段淑芬 楊紅娟 王一濤

自2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”以后，我國民辦教育分類管理政策密集出臺。2015年12月，《教育法》和《高等教育法》兩部法規(guī)修正案中刪除“禁止任何組織和個人舉辦營利性學?！保瑸榉诸惞芾砀母锏耐七M掃清障礙。2017年9月，第十二屆全國人大審議通過的《民辦教育促進法》(修正案)(以下簡稱新《民促法》)正式實施，其第十九條規(guī)定“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校”。2020年頒布的《民法典》對營利法人和非營利法人做出明確界定，即“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人”，而“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人”。隨著2021年4月《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱“實施條例”)的修訂頒布，“營非”選擇已成為擺在全國民辦高校面前的一道必答題，我國民辦高等教育進入分類管理、規(guī)范辦學的新階段。

新《民促法》實施后，眾多學者研究民辦高校分類管理政策及其執(zhí)行狀況。從政策制定來看，我國民辦高校分類管理政策制定與實施相對滯后于民辦高校的發(fā)展實踐。也就是說，分類管理政策終結了以往“合理回報”的模糊內涵，分類管理實施后，營利性民辦高校營利行為合法化，非營利性民辦高校將獲得更多政策扶持，有利于民辦高等教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。從政策執(zhí)行來看，民辦高校分類管理存在觀念變革滯后、營利性無人喝彩、非營利性心存顧慮、存量產權難以理順等現(xiàn)實困境，民辦高?！盃I非”登記只在個別省(自治區(qū)、直轄市)實施。除少數(shù)捐資辦學的學校之外，大多數(shù)民辦高?！盃I非”選擇處于觀望之中，很多民辦高校舉辦者無法做出“營非”選擇?；谛袨闆Q策理論，“營非”選擇困境原因為決策問題重要且復雜、決策主體被動、決策信息不完整和決策方案不可逆。上述成果為民辦高校分類管理政策推進奠定基礎，但鮮有覆蓋全國范圍的民辦高校分類管理政策執(zhí)行的調查研究，亦缺少從政策執(zhí)行理論視角對民辦高校分類管理改革的深入探索。為此，筆者全面梳理31個省(自治區(qū)、直轄市)政府頒布落實的新《民促法》地方實施文件，通過在東部、中部、西部24個省(自治區(qū)、直轄市)與30名民辦教育行政人員以及45名民辦高校舉辦者深度訪談，摸清31個省(自治區(qū)、直轄市)民辦高校分類管理政策執(zhí)行狀況，于2021年6月完成國務院發(fā)展研究中心調查研究報告“當前民辦高校分類管理面臨的主要困難及改進思路”?；谡{研結果，本文從政策執(zhí)行理論視角，在學理上深度剖析民辦高校分類管理政策執(zhí)行制約因素，探究其破解路徑，以期推動民辦高校分類管理改革。

一、各地民辦高校分類管理政策執(zhí)行陷入困局

民辦高校分類管理是關乎民辦高等教育健康發(fā)展的基礎性制度。為確保新法順利實施，國家層面出臺“國30條”、“兩細則”、“獨立學院轉設工作實施方案”等配套政策，并鼓勵各省(自治區(qū)、直轄市)因地制宜、大膽創(chuàng)新。國家層面法規(guī)政策未設置過渡期，地方層面為保障現(xiàn)有民辦學校穩(wěn)步發(fā)展，除遼寧、甘肅、天津、青海、廣東、貴州、北京7個省(自治區(qū)、直轄市)之外，其余24個省(自治區(qū)、直轄市)均設置過渡期。全國31個省(自治區(qū)、直轄市)政府均已頒布落實新《民促法》地方實施文件，大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)過渡期已至或臨近，民辦高校分類管理卻普遍呈現(xiàn)“觀望式”政策執(zhí)行現(xiàn)象。

第一，取得階段性進展以及過渡期已至省(自治區(qū)、直轄市)的分類管理政策執(zhí)行情況。一是個別省(自治區(qū)、直轄市)民辦高校分類管理已取得階段性進展，但政策執(zhí)行過程復雜而艱難，主要體現(xiàn)在過渡期截止日期才亮“底牌”現(xiàn)象突顯以及分類登記手續(xù)復雜。經濟發(fā)達的上海市民辦高?！盃I非”選擇和分類登記先行先試，民辦高校分類轉設截止時間為2021年12月31日。滬府發(fā)(2017)94號文件規(guī)定：“2018年12月31日前提交營利性選擇書面申請，否則視為放棄營利性登記?！睆陌l(fā)文到申請，決策時間比較寬裕，但大多數(shù)舉辦者到截止日期才亮出“底牌”，遞交“營利性”登記申請。由于財務清算、資產權屬、繳納稅費、重新登記等環(huán)節(jié)較為復雜，上海市19所民辦高校，有6所提交“營利性”選擇書面申請，但僅有1所完成登記為營利性。二是少數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)過渡期已至，但民辦高校分類登記幾乎沒有進展。湖北和西藏地方文件將過渡期規(guī)定為“2020年9月1日”，西藏沒有民辦高校，湖北省除2020年新建的湖北健康職業(yè)學院登記為“非營利性”外，其余40余所民辦高校分類登記尚無進展。

第二，過渡期臨近省(自治區(qū)、直轄市)民辦高校分類管理政策執(zhí)行情況。多數(shù)過渡期臨近省(自治區(qū)、直轄市)分類登記進展緩慢，僅在推進獨立學院轉設方面取得階段性進展。一是江浙地區(qū)民辦教育政策制定領先全國，但民辦高?！盃I非”選擇和分類登記進展緩慢。兩省均規(guī)定2022年12月31日前完成分類登記，江蘇省有48所民辦高校(含獨立學院22所)，浙江省有23所民辦高校(含獨立學院16所)，由于獨立學院占比較高，加快推進獨立學院轉設成為江蘇和浙江民辦高校分類管理重點工作。溫州市在資產認定、“一件事聯(lián)辦”、獎勵辦法、土地處置、稅費五方面探索“溫州樣板”，但僅在學前、普通高中兩個學段取得分類登記階段性進展，溫州商學院等4所民辦高校尚未落實“營非”登記。二是地區(qū)經濟和教育發(fā)展相對落后的西部地區(qū)，分類管理政策執(zhí)行同樣緩慢，尚無一所民辦高校做出“營非”登記。云南省規(guī)定過渡期為“2022年11月7日”，7所獨立學院占比云南21所民辦高校的三分之一，截至2021年7月，5所獨立學院完成轉設為普通民辦本科高校教育部公示。貴州省有16所民辦高校(含8所獨立學院)，2021年2月，省教育廳才向社會公示“1所轉公、7所轉民”的獨立學院轉設方案。截至2020年底，我國還有獨立學院189所，占民辦高?？倲?shù)的25%，其轉設進度直接影響民辦高校分類管理政策執(zhí)行進程。三是部分省(自治區(qū)、直轄市)過渡期較長，分類管理政策執(zhí)行更加緩慢。安徽、河南、浙江、寧夏、廣西、福建6個省份過渡期至2023年9月1日，海南省規(guī)定特殊情況過渡期可延至2024年9月1日，廣東省提出按“一校一策”原則制定過渡方案以平穩(wěn)有序推進現(xiàn)有學校分類管理。

第三，民辦高校分類管理政策執(zhí)行訪談主要結果分析。通過與30名民辦教育行政人員訪談后發(fā)現(xiàn)：至少50%的地方教育行政部門不知道該如何推進分類管理。某位教育行政人員談到：“我們完全不知道如何推進民辦高校分類管理，想借鑒發(fā)達地區(qū)經驗，卻發(fā)現(xiàn)大家都在觀望?！绷硪晃唤逃姓藛T提及：“我們想借鑒上海市的經驗來推進分類管理，卻發(fā)現(xiàn)地區(qū)差異較大而無法復制?！迸c45名民辦高校舉辦者訪談發(fā)現(xiàn)：國有型和共同治理型民辦高校舉辦者不存在“營非”選擇困境，他們預期成為非營利性民辦高校進而獲得更多的政策扶持和社會認同。而個人辦學型、企業(yè)辦學型等民辦高校則存在“營非”選擇困境，他們既希望獲得非營利性民辦高校的政府扶持，又希望得到一定的經濟效益。有舉辦者認為，“只有國家推動，省(自治區(qū)、直轄市)不推動，民辦高校分類管理政策便無法落地”。

民辦高校分類選擇登記關乎學校未來發(fā)展的全局性、長遠性、方向性重大戰(zhàn)略決策問題，是關乎民辦高校分類管理政策切實有效執(zhí)行的核心問題。分類管理政策已實施四年，但各地執(zhí)行分類登記和管理制度的進展比較有限，大多數(shù)民辦高校的舉辦者并未如預期明確“營非”選擇，這也導致有的民辦高校甚至辦學許可證已經到期，卻無法按時更換。鑒于當前政策執(zhí)行困局，本文試圖運用政策執(zhí)行理論及模型，深入剖析我國民辦高校分類管理政策執(zhí)行制約因素，探尋其破解路徑。

二、民辦高校分類管理政策執(zhí)行綜合模型構建

(一)政策執(zhí)行的重要性

政策執(zhí)行逐漸受到重視。長期以來，人們忽視政策執(zhí)行的重要性，直到20世紀60年代，美國政府許多改革政策未能順利落實，卡夫曼(Kaufman)等學者才逐步開始研究公共政策運作問題。1973年，普雷斯曼(Jeffrey L.Pressman)和韋達夫斯基(Aaron B.Widavsky)在《執(zhí)行》(Implementation)中提出：執(zhí)行就是在目標的確立和適應與取得這些目標的行動之間的一種相互作用過程。政策執(zhí)行是介于政策制定和政策評估的中間環(huán)節(jié)，也是政策目標轉化為政策現(xiàn)實的唯一路徑。美國學者艾利森指出：政策目標的實現(xiàn)90%取決于政策有效執(zhí)行，方案擬定僅占10%，可見政策執(zhí)行極其重要。

(二)模型的選取和構建

民辦高校分類管理政策執(zhí)行模型的選取。美國“執(zhí)行運動”持續(xù)近二十年，大量論著提出政策執(zhí)行“過程”、“互動理論”、“博弈”、“循環(huán)”、“系統(tǒng)”、“綜合”等模型。與其他模型相比，“綜合模型”吸收了其他模型的優(yōu)勢，把政策執(zhí)行過程階段細分，綜合考慮各階段影響政策執(zhí)行效果的諸多因素，理論模式比較完整，被我國學者廣泛應用于環(huán)保政策和教育等政策執(zhí)行的研究。民辦高校分類管理政策執(zhí)行過程也要歷經“綜合模型”中政策產出、順從影響、實際影響等階段，更需要通過政策制定者、政策執(zhí)行者以及政策環(huán)境等眾多因素綜合作用，才能保障政策目標轉化為政策現(xiàn)實。因此，本文選取薩巴蒂爾(P.Sabatier)和馬茲曼尼安(D.Mazmanian)提出的“綜合模型”探討民辦高校分類管理政策執(zhí)行問題?！熬C合模型”將影響政策執(zhí)行的變量歸納為政策問題的可辦性、政策本身的規(guī)制能力和政策本身以外的變數(shù)三個維度17種影響因素，如圖1所示。

圖1 薩巴蒂爾和馬茲曼尼安“政策執(zhí)行綜合模型”

對綜合模型的修正事由。薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行“綜合模型”以美國政治體制和行政管理特點為模型設計背景，運用該模型剖析我國民辦高校分類管理政策執(zhí)行問題，必須結合我國政治體制、教育行政管理體制以及民辦高等教育發(fā)展等實際情況。因此，有必要對綜合模型做出修正，構建契合我國實情的民辦高校分類管理政策執(zhí)行綜合模型。

民辦高校分類管理政策執(zhí)行模型構造。結合我國實情，對薩巴蒂爾和馬茲曼尼安“政策執(zhí)行綜合模型”修正如下：一是政策問題的可辦性維度?！翱赊k性”維度中的“目標團體”是指由于特定的政策決定而必調整其行為的團體，即國內學者表述的“政策對象”，故將“目標團體”改為“政策對象”。二是政策本身的規(guī)制能力維度?！耙?guī)制能力”維度中，除“財政資源”和“執(zhí)行人員”作為基礎資源以外，信息是政策執(zhí)行活動的必要條件，政策方案的落地必須保證執(zhí)行者暢通的信息渠道和足夠的信息來源，而權威是政策執(zhí)行的根本保證，是政策有效執(zhí)行的又一項特殊而重要的資源，即“充足的政策資源”應包括人力、財政、信息和權威；新《民促法》是由全國人大常委會充分論證，三稿審議制定和發(fā)布的教育法律，“實施條例”頒布前已廣泛征求社會意見，因此，民辦高校分類管理政策執(zhí)行階段“外界人士參與”偏弱，故刪除“安排外界人士參與的機會”因素；民辦高校分類管理政策的有效執(zhí)行在一定程度上取決于多個政府部門之間的配合程度以及既有規(guī)則能否及時做出調整，故將“執(zhí)行機構間與機構內部的層級整合”與“建構執(zhí)行機關的決定規(guī)則”合并為“機構組織間的溝通與協(xié)調”。三是政策本身以外的變數(shù)維度。民辦高校分類管理“政策對象的服從”直接影響政策的有效執(zhí)行，因而增加“政策對象的服從”因素；將“經濟環(huán)境與技術”與“大眾的支持”合并為囊括政治、經濟、文化的“政策環(huán)境”因素；非營利性民辦高校贊助團體是政府、基金會等組織，當前我國非營利性民辦高校尚未形成規(guī)模，且“贊助團體的態(tài)度與資源”和“規(guī)制能力”維度的“財政資源”重疊，故刪除“贊助團體的態(tài)度與資源”；民辦高校“營非”決策主體為舉辦者，與“員工的熱忱”不太相關，“領導技術”是政策執(zhí)行者的領導技術，而“執(zhí)行者領導技術”與“規(guī)制能力”維度中的“機構和人員”重疊，故刪除“員工的熱忱與領導技術”。根據以上分析，得出我國民辦高校分類管理政策執(zhí)行綜合模型，如圖2所示。

圖2 民辦高校分類管理政策執(zhí)行綜合模型

修正后的綜合模型涵蓋三個維度12個因素。一是分類管理政策問題的可辦性維度,由有效的理論和技術、政策對象行為的多樣性、人數(shù)、調適幅度四個因素構成。二是分類管理政策本身的規(guī)制能力維度,即：政策的因果論、指令的明確性、政策資源充足性、機構組織間的溝通與協(xié)調。三是分類管理政策以外的變數(shù)維度,包含政策對象的服從、政策環(huán)境、媒體對問題的注意與持續(xù)以及監(jiān)督機關的支持。上述12個因素綜合作用于民辦高校分類管理政策執(zhí)行，構成分類管理政策執(zhí)行綜合模型。

三、基于綜合模型剖析民辦高校分類管理政策執(zhí)行制約因素

基于修正后的綜合模型，從分類管理政策問題的可辦性、分類管理政策本身的規(guī)制能力、分類管理政策本身以外的變數(shù)三個維度剖析，探究民辦高校分類管理政策執(zhí)行制約因素。

(一)分類管理政策問題的可辦性

1.有效的理論和技術

政策問題的可辦性，首先取決于是否具備有效的理論支撐和技術支持。理論上，分類管理以實行非營利性和營利性為核心，從制度上解決我國民辦高校發(fā)展中的法人屬性不明、財產歸屬不清、政府扶持不到位等瓶頸問題，實行分類管理將有力促進民辦高等教育健康發(fā)展。國際上，一些高等教育發(fā)達國家(如美國、日本等)將私立高等教育劃分為營利性和非營利性進行管理，發(fā)展勢頭良好。在技術上，計算機信息技術飛速發(fā)展，為政策執(zhí)行提供較大便利，例如，溫州市民政、市場監(jiān)管、教育等多部門聯(lián)合推行以“一件事”為導引，按照“一窗受理、分類審批、統(tǒng)一出件”的模式大幅提升審批服務效率。民辦高校分類管理政策執(zhí)行的“理論和技術”基本成熟，并非政策執(zhí)行制約因素。

2.政策對象

政策對象的行為多樣性、人數(shù)、行為調適幅度三個因素均制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行。民辦高校分類管理政策對象構成復雜、行為多樣，人數(shù)眾多，行為調適幅度較大，導致“營非”決策者舉棋不定，難以快速做出決策。民辦高校分類管理政策對象為757所民辦高校，其利益相關者包括舉辦者、教職工和受教育者等群體，涉及人數(shù)眾多。一是民辦高校舉辦者構成復雜、行為多樣。舉辦者是“營非”決策者，也是最重要的政策對象，然而，我國民辦高校舉辦者構成復雜，即30%個人、30%企業(yè)、10%國有、10%共同治理和20%股份制。與舉辦者訪談結果表明，不同類型的民辦高校舉辦者辦學動機和訴求存在較大差異。二是民辦高校分類管理政策對象人數(shù)眾多。民辦高校分類管理是一項全國性政策，涵蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)，涉及眾多教師和學生。2017年，僅民辦本科院校專任教師數(shù)就達23萬人；2019年，我國民辦高校教職工數(shù)達46.23萬人，本專科在校生為708.83萬人。三是政策行為利益調適幅度較大。收益上，我國80%民辦高校起初為“投資辦學”，分類管理后，“非營利性”民辦高校“不能獲得辦學收益”，與“合理回報”相比，利益調適幅度較大，甚至與部分舉辦者投資辦學的宗旨相悖。財產分配和繼承上，2020年《民法典》規(guī)定“非營利法人終止時，不得分配剩余財產，自然人合法的私有財產，可以依法繼承”，即非營利性民辦高校終止時，無法分配和繼承剩余財產，而營利性民辦高校則可分配可繼承剩余財產。

(二)分類管理政策本身的規(guī)制能力

1.政策本身的因果論

任何事物的產生和發(fā)展都有一定的原因和結果。一些民辦高校舉辦者借“民辦非企”之名而行“營利”之實，極大地降低社會認可度；部分民辦高校將辦學結余全部用于辦學，卻難以獲得與公辦高校同等政策扶持，極大降低舉辦者辦學積極性。這便是分類管理政策產生的“原因”。盡管分類管理政策從制定到審議、從出臺到執(zhí)行，反對和爭議之聲不絕于耳，但政策內容和方向的正確性毋庸置疑。新法新政出臺就是通過分類管理、差別化扶持，逐步縮小“營利”和“非營利”民辦高?！皯弧迸c“實然”之間的差距，進一步激發(fā)社會力量舉辦高等教育的熱情，實現(xiàn)民辦高等教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，這也是分類管理政策預期達到的“結果”。實行分類管理是對以往民辦高校發(fā)展不規(guī)范的糾偏，是民辦高等教育走向健康發(fā)展的必由之路。因此，不能將“政策本身的因果論”視為政策執(zhí)行制約因素。

2.明確的政策指令

國家層面，民辦高校分類管理政策頂層設計已經完成，政策目標和方案已經明確。新《民促法》第一條提出“促進民辦教育事業(yè)健康發(fā)展，維護民辦學校和受教育者的合法權益”的政策目標，第十九條明確“非營利性”和“營利性”兩個政策方案?！皩嵤l例”對關聯(lián)交易、集團化辦學等各界關切的內容做出明確規(guī)定，為民辦高校分類管理提供重要遵循。2018年，教育部等十四個部門聯(lián)合制定《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2018年工作要點》。目前，該會議擬制定的《民辦高等學校內部治理實施細則》《非營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》《非營利性民辦高校財務監(jiān)管辦法》等文件尚未出臺。

地方層面，31個省(自治區(qū)、直轄市)地方實施細則中，絕大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)對民辦高校分類管理的資產認定、土地問題、稅收優(yōu)惠、補償或獎勵標準、非營利性扶持等語焉不詳，缺乏可操作性?！懊鞔_的政策指令”制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行。

3.充足的政策資源

民辦高校分類管理政策有效執(zhí)行所需人力、財政、信息和權威資源均不充足，制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行。一是從人力來看，執(zhí)行者對政策的理解和認識，執(zhí)行行為的創(chuàng)新和投入等直接制約政策執(zhí)行效果。首先，政策執(zhí)行者誤讀政策，理解難以統(tǒng)一。分類管理是我國民辦教育發(fā)展史上的一大創(chuàng)舉，尚無經驗可循，政策執(zhí)行者對政策的不精準解讀普遍存在。同時，分類管理政策執(zhí)行機構涉及十余個部門，執(zhí)行人員眾多，難以形成統(tǒng)一的理解和認識，政策執(zhí)行難度較大。其次，政策執(zhí)行者創(chuàng)新精神、工作能力和投入不足。全國鮮有“營轉非”的案例，甚至個別省(自治區(qū)、直轄市)為便于政策執(zhí)行，“逼迫”民辦高校舉辦者做出“非營”選擇，使舉辦者心生恐慌。二是從財政來看，非營利性一直是國家倡導的辦學方向，生均撥款是對非營利民辦高校最直接有力的扶持方式。2014年，重慶市民辦本科高校本科生生均撥款2000元/年，這也是唯一獲得民辦高校生均財政撥款的省(自治區(qū)、直轄市)。中央政府和大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)尚未設立民辦高校專項資金，部分省(自治區(qū)、直轄市)設立民辦高校專項資金，如，上海市和福建省分別設立2000萬元、1000萬元專項資金用于民辦高校教師培訓與發(fā)展。然而，現(xiàn)有專項資金數(shù)額對于一個省(自治區(qū)、直轄市)內的數(shù)十所民辦高校而言，扶持力度比較微弱。三是從信息來看，暢通的信息渠道和充足的信息來源是民辦高校分類管理政策執(zhí)行的必要條件。民辦高校舉辦者對分類管理存在認識誤區(qū)：部分舉辦者心存僥幸，認為選擇登記為“非營利”以后，實則延續(xù)以往，采取多種途徑取得辦學收益。部分舉辦者則心存悲觀情緒，認為未來生源及政策等不確定、社會認可度不高的情況下，選擇登記為“營利性”，便主動放棄各項優(yōu)惠扶持政策，學校難以持續(xù)發(fā)展。四是從權威來看，民辦高校分類管理執(zhí)行機構力量微薄。國家層面由發(fā)展規(guī)劃司下設的民辦教育管理處管理民辦教育，力量薄弱。地方層面，民辦高校的主管單位為省級教育行政部門，與公辦高校主管部門為省級人民政府相比，教育行政部門權威性弱化，難以調度財政、稅務、土地等部門的支持與配合，不少省級教育行政部門甚至沒有單獨設立民辦教育處，與其他處(室)合并管理。

4.機構組織間的溝通與協(xié)調

民辦高校分類管理尚未建立機構組織間的溝通與協(xié)調機制。分類管理僅靠教育部門是無法完成的，還需要稅收、土地、財政、編制等部門的配合以及相應的配套政策。新《民促法》已通過并實施，但其他部門所遵照的法律法規(guī)尚未完成修改。例如，遵照我國《個人所得稅法》，民辦高校清償后獲得的補償或獎勵，須繳納20%的偶然所得稅，而國家教育稅收“財稅[2004]39號”等規(guī)定亦無力解決該問題。據調研，僅上海、江蘇、浙江等少數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)建立民辦教育分類管理部門聯(lián)動機制，部門聯(lián)動機制的缺失嚴重制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行。

(三)分類管理政策本身以外的變數(shù)

1.政策對象的服從

民辦高校舉辦者對分類管理政策的順從和接受政策程度不高。舉辦者是“民辦高校的舵手、靈魂和最高決策者”，也是分類管理最重要的政策對象。“營非”選擇是民辦高校重大戰(zhàn)略決策，舉辦者“選營或選非”均存在顧慮。一方面，舉辦者顧慮選擇“非營利性”。非營利性民辦高校享有用地、稅收、扶持與補償?shù)葍?yōu)惠，但要放棄辦學結余分配和終止辦學時剩余財產繼承，對于資產高達數(shù)億元的民辦高校來說，政策調適幅度較大。另一方面，舉辦者顧慮選擇“營利性”。與非營利性相比，營利性民辦高?？梢匀〉煤头峙滢k學收益，終止辦學時可以繼承剩余財產，學費依照市場規(guī)則自主定價，但舉辦者顧慮“營利性”選擇的土地成本，擔憂未來生源下降。在此背景下，民辦高校舉辦者陷入“營非”選擇兩難境地。

2.政策環(huán)境

政治、經濟和社會三大環(huán)境均制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行。一是政治方面。國家立法打通民辦高校分類管理通道，邁出規(guī)范辦學、差別化扶持的第一步。然而，民辦高校并未享有與公辦高校同等法律地位，在財政資助、教師權益保障、稅收政策等方面缺乏與公辦高校公平的競爭環(huán)境。二是經濟方面。隨著我國經濟社會持續(xù)發(fā)展，民辦高校舉辦者辦學資金不斷擴充，居民人均收入不斷增加。當前，大多數(shù)民辦高校學費約為公辦高校的三倍，高昂的學費造成高等教育入學機會不均等。以云南省為例，2020年民辦本科高校學費約19800元/年，住宿費約3500元/年，四年本科學習總費用在14萬元以上，一些偏遠地區(qū)農村家庭無力承擔高昂費用而被迫就讀學費較低的公辦專科院校。三是社會方面。隨著數(shù)十年的辦學積淀，我國初步呈現(xiàn)一定規(guī)模的民辦高校業(yè)內“領頭羊”，如：吉林外國語大學等十余所民辦高校獲批碩士學位授予單位，但還尚未形成高水平民辦大學。有研究表明，營利性民辦高校存在“社會抵觸現(xiàn)象”。

3.媒體對問題的注意與持續(xù)

媒體具有引導大眾、傳播資訊等功能，媒體信息宣傳制約民辦高校分類管理政策有效執(zhí)行。一是關注收購和上市熱潮。近年來，民辦高等教育領域正興起一股強大的收購和上市熱潮，2019年并購總交易金額達43.8億元，比上年增長40%。迄今為止，至少有50多所民辦高校被打包上市，但為數(shù)不少的上市民辦高校未按程序登記為營利性，亟需媒體持續(xù)關注并加強輿論引導，推進分類登記。二是停招民辦高校資訊傳播。隨著分類管理政策的推進以及獨立學院轉設方案的執(zhí)行，北京師范大學珠海分校、同濟大學同科學院等十余所民辦高校將停止招生，亟需媒體資訊傳播，防止考生誤填志愿。

4.監(jiān)督機關的支持

監(jiān)督機關和監(jiān)督機制是政策執(zhí)行的有力保障，然而，民辦高校分類管理政策執(zhí)行缺乏專門的政策執(zhí)行監(jiān)督機關和完善的監(jiān)督機制。2016年，教育部等五部委聯(lián)合出臺《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》。細則規(guī)定：“審批機關、工商行政管理部門和其他相關部門在職責范圍內，依法對營利性民辦學校行使監(jiān)督管理職權。”“細則”還從學校監(jiān)事會監(jiān)督、黨建保障與監(jiān)督、教育與人力資源社會保障部門監(jiān)管等方面對營利性民辦學校監(jiān)管做出規(guī)定，而國家層面非營利性民辦高校的監(jiān)管制度尚未出臺。

綜上所述，除有效的理論與技術、政策的因果論以外，政策對象行為的多樣性、明確的政策指令等10個因素均制約著民辦高校分類管理政策執(zhí)行。民辦高校分類管理政策是一項全國性的、利益調整較大的創(chuàng)造性改革。政策對象數(shù)量眾多且構成復雜，政策執(zhí)行難度較大。分類管理政策產生的原因和預期結果清晰，政策目標和方案規(guī)定基本明確，然而，政策執(zhí)行細則不夠明確，政策有效執(zhí)行必需的人力、財政、信息和權威等資源不充足。作為最重要政策對象的舉辦者“選營或選非”均存在顧慮。政策執(zhí)行機構力量微薄且多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)尚未形成多部門聯(lián)動，此外，各部門規(guī)章不一導致執(zhí)行人員難以形成分類管理的一致理解和認識。兩類性質民辦高校賴以生存和發(fā)展的政治、經濟和社會環(huán)境以及媒體關注、監(jiān)督機制亟待優(yōu)化。

四、破解制約民辦高校分類管理政策執(zhí)行因素的有效路徑

分類管理政策執(zhí)行“陷困”之際，有學者認為民辦高校在分類選擇時，極易陷入“霍布森選擇效應”，即一種小選擇、虛假選擇、形式主義選擇。甚至還有學者提出應摒棄簡單的“二元”對立思維，走一條“中間路線”。我國民辦高校分類管理政策是眾多專家學者十余年理論和實踐探索的成果，上文已論述分類管理政策具備有效的理論與技術，政策本身的因果邏輯科學合理。通過分類管理、差別化扶持，破除制約民辦高校發(fā)展的制度性瓶頸，結束“合理回報”模糊界定，消除民辦高等教育發(fā)展的“第三條路徑”。因此，必須堅定改革信念，探尋突破困局的有效路徑，有序推動分類管理。

在民辦高校分類管理政策執(zhí)行綜合模型中，共有10個因素制約政策執(zhí)行，分別是：政策問題的可辦性維度中的政策對象的行為多樣性、人數(shù)、行為調適幅度；政策本身的規(guī)制能力維度中明確的政策指令、充足的政策資源、組織機構間的溝通與協(xié)調；政策本身以外的變數(shù)維度中的政策對象的服從、政策環(huán)境、媒體對問題的注意與持續(xù)、監(jiān)督機關的支持。針對上述制約因素，探尋可操作性的破解路徑如表1所示。

表1 民辦高校分類管理政策執(zhí)行制約因素及破解路徑

(一)進一步加強政策宣傳和引導

進一步加強政策宣傳和引導是民辦高校分類管理政策執(zhí)行的根本保障。新《民促法》的16項修訂可概括為“分類”和“規(guī)范”兩個方面?！胺诸悺敝饕w現(xiàn)在分類辦學性質和收益、分類政策取向和分類學費管理等?！耙?guī)范”主要體現(xiàn)在規(guī)范學校的法人屬性、規(guī)范產權歸屬問題和規(guī)范監(jiān)督機制等。新法實施將終結“以非營利之名而行營利之實”的第三條道路。民辦高校分類管理政策對象涉及757所民辦高校、46萬教職工以及708萬在校生。舉辦者作為“營非”決策者，構成復雜且利益調適幅度較大，“選營或選非”均存在顧慮，但是必須清晰地認識國家對民辦高校分類管理、規(guī)范辦學的科學性?！盃I非”選擇不止是一道選擇題，還是一道與以往的“合理回報”存在本質差別的必答題，變被動決策為主動決策，運用科學方法，結合自身及其學校實際情況，做出最滿意決策。存在僥幸心理的舉辦者無需糾結，同時，存在悲觀情緒的舉辦者亦無需多慮?！安顒e化扶持”不等同于“不扶持”，營利性民辦高校同樣享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠、政府購買服務、助學貸款、獎助學金、用電(水、氣、熱)等扶持政策。放眼未來，我國民辦高校公益性更加凸顯，非營利性民辦高校將成為中國民辦高等教育的主體力量，或將出現(xiàn)一批高水平非營利性民辦高校和一小批特色化辦學的營利性民辦高校。

(二)完善分類管理配套政策

完善分類管理配套政策是民辦高校分類管理政策執(zhí)行的關鍵任務。分類管理政策由國家頂層設計和地方具體實施細則構成。從國家層面來看，分類管理的頂層設計已經完成，亟待民辦教育工作部際聯(lián)席會議加快推進《民辦高等學校內部治理實施細則》《非營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》《非營利性民辦高校財務監(jiān)管辦法》等文件出臺。加大對非營利性民辦高校監(jiān)管力度之后，過往的“模糊區(qū)域”將觸碰法律紅線。從地方層面來看，31個省(自治區(qū)、直轄市)亟需在地方實施文件中對舉辦者比較關注的資產認定、土地問題、稅收優(yōu)惠、補償或獎勵標準、非營利扶持等關鍵事項做出明確規(guī)定。一是資產認定?？蓞⒄諟刂菔校瑢⒚褶k高校資產分為舉辦者原始出資(含追加投資)、財政撥款、辦學積累(含土地增值)、社會捐贈四類進行認定。二是土地問題。“實施條例”對學前教育、學歷教育民辦學校用地規(guī)定：“地方人民政府可以依法以協(xié)議、招標、拍賣等方式供應土地，也可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結合的方式供應土地，土地出讓價款和租金可以在規(guī)定期限內按合同約定分期繳納?！?1個省(自治區(qū)、直轄市)亟待參照2003年《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》中“出讓金不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%”的規(guī)定，結合當?shù)亟逃玫貙嶋H情況，完善營利性民辦高校土地租讓及優(yōu)惠操作細則。三是稅收優(yōu)惠。合理的稅收優(yōu)惠政策對不同性質的民辦學校做出區(qū)別性的政策對待。新《民促法》規(guī)定選擇“非營利性”則享受與公辦同等稅收優(yōu)惠，選擇“營利性”則享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠，即“國家鼓勵發(fā)展的相關產業(yè)政策”稅收優(yōu)惠。少數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)細則稅收優(yōu)惠明確，可借鑒參考，例如，上海市明確對獲得非營利組織免稅資格的民辦學校，符合免稅條件的收入免征企業(yè)所得稅。四川省規(guī)定營利性民辦學校符合西部大開發(fā)所得稅優(yōu)惠條件的，按照15%的稅率征收企業(yè)所得稅。四是補償或獎勵標準?！皣?0條”明確非營利性民辦高校終止辦學時應獲得一定的補償和獎勵。補償和獎勵標準正是消除舉辦者“非營利性”選擇顧慮的重要手段。例如，溫州市規(guī)定選擇登記為非營利性的民辦學校終止時，如果財產依法清償后有剩余，按不低于學校凈資產20%的比例給予獎勵。上海市規(guī)定綜合考慮民辦學校在2017年9月1日前的出資、取得合理回報的情況及辦學效益等因素，從學校依法清償后的剩余財產中給予出資者相應的補償或者獎勵。五是非營利扶持。公益性辦學是國家和省(自治區(qū)、直轄市)政策倡導方向。為引導民辦高校公益性辦學，提高辦學水平，各省(自治區(qū)、直轄市)應結合實情，通過制定并有力執(zhí)行“國30條”關于加大財政投入、創(chuàng)新財政扶持方式、稅收激勵、師生權益保障等政策，有效落實“實施條例”關于集團化辦學的“非營利性”民辦高校轉讓時不得變更學?！胺菭I利”性質之規(guī)定，以保障非營利性民辦高校權益，推動非營利性民辦高校的培育與健康持續(xù)發(fā)展。

(三)建立部門聯(lián)動機制

建立部門聯(lián)動是民辦高校分類管理政策執(zhí)行的重要條件。一是建立部門聯(lián)動機制。民辦高校分類管理政策執(zhí)行涉及登記、收費、土地、稅收、扶持、清算等內容，必須建立教育、工商、審計、住建、稅務、人社、民政等十余個部門聯(lián)動機制，才能保障分類管理政策逐步推進。上海市制定民辦學校分類管理任務分工方案，建立市委組織部、市教委、市發(fā)改委、市人社局、市編辦、市民政局、市工商局、市國土局等十余個部門聯(lián)動機制，分類管理改革獲得較大突破。二是加強有效溝通和協(xié)調。首先，加強政策執(zhí)行者和政策對象的溝通。民辦高校分類管理政策執(zhí)行者必須將政策指令和目的、理論依據、時代背景等信息傳遞給舉辦者，消除舉辦者對分類管理政策認識偏差。其次，加強政策執(zhí)行機構和人員之間的溝通和協(xié)調。眾多的政策執(zhí)行機構和執(zhí)行人員，其專業(yè)領域、知識、智力、經驗等不同，政策執(zhí)行過程中，必須加強機構內部和機構之間的溝通和協(xié)調，減少矛盾與沖突。同時，實現(xiàn)部門間信息共享，簡化分類登記等工作流程，構建注銷、登記等事項專辦聯(lián)辦模式，探索“一窗口授理和一站式服務”。

(四)營造良好的政策環(huán)境

良好的政策環(huán)境是民辦高校分類管理政策執(zhí)行的有力支撐。民辦高校分類管理政策執(zhí)行應從政治、經濟和社會三個方面營造良好的政策環(huán)境。一是政治上，加強機構設置和職權細分，落實與公辦同等法律地位和營造公平競爭環(huán)境。國家層面，推動設立民辦教育司，統(tǒng)籌管理和協(xié)調全國民辦教育事業(yè)；省級層面，可試點將辦學水平相對較高的非營利性民辦高校由省級人民政府主管以獲取更多的政策扶持，并確保各省教育行政部門單獨設立民辦教育處，負責省域內民辦教育管理工作。切實保障民辦高?？蒲小⒔處煓嘁娴认碛信c公辦高校同等法律地位。二是經濟上，鼓勵條件成熟的省(自治區(qū)、直轄市)試點，加快研究制定《民辦高校質量提升行動計劃》，加大財政投入力度、創(chuàng)新財政扶持方式，積極推動“高水平民辦大學”建立項目，著力培育優(yōu)質學科、專業(yè)、課程和師資，整體提升民辦高校教育教學質量。三是社會方面，加強主流媒體對民辦高校的傳播力，設立分類管理政策執(zhí)行監(jiān)督機構，完善監(jiān)督機制，加大社會對民辦高校的監(jiān)督和管理，努力營造良好的社會輿論環(huán)境，促進民辦高校健康發(fā)展。

回顧高等教育改革與發(fā)展歷程，高等教育已從規(guī)模擴張邁向公平質量。2021年8月，全國民辦高校招生出現(xiàn)“大面積缺檔，多輪降分征集志愿”現(xiàn)象，這與民辦高校學費偏高、辦學質量待提高有直接關系。我們期待，隨著民辦高校分類管理政策順利執(zhí)行，一批辦學水平相對較高的“真正的非營利性”民辦高校將享受與公辦高校同等生均經費撥款而適度降低學費，有利于促進高等教育入學機會的公平，逐步形成公民辦并舉的高等教育良性生態(tài)。