曹達(dá)全

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，必須確立底線思維，防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，這為我國(guó)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范工作提出了總體要求。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，不僅要做好社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解工作，更要注重防范執(zhí)法行為自身所引起的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。一段時(shí)期以來(lái)，重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)受到人們的普遍關(guān)注，相關(guān)制度也得以逐步建立和完善，而其他執(zhí)法行為所引發(fā)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題卻沒(méi)能足夠重視，仍存在風(fēng)險(xiǎn)防范工作不到位、制度設(shè)計(jì)不科學(xué)等諸多問(wèn)題。提高對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控制度，全面推進(jìn)各部門各領(lǐng)域執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作，不僅是政府風(fēng)險(xiǎn)防范的題中之義，而且應(yīng)當(dāng)作為先于防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)來(lái)抓。

一、高度重視執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的負(fù)面影響

做好執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控工作，首先必須確立充分的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。只有對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的實(shí)際危害有充分認(rèn)識(shí)，對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)有充分的理解和把控能力，才能夠促進(jìn)執(zhí)法單位和個(gè)人采取更加有效的防范措施，盡量避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，會(huì)給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)重大損失并增加不必要的工作任務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)并非一定發(fā)生，可一旦發(fā)生就會(huì)帶來(lái)諸多負(fù)面影響，甚至造成重大損失。執(zhí)法者有可能會(huì)因?yàn)榇嬖诠倭抛黠L(fēng)而把好事辦砸，損害政府的自身形象，造成社會(huì)負(fù)面影響。執(zhí)法者可能會(huì)因?yàn)槿狈?yīng)有的責(zé)任意識(shí)致使執(zhí)法不到位或者是失職，從而有可能會(huì)誘發(fā)社會(huì)安全事故，給國(guó)家、社會(huì)帶來(lái)重大經(jīng)濟(jì)損失。執(zhí)法者如果違法執(zhí)法，更是會(huì)損害群眾利益。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，尤其是在引發(fā)重大社會(huì)公共事件后，執(zhí)法者及其單位在原有執(zhí)法工作任務(wù)外，就必須增加不必要的工作任務(wù)，以彌補(bǔ)執(zhí)法過(guò)失所帶來(lái)的諸多不利影響，如安撫受害人情緒、回應(yīng)民眾和媒體關(guān)注、消除社會(huì)負(fù)面影響、賠償執(zhí)法不當(dāng)所造成的財(cái)產(chǎn)損失等，乃至需要在執(zhí)法方式或執(zhí)法政策等方面作出新的調(diào)整。

風(fēng)險(xiǎn)即使不會(huì)實(shí)際發(fā)生，執(zhí)法者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)也會(huì)直接影響執(zhí)法態(tài)度和執(zhí)法行為。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)包括人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所持有的態(tài)度和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解及把控，而其中具備風(fēng)險(xiǎn)防范的正確態(tài)度最為關(guān)鍵。以下兩種對(duì)待執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度均不利于執(zhí)法工作的正常開(kāi)展，一是忽視執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的存在，二是過(guò)于懼怕執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。執(zhí)法者麻痹大意、忽略執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的潛在威脅，往往會(huì)造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際發(fā)生;而執(zhí)法者對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)存在懼怕心理，則有可能導(dǎo)致執(zhí)法者不敢為、不愿為，影響其正常的執(zhí)法工作。要使執(zhí)法者普遍確立正確對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，不僅需要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法者的思想教育，而且有必要在制度層面上為執(zhí)法者提供明確的行為規(guī)范指引。

執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)所造成的社會(huì)危害更大。一般社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，政府如果能夠有效控制，很容易得到廣大民眾和社會(huì)的支持。而由執(zhí)法行為所引起的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，即使得到妥善處理，也會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生負(fù)面影響。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際發(fā)生，不僅會(huì)損害到當(dāng)事人利益，還會(huì)損害到政府公信力，乃至法律的權(quán)威。因此，一次執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，如執(zhí)法者玩忽職守造成安全事故，不僅徒增執(zhí)法以外的風(fēng)險(xiǎn)處理工作，還有可能會(huì)增加執(zhí)法者事后工作的難度。

二、充分把握?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理和演變規(guī)律

相比較一般社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形成，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)則有其獨(dú)特的形成機(jī)理和演變規(guī)律。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)源于執(zhí)法行為，而又不能僅僅依賴于執(zhí)法行為加以控制，這就為執(zhí)法者做好執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作增加了難度、提出了挑戰(zhàn)。因此，準(zhǔn)確把握?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理和演變規(guī)律就成為做好執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控工作的首要任務(wù)。

充分把握?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理，是避免風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生的關(guān)鍵。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成有可能源自執(zhí)法者自身，也有可能是源自執(zhí)法環(huán)境。執(zhí)法者行為習(xí)慣不良、工作能力不強(qiáng)，均有可能成為執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的誘因。執(zhí)法體制機(jī)制不暢或者是制度不完善也有可能誘發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。例如，執(zhí)法者不能以執(zhí)法者身份嚴(yán)格要求自己，執(zhí)法時(shí)情緒變化，就有可能會(huì)引發(fā)與被執(zhí)法者之間的情緒沖突，甚至是肢體沖突。執(zhí)法者不能適應(yīng)新的執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法要求，不考慮現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的復(fù)雜性而搞一刀切，則有可能會(huì)誘發(fā)社會(huì)公共事件的發(fā)生。有些執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)在執(zhí)法過(guò)程中容易被發(fā)現(xiàn)并可以及時(shí)采取防范措施，而有些潛在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，則有可能難以發(fā)現(xiàn)或者是在短期內(nèi)難以發(fā)現(xiàn)。如有些執(zhí)法部門或執(zhí)法人員長(zhǎng)期存在的不良習(xí)氣，如果不及時(shí)加以改正或采取管控措施，就很有可能會(huì)誘發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，造成不良社會(huì)影響，如執(zhí)法者與民眾沖突。政出多門，不僅會(huì)造成具體執(zhí)法者無(wú)所適從，進(jìn)而不作為、亂作為，長(zhǎng)此以往，還有可能誘發(fā)民眾對(duì)政府的對(duì)抗心理。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作關(guān)鍵在防，這就要求執(zhí)法者及其執(zhí)法單位在日常執(zhí)法工作中注意觀察，在采取執(zhí)法行動(dòng)時(shí)盡量做好風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)預(yù)判和識(shí)別工作，積極主動(dòng)消除風(fēng)險(xiǎn)形成誘因，做到未雨綢繆。

充分把握?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)演變規(guī)律，是提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的關(guān)鍵。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)多樣，可能表現(xiàn)為人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失，也可能表現(xiàn)為社會(huì)公共安全危機(jī)等，風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)的存在可能是顯性的，也可能是隱性的。就具體執(zhí)法行為而言，風(fēng)險(xiǎn)以何種形式發(fā)生、具有何種影響程度、持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間，均具有不確定性。不同執(zhí)法領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)也會(huì)呈現(xiàn)不同差異，這就要求執(zhí)法者結(jié)合自身部門工作特點(diǎn)，注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)演變規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把控，避免風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生。對(duì)于不能避免發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)要爭(zhēng)取以最小代價(jià)及時(shí)化解，尤其要避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后不斷擴(kuò)大規(guī)模。

三、做好執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作必須提高政治站位

做好執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作，不僅要堅(jiān)持依法執(zhí)法和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范兩手抓，注重從源頭上預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際發(fā)生，更需要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)加強(qiáng)制度建設(shè)。

要把防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)作為相對(duì)獨(dú)立于依法執(zhí)法的工作來(lái)抓。作為執(zhí)法工作重要方面和必備環(huán)節(jié)，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)并不能僅僅依賴于依法執(zhí)法，而是要把防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)作為相對(duì)獨(dú)立于依法執(zhí)法的工作來(lái)抓，這是由風(fēng)險(xiǎn)防范與依法執(zhí)法工作的區(qū)別所決定的。首先，風(fēng)險(xiǎn)防范與依法執(zhí)法的工作內(nèi)容不同。執(zhí)法是對(duì)已發(fā)生問(wèn)題的處理，執(zhí)法對(duì)象和目的具有確定性，而風(fēng)險(xiǎn)防范是對(duì)不確定是否發(fā)生的事件做好預(yù)案，采取預(yù)防性措施。至于應(yīng)該采取哪些預(yù)防性措施，只能依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的基本預(yù)判來(lái)決定。其次，風(fēng)險(xiǎn)防范與依法執(zhí)法的目標(biāo)存在差異。執(zhí)法主要在于落實(shí)法律所賦予的職責(zé)任務(wù)，而執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范則是要保障公民生命財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和社會(huì)利益不受意外損失。這就要求執(zhí)法者不僅要依法執(zhí)法，還要做到安全執(zhí)法、和諧執(zhí)法和科學(xué)執(zhí)法，避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。在某些情形下，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)甚至有可能與依法執(zhí)法的工作目標(biāo)存在沖突，如為了人民群眾的人身安全或社會(huì)安全而放棄某些執(zhí)法項(xiàng)目，等等。最后，風(fēng)險(xiǎn)防范與依法執(zhí)法的工作思路不同。依法執(zhí)法要求執(zhí)法者必須確立規(guī)則思維，依據(jù)客觀事實(shí)和法律規(guī)則行事，而防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)則是要求執(zhí)法者必須在依法執(zhí)法的基礎(chǔ)上確立底線思維，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，有“防患于未然”的工作態(tài)度。

必須分別落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與執(zhí)法責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與依法執(zhí)法責(zé)任應(yīng)當(dāng)分別加以落實(shí)。其一，執(zhí)法者和個(gè)人是否承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，不僅要考慮是否依法執(zhí)法，還要考慮是否采取必要的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。其二，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主要包括風(fēng)險(xiǎn)管控的制度建設(shè)責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)管控的崗位責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)管控的行為責(zé)任等幾個(gè)方面。其三，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任應(yīng)當(dāng)以是否落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范必要措施的“行為責(zé)任”作為問(wèn)責(zé)的主要依據(jù)，而不宜以風(fēng)險(xiǎn)是否發(fā)生作為依據(jù)的“結(jié)果問(wèn)責(zé)制”。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不確定性決定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生所造成的后果只能作為是否承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的考慮因素之一，但不能作為執(zhí)法者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的主要依據(jù)。這種責(zé)任制度有利于調(diào)動(dòng)執(zhí)法單位和個(gè)人依法執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防范兩個(gè)方面的工作積極性，也有利于促進(jìn)執(zhí)法單位和個(gè)人更加重視日常執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作，保證執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)和措施的具體落實(shí)，盡量避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

把防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)工作加以規(guī)范化和制度化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建立和完善風(fēng)險(xiǎn)防范的體制機(jī)制、完善相關(guān)制度，是防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根本保障。國(guó)家和地方政府陸續(xù)出臺(tái)一系列相關(guān)制度和政策措施，但是要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作的規(guī)范化和制度化，仍有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。一是全面建立風(fēng)險(xiǎn)防范工作制度，明確風(fēng)險(xiǎn)防范工作的目標(biāo)任務(wù)、工作內(nèi)容、責(zé)任分擔(dān)等相關(guān)事宜。二是積極組織開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，實(shí)現(xiàn)各執(zhí)法領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。三是建立和完善本地區(qū)或本部門執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作機(jī)制。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，明確提出要建立健全行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，這更是對(duì)行政執(zhí)法部門今后一段時(shí)期風(fēng)險(xiǎn)防范工作的具體要求。四是在法律層面上明確把執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范作為所有執(zhí)法的必要環(huán)節(jié)，以保證執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作有法可依。

（作者系中共江蘇省委黨校法政教研部教授）

責(zé)任編輯：劉景昌