成漢平

在緬甸軍人于2021年2月1日凌晨發(fā)動政變接管政權(quán)之后，東盟曾開會討論緬甸的局勢與出路。隨后，東盟于當(dāng)年4月出臺了“五點共識”，希望在這一框架之內(nèi)逐步解決緬甸危機。在危機解決之前，東盟方面基本排除了緬甸軍人政府的代表出席東盟會議的可能。進入2022年伊始，柬埔寨首相洪森的一次緬甸之行引發(fā)了東盟內(nèi)部不小的爭議。從軍人接管政權(quán)至今的一年中已經(jīng)有大約1300多人在抗議軍人政變的行動中不幸喪生，而因政變所引發(fā)的政治與社會動蕩依然看不到盡頭。

一、洪森訪緬引發(fā)巨大爭議

2021年末，柬埔寨從文萊手中接過了東盟輪值主席國的接力棒，開始了一年的任期。柬埔寨與文萊兩國，地緣政治特點不同，宗教信仰迥異，在緬甸問題上所持立場也完全不同。在即將擔(dān)任東盟輪值主席國之際，柬埔寨政府便多次釋放出重要信號，表示愿意考慮接納緬甸軍政府的代表出席該年度在柬首都金邊舉行的一系列會議，這一表態(tài)頓時引發(fā)了東盟內(nèi)部的不同反應(yīng)，因為這與東盟在緬甸問題上的做法存有“溫差”，且“溫差”較大。

為了踐行自己的承諾，也為了試探各方的真實態(tài)度，2022年1月7日至8日，柬埔寨首相洪森親自前往仰光進行了兩天的訪問。這是緬甸軍方自2021年2月1日接管政權(quán)以來首次有外國領(lǐng)導(dǎo)人到訪。緬甸國內(nèi)對洪森的到來出現(xiàn)了兩種截然不同的態(tài)度。緬甸軍方熱烈歡迎并熱情接待了洪森一行，甚至給予了高規(guī)格的接待，但卻引發(fā)反對政變的民眾在各地示威抗議表達不滿。在緬甸期間，洪森與緬甸軍方最高領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊大將進行了兩次會面。敏昂萊感謝洪森“與緬甸站在一起”，并辯解說緬甸軍隊接管政權(quán)，是依法對選舉舞弊的反應(yīng)。抵達仰光之后，洪森告訴各國媒體，他此行有兩大目的，其一是落實東盟的“五點共識”，其二是計劃為緬甸提供人道主義援助。洪森在與緬甸軍方最高領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊大將會晤之后還共同發(fā)表了聯(lián)合聲明，聲明強調(diào)緬甸歡迎東盟的緬甸問題特使參加緬甸軍政府與民間武裝組織的?；鹫勁?，也將安排特使與緬甸境內(nèi)各方的政治勢力進行會面。聲明還稱，東盟的“五點共識”應(yīng)與緬甸的“五點路線圖”具備互補性。

然而，洪森此次對緬甸的訪問不僅在東盟內(nèi)部，也在國際社會引發(fā)了巨大爭議。爭議的原因在于，一是各方認為洪森在此時訪問緬甸等于率先公開承認了緬甸軍人政權(quán)的合法性，與東盟提出的“五點共識”存在某種“時差”，也就等于違背了東盟的一致立場。二是洪森并沒有借此機會去探望遭軟禁關(guān)押的前國務(wù)資政昂山素季等人，其立場明顯傾向于軍人政權(quán)這邊，而非奉行不偏不倚的東盟立場。

就在洪森結(jié)束訪問之后不久，昂山素季再一次被緬甸軍事法庭定罪，而正是此次定罪將上述爭議推向了高潮，也引發(fā)了東盟內(nèi)部的嚴(yán)重對立。事情的起因在于2022年1月10日，緬甸軍政府下設(shè)的一個法庭判處前國務(wù)資政昂山素季四年有期徒刑，罪名包括非法進口和擁有對講機。她還被判定違反了與應(yīng)對新冠肺炎疫情有關(guān)的自然災(zāi)害管理法。由于昂山素季還面臨著其他多項罪名的指控，她將繼續(xù)受到法庭的審判，并面臨總共超過100年監(jiān)禁的可能，盡管昂山素季一再否認針對她的所有指控，但上述定罪意味著她此生再也不可能參選國家的任何公職。軍方法庭的這一定罪引發(fā)了西方國家的口誅筆伐。同時，在洪森剛剛訪問緬甸之后軍方法庭便作出上述定罪，也讓洪森本人的斡旋效果進一步減弱。

美國國務(wù)院發(fā)言人呼吁緬甸軍政府立即釋放昂山素季以及其他遭到扣押的前政府官員。位于挪威的諾貝爾和平獎委員會除了發(fā)表聲明予以譴責(zé)之外，還稱這是緬甸軍人搞的“政治審判”。法國外交部也在聲明中強調(diào)說，緬甸軍政府無端構(gòu)陷昂山素季，緬甸局勢將會更加惡化，同時強調(diào)支持東盟落實此前與緬甸軍政府所達成的“五點共識”，包括結(jié)束暴力和促成各方建設(shè)性的對話等，以化解緬甸的政治風(fēng)暴。西方國家的上述表態(tài)進一步助推了東盟內(nèi)部的分歧。

二、東盟陷入艱難困局

洪森結(jié)束緬甸行程后，柬埔寨外交部于2022年1月12日正式宣布，原定于1月18—19日舉行的東盟外長會議，因部分國家外長無法出席，將“延期舉行”。這一消息引發(fā)了外界的廣泛猜測，并且認為這是東盟內(nèi)部出現(xiàn)了重大分歧的明顯體現(xiàn)。美國《外交家》雜志（The Diplomat）分析稱，東盟在處理緬甸局勢上已經(jīng)出現(xiàn)分歧，特別是部分國家對于柬埔寨可能邀請緬甸軍政府外長溫納貌倫參加本次會議表達不滿，因而以各種借口來“抵制”本次外長會議。

馬來西亞的借口是需要應(yīng)對國內(nèi)洪災(zāi)。馬外交部長賽夫丁的發(fā)言人說，由于馬來西亞最近發(fā)生洪災(zāi)，政府官員要加緊召開相關(guān)應(yīng)對的會議，因此外長無法出席原定于1月18日舉行的東盟外長會議。有意思的是，文萊方面給出的理由更是奇葩，竟然稱“因要籌備王室婚禮”，因此外長無暇出席本次東盟外長會議。取消或推遲東盟系列會議十分罕見，這表明分歧幾乎到了十分嚴(yán)重的程度。因為早在上年度東盟的系列會議上便列入了一年的工作議程之中，只要沒有不可抗拒的原因，一般情況下是不會隨意推遲或取消的。1月14日，柬埔寨首相洪森以視頻電話方式向新加坡總理李顯龍通報了訪緬情況，而后者則對洪森沒有與昂山素季會面表達了不滿，認為“有失偏頗”，雙方的分歧徹底公開化。

2021年4月，針對緬甸局勢，東盟曾召開特別會議，最終達成了“五點共識”。這五點共識的核心內(nèi)容包括：制止暴力;各方之間進行建設(shè)性的對話;東盟派特使前往緬甸促進對話;開展人道主義援助;東盟特使訪問緬甸。然而，一年時間過去了，緬甸軍方最高領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊大將始終未對“五點共識”作出公開的表態(tài)和回應(yīng)，意味著其對此存有“保留態(tài)度”。同時，負責(zé)調(diào)停緬甸內(nèi)亂的東盟特使艾瑞萬在任期屆滿后也未能踏上緬甸一步，這進一步加劇了東盟內(nèi)部對緬甸軍方的不滿。

不僅如此，緬甸軍方還提出了自己的“五點線路圖”，并希望與東盟的“五點共識”對接。緬方的“五點路線圖”分別指重組聯(lián)邦選舉委員會、防控新冠肺炎疫情、恢復(fù)經(jīng)濟、與21個“民地武”組織達成和解，以及一年之內(nèi)重新舉行大選并將政權(quán)移交給新當(dāng)選的政黨。其中聯(lián)邦選舉委員會已完成重組。從緬甸軍方的“五點路線圖”來看，其更關(guān)注的是未來權(quán)力的合法性問題，而非對話和設(shè)法停止暴力事件——這正是東盟方面最為關(guān)注的。新加坡媒體報道稱，在與洪森的視頻通話中，新加坡總理李顯龍明確表示，緬甸軍政府僅同“民地武”停火是不夠的，重要的是對政敵的態(tài)度?？梢姡录悠虏⒉徽J同緬甸軍方的所謂“路線圖”。

圍繞緬甸問題，東盟內(nèi)部已然形成了截然不同的兩種意見。一種意見傾向于認為在緬甸問題上，東盟應(yīng)該奉行不干涉他國內(nèi)政的原則，加強與緬甸的溝通，從而默認緬甸當(dāng)前的事實，持此觀點的國家包括泰國、柬埔寨、老撾和越南。泰國總理巴育就曾于2021年2月底秘密前往曼谷廊曼機場會見緬甸外長溫納貌倫。而另一種意見同樣立場明確，以諸多伊斯蘭國家為主，如文萊、馬來西亞、印尼等，同時菲律賓、新加坡也持同樣的立場。新加坡方面表示，在緬甸落實“五點共識”取得重大進展之前，只能邀請緬甸非政治代表出席東盟會議，而非軍方的代表。

新加坡方面的這一表態(tài)不啻是“一票否決”，也預(yù)示著緬甸問題的復(fù)雜和棘手。對東盟而言，如果緬甸問題處理不好，東盟的內(nèi)部團結(jié)以及主導(dǎo)區(qū)域事務(wù)的能力將被大大削弱。而東盟內(nèi)部一旦出現(xiàn)裂痕，則將給域外勢力的介入提供機會。正因為如此，東盟內(nèi)部的上述困局才會被不斷放大。

三、緬甸問題短期內(nèi)依然無解

針對不斷惡化的緬甸局勢，包括加拿大、美國、歐盟及英國等政府已陸續(xù)對緬甸軍方采取了多項制裁措施，如發(fā)布對緬軍之個人或?qū)嶓w的制裁清單，以及禁止其國內(nèi)的個人、企業(yè)與實體直接或間接提供可用資金給遭制裁清單的對象或與他們進行商務(wù)往來等。在域外國家不斷推波助瀾的背景下，緬甸局勢更難平靜下來。2022年1月31日，緬甸國防和安全委員會宣布依據(jù)該國憲法第425條，延長全國緊急狀態(tài)6個月。這一宣布預(yù)示著過去一年中的緊急狀態(tài)并沒有發(fā)揮任何作用，這是由于緬甸擁有特殊的地緣政治所決定的。

1.大國博弈加劇了緬甸局勢的復(fù)雜性

從美國的角度來分析，在當(dāng)前大國競爭的時代，一個持續(xù)動蕩、局勢混亂復(fù)雜的緬甸符合美國的長遠戰(zhàn)略利益。一方面，緬甸系中國的鄰國，緬甸境內(nèi)的動亂必然會有外溢效應(yīng)，影響到近在咫尺的周邊大國，加劇地緣政治的復(fù)雜，影響中國的崛起。另一方面，中國在緬甸有著諸多海外利益，且為“一帶一路”的重要樞紐，如皎漂港項目、中緬油氣管道，以及中緬“人字形走廊”建設(shè)等，緬甸國內(nèi)的局勢越亂，中方項目的不確定性便會越大，這正是美國拜登政府樂意看到的。

美國的做法，一是通過不斷加碼的種種制裁措施拒不承認緬甸軍人政權(quán)的合法性，并不斷使其陷入困境，加劇緬甸局勢的復(fù)雜性。二是以所謂“人權(quán)”和“民主”為幌子通過支持被推翻的民盟政府煽動反政變者不斷向軍方抗?fàn)幨就?，激化雙方矛盾，使緬甸社會長期處于動蕩之中。三是在強烈要求軍方“還政于民”的同時，與一些智庫及非政府組織密切配合，將矛頭指向中方，迫使中方左右為難，不斷陷入被動之中。2021年3月發(fā)生的沖擊、焚燒在緬中資企業(yè)的惡性事件便有著明顯的西方背景。

對中國來說，一個種族與教派和諧、社會穩(wěn)定、國家統(tǒng)一的緬甸符合中國的國家利益?；诖?，中方在緬甸問題上一直在勸和促談、緩解局勢，希望通過談判的方式解決當(dāng)前的困境。然而，樹欲靜而風(fēng)不止，緬甸亂局并非緬甸自身能夠解決得了的，緬甸軍方顯然高估了自己的實力和能力。

2.“五點路線圖”難以復(fù)制當(dāng)年的泰國模式

2014年5月22日，在持續(xù)的動蕩之中，以陸軍總司令巴育·占奧差為首的泰國軍人發(fā)動了政變，迅速終結(jié)了泰國長達半年之久的“政治亂局”。隨后，巴育本人親自擔(dān)任新成立的“全國維持和平秩序委員會”主席，執(zhí)掌國家政權(quán)，讓泰國自此進入全面軍管時期。當(dāng)年8月，巴育在選舉中當(dāng)選為泰國第29屆總理。2019年9月，巴育成功連任，成為泰國第30屆總理。

鄰國泰國的成功做法無疑使緬甸軍方受到了很大的啟發(fā)。事實上，緬甸軍方一直在參照泰國的做法而設(shè)計出自己掌權(quán)后得以合法治理國家的路線圖，因而軍方最新推出的“五點路線圖”中的核心就是通過新的選舉，將政權(quán)交給一個獲勝的政黨，從而達到平息爭端、合法治理國家的目的，這一路徑與當(dāng)年泰國軍方發(fā)動政變后的治理模式頗有異曲同工之妙。2021年8月，緬甸軍方宣布全國進入緊急狀態(tài)，并承諾在兩年內(nèi)舉行大選，選后將政權(quán)交給獲勝的政黨。

然而，泰國與緬甸無論是國情還是地緣政治都截然不同，時代背景也出現(xiàn)了重大變化，這也注定了緬甸難以復(fù)制泰國軍人當(dāng)年在政變之后“華麗轉(zhuǎn)身”的模式。首先，泰國是美國的地區(qū)盟友，雙方的傳統(tǒng)盟友合作關(guān)系有著悠久的歷史，包括雙方共同參與的“金色眼鏡蛇”年度軍演等。對于同樣通過政變掌權(quán)的模式，美國對待盟友泰國和非盟友緬甸的態(tài)度是完全不同的，制裁與譴責(zé)的力度也會輕重有別，玩弄雙重標(biāo)準(zhǔn)是美國政府的拿手好戲。其次，緬甸是與中國接壤的國家，中國在緬甸又有著包括能源通道在內(nèi)的諸多海外利益，緬甸的混亂持續(xù)擴大理論上是可以逐步外溢并影響到中國的海外利益的，而泰國并不與中國直接接壤。再者，泰國民眾普遍對軍方接管政權(quán)后的各項執(zhí)政表現(xiàn)表示滿意，認為泰國此后社會穩(wěn)定、秩序井然，物價沒有太大波動，經(jīng)濟處于逐漸復(fù)蘇狀態(tài)。因而，國際社會最終默認并接受了巴育當(dāng)選的事實，泰國國內(nèi)也漸漸歸于平靜。在緬甸情況恰恰相反，盡管軍人掌權(quán)的時間已經(jīng)過去了一年，但緬甸國內(nèi)局勢始終無法平息下來，軍方為主的“國家行政管理委員會”也沒有拿出有效的國家治理措施，加之新冠肺炎疫情的影響，致使緬甸的經(jīng)濟陷入困境。事實上，當(dāng)前的緬甸政局動蕩，社會對立，經(jīng)濟凋敝，人道主義危機嚴(yán)重。最后，緬甸軍人接管政權(quán)發(fā)生于大國競爭的特殊時期，根據(jù)修昔底德陷阱理論，域外大國不會放過任何一個損害競爭對手的機會。

3.“雙頭政治”加劇了局勢不確定性

緬甸軍人在政變之后成立了“國家行政管理委員會”，試圖以此作為一種包裝來治理國家，逐步獲得國際社會的認可。被推翻的民盟則成立了“緬甸民族團結(jié)政府”，外界認為這是一個“影子政府”，不會起到多大的作用。但盡管如此，在外力的作用之下，“緬甸民族團結(jié)政府”在緬甸國內(nèi)外的影響卻越來越大，他們在緬泰邊境、克倫民族聯(lián)盟的地盤建立了一個所謂“流亡政府”。2021年9月，這個“影子政府”的總統(tǒng)杜瓦拉希拉公開宣布發(fā)動“防御性戰(zhàn)爭”，呼吁“在全國每個角落反抗軍政府敏昂萊領(lǐng)導(dǎo)的軍事恐怖分子的統(tǒng)治”。這一動員令還要求旗下的“人民保衛(wèi)軍”立刻動員起來，以各種形式攻擊軍方部隊。2022年2月，在軍方政變一周年之際，“影子政府”的外交部副部長莫佐烏呼吁開展“春季革命”。他聲稱，首要目標(biāo)就是要讓政變發(fā)動者被繩之以法。這意味著，緬甸當(dāng)下特殊的“雙頭政治”局面加劇了局勢的不確定性。

4.“民地武”問題是緬甸的變量因素

緬甸國內(nèi)當(dāng)前的亂局正是少數(shù)民族武裝（“民地武”）所希望看到的局面，因為這一方面減少了他們生存的壓力和代價，而另一方面則提升了他們與軍方要價的籌碼。此次軍方推出的“五點路線圖”計劃之一便是與“民地武”方面媾和。對“民地武”來說，游刃于兩個權(quán)力之間才能將自身價值最大化。在過去游走于民盟和軍人之間，在現(xiàn)在則可繼續(xù)在軍人政權(quán)和民族團結(jié)政府之間左右搖擺，這就使其成為最大的變量。因為一旦反軍方勢力設(shè)法聯(lián)合少數(shù)民族武裝來共同對抗軍政府的話，緬甸將會不可避免地走向全面內(nèi)戰(zhàn)。據(jù)緬甸獨立傳媒《伊洛瓦底》（The Irrawaddy）2022年1月12日報道，緬甸“影子政府”旗下的人民保衛(wèi)軍部隊及少數(shù)民族武裝“克欽獨立軍”，與緬甸軍政府安全部隊于1月9日在緬甸北部發(fā)生沖突，造成部分緬軍安全部隊人員受傷。這是近兩周來緬軍與少數(shù)民族武裝組織在偏遠地區(qū)克欽邦發(fā)生的第二起沖突事件，顯示雙方都欲強化手中的談判籌碼。

四、中國的戰(zhàn)略選擇與應(yīng)對

無論從短時間還是長時間來看，緬甸政局都是無法真正平靜下來的，它對中國在緬項目以及涉緬外交的影響是顯而易見的。中國應(yīng)將緬甸局勢置于大國博弈的戰(zhàn)略背景下通盤考慮，作長期打算，制定切實可行的策略，避免在緬甸出現(xiàn)第二個密松水電站。可以肯定的是，在內(nèi)外交困的背景之下，緬甸軍人政府將向中國求援，希望重啟中國對緬甸的投資，并借由擴大雙邊合作來改善其遭國際孤立的困境。對此，中國應(yīng)權(quán)衡利弊，慎重選擇。

一是以現(xiàn)實主義的外交視角處理與緬各方關(guān)系，切實推進與各派系、各組織之間的溝通聯(lián)絡(luò)，絕不厚此薄彼;以維護我國海外利益作為追求的最高價值目標(biāo)，一切必須圍繞這一目標(biāo)展開。

二是鑒于緬甸國內(nèi)局勢的高度不確定性，在當(dāng)前一段時期應(yīng)提醒國內(nèi)企業(yè)減少赴緬投資，盡可能減少不必要的風(fēng)險和損失;已在緬企業(yè)則應(yīng)制訂多種預(yù)案，應(yīng)對任何不測事件的發(fā)生。2021年3月所發(fā)生的針對中資企業(yè)的縱火事件就是前車之鑒。

三是針對東盟內(nèi)部在涉緬問題上的不同意見，本著不干涉他國內(nèi)政的一貫原則，中方不向任何一方施壓，尊重東盟的決定，并與東盟一起在“五點共識”的框架之下推進緬甸問題的逐步解決。

四是通過“組合拳”改善在緬甸的國際發(fā)聲。一方面，設(shè)法讓緬甸了解真實的中國，尤其是中國政府在緬甸問題上的原則立場，有效對沖西方對中國的抹黑。另一方面，改變以往中國在緬唯上不唯下的做法，援助行動應(yīng)接地氣，更貼近民眾、注重基層，讓緬甸廣大普通民眾從中受益。

五、結(jié) 語

緬甸軍人接管政權(quán)已滿一周年，然而到目前為止緬甸局勢依然讓人看不到平靜的跡象和希望，緬甸軍方將緊急狀態(tài)延長6個月就是最好的證明。緬甸國內(nèi)有分析人士認為，緬甸從此或?qū)⑦M入“后昂山素季時代”，抗?fàn)幍哪Ｊ綍霈F(xiàn)巨大的改變，朝向兩個方面發(fā)展。一方面，軍方牢牢掌控著權(quán)力，政變反對者看不到街頭抗?fàn)幾罱K獲勝的任何希望，因而會以“不合作”的種種方式來表達抗?fàn)幒筒粷M，并會以一種“持久戰(zhàn)”的方式進行下去;另一方面，在經(jīng)濟與就業(yè)形勢不斷惡化的背景之下，不排除少數(shù)人在悲憤之中選擇與地方武裝合作或加入人民保衛(wèi)軍，響應(yīng)民族團結(jié)政府的號召，參與到針對軍方的武裝抗?fàn)幹小?/p>

〔本文系教育部社會科學(xué)研究重大課題“百年未有之大變局下的我國發(fā)展外部環(huán)境研究”（20JZD060）的階段性成果〕

（作者系浙江工業(yè)大學(xué)兼職教授，南京大學(xué)中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，江蘇省東南亞研究會會長，教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：劉景昌