袁東

危機突如其來 冷靜理性應(yīng)對

1997年下半年突如其來的亞洲金融危機，從1998年起給我國經(jīng)濟帶來了較大的沖擊。這種發(fā)生在家門口的危機，是中國改革開放以來首次遇到的。

危機的影響是明顯的，也帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。當時，正值“兩頭在外，大進大出”的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟模式業(yè)已形成之際，大量來料組裝加工性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)聚集在東部沿海地區(qū)。這些勞動密集型產(chǎn)業(yè)面臨著外部需求驟減甚至消失的沖擊，進而陷入停滯，致使大批農(nóng)民工集中返鄉(xiāng)。

盡管危機及其沖擊突如其來，也缺乏應(yīng)對經(jīng)驗，但當時的中國政府很快就針對總體形勢形成了較為明確的判斷，轉(zhuǎn)入了現(xiàn)在看來是值得充分認可、尊重和贊賞，難能可貴的冷靜理性以及務(wù)實有效的應(yīng)對進程。

1998年12月7日至9日召開的中央經(jīng)濟工作會議，認定1998年是“極不平凡的一年”“今年我們遇到兩大挑戰(zhàn)，一是亞洲金融危機蔓延并繼續(xù)加深，國際金融市場持續(xù)動蕩，世界經(jīng)濟受到嚴重影響，我國經(jīng)濟也受到不小沖擊;二是國內(nèi)發(fā)生了嚴重的洪澇災(zāi)害，給災(zāi)區(qū)群眾生命財產(chǎn)造成重大損失，對國民經(jīng)濟發(fā)展帶來直接影響?！?面對這種嚴峻形勢，中央作出了“擴大內(nèi)需，實行積極的財政政策，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動經(jīng)濟發(fā)展和保持人民幣匯率穩(wěn)定”等重大決策。

政策的核心是兩點：一是緊急采取擴張性財政政策，貨幣政策予以配合;二是中國政府承諾人民幣不貶值。

當時，我是財政部國債司的一名工作人員，親歷了大幅擴張的積極財政政策抉擇，以及財政政策、貨幣政策協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的嘗試性構(gòu)建工作。

追加發(fā)行國債 支持積極財政

1998年3月召開的全國“兩會”已經(jīng)審議通過了當年國家財政預(yù)算案。但是隨著亞洲金融危機沖擊力度的持續(xù)加大，我國政府果斷決策，追加年度內(nèi)中央財政預(yù)算支出，主要是通過追加國債發(fā)行規(guī)模來支持。

作為財政部工作人員，我具體負責測算首次國債發(fā)行追加額度并擬訂報告。當時，測算追加國債發(fā)行的額度為1000億元。1998年8月，第九屆全國人大常委會第四次會議批準了國務(wù)院提出的1998年中央財政預(yù)算調(diào)整方案，其中就包括財政部向國有商業(yè)銀行增發(fā)1000億元國債，同時銀行配套發(fā)放1000億元貸款，重點用于農(nóng)林水利、交通通信、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造、糧食倉庫和城市公用事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

這在當時是相當大的擴張力度了。大到什么程度呢？與1997年的數(shù)據(jù)相比，1000億元相當于中央財政總收入4819.64億元的20.75%、中央財政本級收入4216.45億元的23.72%，相當于中央財政總支出5379.64億元的18.59%、中央財政本級支出2525.16億元的39.6%。從全國兩會審議通過的1998年預(yù)算案來看，1000億元相當于中央財政總收入5309.19億元的18.84%、中央本級收入4711億元的21.23%，相當于中央財政總支出5769.19億元的17.33%、中央本級支出2752.52億元的36.33%。尤其是這1000億元相當于1997年中央財政債務(wù)收入2476.83億元的40.37%，相當于1998年全國兩會審議通過的當年2808.6億元國債發(fā)行規(guī)模的35.6%。由此可見1998年財政政策的擴張力度是非常大的。這使得1998年全國財政支出比上年增加了1564.62億元，增幅高達16.94%，高出當年GDP增長率（7.84%）9.1個百分點。這一趨勢在1999年進一步延續(xù)。1999年，全國財政支出比上年增加2389.49億元，同比增長22.13%，高出當年GDP增長率（7.67%）14.46個百分點，是名副其實的“積極的財政政策”。

不僅如此，1998年8月18日，經(jīng)國務(wù)院上報全國人大常委會審議通過，財政部又追加發(fā)行了2700億元特別國債，專項用于彌補工農(nóng)中建四家國有商業(yè)銀行的資本金，以夯實金融基礎(chǔ)與實力，增強防范化解金融風險的能力。這對當時應(yīng)對亞洲金融危機的沖擊，提升金融部門對經(jīng)濟的支持能力，是相當及時而且至關(guān)重要的。對于特別國債的規(guī)模以及四家國有商業(yè)銀行的額度分配，我也是具體測算的主要工作人員。

難能可貴的是，上述政策都是根據(jù)當時經(jīng)濟形勢及其趨勢而迅速作出的果斷抉擇。1997年12月9日至11日召開的中央經(jīng)濟工作會議，針對1998年經(jīng)濟工作的政策方針還是“要繼續(xù)貫徹穩(wěn)中求進的方針……穩(wěn)，就是繼續(xù)實行適度從緊的財政貨幣政策，抑制通貨膨脹”，同時強調(diào)“要堅持適度從緊的財政貨幣政策”。 但時隔幾個月后，我們就根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化，堅定果敢地轉(zhuǎn)向了大力度擴張性財政政策。

政策成效顯著 大國形象樹立

對于1999年的經(jīng)濟政策，1998年12月初召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)：“實行積極的財政政策，并輔之以適當?shù)呢泿耪?，對擴大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟增長具有十分重要的作用。這項政策今年已經(jīng)取得初步成效，明年還要繼續(xù)實施。關(guān)鍵是要把增加的建設(shè)資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高度重視和確保項目建設(shè)質(zhì)量?！睆闹锌梢钥闯觯趤喼藿鹑谖C和國內(nèi)水災(zāi)面前，當時的中央政府堅定地采取了以擴張性財政政策為主、貨幣政策全力配合的政策組合框架，其中最為重要的是，大力度擴大財政投資并帶動社會投資，投向重點是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

效果如何呢？盡管經(jīng)濟增長速度受到?jīng)_擊，從1997年的9.24%水平上有所下滑，但大力度的財政政策使1998年與1999年的增長速度仍然保持在7.85%與7.66%的水平，2000年恢復(fù)到8.49%，實現(xiàn)了1998年中央經(jīng)濟工作會議確定的“保持經(jīng)濟適度快速增長”目標。

其間，財政部與中國人民銀行嘗試建立財政政策、貨幣政策協(xié)調(diào)機制，分別由雙方分管相關(guān)工作的一名副部長和副行長統(tǒng)領(lǐng)負責，定期就兩大政策如何合力發(fā)揮作用等情況予以交流協(xié)調(diào)。其中協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容是國債管理事宜，這是兩大政策重疊最多也是連接兩大政策的重點領(lǐng)域。我是當時雙方協(xié)調(diào)工作小組的主要具體工作人員之一。隨著之后亞洲金融危機沖擊的消解以及經(jīng)濟恢復(fù)高速增長，這一日常協(xié)調(diào)工作沒有繼續(xù)，協(xié)調(diào)機制未能持續(xù)深入地推進。

“保持人民幣不貶值”是當時中國政府的鄭重承諾，加之擴張性積極財政政策效果很快顯現(xiàn)，對穩(wěn)定東南亞各國的信心與合力應(yīng)對危機起到了至關(guān)重要的作用。也是自那時起，中國經(jīng)濟的實力，以及中國作為負責任大國的形象與聲譽，普遍得到了東南亞各國以及全球大多數(shù)國家的認可與好評。中國建立起了令人信服的良好聲譽。應(yīng)對亞洲金融危機，是中國，而不是以美國為首的西方國家及其主導(dǎo)的國際金融機構(gòu)，起到了重要的積極作用。

隨著亞洲經(jīng)濟金融形勢的逐步穩(wěn)定，2000年，中日韓連同東盟十國在泰國清邁簽署了《清邁協(xié)議》，開啟了亞洲地區(qū)最重要的多邊性貨幣金融合作，以合力應(yīng)對未來可能的危機沖擊。該協(xié)議在10年內(nèi)（到2010年時）就形成了總額超過1200億美元的貨幣互換網(wǎng)絡(luò)，到2014年又翻番至2400億美元。在《清邁協(xié)議》項下，“發(fā)展亞洲債券市場”成為共識，由各個協(xié)議參與國共同正式對外宣告，并設(shè)立了分工明確和協(xié)作的具體工作機制。這是當時我國采取積極應(yīng)對政策的后續(xù)效果。

當年在這一危機應(yīng)對過程中，中美兩國保持了較好的協(xié)調(diào)溝通。當時，克林頓政府的財政部部長亦即美國高盛公司前總裁羅伯特·魯賓為爭取中國支持以合力應(yīng)對亞洲金融危機，專門到訪中國，在受到中國領(lǐng)導(dǎo)人接見后，于釣魚臺國賓館同時任中國財政部部長項懷誠先生專題會談。我參與了會談材料的具體準備工作。

總之，亞洲金融危機的嚴重沖擊，可以說是新中國成立以來打開國門的情況下首次遇到的，加之1998年國內(nèi)的嚴重水災(zāi)，對中國經(jīng)濟的影響是相當大的。然而，值得稱贊及學習的是，中國決策層很快就冷靜下來，在對總體形勢作出綜合判斷的同時，迅速而果敢地調(diào)整了幾個月前剛剛確定的宏觀經(jīng)濟政策和經(jīng)濟工作的重心。在“適度快速增長”總體經(jīng)濟工作目標指導(dǎo)下，從“適度從緊的財政貨幣政策”堅定地轉(zhuǎn)向了力度空前的“積極的財政政策并輔之以適當?shù)呢泿耪摺保曰A(chǔ)設(shè)施為重點，大力擴大國家財政投資并帶動社會投資。這些政策有效地抑制了內(nèi)外部沖擊帶來的負面影響，重振了社會總需求，扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟增長下滑的趨勢，使國民經(jīng)濟快速恢復(fù)到顯著增長的軌道上來。不得不說，這為我國自信且有底氣的今天奠定了基礎(chǔ)、積累了資本。

重溫1998年的嚴峻局面及政策抉擇，對于應(yīng)對當前我國經(jīng)濟面臨的下行壓力、正視地方政府推進經(jīng)濟增長的空間與動能有限等問題，是有積極意義的。應(yīng)盡快將政策重點轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”上來，切實踐行“發(fā)展是硬道理”和“新發(fā)展理念”，務(wù)必做到“不折騰”“一心一意謀發(fā)展”，有效應(yīng)對穩(wěn)增長壓力，推動經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間。