李東升 黃立超

摘要：本文根據中國債券信息網—地方政府債券信息披露門戶中披露的信息，從中隨機選取2021年發(fā)行的726只新增專項債作為樣本，從新增專項債投向各行業(yè)的項目發(fā)行量、項目收益、項目期限等角度進行統(tǒng)計分析，最后圍繞如何更好地推動地方債發(fā)行管理工作長期可持續(xù)，從信息披露質量、期限結構管理以及綠色創(chuàng)新等方面進行探討并提出建議。

關鍵詞：地方政府債券 新增專項債 信息披露

為貫徹落實財政部關于進一步做好地方政府債券（以下簡稱“地方債”）發(fā)行管理工作，強化地方政府專項債券“借、用、管、還”全流程管理的政策要求，促進地方債發(fā)行工作長期可持續(xù)開展，本文基于中國債券信息網—地方政府債券信息披露門戶中的公開信息，對2021年地方政府新增專項債券（以下簡稱“新增專項債”）投向各行業(yè)的項目發(fā)行量、項目收益、項目期限等情況進行統(tǒng)計分析，并就分析結果得出初步結論和思考。

新增專項債發(fā)行概況

2021年，我國共發(fā)行地方債1995只，金額合計74898億元。其中，新增專項債共發(fā)行1382只，金額合計35844億元，占比為48%。2015—2020年，新增專項債發(fā)行量及發(fā)行占比逐年遞增（見圖1）。隨著疫情緩解，2021年新增專項債發(fā)行量及發(fā)行占比較2020年略有下降，但與2019年相比仍處于較高水平。新增專項債在促進地方經濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

新增專項債項目情況分析

筆者根據中國債券信息網—地方政府債券信息披露門戶中披露的信息，從中隨機選取2021年發(fā)行的726只新增專項債，對其公開披露信息進行統(tǒng)計分析。這726只新增專項債發(fā)行量共計18821億元，約占2021年新增專項債發(fā)行總量的53%。這些新增專項債投向共涉及14個項目類別，分別為棚戶區(qū)改造、交通基礎設施、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、新型基礎設施、扶貧、鄉(xiāng)村振興、文化旅游和其他類。

（一）募集資金有效投入國家政策支持的重點項目領域，有力保障重點領域的合理融資需求

根據《關于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號）的要求，新增專項債重點用于國務院常務會議確定的七大領域，積極支持“兩新一重” 1、公共衛(wèi)生設施建設中符合條件的項目。據此分析，新增專項債募集資金用于國務院常務會議所確定的七大領域的占比約為71%，項目資金投向與國務院的要求基本一致，較充分地發(fā)揮了新增專項債穩(wěn)投資的關鍵作用;其余29%的募集資金主要用于城市建設和更新，例如棚戶區(qū)改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、文化旅游以及其他類項目（見表1）。同時，對部分重點支持項目的支持力度還有進一步加大的空間，例如能源類、冷鏈物流設施類項目和“兩新一重”中的新型基礎設施建設、新型城鎮(zhèn)化建設項目，在2021年項目數(shù)量和發(fā)行量中的占比僅分別為6.67%和4.48%。

（二）融資規(guī)模與項目收益基本平衡，較好保障了地方經濟財政發(fā)展可持續(xù)

2020年發(fā)布的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》提出，地方財政部門要嚴格落實項目收益與融資規(guī)模相平衡的有關要求，保障債券還本付息，防范專項債券償付風險。根據具體數(shù)據來分析，項目投資收益比（項目投資收益比=債券存續(xù)期內所有項目總收益/所有項目總投資）為0.76，新增專項債的項目總債務融資本息收益比（債券存續(xù)期內項目總收益/項目總債務融資本息）為1.95，項目總收益接近項目總債務融資本息的2倍，能夠較好地覆蓋項目融資本息。分類型來看，所有項目類型的項目總債務融資本息收益比均在1.5以上，融資規(guī)模與項目收益基本平衡（見表2）。

（三）項目的債券期限與項目期限相匹配，能較合理控制籌資成本

《關于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2020〕36號）提出，地方財政部門應當保障專項債券期限與項目期限相匹配。新增專項債的平均發(fā)行期限為15.79年，對應項目的平均建設期為4.57年，平均運營期為19.10年（見表3）。各類型項目的平均發(fā)行期限均能覆蓋項目平均建設期，債券期限與項目期限基本匹配。

相關建議

一是提高地方債整體信息披露質量，進一步發(fā)揮信息決策效用。自2015年地方債全面自發(fā)自還以來，新增專項債的信息披露政策和制度也在逐步完善。目前，新增專項債通過“一案兩書”（項目實施方案、財務報告書、法律意見書）對項目信息的合規(guī)性、項目實施等信息進行全面披露，通過財政部地方政府新增專項債券項目信息披露模板對投資者關心的項目核心信息進行提煉，做到了信息披露的公開透明。但是，新增專項債仍存在部分信息披露材料內容填寫不規(guī)范的現(xiàn)象，建議加強對材料主要制作主體的培訓，探索新增專項債披露材料的模板化和數(shù)字化。這不僅能提升披露材料的完整性和準確性，也便利市場參與者查閱分析披露材料，充分發(fā)揮信息決策效用，推動地方債發(fā)行管理工作長期可持續(xù)。

二是優(yōu)化新增專項債期限結構管理，進一步提升項目收益與期限匹配的精細化程度。目前，各類型新增專項債項目的平均發(fā)行期限基本能夠匹配項目平均期限，較好地落實了財政部的相關要求。為進一步提升債券期限結構管理的精細化程度，建議一方面通過對項目收益的監(jiān)測，按照實際情況合理設計債券期限;另一方面可探索借鑒國債管理戰(zhàn)略計量模型，對未來市場利率水平進行預測，并形成不同期限的供需關系預期，從降低付息成本和利率波動風險的角度生成最優(yōu)發(fā)行期限結構。參考模型結果及發(fā)行人項目儲備情況，對債券發(fā)行期限進行動態(tài)優(yōu)化，做到科學開展地方債期限結構管理。

三是探索新增專項債綠色服務創(chuàng)新，助力地方債市場對外開放。2021年，廣東、深圳率先探索地方債赴境外發(fā)行，并將部分募集資金投向綠色行業(yè)，引起國內外投資者的廣泛關注。目前，新增專項債中也包含實際投向綠色領域的項目，在落實“雙碳”目標方面發(fā)揮了一定的作用。中央結算公司在綠色發(fā)展領域持續(xù)開展創(chuàng)新研究，累計識別“投向綠”地方債超1.3萬億元。建議在投向綠色行業(yè)項目的信息披露材料中，參照中債-綠色債券環(huán)境效益信息披露指標體系披露具體、可量化的環(huán)境效益信息數(shù)據;探索提供在岸發(fā)行債券的英文信息披露參考，并結合中債路演系統(tǒng)，在未來面向境外發(fā)行時，更好地吸引國際投資者，穩(wěn)步提升地方債市場的對外開放水平。

注：

1.七大領域分別為交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施?！皟尚乱恢亍备拍钤?020年《政府工作報告》中被首次提出。“兩新”是指新型基礎設施建設和新型城鎮(zhèn)化建設，“一重”是指交通、水利等重大工程建設。B4580923-1B7C-4064-8555-C506F1A371D8