摘要：自2015年發(fā)行首筆地方政府專項(xiàng)債券以來(lái)，我國(guó)逐年加大專項(xiàng)債發(fā)行力度，持續(xù)完善專項(xiàng)債管理制度，有效發(fā)揮了專項(xiàng)債在穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)中的積極作用。在新發(fā)展階段，不穩(wěn)定性、不確定性因素明顯增多，應(yīng)按照宏觀治理的新要求，適度拓展專項(xiàng)債的功能定位，進(jìn)一步提升其投資效率和乘數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)財(cái)政更可持續(xù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府專項(xiàng)債券 財(cái)政可持續(xù) 效用提升

在新冠肺炎疫情的持續(xù)沖擊下，百年變局加速演進(jìn)，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和不確定，國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)調(diào)整面臨諸多挑戰(zhàn)。在此背景下，政府投資仍然是引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要引擎，管好用好地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債”）資金是重要抓手之一。繼2015年首次發(fā)行以來(lái)，專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模逐年遞增、結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，已成為積極財(cái)政政策的重要選項(xiàng)。2022年第一季度提前下達(dá)1.46萬(wàn)億元發(fā)行限額，疊加2021年第四季度專項(xiàng)債大規(guī)模發(fā)行，預(yù)計(jì)在2022年上半年將迎來(lái)新一輪“基建潮”。與此同時(shí)，2021年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”，意味著當(dāng)前的宏觀調(diào)控思路和工作重點(diǎn)發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，要求專項(xiàng)債及時(shí)調(diào)整并優(yōu)化功能定位，進(jìn)一步提升投資效能，更好地應(yīng)對(duì)需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。

地方政府專項(xiàng)債的基本功能

自2015年經(jīng)修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，地方政府舉債融資機(jī)制進(jìn)一步健全，“開(kāi)前門、堵后門”成為政府債務(wù)管理的工作主線。專項(xiàng)債因不列入赤字且申報(bào)周期較短，受到地方政府的普遍青睞。因有政府信用背書(shū)，銀行等金融機(jī)構(gòu)也表現(xiàn)出高漲的認(rèn)購(gòu)熱情。專項(xiàng)債的期限結(jié)構(gòu)不斷豐富、發(fā)行利率整體下行、投向領(lǐng)域持續(xù)優(yōu)化，在一定程度上滿足了地方政府在當(dāng)期財(cái)力不足、事權(quán)責(zé)任過(guò)大情況下的剛性投資需求?；仡櫧陙?lái)專項(xiàng)債的發(fā)展歷程，其功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口

專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模從2015年的956億元擴(kuò)大到2021年的3.65萬(wàn)億元，短短六年時(shí)間，累計(jì)發(fā)行規(guī)模達(dá)16.7萬(wàn)億元，超過(guò)地方政府一般債務(wù)。在規(guī)范地方政府舉債行為、剝離平臺(tái)公司政府融資功能的背景下，專項(xiàng)債的大規(guī)模發(fā)行，能替代部分一般公共預(yù)算支出，有助于優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口。在中央和地方財(cái)政關(guān)系尚未完全理順的情況下，專項(xiàng)債成為地方政府開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來(lái)源。此外，再融資專項(xiàng)債的擴(kuò)容，有效解決了部分地區(qū)政府性基金短期收支失衡的問(wèn)題。

（二）引導(dǎo)社會(huì)資本投入

作為一種政府直接投資方式，專項(xiàng)債投資具有一定的杠桿放大功能，能吸引社會(huì)資本，形成多元投資格局。閆衍等（2019）認(rèn)為，專項(xiàng)債對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的拉動(dòng)乘數(shù)約為1.6～2.5倍。相比傳統(tǒng)政府直接投資的乘數(shù)效應(yīng)普遍小于1的情形，專項(xiàng)債具有更好的引導(dǎo)社會(huì)資本、放大投資乘數(shù)效應(yīng)功能。特別是自2019年起，中央允許專項(xiàng)債用作部分重大項(xiàng)目資本金，突破了以往專項(xiàng)債只能作為項(xiàng)目配套資金的限制，進(jìn)一步拓寬了基建投資的資金來(lái)源，對(duì)引導(dǎo)社會(huì)資本投入具有重要意義。隨著專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金范圍的不斷擴(kuò)大，其對(duì)社會(huì)資本的帶動(dòng)作用將進(jìn)一步顯現(xiàn)。專項(xiàng)債投向具有公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，不僅短期內(nèi)能有效拉動(dòng)社會(huì)投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且在長(zhǎng)期內(nèi)具有明顯的正外部性，有助于形成投資興業(yè)的良好生態(tài)。

（三）規(guī)范政府債務(wù)管理

隨著政府融資渠道收緊，政府債務(wù)日趨顯性化。專項(xiàng)債作為地方政府“開(kāi)前門、堵后門”的重要舉措，能有效降低融資成本，推動(dòng)債務(wù)管理規(guī)范化、透明化，防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從量上對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)?？刂疲妙~度管理硬化預(yù)算約束，有利于加強(qiáng)公共支出管理。從質(zhì)上提高債務(wù)資金使用效率，通過(guò)盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化資源配置，有助于降低債券違約風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性。由于專項(xiàng)債由省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級(jí)政府，需對(duì)應(yīng)具體項(xiàng)目來(lái)核定額度，且要求資金封閉循環(huán)，更有利于落實(shí)省級(jí)政府的監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)資金支出的過(guò)程監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)，提升政府債務(wù)管理的規(guī)范化水平，確保投資的有效性和資金的安全性。

在取得成效的同時(shí)，由于監(jiān)管制度的不完善以及存在部分機(jī)會(huì)主義行為，在一定條件下專項(xiàng)債的可持續(xù)性可能受到影響，給地方財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)壓力，對(duì)此應(yīng)予以關(guān)注。

新發(fā)展階段下專項(xiàng)債管理的內(nèi)涵延伸

不同于國(guó)外市政收益?zhèn)l(fā)行主體眾多且以項(xiàng)目收益作為主要償債來(lái)源，我國(guó)專項(xiàng)債由省級(jí)政府統(tǒng)一代發(fā)，具有更強(qiáng)的信用背書(shū)，既承擔(dān)一定的宏觀調(diào)控職能，也蘊(yùn)含明顯的政府意志。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新發(fā)展階段，各種不穩(wěn)定、不確定性因素明顯增多，疊加百年變局和世紀(jì)疫情的雙重沖擊，防風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。相應(yīng)地，專項(xiàng)債必須突破傳統(tǒng)功能定位，圍繞重大風(fēng)險(xiǎn)防范、跨周期和逆周期調(diào)節(jié)、高質(zhì)量發(fā)展等宏觀治理要求發(fā)揮更加積極的作用，專項(xiàng)債管理的內(nèi)涵也將隨之延伸。

（一）服務(wù)于重大風(fēng)險(xiǎn)防范

做好重大風(fēng)險(xiǎn)防范是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍是各級(jí)政府首要的戰(zhàn)略任務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，一方面，需考慮短期內(nèi)資金的合理安排，提高專項(xiàng)債期限與項(xiàng)目周期的匹配度，避免因資金錯(cuò)配導(dǎo)致區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，需考慮項(xiàng)目的財(cái)務(wù)自平衡能力、地方政府的資源整合和項(xiàng)目設(shè)計(jì)能力，重視市場(chǎng)功能的有效發(fā)揮，培育項(xiàng)目的自我造血能力，避免償債壓力的隱性轉(zhuǎn)移。近年來(lái)，我國(guó)再融資專項(xiàng)債的發(fā)行額度持續(xù)擴(kuò)大，2021年發(fā)行規(guī)模同比增長(zhǎng)約為150%，占當(dāng)年專項(xiàng)債比重近三成，借新還舊比例明顯升高，說(shuō)明“以債養(yǎng)債”苗頭有所顯現(xiàn)。

（二）內(nèi)嵌于跨周期、逆周期調(diào)節(jié)

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，跨周期和逆周期宏觀調(diào)控政策要有機(jī)結(jié)合，保證財(cái)政支出強(qiáng)度，加快支出進(jìn)度，適度超前開(kāi)展基建投資。專項(xiàng)債作為積極財(cái)政政策的重要抓手，在上市發(fā)行與形成實(shí)物工作量之間存在一定的時(shí)間差，具有跨周期調(diào)節(jié)的天然優(yōu)勢(shì)。針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的三重壓力，專項(xiàng)債需要提前籌劃、長(zhǎng)短結(jié)合、全程發(fā)力。通過(guò)專項(xiàng)債的提前布局和精準(zhǔn)發(fā)力，盡早形成實(shí)物工作量，發(fā)揮投資的逆周期調(diào)節(jié)功能，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)。適當(dāng)放寬專項(xiàng)債的使用期限和適用范圍，鼓勵(lì)更多投向調(diào)結(jié)構(gòu)、增后勁的戰(zhàn)略型項(xiàng)目，通過(guò)長(zhǎng)期持續(xù)投入，為熨平經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)提供支撐。C35C0335-6F7B-4567-8FB2-D5E952124BEA

（三）統(tǒng)一于高質(zhì)量發(fā)展要求

穩(wěn)增長(zhǎng)是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，專項(xiàng)債的使用必須緊扣“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，通過(guò)短期內(nèi)的項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，助力經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的高質(zhì)量發(fā)展。一是專項(xiàng)債投入的重點(diǎn)應(yīng)從量轉(zhuǎn)向質(zhì)，從規(guī)模提升轉(zhuǎn)向注重實(shí)效，圍繞重大民生需求、重要戰(zhàn)略方向，支持“兩新一重”領(lǐng)域和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目建設(shè)，加大對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型的支持力度。二是專項(xiàng)債投入應(yīng)貫徹“以人民為中心”的發(fā)展思想，按照“項(xiàng)目跟人走”原則，始終圍繞人的流動(dòng)、人的需求和人的發(fā)展來(lái)做文章。三是遵循“雙碳”目標(biāo)和新發(fā)展理念，合理規(guī)劃項(xiàng)目，既要避免運(yùn)動(dòng)式減碳，又要滿足高質(zhì)量發(fā)展要求。

提升專項(xiàng)債效用的主要著力點(diǎn)

新發(fā)展階段賦予專項(xiàng)債新的功能定位和目標(biāo)任務(wù)。為在更高層級(jí)、更高水平發(fā)揮專項(xiàng)債對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的積極作用，除了加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善法律框架和實(shí)施細(xì)則，還須對(duì)專項(xiàng)債的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、資金使用、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等具體工作提出新的要求。

（一）加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，發(fā)揮重大項(xiàng)目的跨周期調(diào)節(jié)功能

由于專項(xiàng)債強(qiáng)調(diào)收益自平衡，難以適用所有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，地方政府必須科學(xué)籌劃，認(rèn)真做好項(xiàng)目篩選和資源整合工作，儲(chǔ)備一批強(qiáng)基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、增后勁的重點(diǎn)項(xiàng)目。可更多聚焦于新基建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等公共屬性較為明顯的平臺(tái)型項(xiàng)目，適度超前開(kāi)展投資，更好發(fā)揮此類項(xiàng)目的跨周期調(diào)節(jié)功能。進(jìn)一步引導(dǎo)、鼓勵(lì)專項(xiàng)債投向“十四五”規(guī)劃綱要以及專項(xiàng)規(guī)劃確定的重大項(xiàng)目，通過(guò)跨周期的持續(xù)投入，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）統(tǒng)籌債券發(fā)行，持續(xù)助力穩(wěn)投資穩(wěn)增長(zhǎng)

一是認(rèn)真做好區(qū)域內(nèi)專項(xiàng)債項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃，確保專項(xiàng)債發(fā)行后及時(shí)投入使用，盡早形成實(shí)物工作量。二是堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”原則，加大各部門協(xié)調(diào)力度，依法合規(guī)加快推進(jìn)條件成熟的專項(xiàng)債項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，保障已發(fā)行債券項(xiàng)目的后續(xù)資金供給，避免項(xiàng)目倉(cāng)促上馬和“半拉子”工程。對(duì)于分階段實(shí)施的重大項(xiàng)目，需形成持續(xù)滾動(dòng)發(fā)行和項(xiàng)目接續(xù)機(jī)制，確保專項(xiàng)債與項(xiàng)目規(guī)模及周期相匹配。三是適當(dāng)放松對(duì)再融資專項(xiàng)債券的發(fā)行限制，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)關(guān)注再融資專項(xiàng)債擴(kuò)容后化債壓力后移、付息成本增加導(dǎo)致的地方財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題。四是進(jìn)一步強(qiáng)化專項(xiàng)債的事前評(píng)估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，切實(shí)提升債券資金的使用效益和乘數(shù)效應(yīng)，拉動(dòng)其他行業(yè)投資和消費(fèi)。

（三）發(fā)揮杠桿功能，帶動(dòng)更多社會(huì)資本投資

實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)，既需要政府投資的精準(zhǔn)發(fā)力，也離不開(kāi)社會(huì)資本的積極參與。專項(xiàng)債對(duì)項(xiàng)目收益自平衡的要求，與社會(huì)資本的逐利屬性具有天然的吻合度，應(yīng)以優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目為載體，積極發(fā)揮專項(xiàng)債的引導(dǎo)功能，形成對(duì)社會(huì)資本的帶動(dòng)效應(yīng)。一是選對(duì)項(xiàng)目，科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案，配套相關(guān)的財(cái)政金融政策，追求合意的資本回報(bào)率。二是挖掘策劃適宜項(xiàng)目，適度加大專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的范圍及力度，吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。當(dāng)前，我國(guó)專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金規(guī)模占全部專項(xiàng)債比重低于10%，遠(yuǎn)小于25%的政策規(guī)定限額，具有較大的發(fā)展空間。三是加大財(cái)政金融政策的協(xié)同力度，支持實(shí)施“專項(xiàng)債+社會(huì)資本”的融資組合，形成“穩(wěn)投資”的強(qiáng)大合力，尤其是在從注重短期需求刺激的傳統(tǒng)基建項(xiàng)目轉(zhuǎn)向以服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生改善為主的“兩新一重”項(xiàng)目背景下，需要更加精準(zhǔn)的財(cái)政政策和更加多元的金融產(chǎn)品，以提高項(xiàng)目的融資可得性。

（四）強(qiáng)化資金監(jiān)管，提效率與防風(fēng)險(xiǎn)并重

由于專項(xiàng)債的還本付息主要來(lái)源于政府性基金收入和專項(xiàng)收入，到期償付風(fēng)險(xiǎn)仍是各級(jí)政府高度關(guān)注的焦點(diǎn)。一是進(jìn)一步強(qiáng)化專項(xiàng)債的投資評(píng)審工作，引入外部專家評(píng)審機(jī)制對(duì)入口端進(jìn)行嚴(yán)把關(guān)，禁止地方政府在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)故意夸大預(yù)期收益，或?qū)⑹找娌蛔沩?xiàng)目包裝成收益自平衡項(xiàng)目，對(duì)虛增、虛構(gòu)項(xiàng)目收益的第三方機(jī)構(gòu)等相關(guān)責(zé)任方嚴(yán)厲懲罰。二是進(jìn)一步完善專項(xiàng)債資金償還機(jī)制和提前還款制度安排，避免專項(xiàng)債集中到期償付壓力以及歸集資金的閑置、低效。三是構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的專項(xiàng)債信息披露制度，加強(qiáng)對(duì)資金用途調(diào)整的穿透式監(jiān)管，嚴(yán)格資金籌集與撥付管理，督促每一筆資金都花在“刀刃”上。四是增強(qiáng)地方政府對(duì)項(xiàng)目收益的歸集能力，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)加快建立償債備付金制度，并對(duì)備付金的來(lái)源、規(guī)模、使用范圍等事項(xiàng)予以明確。按照“誰(shuí)舉債，誰(shuí)償還”原則，落實(shí)舉債風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任，避免償債風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度向省級(jí)財(cái)政集聚。

參考文獻(xiàn)

[1] 陳林，龍菲. 地方政府專項(xiàng)債券的收益與風(fēng)險(xiǎn)——來(lái)自學(xué)術(shù)文獻(xiàn)與中國(guó)實(shí)踐的啟示[J]. 經(jīng)濟(jì)體制改革，2021（5）.

[2] 崔智星，胡志勇，姜楓. 地方政府專項(xiàng)債經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)的實(shí)證研究[J]. 財(cái)政科學(xué)，2021（1）.

[3] 何代欣，熊婧軼. 新發(fā)展格局下地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行與運(yùn)行分析[J]. 財(cái)政科學(xué)，2021（9）.

[4] 龍小燕，趙全厚，黃亦炫. 地方政府專項(xiàng)債券的問(wèn)題解析與制度完善[J]. 經(jīng)濟(jì)縱橫，2021（4）.

[5] 閆衍，袁海霞，汪苑暉. 補(bǔ)短板專項(xiàng)債加速發(fā)行，穩(wěn)增長(zhǎng)基建托底經(jīng)濟(jì)——地方政府債券撬動(dòng)投資規(guī)模的測(cè)算及展望[J]. 財(cái)政科學(xué)，2019（6）.

[6] 張琦. 發(fā)揮專項(xiàng)債在穩(wěn)增長(zhǎng)中的作用[N]，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2022-2-17.

[7] 周世愚. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：理論分析與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)[J]. 管理世界，2021，37（10）.

[8] 朱丹，吉富星. 新冠疫情下我國(guó)地方政府專項(xiàng)債應(yīng)均衡好風(fēng)險(xiǎn)與效率[J]. 地方財(cái)政研究，2020（7）.C35C0335-6F7B-4567-8FB2-D5E952124BEA