摘 要：行政公益訴訟對(duì)個(gè)人信息保護(hù)具備內(nèi)生必要性與外生必要性，且在立法技術(shù)、立法保障與政策支持上均具備廣闊的制度空間。但從實(shí)踐看，個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟仍存在配套機(jī)制供給不足、立法失范、相關(guān)概念不明與法律監(jiān)督滯后等問(wèn)題。鑒于此，應(yīng)以行政公益訴訟之“三價(jià)值”為導(dǎo)向，從保護(hù)范圍、監(jiān)督空間與配套機(jī)制三方面做到“二拓展一完善”，從而在制度上構(gòu)建完善個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟的有效體系。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；個(gè)人信息；行政公益訴訟；跨行政區(qū)劃

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2022.03.015

［中圖分類號(hào)］D923；D925" " ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1009-0339（2022）03－0096-10

一、問(wèn)題的提出

2021年4月22日，最高人民檢察院發(fā)布了11個(gè)關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例?？傮w上，入選的典型案例有兩點(diǎn)最突出特征：一是重行政公益訴訟（下稱行政公訴），11個(gè)典型案例中行政公訴典型案例6個(gè)，刑事附帶民事公益訴訟（下稱刑附民公訴）典型案例3個(gè)，民事公益訴訟（下稱民事公訴）典型案例2個(gè)；二是行政公訴保護(hù)個(gè)人信息領(lǐng)域十分廣泛、效果突出，6個(gè)行政公訴典型案例涉及教育、市場(chǎng)監(jiān)管、公安、網(wǎng)信、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等行政機(jī)關(guān)監(jiān)管領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前程序均實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域個(gè)人信息的源頭治理，效果十分突出。由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的重點(diǎn)與核心方式仍是行政公訴。將行政公訴作為檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的突破口與著力點(diǎn)，契合行政公訴獨(dú)具特色的制度價(jià)值，符合大數(shù)據(jù)時(shí)代下檢察監(jiān)督職能優(yōu)化的發(fā)展趨勢(shì)，有其必要性與可行性。

同時(shí)，目前行政公訴對(duì)個(gè)人信息保護(hù)仍亟需制度化與常態(tài)化。當(dāng)前來(lái)看，實(shí)踐中行政公訴在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域仍存在諸多制約因素，檢察機(jī)關(guān)在該領(lǐng)域的監(jiān)督也多停留在“填補(bǔ)性”式、“亡羊補(bǔ)牢”式公益救濟(jì)，而“未雨綢繆”式源頭防控并不多見(jiàn)。如T縣檢察院的吳某南侵犯公民個(gè)人信息刑附民公訴案①，該案即囿于無(wú)明確行政主管部門以及跨區(qū)劃管轄等問(wèn)題而未能成功開展行政公訴，也就難以從源頭整治相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的個(gè)人信息泄露問(wèn)題，僅以刑附民公訴主張公益損害賠償及賠禮道歉等“亡羊補(bǔ)牢”式訴請(qǐng)。事實(shí)上，在網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)飛速發(fā)展的大數(shù)據(jù)時(shí)代，僅著眼于公益損害后的填補(bǔ)性救濟(jì)已無(wú)法適應(yīng)個(gè)人信息保護(hù)需求，急需探索一種“未雨綢繆”“防患于未然”式的保護(hù)方式，以規(guī)避機(jī)制漏洞，超前對(duì)公益損害介入糾偏。

我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》已于2021年8月20日由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)，為個(gè)人信息保護(hù)提供了法律保障。當(dāng)前，如何構(gòu)建完善個(gè)人信息保護(hù)行政公訴，如何將其作為檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的新抓手，使其成為檢察機(jī)關(guān)參與大數(shù)據(jù)、促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一種保證方式，仍是亟待探索解決的問(wèn)題。

二、個(gè)人信息保護(hù)行政公訴的必要性與制度空間

（一）個(gè)人信息保護(hù)行政公訴的必要性

1.內(nèi)生必要性：行政公訴保護(hù)個(gè)人信息的價(jià)值突出。一是預(yù)防價(jià)值。實(shí)踐中行政公訴具備預(yù)防性監(jiān)督價(jià)值。其一，檢察機(jī)關(guān)履職監(jiān)督具有極強(qiáng)主動(dòng)性。新《行政訴訟法》第二十五條第四款明確行政公訴案件來(lái)源為“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益損害事項(xiàng)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證并自主啟動(dòng)程序的法定權(quán)限，使其彰顯預(yù)防性監(jiān)督價(jià)值。實(shí)踐中辦案人員通常不局限于審查逮捕、起訴、控告檢察等常規(guī)法律監(jiān)督方式①，甚至不拘泥于群眾舉報(bào)而主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、查找、挖掘公益損害線索進(jìn)而開展監(jiān)督，與民事、行政檢察被動(dòng)受理監(jiān)督具有明顯不同。如在T縣檢察院2017年以來(lái)辦理的89件行政公訴案件中，自主發(fā)現(xiàn)線索占比就高達(dá)90%，可見(jiàn)大量公益損害事項(xiàng)在尚未充分暴露、無(wú)群眾反映的情況下，檢察機(jī)關(guān)也能積極主動(dòng)介入，及時(shí)修復(fù)與保護(hù)對(duì)公益損害，一定程度上起到防范公益損害擴(kuò)大的作用。其二，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益損害救濟(jì)具有“緊急避險(xiǎn)”性質(zhì)。從啟動(dòng)要件看，“違法行使職權(quán)或不作為+公益損害”是行政公訴的核心要件?！肮鎿p害”要件因法條較為籠統(tǒng)、原則性設(shè)定而成為司法實(shí)務(wù)關(guān)注焦點(diǎn)。對(duì)于“公益損害”達(dá)何種程度檢察機(jī)關(guān)才宜或應(yīng)啟動(dòng)行政公訴并未明確，這為檢察機(jī)關(guān)及時(shí)介入案件賦予了自由裁量空間。基于此，實(shí)踐中對(duì)此認(rèn)定已存在“緊急避險(xiǎn)”式監(jiān)督傾向，彰顯預(yù)防性監(jiān)督價(jià)值。實(shí)踐中存在將“危險(xiǎn)”“威脅”“危及”等詞語(yǔ)認(rèn)定“公益損害”并不少見(jiàn)，如T縣檢察院2017年以來(lái)51份訴前檢察建議中，對(duì)公益損害的表述多有類似“危及到河道安全，損害社會(huì)公共利益”，實(shí)質(zhì)上屬于“緊急避險(xiǎn)”式監(jiān)督，契合公益損害切實(shí)發(fā)生后難以彌補(bǔ)，或救濟(jì)成本過(guò)高特征。

二是衡平價(jià)值。行政公訴訴前程序能夠較好衡平個(gè)人信息保護(hù)與開發(fā)利用間的價(jià)值沖突。如前所述，大數(shù)據(jù)時(shí)代下的個(gè)人信息，不僅涉及人身財(cái)產(chǎn)的私權(quán)益，還兼有流通、開發(fā)、利用的公益價(jià)值。過(guò)度的個(gè)人信息保護(hù)將會(huì)限制其合理開發(fā)利用。從《民法典》對(duì)個(gè)人信息相關(guān)規(guī)定也印證這一點(diǎn)，《民法典》第一百一十一條僅規(guī)定自然人的個(gè)人信息受保護(hù)，并未明確自然人享有個(gè)人信息權(quán)，實(shí)際上考慮個(gè)人信息保護(hù)與開發(fā)利用間的平衡，避免個(gè)人信息權(quán)確認(rèn)后引發(fā)個(gè)人濫訴局面，保持?jǐn)?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。因此，大數(shù)據(jù)時(shí)代下個(gè)人信息保護(hù)方式應(yīng)注重兼顧個(gè)人信息保護(hù)與開發(fā)利用的雙重價(jià)值，而行政公訴獨(dú)特的制度設(shè)計(jì)就適應(yīng)了該現(xiàn)實(shí)需求。訴前程序，是檢察機(jī)關(guān)起訴前法定、必經(jīng)的前置程序，其旨在通過(guò)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)公益，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)自我糾錯(cuò)、自我監(jiān)督，達(dá)到以較少資源保護(hù)公益、避免爛訴的目的。此外，亦在于督促行政機(jī)關(guān)依法履職，優(yōu)化社會(huì)治理，因此其介入意義不僅在于救濟(jì)，更在于營(yíng)造個(gè)人信息流通、開發(fā)、利用的良好環(huán)境，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)與開發(fā)利用間的衡平。

三是補(bǔ)位價(jià)值。刑事、民事訴訟是傳統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)方式，二者均難以完全適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代下海量個(gè)人信息快速流通、爆炸性泄露等特征。民事救濟(jì)具有維權(quán)成本高、回報(bào)率低等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而刑事打擊存有證明標(biāo)準(zhǔn)高、救濟(jì)滯后性與片面性等不足，難以全面救濟(jì)公益。當(dāng)前，雖可將非法使用個(gè)人信息在電信詐騙、敲詐勒索、搶劫綁架等犯罪時(shí)認(rèn)定為相應(yīng)犯罪，實(shí)踐中也存在較多該領(lǐng)域刑事附帶民事訴訟或民事訴訟以尋求個(gè)人信息的私益救濟(jì)，有一定規(guī)制效果。但不可否認(rèn)，實(shí)踐中能夠以相應(yīng)罪名認(rèn)定個(gè)人信息非法使用環(huán)節(jié)或提起民事訴訟的畢竟是少數(shù)，而大量個(gè)人信息使用環(huán)節(jié)未構(gòu)成相應(yīng)犯罪的情形或未對(duì)個(gè)人造成重大財(cái)產(chǎn)利益損失的情況下，通常不會(huì)進(jìn)入規(guī)制視線，如未經(jīng)個(gè)人同意，將個(gè)人信息用于培訓(xùn)招生、業(yè)務(wù)推廣、精準(zhǔn)廣告推送等商業(yè)活動(dòng)。此外，對(duì)行政法規(guī)制而言，行政機(jī)關(guān)既是個(gè)人信息保護(hù)主體亦是使用主體，尤其是因“數(shù)字政府”建設(shè)，將使得行政機(jī)關(guān)大量掌握個(gè)人信息而成為個(gè)人信息處理者、運(yùn)用者，無(wú)形中亦成為潛在個(gè)人信息泄漏者。總體而言，傳統(tǒng)保護(hù)方式側(cè)重個(gè)案打擊，難以形成全局性、整體性社會(huì)效果，且行政機(jī)關(guān)亦難以成為超然的中立保護(hù)者。因此，行政公訴秉持最后救濟(jì)原則介入就起到良好補(bǔ)充作用[1]。

2.外生必要性：個(gè)人信息行政公訴保護(hù)的現(xiàn)實(shí)緊迫需求。一是個(gè)人信息開發(fā)利用的公共價(jià)值（如醫(yī)療價(jià)值、政府服務(wù)價(jià)值等）突顯。隨著信息通信技術(shù)的迅猛發(fā)展，尤其是廣泛應(yīng)用5G技術(shù)，人類社會(huì)正邁向“信息社會(huì)”，進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代。隨之而來(lái)的是各類網(wǎng)絡(luò)智能終端迅速普及，互聯(lián)網(wǎng)成為社會(huì)生活的基礎(chǔ)設(shè)施，信息和數(shù)據(jù)成為“數(shù)字石油”、成為促進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與可持續(xù)發(fā)展的重要因素[2]。在經(jīng)濟(jì)層面，大數(shù)據(jù)時(shí)代下的各類網(wǎng)絡(luò)商業(yè)模式爭(zhēng)相創(chuàng)新發(fā)展，大量線上活動(dòng)在網(wǎng)絡(luò)空間催生出海量個(gè)人信息。借助云計(jì)算技術(shù)的應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商掌握大量個(gè)人信息并加工處理和分析應(yīng)用進(jìn)行二次開發(fā)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的精準(zhǔn)營(yíng)銷、業(yè)務(wù)推廣以及個(gè)性化服務(wù)等巨大商業(yè)價(jià)值，為企業(yè)創(chuàng)造巨額財(cái)富。在社會(huì)治理層面，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，數(shù)據(jù)和信息成為建設(shè)“數(shù)字政府”、優(yōu)化社會(huì)治理體系必不可少的要素，行政管理的有效實(shí)施要求政府詳細(xì)、準(zhǔn)確地掌握其管理對(duì)象與其職權(quán)范圍相關(guān)的個(gè)人信息[3]。現(xiàn)代治安防控體系、傳染病防治等均要求充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行分析應(yīng)用，提升管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化與智能化水平[4]。旨在保護(hù)社會(huì)公益的行政公訴，有必要介入個(gè)人信息領(lǐng)域發(fā)揮職能作用，推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，進(jìn)而助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二是個(gè)人信息不當(dāng)使用的公共安全隱患加劇。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，個(gè)人信息安全隱患逐漸加劇。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商、信息業(yè)者或信息處理者為了商業(yè)利潤(rùn)，參與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，極力索取個(gè)人信息，使個(gè)人成為被觀察、分析和監(jiān)測(cè)對(duì)象，甚至引發(fā)個(gè)人信息“裸奔”現(xiàn)象。事實(shí)上，在暴利驅(qū)動(dòng)下已出現(xiàn)上下游需求群體分工明確、緊密配合、規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)交易黑色產(chǎn)業(yè)鏈，個(gè)人信息被擺上貨架，明碼標(biāo)價(jià)，上游代理商負(fù)責(zé)非法獲取、出售、提供個(gè)人信息，下游需求群體則購(gòu)買并利用個(gè)人信息實(shí)施各類違法犯罪活動(dòng)，對(duì)社會(huì)公共安全造成極大損害。如江蘇省如東縣的特大“暗網(wǎng)”侵犯公民個(gè)人信息案[5]，犯罪團(tuán)伙通過(guò)“暗網(wǎng)”售賣個(gè)人信息千萬(wàn)條，嫌疑人、被害人遍布全國(guó)各地。另如2020年8月警方偵破的山西呂梁“暗網(wǎng)”販賣個(gè)人信息案，犯罪團(tuán)伙利用“暗網(wǎng)”向境內(nèi)外詐騙團(tuán)伙輸送各類個(gè)人信息近9億條，犯罪團(tuán)伙在江西、上海、四川等多省份均有大規(guī)模代理人，侵犯?jìng)€(gè)人信息范圍之廣、規(guī)模之大觸目驚心。此外，個(gè)人信息泄露滋生電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙等各類次生違法犯罪逐漸多發(fā)、并發(fā)。顯然，大數(shù)據(jù)時(shí)代下的個(gè)人信息保護(hù)已不再單純是個(gè)人私益救濟(jì)，而是涉及社會(huì)公益甚至事關(guān)國(guó)家安全戰(zhàn)略問(wèn)題。

（二）個(gè)人信息保護(hù)行政公訴的制度空間

1.立法預(yù)留制度空間?！暗取弊值牧⒎夹g(shù)為行政公訴介入個(gè)人信息領(lǐng)域預(yù)留了制度空間。2017年6月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議決定對(duì)《行政訴訟法》作出在第二十五條增加一款作為第四款的修訂，該款以“等”字的立法技術(shù)對(duì)其受案范圍作了限定，旨在保持立法穩(wěn)定性、明確性的同時(shí)亦保持檢察謙抑性，防止檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法過(guò)度干預(yù)。當(dāng)前對(duì)“等”字的理解主要有“等內(nèi)等”與“等外等”之分。學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)“等”字的理解應(yīng)為“等外等”。學(xué)者王春業(yè)認(rèn)為對(duì)行政公訴范圍中“等”應(yīng)當(dāng)作“等外等”解釋，同時(shí)呼吁最高檢出臺(tái)司法解釋明確“等外等”含義[6]。學(xué)者龍奎指出，“等內(nèi)等”與“等外等”各自均有弊端，應(yīng)采取第三種解釋空間即不限于列舉，但拓展之領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)與列舉領(lǐng)域具有相似性[7]。學(xué)者黃學(xué)賢、李凌云認(rèn)為，公益保障范圍的動(dòng)態(tài)和普遍、“等”字釋義的開放性以及公益訴訟檢察職能的廣泛性決定了行政公訴受案范圍應(yīng)加以拓寬[8]。學(xué)者解志勇則指出，為了更好保障國(guó)家和社會(huì)公益，行政公訴的受案范圍應(yīng)當(dāng)更加廣泛[9]。學(xué)者溫輝則認(rèn)為，《行政訴訟法》第二十五條第四款屬于例示式規(guī)范，“等”表示列舉未盡，但同時(shí)指出對(duì)“等外”領(lǐng)域的探索應(yīng)與“等內(nèi)”“同類”[10]?？梢?jiàn)，當(dāng)前對(duì)拓展公益訴訟案件范圍，將《行政訴訟法》第二十五條第四款中“等”字解讀為“等外等”已成學(xué)界共識(shí)。此外，《民法典》則在第四編第六章明確加強(qiáng)隱私權(quán)與個(gè)人信息保護(hù)。當(dāng)前，已出臺(tái)的《個(gè)人信息保護(hù)法》不僅使我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)迎來(lái)專門立法，還專門設(shè)立公益訴訟條款，明確將個(gè)人信息保護(hù)納入檢察公益訴訟保護(hù)范圍。

2.政策提供制度保障。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，個(gè)人信息保護(hù)日益受到國(guó)家重視，除傳統(tǒng)刑事打擊與民事救濟(jì)外，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”。2020年5月25日，最高檢明確提出“積極、穩(wěn)妥辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件”，該報(bào)告獲第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議批準(zhǔn)，最高檢《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求各地檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)，隨后全國(guó)各地明確要求“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥拓展檢察公益訴訟范圍，探索辦理……眾多公民信息保護(hù)、大數(shù)據(jù)安全、損害國(guó)家尊嚴(yán)或者民族情感等領(lǐng)域公益訴訟案件”。2021年6月15日中共中央制定《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，在“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”部分明確提出積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件。就此而論，個(gè)人信息保護(hù)行政公訴具備廣闊制度空間。

三、個(gè)人信息保護(hù)行政公訴之實(shí)踐檢視

鑒于實(shí)踐中公開發(fā)布個(gè)人信息行政公訴案件較少，以“違法情形”“信息泄露地”“行政主管部門”“線索來(lái)源”“侵犯權(quán)益”“案件類別”為關(guān)鍵詞，對(duì)最高檢發(fā)布的11個(gè)關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)以下四個(gè)特征：一是行政公訴案件來(lái)源大量集中于刑事案件；二是同為個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域卻存在多樣化行政主管部門，且全部屬當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T；三是存在多領(lǐng)域多樣化違法情形；四是侵犯權(quán)益上存在隱私權(quán)與個(gè)人信息并存樣態(tài)。事實(shí)上，該四特征正暴露了當(dāng)前行政公訴在保護(hù)個(gè)人信息中存在的諸多缺陷。

（一）適用范圍受限

一是概念不明壓縮監(jiān)督空間?！睹穹ǖ洹返谝磺Я闳臈l第二款對(duì)個(gè)人信息概念作出規(guī)定，即個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證號(hào)、生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。該條第二款規(guī)定個(gè)人信息中的私密信息，適用有關(guān)隱私權(quán)的規(guī)定；沒(méi)有規(guī)定的，適用有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定。就以上概念，至少得出兩個(gè)結(jié)論：其一，個(gè)人信息主要特征在于“記錄+識(shí)別”，亦即個(gè)人信息是指以記錄形式能夠直接或間接識(shí)別到個(gè)人的各種信息；其二，個(gè)人信息與個(gè)人隱私存在區(qū)分，至少不能畫等號(hào)，有些私密信息屬于隱私，但并非所有信息均屬私密信息，亦即并非所有個(gè)人信息均屬隱私。然而當(dāng)前司法實(shí)踐中對(duì)個(gè)人信息與個(gè)人隱私的界分仍未清晰，甚至存在相互混淆情形，存在將個(gè)人信息肆意納入個(gè)人隱私范疇予以保護(hù)的趨勢(shì)。當(dāng)前無(wú)論是刑事保護(hù)還是民事保護(hù)抑或行政保護(hù)，大多仍局限于以隱私權(quán)名義保護(hù)個(gè)人信息，多以侵犯公民的隱私權(quán)為名追究當(dāng)事人刑事責(zé)任抑或民事責(zé)任。如鐘某群、劉某萍、鐘某蘭等不履行法定職責(zé)案，法院雖認(rèn)定自然人的姓名屬于個(gè)人信息，但認(rèn)為個(gè)人隱私包含個(gè)人信息，最后得出自然人的姓名屬于個(gè)人隱私范疇①。原告紀(jì)某貴、倪某珍訴被告如H市國(guó)土資源局政府信息公開一案中，法院索性認(rèn)定個(gè)人信息均可納入隱私范圍②。有學(xué)者直言，“在傳統(tǒng)隱私權(quán)保護(hù)中，對(duì)他人隱私資料的利用并未得到社會(huì)的普遍認(rèn)可；而在信息社會(huì)，信息業(yè)者對(duì)個(gè)人信息收集和利用的正當(dāng)性已得到立法和社會(huì)的普遍承認(rèn)，促進(jìn)個(gè)人信息的合理利用與保護(hù)個(gè)人信息是同等重要的立法追求”[11]。因此，側(cè)重于個(gè)人信息隱私權(quán)保護(hù)的監(jiān)督方式無(wú)疑在壓縮個(gè)人信息合理利用空間?；诖?，行政公訴保護(hù)個(gè)人信息的監(jiān)督場(chǎng)域亦十分逼仄。如Z市陳某艷等人侵犯公民個(gè)人信息案，Z市檢察院向市場(chǎng)監(jiān)管局發(fā)出檢察建議保護(hù)個(gè)人信息，即以保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)名義開展行政公訴，認(rèn)為消費(fèi)者的個(gè)人信息屬于個(gè)人隱私范疇，并依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為Z市市場(chǎng)監(jiān)管局負(fù)有保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益不受侵犯的職責(zé)，本質(zhì)上未能將個(gè)人信息權(quán)益提升至應(yīng)有保護(hù)地位。如此局限于隱私權(quán)的保護(hù)方式，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看只會(huì)限縮個(gè)人信息保護(hù)范圍。

二是監(jiān)督滯后弱化預(yù)防價(jià)值。當(dāng)前行政公訴在個(gè)人信息保護(hù)僅定著于利益層面的監(jiān)督方式仍十分突出，呈現(xiàn)出“填補(bǔ)性”式、“亡羊補(bǔ)牢”式的公益救濟(jì)特征，一定程度上偏離預(yù)防性規(guī)制，未能在法律監(jiān)督層面真正實(shí)現(xiàn)制度性的預(yù)防性價(jià)值。所謂預(yù)防性規(guī)制，通俗而言就是制度對(duì)行政違法行為或不作為之糾偏聚焦“防患于未然”，而并非局限于行政行為之末端。誠(chéng)如前所述，行政公訴對(duì)個(gè)人信息保護(hù)具備預(yù)防性功能，但當(dāng)前該功能仍局限于微觀層面，側(cè)重于減輕損害結(jié)果的當(dāng)量或防止日后發(fā)生類似行為，而與真正意義之預(yù)防性規(guī)制仍有一定偏差。譬如Z市檢察院監(jiān)督Z市市場(chǎng)監(jiān)督管理局案件，針對(duì)當(dāng)?shù)匮b飾裝修行業(yè)與房地廠行業(yè)大量泄露個(gè)人信息的行為，Z市檢察機(jī)關(guān)向市場(chǎng)監(jiān)督管理局制發(fā)了訴前檢察建議，督促后者整改履職。此種監(jiān)督模式對(duì)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)信息泄露存在一定警示作用，但仍只是個(gè)人信息泄露后的無(wú)奈選擇，抑或是“為時(shí)已晚”的“積極”應(yīng)對(duì)。對(duì)行政機(jī)關(guān)在個(gè)人信息規(guī)范層面諸如知情同意原則、保密制度的科學(xué)制定與落實(shí)等行政行為的前端作業(yè)并未觸及。鑒于此，大數(shù)據(jù)時(shí)代下，行政公訴在個(gè)人信息保護(hù)中的預(yù)防性價(jià)值仍有待進(jìn)一步拓展。

（二）啟動(dòng)要件不明

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前行政公訴啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)主要為“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)/不作為+公益損害”和“行政機(jī)關(guān)不依法履職+公益損害”的雙階構(gòu)造。概言之，在公益損害具存情形，行政公訴啟動(dòng)要件在于行政主管部門違法行使職權(quán)，或不作為，又或是不依法履職情形。對(duì)此，準(zhǔn)確把握負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)以及準(zhǔn)確界定行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該制度的有效啟動(dòng)就至關(guān)重要。顯然，當(dāng)前立法在這一方面仍存在諸多不足。

一方面，分散立法模式致監(jiān)管部門混亂。11個(gè)典型案例中呈現(xiàn)多領(lǐng)域多樣化違法情形，彰顯個(gè)人信息的多領(lǐng)域、分散式立法現(xiàn)狀。從北大法寶網(wǎng)檢索（截至2021年6月），當(dāng)前涉及“個(gè)人信息保護(hù)”的中央法規(guī)司法解釋有1 795篇，其中法律79篇，行政法規(guī)63篇，司法解釋85篇，部門規(guī)章95篇，部門規(guī)范性文件526篇，團(tuán)體規(guī)定38篇，行業(yè)規(guī)定、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章248篇；地方法規(guī)、規(guī)章10 814篇，其中地方性法規(guī)413篇，地方政府規(guī)章161篇，地方規(guī)范性文件4 313篇，地方司法文件103篇，即載有“個(gè)人信息”條款的法規(guī)多達(dá)12 609篇。如《出口管制法 》第二十九條第三款規(guī)定有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)調(diào)查中知悉的個(gè)人信息負(fù)有保密義務(wù)，《未成年人保護(hù)法》第四條明確保護(hù)未成年人隱私權(quán)和個(gè)人信息，《契稅法》第十四條第二款規(guī)定對(duì)納稅人的個(gè)人信息予以保密，《檔案法》第二十八條第三款明確利用檔案涉及個(gè)人信息的應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)規(guī)定，《民法典》則在第一千零三十四條明確規(guī)定自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》（2018修正）第八十一條明確規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)行政部門和有關(guān)部門及其工作人員保密個(gè)人信息的義務(wù)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在第十四條明確規(guī)定消費(fèi)者享有個(gè)人信息依法得到保護(hù)的權(quán)利。另外網(wǎng)絡(luò)安全法、出入境管理法、居民身份證法、護(hù)照法等多部法律法規(guī)均對(duì)個(gè)人信息保護(hù)作出規(guī)定?？梢?jiàn)保護(hù)個(gè)人信息的規(guī)定大量散見(jiàn)于多領(lǐng)域法規(guī)，意味著某領(lǐng)域的個(gè)人信息泄露，檢察機(jī)關(guān)將有介入監(jiān)督的法律依據(jù)，一定程度上為行政公訴鋪設(shè)堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)。但不可否認(rèn)，多部門多條規(guī)的分散式立法模式，其弊端也十分凸顯。該模式使個(gè)人信息保護(hù)碎片化與表面化，尤其使“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”職權(quán)模糊化與抽象化。大量法規(guī)提及個(gè)人信息保護(hù)，但大多只是附帶式、兜底性、宣示性提及，并未列明統(tǒng)一的行政主管部門，實(shí)踐中常將個(gè)人信息泄露領(lǐng)域與行業(yè)主管部門對(duì)號(hào)入座，使得多個(gè)行政機(jī)關(guān)在不同的領(lǐng)域存在監(jiān)管職責(zé)，呈現(xiàn)“1+N”式多頭共管共治局面，極易使監(jiān)管部門泛化，甚至扯皮與權(quán)責(zé)不清等情形。尤其在大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信息變得類型多樣，多領(lǐng)域個(gè)人信息交織碰撞將不可避免，一起個(gè)人信息泄露案件中將存在多個(gè)行政主管部門并存，這無(wú)疑加劇個(gè)人信息監(jiān)管部門權(quán)責(zé)混亂，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)行政公訴中對(duì)“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”認(rèn)定的模糊與抽象。

另一方面，單一性、分散式的罰則設(shè)置進(jìn)一步模糊行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)不履職的側(cè)重點(diǎn)在于行政主體違反法定職責(zé)，并不是所有不作為均是違法，因而“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為”抑或“不依法履職”一定是具體的違法性不作為，而非一般性、抽象性的行政不作為。對(duì)此，務(wù)必要求行政機(jī)關(guān)在某一公益損害領(lǐng)域有統(tǒng)一、具體而清晰的職責(zé)依據(jù)，明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)為又應(yīng)如何為方可妥善保護(hù)個(gè)人信息安全，若此檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督需有具體可行的履職標(biāo)準(zhǔn)[12]。然而，當(dāng)前諸多個(gè)人信息保護(hù)法規(guī)仍簡(jiǎn)單設(shè)置諸如護(hù)照法“依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的罰則條款，在單一個(gè)人信息泄露時(shí)尚可援引作為履職標(biāo)準(zhǔn)，但大數(shù)據(jù)時(shí)代下的多類型個(gè)人信息泄露，如此零散式罰則將難以應(yīng)對(duì)，即便可妥當(dāng)應(yīng)對(duì)也僅是公益救濟(jì)末端的行為規(guī)制，而社會(huì)治理層面的預(yù)防性應(yīng)為職責(zé)并未提及，結(jié)果通常是造成監(jiān)管部門以“一罰了之”代替“已履職”，最終使個(gè)人信息泄露屢禁不止，行政機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對(duì)。

（三）配套機(jī)制闕如

一個(gè)是有限的調(diào)查核實(shí)權(quán)制約線索來(lái)源。當(dāng)前司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)即便開展不少行政公訴案件，但絕大多數(shù)線索來(lái)源仍主要集中在刑事案件中發(fā)現(xiàn)，檢察監(jiān)督幾乎形成一定程度的路徑依賴，即“從刑事案件中發(fā)現(xiàn)個(gè)人信息泄露領(lǐng)域——確定該領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)行政主管部門——對(duì)行政主管部門啟動(dòng)行政公訴開展監(jiān)督”。如在11個(gè)典型案例中，來(lái)源于刑案中就有7件，主動(dòng)調(diào)查2件，主動(dòng)調(diào)查占比僅18.18%，與行政公訴極強(qiáng)的監(jiān)督主動(dòng)性與預(yù)防性不符。值得指出的是，局限于刑案中發(fā)現(xiàn)的線索將極大壓縮個(gè)人信息保護(hù)空間，未構(gòu)成犯罪的線索將難以進(jìn)入監(jiān)督視野，最終使個(gè)人信息保護(hù)行政公訴補(bǔ)位價(jià)值極其屑微。究其原因，主要在于行政公訴調(diào)查核實(shí)權(quán)疲軟無(wú)力，缺乏有效保障措施，檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)線索調(diào)查困難重重，無(wú)法全面有效掌握、固定證據(jù)。

另一個(gè)是線索移送機(jī)制闕如致管轄權(quán)虛置。11個(gè)典型案例中，所有行政公訴案件其信息泄露地均為當(dāng)?shù)兀绠?dāng)?shù)貙W(xué)校、醫(yī)院、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、住宅小區(qū)等。顯然，在當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)領(lǐng)域信息泄露時(shí)，檢察機(jī)關(guān)自然較容易將相關(guān)責(zé)任歸咎于當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T，進(jìn)而順利開展行政公訴，但其局限也十分凸顯。若信息泄露源頭不在當(dāng)?shù)兀瑱z察機(jī)關(guān)將難以開展行政公訴。如T縣檢察院辦理的吳某南侵犯公民個(gè)人信息案，吳某南僅作為信息泄露的“中轉(zhuǎn)站”，其對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行加工再出售，顯然檢察機(jī)關(guān)難以將信息泄露的責(zé)任歸咎于當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)。從11個(gè)典型案例中民事公訴和刑附民公訴所涉?zhèn)€人信息泄露地均為“未列明或跨地域”也可見(jiàn)一斑。事實(shí)上，大數(shù)據(jù)時(shí)代下，個(gè)人信息泄露具有爆炸性、跨地域性、流通迅捷性與超時(shí)空性特征，個(gè)人信息泄露通常涉及多地甚至全國(guó)，大量受害人通常不局限于同一地域，有的跨省跨區(qū)劃甚至境外，而遠(yuǎn)非僅在當(dāng)?shù)匕l(fā)生，意味多地域多行政主管部門均有管轄權(quán)。但鑒于相關(guān)跨區(qū)劃協(xié)作機(jī)制，線索移交查辦等機(jī)制付諸闕如，使得有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)并未實(shí)際上開展行政公訴，對(duì)信息泄露問(wèn)題無(wú)法有效督促整治。

四、個(gè)人信息保護(hù)行政公訴制度構(gòu)建

本質(zhì)上，立法旨在追求特定制度價(jià)值。為此，個(gè)人信息行政公訴構(gòu)建，從其保護(hù)范圍、監(jiān)督空間與配套機(jī)制三方面做到“二拓展一完善”。

（一）以衡平價(jià)值為導(dǎo)向適度拓展保護(hù)范圍

一是合理把握個(gè)人信息“可識(shí)別性”?！白R(shí)別”是定義個(gè)人信息核心要素，亦是個(gè)人信息保護(hù)的第一步，能夠直接或間接識(shí)別到個(gè)人，且以記錄形式呈現(xiàn)的信息均屬個(gè)人信息?？v觀當(dāng)前世界各國(guó)立法趨勢(shì)，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)均以“識(shí)別”要素定義個(gè)人信息。關(guān)于“識(shí)別”的內(nèi)涵與外延，較有代表性的是歐盟的廣義解釋與絕對(duì)化路徑[13]及美國(guó)的“簡(jiǎn)化主義”，前者即個(gè)人信息控制者以窮盡所有可能的方法和手段來(lái)識(shí)別特定個(gè)人，后者即要求個(gè)人信息事實(shí)上與特定人相連接[14]。就衡平價(jià)值而言，以廣義解釋與絕對(duì)化路徑把握個(gè)人信息之“可識(shí)別性”，無(wú)疑極大擴(kuò)張個(gè)人信息保護(hù)范圍，這不僅浪費(fèi)保護(hù)成本，勢(shì)必限縮個(gè)人信息開發(fā)利用之價(jià)值空間，不利于個(gè)人信息合理流通與數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而簡(jiǎn)化主義則過(guò)于狹隘，無(wú)法充分保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，使個(gè)人信息存有安全隱患。鑒于此，對(duì)個(gè)人信息“識(shí)別”的把握應(yīng)恪守一定的邊界，既不寬泛也不狹隘，對(duì)其內(nèi)涵與外延之把握，宜采取狹義解釋，要求個(gè)人信息事實(shí)上與特定個(gè)人存在關(guān)聯(lián)，該關(guān)聯(lián)應(yīng)屬較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性而非弱關(guān)聯(lián)性，且“識(shí)別”須遵循動(dòng)態(tài)性與場(chǎng)景性，并保持與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代下日新月異之新型“識(shí)別”技術(shù)。

二是嚴(yán)格區(qū)分個(gè)人信息與個(gè)人隱私。理論上，個(gè)人信息與個(gè)人隱私的界分已漸清晰。學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人信息與隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)是包含與被包含的關(guān)系，個(gè)人隱私屬個(gè)人隱私性信息，但個(gè)人信息卻不一定是個(gè)人隱私，如已公開的姓名、電話號(hào)碼等[15]。以王利明為代表的許多學(xué)者認(rèn)為，個(gè)人信息與隱私應(yīng)屬于兩個(gè)不同范疇，隱私往往僅被理解為隱和私的集合，隱即不為他人所知悉，私即私密信息。學(xué)者尹田指出，“個(gè)人隱私為個(gè)人私生活中不愿公開的私密空間”[16]。 在范圍上，隱私與個(gè)人信息有交叉但不重合[17]。換言之，有些涉及個(gè)人私生活的個(gè)人信息誠(chéng)然屬于隱私，但生活中還存在許多公開的個(gè)人信息，如電話號(hào)碼、工作單位、家庭住址等信息，為了便于交流人們常在一定范圍內(nèi)將其予以公開。這些信息難以歸入隱私權(quán)的范疇，即便如此也應(yīng)得到嚴(yán)格保護(hù)。以上對(duì)個(gè)人信息與個(gè)人隱私的區(qū)分僅側(cè)重于“私密性”的區(qū)分，固然有其合理性，但忽視了個(gè)人信息之“記錄性”特征，以個(gè)人信息必須是電子或者其他形式記錄的個(gè)人信息，而未記錄的信息即便屬于隱私，也無(wú)法符合個(gè)人信息特征要求，如個(gè)人私密錄音等。事實(shí)上，在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，個(gè)人信息范圍隨著技術(shù)飛速發(fā)展也在不斷擴(kuò)大，諸如指紋信息、面部信息、個(gè)人行蹤軌跡、個(gè)人步態(tài)、地理位置以及個(gè)人偏好等新型個(gè)人信息大量出現(xiàn)，而短視頻平臺(tái)向用戶推送各類偏好的短視頻，實(shí)際上是依據(jù)用戶個(gè)人偏好被不斷收集、利用、分析的結(jié)果。鑒于此，拓展行政公訴對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)范圍就尤為迫切。

（二）以預(yù)防價(jià)值為導(dǎo)向拓展監(jiān)督空間

一方面，制度類型上堅(jiān)持預(yù)防性行政公訴。學(xué)者王春業(yè)基于當(dāng)前行政公訴仍屬事后救濟(jì)類型的問(wèn)題提出建立補(bǔ)充的預(yù)防性行政公訴制度[18]，并基于PPP領(lǐng)域事項(xiàng)的公共利益特殊性提出在該領(lǐng)域建立預(yù)防性行政公訴制度[19]。學(xué)者梁鴻飛論證當(dāng)前行政公訴的組織方式、訴訟策略以及審查視野存在的缺陷后，提出講求行政過(guò)程性規(guī)制，以“過(guò)程性、動(dòng)態(tài)性”監(jiān)督聚焦行政違法性論證的預(yù)防型行政公訴[20]。學(xué)者吳良志則基于預(yù)防性行政訴訟與預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度提出建立預(yù)防性環(huán)境行政公訴制度[21]。在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，也已存在構(gòu)建預(yù)防性行政訴訟的理論基礎(chǔ)，學(xué)者禹竹蕊即在政府信息公開領(lǐng)域提出建立健全我國(guó)的預(yù)防性行政訴訟制度，以“事中救濟(jì)”方式保障當(dāng)事人權(quán)益，推進(jìn)政府信息公開工作的發(fā)展[22]。以上學(xué)者所主張的預(yù)防性行政公訴或行政訴訟，其顯著特征在于均基于公益損失的難以彌補(bǔ)性而主張事中救濟(jì)甚至事前救濟(jì)。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，個(gè)人信息泄露所帶來(lái)的損失往往存在這樣的特征，尤其是生物識(shí)別信息等新型信息泄露后難以修復(fù)的特點(diǎn)將更加明顯，這決定了個(gè)人信息行政公訴保護(hù)方式應(yīng)由結(jié)果性救濟(jì)轉(zhuǎn)向預(yù)防性規(guī)制。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)個(gè)人信息領(lǐng)域存在“現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)或緊迫危險(xiǎn)”情形后即可啟動(dòng)行政公訴，而無(wú)需待到公益損害切實(shí)發(fā)生，更不應(yīng)等到刑事案件查辦結(jié)束后才介入督促整治。此外，應(yīng)聚焦行政機(jī)關(guān)在個(gè)人信息規(guī)范層面諸如知情同意原則、保密制度的科學(xué)制定與落實(shí)等行政執(zhí)法之前端作業(yè)，以制度之超前性實(shí)現(xiàn)制度之預(yù)防性價(jià)值。

另一方面，訴訟策略上堅(jiān)持“過(guò)程性規(guī)制”。就現(xiàn)有個(gè)人信息保護(hù)行政公訴而言，幾乎僅局限于救濟(jì)階段[23]，大量案件線索來(lái)源于已然發(fā)生損害結(jié)果的刑事案件查辦過(guò)程中。而過(guò)程性規(guī)制，實(shí)質(zhì)上是將監(jiān)督視野前置、覆蓋行政行為的全過(guò)程，不僅是監(jiān)督行政行為的推進(jìn)過(guò)程，還是監(jiān)督個(gè)人信息相關(guān)規(guī)范性文件的制定實(shí)施以及諸如知情同意規(guī)則的設(shè)計(jì)等有關(guān)個(gè)人信息處理，檢察機(jī)關(guān)在其中任一環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在履職不到位時(shí)即可介入糾偏。但不可否認(rèn)，“過(guò)程性規(guī)制”本質(zhì)上是檢察權(quán)徑直介入行政權(quán)內(nèi)部的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，勢(shì)必存在逾越檢察權(quán)邊界、干擾行政權(quán)之風(fēng)險(xiǎn)隱患。為保持檢察權(quán)應(yīng)有謙抑性，應(yīng)恪守法定監(jiān)督范圍，這就要求以法律授權(quán)方式拓寬公益訴訟受案范圍，將個(gè)人信息安全納入公益訴訟“等內(nèi)”領(lǐng)域，確保法律監(jiān)督在法律框架內(nèi)運(yùn)行。同時(shí)，應(yīng)以司法解釋明確公益損害量化標(biāo)準(zhǔn)，使實(shí)踐合理把握個(gè)人信息私權(quán)益與公共利益之界分，審慎啟動(dòng)公益訴訟。此外，可探索建立個(gè)人信息綜合管理平臺(tái)、基層治理平臺(tái)與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法信息與檢察機(jī)關(guān)共享，并暢通各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法向檢察機(jī)關(guān)開放相關(guān)行政執(zhí)法信息和數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息安全領(lǐng)域之過(guò)程性、動(dòng)態(tài)性監(jiān)督。

（三）以補(bǔ)位價(jià)值為導(dǎo)向完善配套機(jī)制

一是以“跨+特”機(jī)制暢通線索來(lái)源。其一，推行跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)。當(dāng)前我國(guó)跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)已有豐富的實(shí)踐樣本。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化司法體制改革進(jìn)行全面部署，提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”后，我國(guó)開始探索設(shè)立跨行政區(qū)劃專門檢察機(jī)關(guān)。根據(jù)中央深改組第七次會(huì)議《跨區(qū)劃試點(diǎn)方案》①，2014年底我國(guó)依托鐵路運(yùn)輸檢察分院先后成立了兩家跨行政區(qū)劃?rùn)z察院集中管轄八類特殊案件。之后，北京、上海，河南、湖北等多地紛紛開展了跨行政區(qū)劃?rùn)z察試點(diǎn)工作，成效顯著?？梢?jiàn)，當(dāng)前跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)的探索已有豐富的實(shí)踐樣本。從受案范圍看，“跨地域性”是其受案范圍的主要條件，正契合大數(shù)據(jù)時(shí)代下個(gè)人信息通?？绲赜蛐孤兜忍卣鳌＠碚撋?，學(xué)者朱小芹等基于環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)受地域行政區(qū)劃和地方行政法規(guī)等限制提出實(shí)行省內(nèi)跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄以及跨行政區(qū)劃公益訴訟專門檢察院等建議[24]。學(xué)者劉軍、秘明杰對(duì)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權(quán)的設(shè)置提出創(chuàng)設(shè)跨省市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)、重新構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)司法管轄區(qū)域以及促進(jìn)跨行政區(qū)域檢察機(jī)關(guān)之間協(xié)同配合等建議[25]。學(xué)者孫全喜基于公益訴訟案件的跨行政區(qū)劃自然屬性和超越地方司法承載力的行政屬性，提出跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察[26]。上海市人民檢察院第三分院課題組基于公益保護(hù)對(duì)象的跨域性、危害后果不特定性，提出引入跨區(qū)劃?rùn)C(jī)制的建議[27]。因此設(shè)立跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)，集中管轄個(gè)人信息等跨地域公益損害案件在理論與實(shí)踐均有其必要性與可行性。具體而言，應(yīng)結(jié)合機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀，以精簡(jiǎn)化、扁平化為原則，整合現(xiàn)有鐵路檢察院職能，拓展受案范圍，明確職能定位，使其成為集中管轄跨行政區(qū)劃公益訴訟案件的專門檢察機(jī)關(guān)，以此對(duì)跨地域個(gè)人信息泄露提供整體保護(hù)，同時(shí)規(guī)避地方行政主體干擾。其二，推行特別案件集中管轄機(jī)制。為破除行政主管部門眾多、介入監(jiān)督受阻等管轄權(quán)虛置問(wèn)題，可將個(gè)人信息泄露案件納入《跨區(qū)劃試點(diǎn)方案》確定的8類特殊案件集中管轄范圍，并暢通跨區(qū)劃線索交辦、移交協(xié)查辦理機(jī)制，破除跨區(qū)劃管轄物理障礙，填補(bǔ)跨區(qū)劃行政公訴介入監(jiān)督空白點(diǎn)。與此同時(shí)，通過(guò)建立加強(qiáng)線索舉報(bào)機(jī)制，完善12309線索舉報(bào)平臺(tái)，加大普法力度，提高公眾保護(hù)意識(shí)，合理引導(dǎo)群眾積極舉報(bào)，擴(kuò)大線索來(lái)源，以此推進(jìn)形成個(gè)人信息泄露等重大公益損害事項(xiàng)以跨區(qū)劃管轄為主、屬地行政區(qū)劃管轄協(xié)查辦理為輔的新型監(jiān)督格局。

二是以“統(tǒng)+分”機(jī)制織密體系化保護(hù)網(wǎng)。其一，實(shí)施“統(tǒng)+分”立法。當(dāng)前，制定專門的個(gè)人信息保護(hù)法已為世界各國(guó)所關(guān)注，全球范圍內(nèi)已有90多個(gè)國(guó)家出臺(tái)了個(gè)人信息保護(hù)法。我國(guó)應(yīng)結(jié)合國(guó)情實(shí)際，及時(shí)制定專門個(gè)人信息保護(hù)法，以專門立法明確個(gè)人信息保護(hù)的原則、行政機(jī)關(guān)應(yīng)為范圍、職責(zé)依據(jù)及救濟(jì)方式等。應(yīng)以機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)化為原則，通過(guò)整合現(xiàn)有資源，依托國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室平臺(tái)，整合信息產(chǎn)業(yè)、工商管理等部門的部分職能，構(gòu)建獨(dú)立健全、擔(dān)綱個(gè)人信息主要保護(hù)職責(zé)的綜合行政主管部門，由該部門負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施個(gè)人信息保護(hù)法、展開個(gè)人信息保護(hù)執(zhí)法調(diào)查、進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)與利用研究等，并適時(shí)提出立法意見(jiàn)和建議，不斷完善該統(tǒng)一部門法，保障專門法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。同時(shí)明確各行業(yè)主管部門職責(zé)依據(jù)，構(gòu)建“一綜合主管部門+N行業(yè)行政主管部門”密切配合、運(yùn)行高效的多方監(jiān)管格局，推進(jìn)形成統(tǒng)一部門法與多領(lǐng)域法規(guī)保護(hù)網(wǎng)。其二，完善“統(tǒng)+分”式行政公訴配套機(jī)制。在訴前程序中統(tǒng)一向綜合主管部門制發(fā)檢察建議為主，向行業(yè)行政主管部門制發(fā)為輔，在整改環(huán)節(jié)，則由綜合行政主管部門組織牽頭、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促多個(gè)行業(yè)行政主管部門開展聯(lián)合執(zhí)法，既全面深入監(jiān)督同時(shí)充分尊重行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)、以充分自我監(jiān)督、自我糾錯(cuò)方式推進(jìn)個(gè)人信息領(lǐng)域治理的系統(tǒng)性、整體性，推進(jìn)形成個(gè)人信息領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)管為主，分散共治為輔的行政公訴監(jiān)督網(wǎng)。

五、余論

大數(shù)據(jù)時(shí)代下個(gè)人信息行政公訴存有諸多不足，可在合理把握個(gè)人信息“可識(shí)別性”基礎(chǔ)上，在個(gè)人信息與個(gè)人隱私界分中適度拓展個(gè)人信息保護(hù)范圍，并通過(guò)預(yù)防性行政公訴與過(guò)程性規(guī)制拓展監(jiān)督空間，同時(shí)推行特殊案件集中管轄的跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)與實(shí)施“統(tǒng)+分”立法與訴前程序配套機(jī)制，可有效突破該困局。但個(gè)人信息保護(hù)絕非一家之事，更不能僅寄望于行政公訴一種方式，仍可通過(guò)設(shè)立個(gè)人信息保護(hù)專員與行業(yè)協(xié)會(huì)方式，在充分發(fā)揮政府統(tǒng)一示范引領(lǐng)作用下，構(gòu)建行業(yè)協(xié)會(huì)與信息保護(hù)專員參與的多方配合、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的社會(huì)保護(hù)格局，從而為行政公訴開辟?gòu)V闊“可監(jiān)督”空間。

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責(zé)任編輯：張淑瑛