摘" "要：為適應美國政治傳統(tǒng)和經(jīng)濟發(fā)展需要的時代背景，拜登政府提出了一系列高等教育施政綱領。具體包括：減免學生學費；免除學生助學貸款；創(chuàng)辦免費社區(qū)大學；提高佩爾助學金數(shù)額；實施寬松的留學生政策；等等。這些高等教育施政綱領一定程度反映了美國未來高等教育改革的行動理念和基本準則，如保障少數(shù)族裔的受教育權，重視聯(lián)邦政府的重要作用，始終立足于國家利益的現(xiàn)實需要。雖然拜登的上任讓美國高等教育發(fā)展煥然一新，但其高等教育施政綱領落地實施仍然面臨重重困境：新冠肺炎疫情對美國高等教育的沖擊仍持續(xù)，特朗普政府逆全球化政策對美國高等教育的影響一時難以消除，政黨兩極化和社會撕裂的現(xiàn)實阻礙高等教育施政綱領的通過和實施。

關鍵詞：拜登政府高等教育施政綱領 教育公平 中產(chǎn)階級 美國留學生政策

2021年1月20日，民主黨候選人約瑟夫·拜登（Joseph R. Biden Jr.）宣誓就職美國第46任總統(tǒng)。就職以來，拜登政府提出的外交主張、移民政策、經(jīng)濟策略不僅與民主黨的傳統(tǒng)立場相契合，也回應了當前美國面臨持續(xù)的新冠肺炎疫情、受損的醫(yī)保制度、潛在的經(jīng)濟問題和引發(fā)爭議的移民問題等現(xiàn)實問題，如堅定倡導全球防治艾滋病行動計劃，支持自由貿(mào)易協(xié)定，關注氣候變化，關注國際組織和國際規(guī)制等。拜登的高等教育政策觀點同樣迎合了美國民主黨一貫堅持的“人人獲得均等的教育機會”主張，一定程度上繼承和發(fā)展了奧巴馬時期《不讓一個孩子掉隊法》的核心要義，確保兼顧教育均等的同時，提升美國教育質量。評析拜登政府所提出的高等教育施政綱領，對追蹤其高等教育改革的具體路徑，探究其高等教育施政綱領給美國高等教育乃至世界高等教育帶來的影響，具有現(xiàn)實意義。

一、拜登政府高等教育改革的時代背景

綜觀拜登政府高等教育施政綱領，因適應新的時代背景，在擴大高等教育入學機會、增加高等教育經(jīng)費投入、增強高等教育國際影響力等方面有其特定的目標和隱含的動因。

（一）國際層面：美國軟實力的衰退

約瑟夫·奈認為：一個國家的軟實力包括價值觀的影響力、文化的吸引力，對他者利益訴求的感知；在國際機構和對外政策等方面的表現(xiàn)；政府對內(nèi)行為的表現(xiàn)（如保護新聞自由等）。美國前總統(tǒng)特朗普一直堅持“美國優(yōu)先”的原則，對包括美國盟友在內(nèi)的其他國家發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)，并主導將美國退出國際組織和國際條約。其外交政策具有強烈的單邊主義特征，嚴重損壞了美國的國際形象，致使美國的軟實力出現(xiàn)衰退。布魯金斯學會（Brookings Institution）高級研究員羅伯特·卡根（Robert Kagan）對特朗普政府的外交政策尤其是對美國盟友的種種做法進行了激烈批評，認為實施的政策損害了美國長期以來建立的國際形象，同時還有失去了美國盟友的信任。據(jù)皮尤研究中心（Pew Research Center）2020年9月發(fā)布的一份報告，自特朗普就任總統(tǒng)以來，美國的形象在全球許多地區(qū)都受到了影響，國際信用指數(shù)明顯下降。顯然“美國優(yōu)先”政策已經(jīng)變成了“孤立美國”的現(xiàn)實。特別是特朗普政府加深了跨大西洋關系的裂痕，破壞了和平穩(wěn)定的國際秩序。[1]拜登的競選口號意在“重塑輝煌”，推翻特朗普政府的逆全球化政策并出臺一系列開放的外交政策，旨在重塑和鞏固美國作為“世界領袖”的全球領導地位，包括恢復美國的軟實力。拜登打算重建國際關系，重新加入世界衛(wèi)生組織并簽署《巴黎氣候協(xié)議》，加強與北約的合作，重新審視伊朗核協(xié)議，撤銷所謂的“穆斯林禁令”。同時，拜登在選舉中承諾提高大學入學率和對公立高等教育機構進行再投資。具體落實途徑可以分為兩大類：一類是總統(tǒng)通過政府和總統(tǒng)行政命令采取的政策和行動；另一類是通過國會采取立法行動的政策和行動。[2]拜登主張放寬國際學生的簽證政策，再次尋求與國際社會的合作與接觸，吸引人才赴美并為其提供相對寬松的政策。這一行動將加強國際教育合作，促進國際社會對美國的認同和理解，對于重振美國國際伙伴關系、擴大美國國際影響力、重塑美國國際形象和提升美國軟實力有著重要意義。

（二）社會層面：社會階層與貧富差距的分化

美國的社會階層結構總體呈現(xiàn)橄欖型，高收入階層和低收入階層只占少數(shù)，中產(chǎn)階級占據(jù)絕大多數(shù)，中產(chǎn)階級的穩(wěn)固可以保證整個美國社會的穩(wěn)定。冷戰(zhàn)結束后，美國中產(chǎn)階級的比例持續(xù)下降趨勢。美國商務部調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1971—2019年，高收入階層的成年人比率從14%上升到20%。與此同時，低收入階層的成年人比率從25%上升到29%?？偟膩碚f，收入階梯上升的幅度要大于收入階梯下降的幅度。1983—2016年，高收入家庭的總財富份額從60%增加到79%。與此同時，中等收入家庭的比率也減少了近一半，從32%降至17%。2016年，低收入家庭僅占總財富的4%，低于1983年的7%。[3]美國人口普查局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，有將近4000萬美國人沒有擺脫貧困，整體貧困率為12.3%。近年來，隨著失業(yè)人數(shù)的不斷上升，美國社會的貧富差距正逐年加劇，引起社會底層的不滿情緒。2011年爆發(fā)的“占領華爾街”運動到“桑德斯現(xiàn)象”反映了在西方的政治中，底層人民的聲音得不到?jīng)Q策者的關注，利益得不到保障。[4]美國社會階層和貧富差距的分化始終未從根源上有效化解，這也成為美國社會長期面臨的問題。拜登希望能通過相關舉措增加中產(chǎn)階級的高等教育入學機會，保證其利益，從大局上看也是為保障美國社會的長期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。然而，美國社會在政黨、種族和階級方面的嚴重分歧未來一時難以彌合。卡內(nèi)基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）高級研究員托馬斯·卡瑟斯（Thomas Carothers）表示，“2020年的美國總統(tǒng)大選使美國的政治兩極分化達到了一個殘酷的地步”，他預測，“未來將出現(xiàn)更多的兩極分化”。[5]

（三）政黨層面：兩黨間的政治博弈

綜觀拜登政府的高等教育施政綱領，拜登政府推翻了特朗普政府所制定的諸多高等教育政策，推出了如放松簽證限制、加大高等教育經(jīng)費投入、減免大學學費、創(chuàng)辦非營利性高等教育機構等政策。究其原因，這與美國共和黨與民主黨的政黨立場密不可分。兩大政黨分別代表了不同的社會階層：民主黨代表社會中下階層、少數(shù)族裔和多元文化主義者，而共和黨代表企業(yè)家、知識精英和文化保守派。兩黨之間的沖突都與各自代表的利益階層相關，利益訴求的出發(fā)點直接影響其政策制定的目標、過程和結果。另外，兩大政黨所代表的理念也不同：民主黨信奉自由主義，主張政府對美國的諸多問題進行干預，擴大政府開銷，對富人提高稅收等，即“大政府”理念。共和黨信奉保守主義，擁護市場機制，主張發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，反對政府干預，削減福利，降低稅收，即“小政府”理念。受到經(jīng)濟衰退以及疫情影響，部分中產(chǎn)階級就業(yè)的水平、質量和穩(wěn)定性都有所下降，從中產(chǎn)階級跌落到低收入階層。拜登認為，中產(chǎn)階級促進了政治穩(wěn)定，并鼓舞了苦苦掙扎的美國人。當中產(chǎn)階級表現(xiàn)良好時，每個美國人都會受益。在民主黨“大政府”理念影響下，拜登政府希望能發(fā)揮重要作用，加大高等教育和職業(yè)培訓的經(jīng)費投入，讓更多人可以成為中產(chǎn)階級，一方面代表了民主黨代表的中下階層的利益訴求，另一方面可以促進經(jīng)濟復蘇和社會穩(wěn)定。

（四）政府層面：聯(lián)邦政府與州政府的分工

美國是典型的聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府與州政府不是嚴格意義上的中央和地方的關系，州政府享有一定的自主權，這也導致聯(lián)邦政府與州政府之間存在相互推諉和扯皮的問題。美國公立高等教育機構主要來源于州和聯(lián)邦預算撥款，聯(lián)邦政府不直接參與高等教育管理，主要由各州根據(jù)實際情況制定系統(tǒng)性的高等教育政策。近幾年由于美國的經(jīng)濟衰退，州政府支持公立高等教育機構的經(jīng)費逐漸減少。美國預算與政策優(yōu)先中心（CBPP）報告稱，2008—2017年，各州合計削減了16%的高校支出。其中，阿拉巴馬州、亞利桑那州、伊利諾伊州、路易斯安那州、新墨西哥州、俄克拉荷馬州、賓夕法尼亞州和南卡羅來納州的學生人均資助下降了30%以上。[6]州政府的經(jīng)費縮減使公立高等教育陷入財務困境中。拜登政府加大聯(lián)邦政府對高等教育經(jīng)費投入，免費提供為期四年的高等教育，一方面可以減輕州政府預算的壓力，另一方面加強聯(lián)邦政府與州政府之間的合作，幫助各州為更多美國公民提供高等教育。

（五）個體層面：拜登的個人經(jīng)歷

拜登分別在1988年、2008年競選過美國總統(tǒng)，2020年是他第三次競選。最終拜登以78歲高齡在美國總統(tǒng)大選中勝選，其特殊的個人經(jīng)歷不同程度地對其施政理念和高等教育施政綱領產(chǎn)生影響。拜登出生在中產(chǎn)階級家庭，作為家中長子，從小幫父親打工養(yǎng)家，幫母親照顧弟弟妹妹，培養(yǎng)成了良好的責任感和歸屬感。拜登從小口吃嚴重，經(jīng)過耐心教導和刻苦的訓練，他憑借著驚人的意志力不僅糾正口吃，還成為了演說家。高中畢業(yè)后進入特拉華大學學習歷史與政治，而后進入雪城大學獲得法學博士學位。之后他以民主黨人身份參加議會競選，擔任參議員。同時，他喜愛教師職業(yè)，一直擔任美國威德恩大學法學院的兼職法律教授。他的夫人吉爾·拜登也是一位社區(qū)大學的全職英文教授，2007年獲得教育博士學位，博士論文選題是“社區(qū)大學學生的流失率如何降低”，作為美國歷史上受教育程度最高的“第一夫人”，吉爾·拜登被民主黨視為爭取教師群體選票的“秘密武器”。由此可見，自身的成長經(jīng)歷與工作經(jīng)驗，以及夫人吉爾·拜登的教育理念、特別是關于社區(qū)大學的研究對拜登產(chǎn)生潛移默化的影響，讓拜登對中產(chǎn)階級民眾生活的不易有深刻的體會，也使其意識到教育對于中產(chǎn)家庭的重要意義。他提出的一系列政策（如創(chuàng)辦免費社區(qū)大學），旨在減輕中低收入群體的教育負擔，擴大美國民眾接受高等教育的機會，讓更多人成為中產(chǎn)階級群體。

二、繼往開來：拜登政府的高等教育改革

（一）擴大公共教育開支，減免學生學費

與特朗普主張大幅削減教育開支不同的是，拜登認為應擴大公共教育開支，進一步支持高等教育發(fā)展，通過減免學費等方式來滿足更多人接受高等教育的愿望。拜登指出：“在美國，當談到公共教育時，我們開始得太晚，結束得太早了。如果我們今天能在美國建立公共教育體系，它將從學前教育（從3歲和4歲開始）延伸到高等教育，確保民眾都能負擔得起16年的公共教育?！盵7]拜登支持參議員柏尼·桑德斯（Bernie Sanders）和女議員普拉米拉·賈亞帕爾（Pramila Jayapal）在2017年提出的《全民大學法》（The College for All Act），主張讓所有家庭收入在12.5萬美元以下的學生免費就讀公立大學，對家庭總收入低于12.5萬美元的美國學生，提供免費的四年制公立大學教育。拜登希望將提案適用范圍擴大到傳統(tǒng)黑人學院和大學（Historically Black Colleges amp; Universities，HBCUs），以及有少數(shù)族裔的高等教育機構，并計劃向這些學校投入700億美元的辦學經(jīng)費，以改善辦學條件。

（二）免除學生助學貸款，減輕學生負擔

沉重的學生貸款一直影響美國學生畢業(yè)率及畢業(yè)生生活質量，許多美國大學生正面臨債務危機問題。自20世紀90年代中期以來，美國高等教育成本飆升，入學學費翻了將近一番。各州對高等教育的投資大幅減少，讓學生及其家庭承擔了高昂費用。自1970年以來，80%的美國人的家庭收入未能在通貨膨脹調(diào)整后實現(xiàn)正增長。[8]大學費用的飛漲和社會工資上漲不足進一步迫使大多數(shù)學生依賴助學金和助學貸款，償還貸款成為學生畢業(yè)后必須面臨的棘手問題。據(jù)美國聯(lián)邦教育部2021年9月統(tǒng)計，每年約有1300萬人獲得超過1200億美元的聯(lián)邦學生貸款、助學金和工作學習基金，截至2018年8月，大約有4400多萬美國人持有學生貸款，與十年前相比人數(shù)增長了兩倍，總額達到了1.5萬億美元。約有20%的人拖欠還款，甚至有近10%的四五十歲美國人仍然背負學生貸款。美國大學生貸款主要來自聯(lián)邦政府直接資助計劃。1992年，《高等教育法》重新修訂并得到了布什總統(tǒng)的授權，批準了直接貸款計劃的試行，給女性學生和少數(shù)族裔學生提供更多接受高等教育的機會。[9]1993年，克林頓通過《綜合預算調(diào)節(jié)法》，正式確立聯(lián)邦政府學生直接貸款計劃。2008年奧巴馬當選時，聯(lián)邦政府直接學生貸款計劃中直接貸款資金已增加到178億美元。[10]2010年7月，奧巴馬頒布《醫(yī)療和教育援助法》，向美國各州提供260億美元資金用于教育和醫(yī)保項目，其中一部分用于學生貸款發(fā)放。

拜登政府將修改當前的貸款還款系統(tǒng)，為家庭總收入低于12.5萬美元的美國學生，每人減免1萬美元的學生貸款債務。他提出的貸款援助計劃將耗資約1100億美元，其中包括學生還款計劃以及公共貸款服務豁免（PSLF）支出，修改現(xiàn)行貸款償還制度，暫停收取年收入低于2.5萬美元的個人還款和利息償還。若超過該收入標準，平均貸款償還金額將是他們可自由支配收入的5%，低于目前的10%。如果美國公民可以按期支付債務，政府將在20年后解決他們的債務問題。[11]

（三）創(chuàng)辦免費社區(qū)大學，擴大中產(chǎn)階級

在美國，社區(qū)大學主要是兩年制的公立高等教育機構，辦學目標是幫助美國學生獲得更多接受高等教育的機會。許多社區(qū)大學還提供課外輔導、高中文憑、技術證書。從社區(qū)大學畢業(yè)后，許多學生轉學到大學或文科學院完成學士學位，其他人進入勞動力市場。[12]2015年，美國總統(tǒng)奧巴馬在國情咨文中提出“美國大學承諾”（America’s College Promise）計劃，讓美國許多居民免費上社區(qū)大學，此后社區(qū)大學受到廣泛關注。該計劃在2015年重新引發(fā)了全國范圍內(nèi)關于社區(qū)大學和高等教育資助的討論?！懊绹髮W承諾”計劃為學生免費提供兩年的社區(qū)大學，讓學生通過資助免費獲得學士學位，掌握勞動技能。要求社區(qū)大學必須踐行“美國大學承諾”計劃，增加畢業(yè)生的數(shù)量。同時州政府必須加大對高等教育和培訓的投入。[13]該項計劃實施后，部分州免除了社區(qū)大學的學費，如密西西比州、印第安納州、俄克拉荷馬州、路易斯安那州、密蘇里州、特拉華州、田納西州等20多個州。但自2010年以來，社區(qū)大學的入學率逐年下降。根據(jù)美國國家學生信息中心的數(shù)據(jù)，2019年秋季，兩年制公立院校的招生人數(shù)為5，368，470人，比前一年下降1.4%。2010—2019年，總入學人數(shù)下降了160多萬人。[14]特朗普任期中主張將公立學校市場化和私有化，讓大學參與自由市場競爭，減少政府對社區(qū)大學等公立學校的經(jīng)費投入，一定程度上削弱了公共力量對高等教育的支持。

拜登認為加強高等教育是擴大中產(chǎn)階級的可靠途徑，應發(fā)揮社區(qū)大學的獨特作用，為更多弱勢學生群體服務。首先，拜登提出將按照奧巴馬政府的提議，免除兩年制社區(qū)大學學費，這意味著低收入學生可以用他們的佩爾助學金來支付生活費用。其次，拜登還提出創(chuàng)建一個新的助學金項目，幫助推進教學實踐以提高學生的成績并提供必要的支持。最后，拜登承諾提供80億美元用于社區(qū)大學的基礎設施改善，投資500億美元用于勞動力技能培訓。

（四）加大資助力度，提高佩爾助學金數(shù)額

佩爾助學金源于1965年《高等教育法》，其主要目的是美國聯(lián)邦政府為有需要的學生提供用于支付大學學費的經(jīng)濟補貼。佩爾助學金項目僅資助有實際需要的、尚未獲得過學士學位或未接受過本科教育的學生。佩爾助學金由美國聯(lián)邦教育部管理，審核學生實際情況給予實際補助。美國聯(lián)邦教育部使用標準數(shù)據(jù)測評的方式來評估聯(lián)邦資助學生申請資質。學生可以在大約5400所參與的大學和社區(qū)學院中的任何一所學校使用他們的助學金。佩爾助學金已幫助了全國約540萬名全日制和非全日制大學和職業(yè)學校學生。

佩爾助學金旨在增加接受高等教育的機會，使家庭收入較低的學生負擔得起大學學費。近年來隨著大學費用的增加，獲得佩爾助學金的中低收入學生經(jīng)費負擔加重，已無法完全支付日益攀升的學費。因此，拜登提出將把佩爾助學金的最高獎金提高兩倍，并根據(jù)通貨膨脹率自動增加補助金。拜登還提出將恢復有監(jiān)禁史的個人獲得佩爾獎助金的資格。[15]

（五）擴大開放，實施寬松的留學生政策

美國的高等教育體系因其一流的教育質量長期以來得到世界認可，各國學子都選擇赴美求學。近年來，美國大學收入越來越依賴國際學生的學費。但特朗普政府出臺了一系列阻礙境外學生留學美國的政策，使得國際生入學人數(shù)有所減少。2014—2015學年，美國國際學生人數(shù)增長了10％。2018—2019學年，國際學生人數(shù)僅增長了0.05％。特朗普政府宣揚“美國優(yōu)先”的保護主義不斷加碼，對中國的科學、技術、工程和數(shù)學（STEM）專業(yè)的國際學生和赴美訪問學者采取防范態(tài)度，提出中國留學生竊取美國知識產(chǎn)權和商業(yè)機密的懷疑論。很多的中國學校和機構被列入被禁止入境或交往名單。[16]

與特朗普對移民政策不同的是，拜登所屬的民主黨是全球化的受益者，而接納留學生來增強科研實力和開創(chuàng)科技成果，也是民主黨全球化策略的重要組成部分。民主黨人一直以來在移民政策上保持相對開放的態(tài)度，因此拜登政府的移民政策是相對寬松的。目前，拜登已承諾廢除特朗普政府對來自幾個主要穆斯林國家的旅行者的禁令，該禁令已經(jīng)影響到學生和學術工作者。拜登還承諾會更加歡迎國際學生，特別是STEM專業(yè)的學生。

三、拜登政府高等教育改革的理念與準則

（一）尊重多樣化，保障少數(shù)族裔的受教育權

多樣化一直是美國教育政策的重要主張。[17]自2014年起，美國聯(lián)邦教育部把“確保不同種族、國籍、年齡、性別、語言、社會地位的學生都能夠享受到平等的教育機會和安全的學習環(huán)境”作為工作目標之一，并且呼吁各州、學區(qū)和學校為改善教育公平持續(xù)努力。[18]《不讓一個孩子掉隊法》《讓每個學生成功法》和特朗普的“全面卓越”的教育政策主張中都提到教育公平。民主黨人同樣強調(diào)“各種族的機會均等”的教育政策，2018年民主黨向國會提交的《瞄準更高法案》（Aim Higher Act）中指出其宗旨是給予每一位學生獲得“沒有欠債的學位”（debt-free degree）的機會，以便為今后的職業(yè)發(fā)展奠定良好的基礎，同時該法案強調(diào)希望不僅加強已存在資助項目的滲透性，還將創(chuàng)建出更多服務于目標弱勢學生群體的項目，通過減輕其經(jīng)濟負擔、簡化各項目申請的操作流程、加強就業(yè)指導和職業(yè)咨詢、提供校園內(nèi)幼兒看護等來增加弱勢群體學生獲得高等教育的機會并且提高學業(yè)完成率。[19]

拜登政府在一定程度上繼承和發(fā)展了奧巴馬政府時期的保障性教育政策，注重保障不同群體的受教育權，尤其是少數(shù)族裔、退伍軍人等傳統(tǒng)弱勢群體。奧巴馬政府時期曾為黑人大學聯(lián)盟及少數(shù)族裔教育機構提供強制性經(jīng)費用于保障該群體受教育機會。拜登政府整體延續(xù)了奧巴馬政府的執(zhí)政思路，注重種族平等，繼續(xù)拓寬“機會公平”的教育受益群體。拜登政府的高等教育改革基本覆蓋了以下五個方面：實現(xiàn)種族間教育、培訓機會的平等，確保孩子不受家境、種族或殘障的影響；督促美聯(lián)儲加強對種族間經(jīng)濟差距的關注，確保少數(shù)族裔得到公平且有尊嚴的對待；投資社區(qū)大學和培訓，增加學生成功的機會，培養(yǎng)一個更健康、更繁榮、更具包容性的中產(chǎn)階級；發(fā)展非營利性高等教育機構，建立免費社區(qū)大學，將經(jīng)費重點投入到公立學校；確保教師隊伍的種族多樣性，降低學生輟學率。

拜登政府明確提出“增加教育投入，保障少數(shù)族裔受教育權”的教育施政綱領，認為加強建設多元化大學，可以讓更多的美國弱勢群體通往中產(chǎn)階級。拜登還提出建設發(fā)揮獨特和重要作用的社區(qū)大學，包括為少數(shù)族裔服務的高等教育機構；保障殘障兒童的受教育權，要求聯(lián)邦政府承擔1990年頒布的《殘障人士教育法》所要求的特殊教育額外費用的40%。[20]他反對特朗普關于教育市場化、自由競爭的主張，認為對教育的投入不能作為一種投資，要求有限的回報，這會讓畢業(yè)生背負他們無法承受的巨額債務。

（二）強化管理，重視聯(lián)邦政府的重要作用

美國高等教育機構的財政支持主要來自于聯(lián)邦政府和各州政府。聯(lián)邦政府主要為個別學生和具體研究項目提供資助，而各州主要為公共機構的一般運作提供資助。歷史上，各州向高等教育機構和學生提供的援助比率遠高于聯(lián)邦政府，但近年來，聯(lián)邦政府與州政府的貢獻水平發(fā)生了重大變化，各州政府對高等教育的財政支出逐漸減少，特別是對高等教育一般用途的支持。而聯(lián)邦政府對高等教育的投入增加，經(jīng)費主要來自佩爾助學金。聯(lián)邦和州政府資金的這種變化改變了高等教育資金的流動方式。許多州在經(jīng)歷了多年的經(jīng)濟衰退后一直在恢復高等教育經(jīng)費，彌補削減的經(jīng)費，但由于入學率的提升和通貨膨脹，州政府的總體支出仍遠遠低于經(jīng)濟衰退前的水平。

奧巴馬政府時期提出學校和教師的質量可以通過標準化考試來衡量，各州需要盡其所能讓學校和教師對考試成績和學生成長負責，而拜登則主張采取一種更為和解的方式，弱化評估和問責制，通過提高教師工資、提供職業(yè)培訓等方式減輕教師職業(yè)倦怠，激發(fā)教學熱情，從而促進教育質量提升。在拜登看來，聯(lián)邦政府的作用不是迫使各州追究學校的責任，政府應成為學校和教師的合作伙伴，而搭建伙伴關系的關鍵是投入大量新資金以消除教育資源的不均等。拜登呼吁將聯(lián)邦政府發(fā)給低收入學校和地區(qū)的資金從每年160億美元增加到480億美元，加大對低收入學校的支出，并且呼吁聯(lián)邦教育部設立對少數(shù)族裔學校的補助金，幫助拓寬學校多樣化。他還提出了聯(lián)邦政府加大對槍支管制和基礎設施開支的建議，他認為這將有助于使學校更安全。[21]

（三）立足于國家利益的現(xiàn)實需要，重建更好的美國

美國高等教育國際化政策始終服務于國家戰(zhàn)略，是對外政策的重要內(nèi)容，隨著國際形勢、對外關系和施政方針不斷調(diào)整。2000年1月，克林頓總統(tǒng)發(fā)布了《國際教育政策備忘錄》（Memorandum on International Education Policy），提出維護美國世界領袖、促進國家政治經(jīng)濟文化發(fā)展的國際教育戰(zhàn)略?！?11事件”后，美國重新調(diào)整高等教育戰(zhàn)略。2001年，布什簽署《美國愛國者法》（The USA Patriot Act），提出要對進入美國的國際學生進行跟蹤監(jiān)察，強調(diào)教育與軍事、外交、經(jīng)濟的聯(lián)系。奧巴馬政府時期提出了“重振美國、領導世界”，在高等教育領域推動國際化合作，如中美“10萬強計劃”、美巴“聯(lián)合行動計劃”等。特朗普政府時期，提出“美國優(yōu)先”的國家戰(zhàn)略，凸顯民族主義，公開挑戰(zhàn)了美國高等教育奉行的“全球公民”理念，縮緊對高等教育國際化的財政支持，保持輕國際、重國內(nèi)的政策導向。

與特朗普對外態(tài)度不同的是，拜登主張廢除旅行禁令，允許來自一些國家（穆斯林國家為主）的學生赴美學習，同時恢復奧巴馬時期的暫緩遣返青少年行動（Deferred Action for Childhood Arrivals，DACA），為小時候被非法帶到美國的年輕移民提供臨時法律保護。拜登認識到來美留學生對美國經(jīng)濟的重要貢獻?！?019年美國國際教育交流報告》顯示，國際學生總數(shù)為1，095，299人，比2018年增長0.05%。國際學生占美國高等教育總人口的5.5%。根據(jù)美國商務部的數(shù)據(jù)，2018年，國際學生為美國經(jīng)濟貢獻447億美元，比2017年增長5.5%。[22]拜登呼吁全面改革移民制度，增加技術工人的簽證并免除STEM領域博士研究生的畢業(yè)年限。拜登的高等教育施政綱領指出：“來美獲得博士學位的國際學生應獲得綠卡，讓這些掌握知識和技能的學生流向國外將會損害我們自身的國際競爭力?！闭绨莸堑母傔x口號“重建得更好”（Build Back Better）所言，在全球化背景下，拜登希望出臺相關國際學生政策，鞏固和保持美國的“世界領袖”地位，推翻特朗普“逆全球化”理念下的國際學生政策，重建更好的美國。

四、任重道遠：美國高等教育政策走向前瞻

拜登提出一系列宏大的高等教育改革構想，列出許多措施來促進美國高等教育的改革與創(chuàng)新。但兌現(xiàn)這些高等教育改革承諾，將改革計劃變成具體的政策措施還存在一定的阻力。

（一）疫情對美國高等教育的沖擊

疫情嚴重威脅著大學生活的生命安全，已經(jīng)成為美國高校的一大難題?！都~約時報》于2020年對1900多所美國高校進行了一項關于校園疫情的調(diào)查，結果顯示，自疫情以來，美國大學校園內(nèi)共發(fā)現(xiàn)39.7萬多例病例，其中造成至少90人死亡。[23]美國50個州的1300多所學院和大學取消了面對面授課。美國高校的日常教學無法正常進行，只能通過面對面教學（保持社交距離）和在線學習相結合的方式勉強維持教學進度。在線授課引發(fā)了人們對遠程教育教學質量的擔憂。許多美國高校的評分制度從以往字母等級轉變成及格或不及格的合作性評價。

在重塑美國高等教育之前，拜登首先需要修復由于疫情而受到影響的大學系統(tǒng)。由于入學人數(shù)的不斷縮減，美國大學經(jīng)費緊張也成為棘手的問題。因疫情影響300多所美國高校延長了入學期限，甚至許多學校放棄了對大學入學成績（SAT/ACT）的要求。盡管做出了這些調(diào)整，2020年美國秋季新生入學率下降了13.1%。根據(jù)國家學生信息中心的最新數(shù)據(jù)，疫情導致中等后教育入學率下降了2.5%，其中公立兩年制院校的入學率下降幅度最大（下降21.0%），其次是公立高校（下降8.1%），國際學生入學率下降了43%。[24]美國校園的關閉產(chǎn)生了額外開支，一些學院和大學已經(jīng)暫停對教師的招聘并削減在職教師工薪。隨著入學人數(shù)不斷下降和額外開支增加，美國高等教育機構正經(jīng)歷著財務危機，許多公立學院和大學的資金和撥款問題都無法得到保障，迫使數(shù)千人下崗。疫情使美國高校陷入財政危機，辦學經(jīng)費緊缺已成為一大難題。倘若進一步減免學生學費和貸款，將進一步加重美國大學的財務壓力。由此可見，聯(lián)邦政府的這些施政綱領恐難以全面付諸實施。

（二）特朗普政府逆全球化政策的深遠影響

在2020年的總統(tǒng)大選中，特朗普雖然落敗，但他仍然贏得了7200多萬張普通選票。這說明特朗普的內(nèi)政外交政策得到了一部分美國民眾的支持。特朗普的移民政策圍繞七個方面展開：限制合法移民；修建與墨西哥的邊境墻；減少尋求庇護者的人數(shù)；阻止移民享受社會福利；結束兒童入境延遲行動（DACA）計劃并將其接受者驅逐出境；限制某些國家的旅行和簽證；減少難民入境人數(shù)。特朗普作為美國總統(tǒng)頒布了一系列嚴格限制入境的行政命令，疫情導致經(jīng)濟萎縮的情況下，為保證美國本土公民的就業(yè)崗位，特朗普發(fā)布還嚴格限制持H-1B等工作簽證入境美國的外國工人。特朗普提出的一系列價值主張違背了全球化的趨勢。特朗普一直奉行“美國優(yōu)先”和“讓美國再次偉大”的外交政策方針，采取了“逆全球化”的政策并退出國際組織，給全球發(fā)展帶來了高度不確定性。2017年10月12日，特朗普政府宣布退出聯(lián)合國教科文組織，在任時期還先后退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定、《巴黎氣候變化協(xié)定》、伊朗核協(xié)定等眾多國際性條約。

美國媒體《大西洋》（Atlantic）指出，美國退出一系列具有國際合作意義的組織和協(xié)定，將會使美國的政治和社會秩序跌落，政府的國際信用受損，讓國際社會不再信任美國。[25]美國媒體《外交》（International Relations）發(fā)表了美國眾議院外交委員會副主席華金·卡斯特羅的題為《如何把美國外交從危險的邊緣拉回》（How to pull American diplomacy back from the brink of danger）的文章，指出“在總統(tǒng)唐納德·特朗普的領導下，美國陣前失蹤，其外交基礎設施岌岌可危。他不僅放棄了美國的全球領導地位，而且對自己的國務院發(fā)動戰(zhàn)爭。任何政府都無法完全修復美國的外交能力”[26]。亞利桑那大學教育政策研究教授珍妮·李（Jenny Lee）也指出“拜登贏得選舉，會給國際學生包括現(xiàn)在和未來的學生帶來巨大的希望。尤其重要的是，拜登不僅要扭轉特朗普的仇外政策，還要恢復美國與其他國家的國際關系”[27]。拜登面臨著一項艱巨的任務，未來的政府和國會將亟需開啟新的外交復興局面，實施開放的移民政策，吸引更多的國際學生來美留學，從而緩解美國高等教育機構經(jīng)費緊張的問題。拜登希望修復特朗普政府對美國國際聲譽造成的損害，消除“特朗普主義”的負面影響，但要讓美國重回過去維護“自由、和平、穩(wěn)定的國際秩序”道路并非易事。拜登政府可能不會很快直接迎來新的“拜登時代”，而是要應付“后特朗普時代”的混亂延續(xù)，“沒有特朗普的特朗普主義”會繼續(xù)對美國外交政策產(chǎn)生重要影響，在短時間內(nèi)恐難以快速扭轉美國國際學生政策導向。

（三）政黨兩極化和社會撕裂的現(xiàn)實阻礙

黨派政治兩極分化在美國根深蒂固。與上次大選年相比，2020年美國政治分裂更加突顯。非洲裔美國人遭警察濫用暴力事件不斷發(fā)生，疫情與經(jīng)濟衰退加劇了美國長期存在的種族不平等。當美國媒體宣布拜登率先獲得270張選舉人票的總統(tǒng)候選人獲勝時，特朗普拒絕接受并發(fā)起訴訟。雖然選舉已經(jīng)結束，但并不意味著“特朗普主義”的消失，緊張局勢仍然存在。拜登要全力以赴迎戰(zhàn)特朗普的法律訴訟，實現(xiàn)“尋求團結”和“重塑美國的靈魂”仍任重而道遠。2019年美國國會再度進入“分裂”時代，民主黨獲得的席位超過眾議院多數(shù)黨所需的218席，時隔8年重新控制眾議院；共和黨在印第安納、密蘇里等州奪回國會參議院席位，進一步鞏固了參議院多數(shù)黨地位。拜登高等教育議程通過需要得到美國參議院的批準，而參議院可能仍由共和黨掌控，可能導致拜登政府在落實教育援助提案時遇到阻力。美國西北大學政治學教授勞雷爾·哈布里奇說：“目前美國社會的黨派偏見仍十分強烈。美國國會中的黨派之爭程度與內(nèi)戰(zhàn)后和二戰(zhàn)時期相似。究其原因，是因為美國政治中的黨派沖突和兩黨之間缺乏共識?！盵28]政黨兩極化會阻礙拜登的高等教育主張的落地，在提交國會批準時可能會受到來自由共和黨占多數(shù)席位的參議院的異議，讓一系列政策難以真正通過并實施。

芝加哥大學政治學院公民與校園參與主任珀維·帕特爾（Purvi Patel）認為：“種族因素也會導致兩極分化，兩極分化的討論不能僅僅停留在黨派關系上，種族等力量影響著政治生活的方方面面”。[29]英國政治學教授伊恩·夏皮羅研究了政治兩極分化的根源，夏皮羅認為美國的政治權力逐漸向草根階層轉移，人們對政客、政黨和民主機構的信任缺失，從而引發(fā)了民粹主義。[30]民粹主義在2020年的美國大選中再次釋放，引發(fā)兩黨及其支持選民的相互攻擊和不信任，也進一步加劇了美國社會的對立和撕裂。[31]與此同時，“政治正確”原則強烈沖擊了美國傳統(tǒng)價值觀，引起了政治保守派和文化右翼的極大不滿，從而引發(fā)了美國傳統(tǒng)價值觀與文化多元主義之間的沖突。美國普通民眾從溫和、妥協(xié)的政治價值取向向保守或激進兩個極端靠近，美國社會的裂痕也因政治價值的兩極化而進一步深化。美國社會撕裂和貧富差距分化日益嚴重，矛盾和沖突難以完全消弭，無疑對拜登減免學生債務、推動教育公平形成了無形的層層阻礙。

五、結束語

拜登政府的高等教育施政綱領與特朗普政府的高等教育施政理念有著非常大的差異，甚至部分地方截然相反。這一方面受到政黨利益等因素的影響，另一方面任何當選總統(tǒng)的教育改革都避免不了美國教育改革當中長期存在的“鐘擺現(xiàn)象”，即教育改革如鐘擺，從一個極端擺向另外一個極端，進行周期性的擺動，這也是拜登政府高等教育施政綱領似曾相識的緣故，他基本沿襲了奧巴馬政府時期的高等教育政策，使得美國高等教育改革的鐘擺又有擺回去的趨勢。究其原因，“鐘擺現(xiàn)象”是實用主義精神在美國教育改革中的體現(xiàn)，所有規(guī)律性的擺動都是在為一定時期美國的國家戰(zhàn)略所服務。需要清醒地認識到，美國教育改革的“鐘擺現(xiàn)象”并不是簡單地恢復到原來的水平，而是在周期擺動中有了質的飛躍。拜登任期美國的高等教育走向值得期待。是對以往高等教育政策的“小修小補”，還是“推倒重來”？拜登的高等教育施政綱領落地實施后，能否讓美國高等教育“重建得更好”？

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作者簡介：段世飛，浙江大學教育學院特聘副研究員；陳熠舟，北京師范大學教育學部博士研究生