●時更生 任聰珍

一、 部門整體支出績效評價的背景

（一）部門整體支出績效評價的內(nèi)涵

部門整體支出績效評價是財政支出評價的重要組成部分，是站在整體和宏觀的角度，以預(yù)算部門全部預(yù)算收支為評價對象，按照一定的程序，采用科學(xué)的評價指標(biāo)體系，分析預(yù)算部門的部門運行成本、部門管理效率和部門履職效能，評價部門自身職責(zé)和年度工作計劃的達成度。 現(xiàn)階段我國地方政府部門整體績效評價聚焦于評價預(yù)算部門整體績效和重點業(yè)務(wù)的開展效果，目的是通過開展整體支出績效評價，變革我國政府治理方式，以預(yù)算及部門整體績效為基礎(chǔ)，探索部門行政績效與支出績效有機融合的財政預(yù)算管理機制，從而提升政府部門的履職效能和行政執(zhí)行能力。

（二）我國部門整體支出績效評價的實踐

財政部經(jīng)建司2004 年選擇國家海洋局，嘗試開展了部門整體支出績效考評，2006 年北京市選擇選擇市殘聯(lián)、市投促局進行部門整體支出績效評價試點，2011 年形成一套部門整體支出績效評價的操作規(guī)范。 同年財政部首次在《財政支出績效評價管理暫行辦法》中明確了部門整體支出績效評價的概念。2013 年財政部發(fā)布了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》， 為部門整體支出績效評價指標(biāo)體系提供了參考框架，規(guī)范了投入、 過程兩個共性指標(biāo)和產(chǎn)出、效益兩個針對不同部門特征自行設(shè)置的個性指標(biāo)。 上海市于2015 年、廣東省于2016 年開始部門整體支出績效評價試點工作，截至2016 年底，全國開展部門整體支出績效評價試點工作的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）達到 20 多個。 2018 年 9 月《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）正式印發(fā)， 確定通過全面實施預(yù)算績效管理，深刻變革我國政府治理方式。 要求各級預(yù)算部門在編制年度財政預(yù)算時，必須設(shè)置部門整體績效目標(biāo)、政策績效目標(biāo)和項目績效目標(biāo)，依據(jù)績效目標(biāo)的設(shè)置情況安排預(yù)算，各級財政部門要逐步開展部門整體支出績效評價，提高預(yù)算部門履職效能和行政執(zhí)政能力。 同年，財政部選擇中國氣象局、國家測繪地理信息局實施了部門整體支出績效評價。 山東省2019 年分別從省直部門、市、縣三個層次，制定試點工作方案，開展試點工作。 部門整體支出績效評價已成為中央各部門和各地方財政部門探索預(yù)算績效管理的重點工作之一。

包頭市財政局積極落實中央和內(nèi)蒙古自治區(qū)全面預(yù)算績效管理任務(wù)，選取包頭市鐵道技術(shù)職業(yè)學(xué)院 （以下簡稱“鐵職院”）和包頭市電算化教育館（以下簡稱“電教館”）為試點， 委托第三方評價機構(gòu)開展部門整體支出績效評價。筆者結(jié)合試點單位績效評價工作開展情況進行分析，為后續(xù)全市或全區(qū)開展績效評價工作提供借鑒。

二、部門整體支出績效評價的思路及方法

（一）評價思路

借鑒國內(nèi)其他地區(qū)開展部門整體支出績效評價工作的過程經(jīng)驗， 考慮中央和其他地區(qū)相關(guān)文件規(guī)定的對部門整體支出績效評價步驟， 第三方評價機構(gòu)確定通過評價準備階段、評價實施階段和評價結(jié)果形成等三個階段，完成包頭市部門整體支出績效評價的任務(wù)， 具體如圖1所示。

圖1 2019 年包頭市部門整體支出績效評價主要工作流程圖

2019 年包頭市從鐵職院、電教館整體支出的履職效能、管理效率、社會效益、可持續(xù)性等四個方面實施部門整體支出績效評價。履職效能，從任務(wù)目標(biāo)的設(shè)定情況、核心業(yè)務(wù)的完成情況等方面反映部門整體年度目標(biāo)及中長期目標(biāo)實現(xiàn)程度；管理效率，側(cè)重于從預(yù)算、收支、資產(chǎn)和項目管理制度建設(shè)、落實的情況對預(yù)算、資金、資產(chǎn)、合同、采購、項目等整體支出管理核心內(nèi)容進行考核；社會效益，主要從單位外部效應(yīng)及服務(wù)對象滿意度反映履職對外影響；可持續(xù)性，主要從人員素質(zhì)的提升，部門管理的改進、管理效率提高等方面反映是否建立長效機制。

具體的評價步驟如下：

（1）梳理部門設(shè)立依據(jù)和機構(gòu)設(shè)置，梳理部門職能并進行分類。

（2）分解部門戰(zhàn)略目標(biāo)及工作計劃，如部門年度目標(biāo)、部門中長期目標(biāo)、2018 年工作計劃和重點工作之間的關(guān)聯(lián)性。

（3）梳理部門內(nèi)部管理制度，如部門適用、在用的內(nèi)部控制制度，包括項目管理制度、收支管理制度、資產(chǎn)管理制度、風(fēng)險防范（監(jiān)督、控制）制度、部門自行制定的其他制度和上級或行業(yè)內(nèi)的規(guī)范文件。

（4）梳理部門存量資產(chǎn)。 如部門的存量資產(chǎn)（固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)）、年內(nèi)新增資產(chǎn)（固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)），新增資產(chǎn)標(biāo)注來源，確定是否通過政府采購的方式取得。

（5）梳理部門職工數(shù)量。 如年末職工總數(shù)（行政編制、事業(yè)編制、臨聘人員等）、年內(nèi)人員變動情況。

（6）梳理部門預(yù)決算情況。

（二）評價方法運用

本次績效評價使用以下幾種評價方法， 以鐵職院、電教館為例。

1、案卷研究法。 對于鐵職院、電教館部門整體工作內(nèi)容、預(yù)算收支安排等決策內(nèi)容，部門預(yù)算執(zhí)行管理要求，年度預(yù)算資金支持內(nèi)容的完成情況及預(yù)期效果實現(xiàn)情況等相關(guān)資料進行研究、比較、分析，提取重要信息。

2、公眾評判法。 利益相關(guān)方對鐵職院、電教館部門年度工作相關(guān)意見的反饋對于本次評價工作具有重要意義。 評價過程中采用個別訪談、問卷調(diào)查方式開展相關(guān)工作。

3、專家咨詢法。 在評價過程中，評價工作組引入專家參與機制，由績效管理、財政管理、教育等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覟榭冃гu價工作把關(guān)，并參與出具評價結(jié)論，確保工作方式、思路及結(jié)論科學(xué)合理。

4、比較法。 在分析鐵職院、電教館履職效能時，通過比較工作任務(wù)、目標(biāo)與實施完成情況、實施效果，綜合分析鐵職院、電教館中長期目標(biāo)、年度任務(wù)的實現(xiàn)程度。

5、因素分析法。 在評價鐵職院、電教館中長期目標(biāo)、年度任務(wù)實現(xiàn)及實施效果的實現(xiàn)程度時，綜合分析內(nèi)外因素對其影響，確保評價結(jié)論客觀公正。

三、部門整體支出績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計

（一）指標(biāo)體系設(shè)定原則

1、目標(biāo)關(guān)聯(lián)性原則。 為恰當(dāng)反映績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，鐵職院和電教館的部門整體支出績效評價指標(biāo)設(shè)計應(yīng)與其部門績效目標(biāo)有直接關(guān)系，設(shè)計的各個指標(biāo)之間要能夠互相銜接，使用統(tǒng)一評價標(biāo)準，綜合反映鐵職院和電教館績效構(gòu)成要素之間的關(guān)系，以系統(tǒng)、全面揭示評價對象的特點。

2、客觀性原則。 設(shè)置的績效評價指標(biāo)選取的數(shù)據(jù)應(yīng)有合法、準確的來源，能夠真實反映部門整體評價的實際情況。

3、適用性原則。 鐵職院和電教館的部門整體績效指標(biāo)選擇應(yīng)同時考慮部門績效內(nèi)涵的準確反映，指標(biāo)的現(xiàn)實可行性及應(yīng)用成本，使評價指標(biāo)科學(xué)、實用。

4、管理效能原則。 鐵職院和電教館的部門整體績效指標(biāo)設(shè)計應(yīng)當(dāng)充分反映部門在實現(xiàn)績效目標(biāo)時所顯現(xiàn)的管理能力，以及為實現(xiàn)績效目標(biāo)的管理效率。

（二）指標(biāo)體系設(shè)計思路

指標(biāo)體系的設(shè)計主要參考財預(yù)〔2013〕53 號文設(shè)定一級和二級指標(biāo)，根據(jù)鐵職院和電教館資金使用情況、自身職責(zé)及年度工作計劃調(diào)整三級指標(biāo)， 并根據(jù)實際需要，增設(shè)四級指標(biāo)。 首先考慮部門的整個工作計劃，突出重點，全面反映部門職責(zé)的履行情況；其次綜合考慮鐵職院和電教館資源配置、資源管理的合規(guī)性，考核其部門運行的有效情況； 最后考慮鐵職院和電教館工作的整體效果、 各項目標(biāo)的貢獻度、 社會各界的滿意度，綜合考核其職能的實現(xiàn)程度。

根據(jù)指標(biāo)體系設(shè)計原則和相關(guān)文件的規(guī)定， 本次部門整體支出績效評價結(jié)合績效開展的實際情況對指標(biāo)體系設(shè)計進行調(diào)整，形成表1、表2 指標(biāo)體系。

表1 2018 年鐵職院部門整體支出績效評價指標(biāo)體系

表2 2018 年電教館部門整體支出績效評價指標(biāo)體系

四、部門整體支出績效評價存在的問題

由于包頭市初次實施部門整體支出績效評價，部門績效管理基礎(chǔ)較為薄弱， 尚存在預(yù)算績效管理意識不強、部門整體支出績效目標(biāo)設(shè)定不合理、相關(guān)管理制度不夠完善、項目管理不到位、部分工作未按計劃完成等問題，具體分析如下。

（一）績效管理制度不夠完善

一是鐵職院預(yù)算績效管理各項規(guī)定尚不健全，鐵職院預(yù)算管理制度中包含績效管理相關(guān)內(nèi)容， 但還不全面，績效目標(biāo)設(shè)置、績效監(jiān)控及績效自評等相關(guān)內(nèi)容不完整，導(dǎo)致績效管理相關(guān)工作未有效開展，績效管理水平有待提高。 二是電教館所遵循的相關(guān)制度僅能夠保障日?；韭穆?，如財務(wù)報銷制度、資產(chǎn)管理制度、政府采購和合同管理制度等， 但具有針對性的項目管理制度、預(yù)算管理制度缺失。

（二）預(yù)算績效管理意識不強，績效管理水平有待提高

一是鐵職院部門整體支出績效指標(biāo)設(shè)置不完整，主要反映學(xué)院正常運行相關(guān)工作， 未反映財政資金所要達到的產(chǎn)出及效果，且設(shè)置指標(biāo)不便考核。 另外，鐵職院僅制定了2018 年學(xué)生資助績效目標(biāo)表、2018 年職業(yè)提升（生均）績效目標(biāo)表，未做到對全部財政預(yù)算項目編制績效目標(biāo)。 二是電教館部門整體支出績效指標(biāo)設(shè)置不夠合理且細化程度不足， 在績效監(jiān)管方面缺乏績效目標(biāo)監(jiān)控措施和評價結(jié)果的應(yīng)用。

（三）部分工作未按計劃完成，管理水平有待提高

一是鐵職院制定了2018 年工作要點，但未形成具體的任務(wù)分解表， 少量工作落實存在一定滯后或部分未完成，細化管理方面還有待提高。 二是“同頻互動課堂” 建設(shè)項目在實施過程中未按照實施方案中的工作計劃開展工作，使得項目整體進程滯后，未在計劃周期內(nèi)建設(shè)完成， 一定程度上影響了項目的實施效果。

五、完善部門整體支出績效評價的建議

（一）及時更新完善各項管理制度，提供工作制度保障

建議注重項目管理制度和相關(guān)預(yù)算管理制度的建立，對項目進行全周期的管理，對預(yù)算收支及預(yù)算編制進行規(guī)范化管理。

（二）完善年度部門整體績效目標(biāo)的設(shè)置，合理量化績效指標(biāo)值

建議鐵職院、電教館開展預(yù)算績效管理相關(guān)培訓(xùn)，提高相關(guān)管理人員的績效意識，合理制定績效目標(biāo)。 根據(jù)履職核心及財政資金投入產(chǎn)出效益， 合理設(shè)置部門整體支出績效目標(biāo)和全部財政項目績效目標(biāo)， 充分反映年度重點工作任務(wù)及其產(chǎn)生的效果。 在設(shè)置績效指標(biāo)時要充分考慮實際及預(yù)算安排，進行細化量化，反映實際產(chǎn)出和效果。

（三）細化分解年度工作要點，嚴格落實計劃安排，改進工作方式

一方面， 建議鐵職院編制年度工作要點工作任務(wù)分解表，明確各項工作具體內(nèi)容、具體負責(zé)部門，及所對應(yīng)的考核指標(biāo)，嚴格按計劃落實各項工作，對未按計劃推進的工作，由責(zé)任人就未完成原因進行說明，總結(jié)經(jīng)驗，抓緊落實未完成內(nèi)容；對實際完成內(nèi)容與年度計劃不匹配的， 建議責(zé)任部門對工作整體情況進行歸納整理， 形成新的工作布局， 并及時上報， 改進工作方式。

另一方面，建議電教館建立健全項目管理機制，尤其是項目監(jiān)督檢查機制。 梳理規(guī)范項目實施流程，明確項目組織機構(gòu)及項目參與者的職責(zé)分工， 派專人定期對項目的開展情況進行跟蹤小結(jié)， 及時發(fā)現(xiàn)實施過程中存在的問題并進行小組討論解決。 同時要加強實施方案落實的監(jiān)督檢查， 確保項目執(zhí)行嚴格按照實施方案中的工作計劃和實施內(nèi)容開展。 若在項目實施過程中發(fā)現(xiàn)執(zhí)行與實施方案有偏差， 要及時督促相關(guān)項目負責(zé)人分析產(chǎn)生偏差的原因， 根據(jù)偏差的原因及時糾偏，保障項目在計劃時間內(nèi)高質(zhì)高效完成。