●韓國英 羅旭東

部門整體支出績效評價是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容。 隨著預(yù)算績效管理改革的深入推進(jìn)，各地積極探索開展部門整體支出績效評價。 A 市部門整體支出績效評價起步較早，自2015年起，按照“試點(diǎn)先行、逐步推開”的原則，組織預(yù)算部門編制部門整體支出績效目標(biāo)， 開展部門整體支出績效評價，逐步建立起了部門整體支出績效評價管理體系。

一、部門整體支出績效評價體系設(shè)計

廣義的部門整體支出績效評價包括編制部門整體支出績效目標(biāo)、制定部門整體支出績效評價操作流程，以及設(shè)計部門整體支出績效評價指標(biāo)體系三方面核心內(nèi)容。

（一）部門整體支出績效目標(biāo)框架結(jié)構(gòu)

績效目標(biāo)是開展績效評價的基礎(chǔ)和重要依據(jù)， 績效目標(biāo)編制的質(zhì)量水平直接影響績效評價工作的科學(xué)性與合理性。 A 市按照層次分析法，將部門整體支出績效目標(biāo)劃分為“部門職能—工作任務(wù)—績效目標(biāo)—績效指標(biāo)”四級結(jié)構(gòu)。 A 市農(nóng)業(yè)部門的部門整體支出績效目標(biāo)從實(shí)現(xiàn)部門職能出發(fā)， 制定9 項(xiàng)工作任務(wù)，分解為25 項(xiàng)績效目標(biāo)， 對應(yīng)細(xì)化138 個績效指標(biāo)。

表1 所示為A 市部門整體支出績效目標(biāo)的具體樣式，從表格結(jié)構(gòu)和內(nèi)容可以看出，A 市部門整體支出績效目標(biāo)的設(shè)計理念體現(xiàn)了“財”“政”縱向貫通、橫向互融的特點(diǎn)。

表1 部門整體支出績效目標(biāo)

1、從縱向看，績效目標(biāo)的四級結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)層層遞進(jìn)、有效傳導(dǎo)。 如圖1 所示，部門整體支出績效目標(biāo)以部門職能為頂層設(shè)計依據(jù)和分解落實(shí)錨點(diǎn)，要求預(yù)算部門緊扣部門職能，通過對部門所在行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、部門中長期規(guī)劃、年度工作計劃進(jìn)行梳理分解， 從宏觀層面設(shè)定本部門需要履行的常態(tài)化主要工作任務(wù)， 根據(jù)年度部門預(yù)算安排細(xì)化為可量化、易理解的績效目標(biāo)，并按照全面、量化、可評價的原則，分解為產(chǎn)出、效益、滿意度三個維度的績效指標(biāo)。

圖1 部門整體支出績效目標(biāo)四級結(jié)構(gòu)圖

A 市農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)全市種植業(yè)管理職能， 對照該項(xiàng)職能，將“種植業(yè)綜合管理工作”設(shè)置為一項(xiàng)工作任務(wù)， 根據(jù)該項(xiàng)工作任務(wù)包含的工作內(nèi)容， 將其拆解為“耕地地力保護(hù)”“種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼”“種植業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施改造”三項(xiàng)績效目標(biāo)，每項(xiàng)績效目標(biāo)均從產(chǎn)出、效益、滿意度等維度細(xì)化具體的績效指標(biāo)。 如“種植業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施改造”績效目標(biāo)，分解為“改造面積”“驗(yàn)收合格率”等6 項(xiàng)績效指標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)將種植業(yè)管理這一部門職能層層分解落實(shí)到具體、 可衡量、 可評價的任務(wù)、目標(biāo)、指標(biāo)。

2、從橫向看，建立起部門預(yù)算資金與績效目標(biāo)的直接對應(yīng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“錢”和“事”的相應(yīng)匹配。 部門預(yù)算資金按照資金來源分為財政撥款和其他資金， 其中財政撥款分為基本支出和項(xiàng)目支出。 A 市在績效目標(biāo)四級結(jié)構(gòu)中的“工作任務(wù)”層級，將部門預(yù)算資金進(jìn)行分解，梳理每項(xiàng)工作任務(wù)對應(yīng)的責(zé)任主體和專項(xiàng)資金，按照資金歸集方法， 明確列示完成每項(xiàng)工作任務(wù)所需要花費(fèi)的預(yù)算資金，把“花多少錢、辦多少事”說清楚、講明白，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制言之有物、資金績效有據(jù)可查。

A 市農(nóng)業(yè)部門“種植業(yè)綜合管理工作”，涉及市農(nóng)業(yè)部門所屬的種植業(yè)管理辦公室等預(yù)算單位， 以及種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼等專項(xiàng)資金。 將上述預(yù)算單位的年度預(yù)算資金中的基本支出進(jìn)行歸集， 將其中的項(xiàng)目支出和專項(xiàng)資金進(jìn)行歸集， 分別形成該項(xiàng)工作任務(wù)所對應(yīng)的部門預(yù)算資金，從而將“種植業(yè)綜合管理工作”這一工作任務(wù)所需要的基本支出資金和項(xiàng)目支出資金清晰地反映出來。

（二）部門整體支出績效評價操作流程

部門整體支出績效評價中涉及的主體主要包括市財政局、市級部門和評價工作組。 市財政局作為部門整體績效評價的組織推動部門，統(tǒng)籌開展評價工作。 評價流程主要包括準(zhǔn)備、實(shí)施、報告和結(jié)果應(yīng)用三個階段，具體評價操作流程見圖2。

圖2 部門整體支出績效評價操作流程

1、評價準(zhǔn)備階段。 評價準(zhǔn)備階段主要包括組建評價工作組，制定績效評價工作實(shí)施方案，遴選相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业裙ぷ鳌?市財政局負(fù)責(zé)組建評價工作組，委托評價工作組具體開展績效評價。 評價工作組制定評價實(shí)施方案，確定評價重點(diǎn)、評價方法、評價指標(biāo)體系框架和評分方法、評價進(jìn)度等事項(xiàng)。 同時根據(jù)市農(nóng)業(yè)部門的行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)， 遴選2 名管理專家、2 名財務(wù)專家和3 名農(nóng)業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)專家，為評價工作提供技術(shù)支持。

2、評價實(shí)施階段

（1）確定現(xiàn)場評價范圍。 在開展部門整體支出績效評價時， 由于項(xiàng)目支出是預(yù)算部門履職的重要載體， 因此往往會選取部分重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地評價，以期通過重點(diǎn)項(xiàng)目的績效來反映部門整體的績效，這也是目前開展部門整體支出績效評價較為普遍的做法。評價工作組通過對部門職能、項(xiàng)目特點(diǎn)、項(xiàng)目金額、資金支出方向等分析后，按照“現(xiàn)場調(diào)研至少應(yīng)涵蓋50%的部門所屬單位和項(xiàng)目實(shí)際支出大于500 萬元的項(xiàng)目全部檢查”的原則，確定20 個項(xiàng)目作為現(xiàn)場抽查對象（見表 2）。

表2 現(xiàn)場抽查項(xiàng)目明細(xì)表

（2）具體開展評價工作。該部分主要包含了收集復(fù)核資料，開展評價分析，形成初步結(jié)論等內(nèi)容。 評價工作組收集與部門整體支出績效評價相關(guān)的決策、管理、產(chǎn)出和效益等四個方面資料，復(fù)核其完整性、準(zhǔn)確性、有效性。 在審閱資料的基礎(chǔ)上， 討論確定評價指標(biāo)體系，對照評價指標(biāo)逐項(xiàng)打分，會同專家討論形成部門整體支出績效評價結(jié)論、意見和建議。

3、報告和結(jié)果應(yīng)用階段。 該階段包括了報告的撰寫、征求意見、正式出具報告及結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。 評價工作組結(jié)合專家評價意見，撰寫績效評價報告。根據(jù)各方意見修改完善后，形成最終評價結(jié)果。市財政局將評價結(jié)果書面反饋市農(nóng)業(yè)部門， 并要求其限期提供針對評價報告中提出的問題和建議的整改落實(shí)情況。

（三）部門整體支出績效評價指標(biāo)體系

A 市部門整體支出績效評價指標(biāo)體系包括一級指標(biāo)、二級指標(biāo)、三級指標(biāo)。 其中一級指標(biāo)分為決策、管理、產(chǎn)出、效果四個方面，屬于固定指標(biāo)。決策和管理指標(biāo)屬于預(yù)算編制和執(zhí)行階段的過程性指標(biāo)， 其中的二級指標(biāo)和三級指標(biāo)相對固定， 著重體現(xiàn)的是績效目標(biāo)設(shè)定、決策過程、預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、績效管理和資產(chǎn)管理等方面。 產(chǎn)出和效果指標(biāo)屬于成果性指標(biāo)， 其中的二級指標(biāo)和三級指標(biāo)需要根據(jù)被評價部門的具體工作內(nèi)容進(jìn)行設(shè)置， 著重體現(xiàn)的是部門整體職能發(fā)揮、服務(wù)質(zhì)量及公眾反映等方面。

A 市農(nóng)業(yè)部門整體支出績效評價指標(biāo)體系共設(shè)置4 項(xiàng)一級指標(biāo)、19 項(xiàng)二級指標(biāo)、54 項(xiàng)三級指標(biāo)， 分值100 分。 其中，決策部分 11 項(xiàng)三級指標(biāo)，合計 15 分；管理部分17 項(xiàng)三級指標(biāo)，合計25 分；產(chǎn)出部分12 項(xiàng)三級指標(biāo)，合計30 分；效果部分14 項(xiàng)三級指標(biāo)，合計30分（見表 3）。

表3 A 市農(nóng)業(yè)部門整體支出績效評價指標(biāo)體系

根據(jù)績效評價指標(biāo)的適用范圍， 可劃分為共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。 A 市農(nóng)業(yè)部門的評價指標(biāo)體系中包含“績效目標(biāo)合法合規(guī)合理性”等共性指標(biāo)32 個，主要集中在決策和管理兩部分；包含“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理”等與農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域具體相關(guān)的個性指標(biāo)22 個，主要集中在產(chǎn)出和效果兩部分。 其中， 產(chǎn)出指標(biāo)包括產(chǎn)出進(jìn)度、成本、機(jī)構(gòu)運(yùn)行，并將涉及財政資金規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)發(fā)展、漁業(yè)發(fā)展、農(nóng)村環(huán)境、保費(fèi)補(bǔ)貼等項(xiàng)目設(shè)置對應(yīng)的評價指標(biāo)進(jìn)行單獨(dú)評價； 效果指標(biāo)則遵循部門履職所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響及服務(wù)對象或受益人的滿意度等維度來設(shè)計指標(biāo)。

評價指標(biāo)體系的計分標(biāo)準(zhǔn)采取百分制， 綜合得分90 分（含）以上為優(yōu)；80 分（含）至 90 分為良；60 分（含）至80 分為中；60 分以下為差。 依據(jù)部門整體支出績效評價程序、評價指標(biāo)體系及評分標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)專家評價組討論評議，A 市農(nóng)業(yè)部門整體支出績效評價綜合得分83.9 分，綜合績效評定級別為“良”。

二、部門整體支出績效評價存在的問題分析

（一）部門整體支出績效目標(biāo)“碎片化”，造成四級結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性不足

從目前A 市部門整體支出績效目標(biāo)編制的具體實(shí)踐看，與指向明確、細(xì)化量化、合理可行、相應(yīng)匹配的績效目標(biāo)設(shè)置要求相比， 部門整體支出績效目標(biāo)的設(shè)置還存在不足。 主要體現(xiàn)為預(yù)算部門對本部門的工作職能和目標(biāo)任務(wù)梳理不夠清晰，績效目標(biāo)與部門職能、發(fā)展規(guī)劃和工作計劃的銜接不足， 工作任務(wù)設(shè)定的主觀性較大， 不同年度之間存在較大波動， 如市農(nóng)業(yè)部門2020 年設(shè)定 9 項(xiàng)工作任務(wù)，2021 年僅設(shè)置 3項(xiàng)。 此外，績效目標(biāo)和指標(biāo)的整體性不足，存在采用 “自下而上”的方式，以簡單加總項(xiàng)目目標(biāo)來替代整體目標(biāo)的情形，導(dǎo)致部門整體支出績效目標(biāo)過于微觀和瑣碎。 上述問題的存在不利于形成較為科學(xué)、合理、穩(wěn)定的“部門職責(zé)—工作任務(wù)—績效目標(biāo)—績效指標(biāo)”四級績效目標(biāo)結(jié)構(gòu)。

（二）部門整體支出績效評價指標(biāo)體系“模板化”，個性指標(biāo)提煉不足

政府預(yù)算支出范圍十分廣泛，支出產(chǎn)生的效益因投入的領(lǐng)域不同而呈現(xiàn)多樣性和個性化特點(diǎn)，因此處理好共性和個性評價指標(biāo)的關(guān)系顯得尤為重要。 實(shí)踐中，普遍存在部門整體支出個性指標(biāo)提煉不足的問題，如市農(nóng)業(yè)部門評價指標(biāo)體系的54 個三級指標(biāo)中，反映決策、管理等過程性環(huán)節(jié)的共性指標(biāo)為 32 個， 體現(xiàn)部門核心職能和行業(yè)領(lǐng)域特色的個性指標(biāo)為22個，個性指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于共性指標(biāo)。 同時，個性指標(biāo)中存在直接引用項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)的情形。 從部門整體支出績效評價的角度看，這些評價指標(biāo)能夠從項(xiàng)目支出的角度體現(xiàn)部門的一些重要工作， 但是無法從宏觀層面綜合反映部門的整體工作效能和履職效果。

（三）績效評價結(jié)果應(yīng)用“形式化”，應(yīng)用范圍和程度不足

績效評價結(jié)果應(yīng)用的主要方式是根據(jù)績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題和不足，提出針對性意見建議，并作為部門改進(jìn)管理、政策調(diào)整和預(yù)算安排的重要依據(jù)。 但是在具體實(shí)踐過程中，評價工作組通常在完成準(zhǔn)備、實(shí)施、報告三個評價環(huán)節(jié)后，即被視作完成了工作使命。 對于后續(xù)結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)的落實(shí)情況缺少實(shí)質(zhì)性的關(guān)注。 在部門整體支出績效評價工作完成后，財政部門會將部門整體支出績效評價報告以正式發(fā)文形式反饋給被評價部門，并要求被評價部門進(jìn)行整改，但是對被評價部門的整改實(shí)效缺乏后續(xù)跟進(jìn)和檢查。 在與以后年度的預(yù)算安排掛鉤方面，也尚未形成實(shí)質(zhì)性的應(yīng)用手段， 導(dǎo)致被評價部門對評價結(jié)果的重視不夠，整改落實(shí)的動力不足。

三、完善部門整體支出績效評價體系的建議

（一）緊貼部門預(yù)算，理清四級結(jié)構(gòu)，推動形成穩(wěn)定的部門整體支出績效目標(biāo)框架

部門整體支出績效目標(biāo)是部門預(yù)算資金預(yù)期產(chǎn)出和效果的績效反映，因此，首先要深化績效目標(biāo)與預(yù)算編制的同步管理，實(shí)現(xiàn)同步編制、同步審核、同步批復(fù)，使績效目標(biāo)的框架結(jié)構(gòu)與部門預(yù)算的框架結(jié)構(gòu)相銜接，與部門總體規(guī)劃相符合，與部門具體職能相結(jié)合。 其次，引入外部專業(yè)力量，采取以審代訓(xùn)的方式，指導(dǎo)預(yù)算部門樹立“自上而下”、逐層分解的部門整體支出績效目標(biāo)編制理念，從“三定方案”、 部門職能、 中長期規(guī)劃和年度工作計劃等入手，對現(xiàn)有績效目標(biāo)四級結(jié)構(gòu)進(jìn)行梳理，研究形成較為穩(wěn)定的部門職能和工作任務(wù)層級， 對應(yīng)建立績效目標(biāo)和績效指標(biāo)層級的備選庫，為以后年度編制部門整體支出績效目標(biāo)提供技術(shù)支持和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（二）提煉個性指標(biāo)，重塑評價維度，優(yōu)化部門整體支出績效評價指標(biāo)體系

優(yōu)化績效評價指標(biāo)結(jié)構(gòu)， 構(gòu)建以支出結(jié)果為導(dǎo)向、共性指標(biāo)規(guī)范合理、個性指標(biāo)特點(diǎn)突出的部門整體支出績效評價指標(biāo)體系。 一方面，要優(yōu)化共性與個性指標(biāo)比例結(jié)構(gòu)， 將決策和管理環(huán)節(jié)評價內(nèi)容相似的共性指標(biāo)進(jìn)行合并壓縮， 將反映部門行業(yè)特點(diǎn)和履職效能的個性指標(biāo)占比提升至60%；另一方面，打破圍繞決策、管理、產(chǎn)出、效果四個維度設(shè)置評價指標(biāo)體系的慣性思維和路徑依賴， 采用更為直觀的部門決策、部門管理、部門績效三維設(shè)計路徑，吸收借鑒政府績效考評指標(biāo)的設(shè)置方式， 緊緊抓住部門履職這一核心要素設(shè)計評價指標(biāo)， 突出評價指標(biāo)的部門性、整體性和宏觀性。

（三）落實(shí)反饋整改，硬化掛鉤機(jī)制，完善部門整體支出績效評價的激勵約束舉措

首先，從完善反饋整改機(jī)制入手，細(xì)化績效評價結(jié)果反饋的形式要件，實(shí)現(xiàn)“一份評價報告、一張反饋清單”， 將評價中發(fā)現(xiàn)的問題及事實(shí)依據(jù)逐項(xiàng)列明，要求被評價部門逐項(xiàng)認(rèn)領(lǐng)并填寫整改措施、分階段任務(wù)和時間節(jié)點(diǎn)。 同時，強(qiáng)化對被評價部門整改情況的定期督查和驗(yàn)收，確保將績效責(zé)任落實(shí)到位。 其次， 研究制定評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的具體標(biāo)準(zhǔn)和激勵約束措施，對評價等級為“優(yōu)”和“良”的，在以后年度預(yù)算安排中予以優(yōu)先保障， 對評價等級為“中”和“差”的，相應(yīng)扣減一定比例的公用支出，或?qū)Σ块T預(yù)算進(jìn)行整體壓減，將“獎優(yōu)罰劣”的績效導(dǎo)向落到實(shí)處。 最后，推進(jìn)部門整體支出績效信息報告和公開制度， 將部門整體支出績效目標(biāo)和評價結(jié)果向?qū)徲嬐扑汀⑾蛉舜髨蟾?、向社會公開，提高績效信息公開透明度，促使被評價部門從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變。