李嘉珣　 姜晨

摘要：2021年，全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)總體保持平穩(wěn)，各項(xiàng)指標(biāo)保持在合理區(qū)間范圍內(nèi)，但也有個(gè)別城市出現(xiàn)短期房?jī)r(jià)非理性上漲、個(gè)別房企發(fā)生資金鏈斷裂、市場(chǎng)預(yù)期轉(zhuǎn)變迅速等情況，全國(guó)呈現(xiàn)出“上半年整體偏熱，下半年降溫迅速”的特點(diǎn)?？v觀全年房地產(chǎn)領(lǐng)域出臺(tái)的各項(xiàng)政策，依然緊緊圍繞“房住不炒”的定位，建立房?jī)r(jià)地價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，持續(xù)完善房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn);調(diào)控;二手房指導(dǎo)價(jià);房地產(chǎn)稅

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）01-0006-05 收稿日期：2021-12-09

1 全面實(shí)施貸款集中度管理，完善房地產(chǎn)金融管理長(zhǎng)效機(jī)制

為增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抵御房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)的能力，以及防范單一行業(yè)貸款集中度聚集帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，人民銀行聯(lián)合銀保監(jiān)會(huì)宣布于2021年伊始開始實(shí)施銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度，在綜合考慮銀行的資產(chǎn)規(guī)模、機(jī)構(gòu)類型等因素后，分類設(shè)置房地產(chǎn)貸款余額占比和個(gè)人住房貸款余額占比兩個(gè)上限，其中，房地產(chǎn)貸款占比根據(jù)銀行規(guī)模設(shè)定為12.5%～40%不等，個(gè)人住房貸款占比設(shè)定為7.5%～32.5%不等。盡管自2016年起，金融監(jiān)管部門對(duì)房地產(chǎn)貸款集中度的管理就未曾間斷，但彼時(shí)主要以窗口指導(dǎo)形式，對(duì)銀行約束力較弱，銀行放貸沖動(dòng)不減。本次貸款集中度機(jī)制的建立，明確了貸款比重的上限要求，倒逼金融機(jī)構(gòu)將放貸資金投入到其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)中，持續(xù)遏制房地產(chǎn)金融化、泡沫化。

在執(zhí)行層面，銀行普遍將房地產(chǎn)貸款投向一手房，導(dǎo)致熱點(diǎn)城市二手房貸款額度持續(xù)緊張。年中時(shí)，深圳、東莞、南京、杭州、鄭州等市部分銀行均傳出二手房貸款額度用盡消息。受此影響，上述城市的二手房下半年成交周期不斷延長(zhǎng)，成交量也有所下滑。盡管如此，監(jiān)管部門對(duì)貸款集中度的執(zhí)行力度依然不減，2021年11月深圳發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)金融業(yè)服務(wù)新發(fā)展格局的指導(dǎo)意見》指出，要深入落實(shí)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度，房地產(chǎn)貸款集中度高的機(jī)構(gòu)，要積極優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，逐步減少對(duì)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)的依賴。如果未來貸款占比上限不調(diào)整，房貸偏緊的狀態(tài)或?qū)⒊蔀槌B(tài)，信貸資源也將加速流向制造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

2 嚴(yán)查經(jīng)營(yíng)貸違規(guī)流入房地產(chǎn)，加大督促整改和處罰力度

2020年三季度以來，各地陸續(xù)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)貸違規(guī)流入房地產(chǎn)市場(chǎng)的行為，導(dǎo)致部分地區(qū)房?jī)r(jià)出現(xiàn)快速上漲。2021年3月，銀保監(jiān)會(huì)、住建部、人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于防止經(jīng)營(yíng)用途貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域的通知》，在借款人資質(zhì)核查、信貸需求審核、貸款期限管理等9方面提出要求。而在此之前，北京、上海及廣東省均發(fā)布了信貸合規(guī)性管理通知，要求管轄的金融機(jī)構(gòu)切實(shí)加強(qiáng)信貸資金管理用途，并加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)檢查力度。2021年6月，銀保監(jiān)會(huì)召開新聞發(fā)布會(huì)，表示要將挪用經(jīng)營(yíng)貸的借款人報(bào)送征信系統(tǒng)，還要將防止經(jīng)營(yíng)貸違規(guī)流入房地產(chǎn)作為常態(tài)化監(jiān)管工作。2021年9月末，在央行和銀保監(jiān)會(huì)共同召開的房地產(chǎn)金融工作座談會(huì)上，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示“經(jīng)營(yíng)貸違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域的問題得到了有效遏制”。

近年來，我國(guó)部分城市房?jī)r(jià)上漲過快、房地產(chǎn)擠壓實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題一直沒有得到有效解決，房地產(chǎn)領(lǐng)域金融化現(xiàn)象比較突出，已經(jīng)成為我國(guó)金融體系健康發(fā)展的“灰犀?！?。堵住經(jīng)營(yíng)貸違規(guī)流入房地產(chǎn)，既能夠讓紓困中小微企業(yè)的資金發(fā)揮真正作用，又能防止資金過度流入引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，為做好“六穩(wěn)”工作提供了有力支持，還能夠防止資金無序流動(dòng)而削弱房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的頂層構(gòu)架。預(yù)計(jì)未來隨著監(jiān)管方式和監(jiān)管手段不斷細(xì)化，查處經(jīng)營(yíng)貸的力度也將逐步加強(qiáng)。

3 土地出讓方式出現(xiàn)重大變化，市場(chǎng)熱度分化嚴(yán)重

為提高市場(chǎng)信息透明度，營(yíng)造公開的出讓環(huán)境，2021年2月，自然資源部發(fā)布了新的住宅用地出讓政策，要求22個(gè)重點(diǎn)城市集中發(fā)布土地出讓公告、集中組織土地出讓活動(dòng)，即“兩集中”政策。新的土地出讓方式改變了房地產(chǎn)原有的運(yùn)行機(jī)制，減少了地方政府對(duì)土地市場(chǎng)不規(guī)則的調(diào)控。在首輪土拍中，各地普遍采取房?jī)r(jià)地價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，大部分城市采取“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”的方式，北京最為嚴(yán)格，在“雙限”的基礎(chǔ)上采取了“競(jìng)政府持有產(chǎn)權(quán)、競(jìng)高標(biāo)準(zhǔn)方案”的出讓方式。從土拍結(jié)果看，四個(gè)一線城市及長(zhǎng)三角、粵港澳等南方地區(qū)熱度較高，沒有設(shè)置限價(jià)的城市土拍競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，地價(jià)屢創(chuàng)新高。

2021年下半年起，各地加強(qiáng)了對(duì)房企購地資金來源的審查，堵住了部分房企通過前融、信托、私募等途徑獲取購地資金的漏洞，規(guī)定了禁止房企成立“馬甲”公司參與土地競(jìng)拍，加之部分頭部房企陸續(xù)“爆雷”，市場(chǎng)預(yù)期不穩(wěn)，導(dǎo)致第二輪土拍迅速遇冷，終止交易、流拍、底價(jià)成交、低溢價(jià)率情況占比大幅增加。在此情況下，在第三輪土拍中，各地都降低了土拍門檻。其中，蘇州土拍保證金比例從50%降到30%，廣州黃埔區(qū)、南沙區(qū)取消了“限房?jī)r(jià)”的要求，杭州等城市將“競(jìng)品質(zhì)”改為“定品質(zhì)”，給房企留出適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)空間?？v觀三輪土拍情況，各地在制定土地規(guī)則上因城施策，根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)、人口流入情況等制定相應(yīng)出讓規(guī)則。同時(shí)，各地也根據(jù)上一輪土拍情況及時(shí)調(diào)整政策，圍堵規(guī)則漏洞，引導(dǎo)合理預(yù)期。

4 二手房成交指導(dǎo)價(jià)政策出臺(tái)，成為調(diào)控新利器

為更加有效精準(zhǔn)地調(diào)控市場(chǎng)，2021年以來，熱點(diǎn)城市陸續(xù)出臺(tái)二手房成交指導(dǎo)價(jià)政策。2021年2月，深圳市住房和建設(shè)局率先出臺(tái)了《關(guān)于建立二手住房成交參考價(jià)格發(fā)布機(jī)制的通知》，首次公布了全市3595個(gè)小區(qū)的參考價(jià)格，引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)合理發(fā)布掛牌價(jià)格和商業(yè)銀行合理發(fā)放二手住房貸款。隨后，無錫、寧波、成都、西安、東莞、紹興、衢州、廣州、三亞等城市也陸續(xù)跟進(jìn)，發(fā)布了相似的調(diào)控措施。2021年7月，上海市要求在已實(shí)施的房源掛牌核驗(yàn)基礎(chǔ)上，增加價(jià)格信息的核驗(yàn)，沒有通過價(jià)格核驗(yàn)的房源不得對(duì)外發(fā)布。

政策內(nèi)容上，各地采取了“因城施策”的方式。參考價(jià)格方面，深圳以二手住房網(wǎng)簽價(jià)格為基礎(chǔ)，參考周邊一手住房?jī)r(jià)格綜合形成參考價(jià)格;西安、成都、紹興參考二手住房網(wǎng)簽價(jià)格、評(píng)估價(jià)格和新房掛牌價(jià)格等形成參考價(jià)格;東莞還參考了區(qū)域地價(jià)房?jī)r(jià)分級(jí)管理、住宅建造品質(zhì)等因素確定參考價(jià)格;上海則是依據(jù)住房真實(shí)住房成交價(jià)格，綜合考慮多重因素確定。覆蓋范圍方面，深圳覆蓋了全市多數(shù)小區(qū)，西安、成都涉及重點(diǎn)熱門小區(qū)，寧波市主要針對(duì)熱點(diǎn)學(xué)區(qū)進(jìn)行住房?jī)r(jià)格指導(dǎo)。此外，無錫、西安還規(guī)定中介機(jī)構(gòu)不得以“學(xué)區(qū)房”“學(xué)位房”等名義炒作房?jī)r(jià)，不得誘導(dǎo)小區(qū)業(yè)主參與哄抬房?jī)r(jià)。三亞規(guī)定，如果房屋超過參考價(jià)，則無法辦理網(wǎng)簽。由于二手房參考價(jià)格機(jī)制是金融機(jī)構(gòu)貸款審批的依據(jù)，增加購房人的首付比例，對(duì)市場(chǎng)價(jià)格預(yù)期起到了非常強(qiáng)的引導(dǎo)作用，在控制房?jī)r(jià)上漲的作用力十分直接。因此，發(fā)布該政策的城市房地產(chǎn)市場(chǎng)陸續(xù)出現(xiàn)成交量急速下降的情況，價(jià)格也有所松動(dòng)。未來該政策也將成為熱點(diǎn)城市調(diào)控的利器，不排除其他城市在市場(chǎng)過熱時(shí)出臺(tái)該政策。

5 持續(xù)加大保障性租賃住房政策支持力度，各地陸續(xù)出臺(tái)配套政策

近年來，國(guó)家持續(xù)加大住房保障工作力度，加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系。其中，發(fā)展保障性租賃住房是該住房保障體系構(gòu)建探索的最新進(jìn)展。2021年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕22號(hào)）》，成為近幾年該住房種類單獨(dú)發(fā)布的最高規(guī)格的政策文件。同月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》，明確將保障性租賃住房納入基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目。隨后，廈門、合肥、廣州、武漢、上海等地陸續(xù)發(fā)布發(fā)展當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰赓U住房的實(shí)施意見或?qū)嵤┓桨?，其中，廈門規(guī)定符合條件申請(qǐng)改建為保障性租賃住房的非住宅類存量房屋，可以不變更土地使用性質(zhì)、土地使用年限，不補(bǔ)繳土地價(jià)款;廣州率先試點(diǎn)住房公積金在保障性租賃住房可“按月還租”，緩解租戶壓力;上海則計(jì)劃同期新增住房供應(yīng)總量的40%以上為保障性租賃住房。

由于我國(guó)城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展和人口流動(dòng)日益頻繁，大城市住房矛盾日益突出，進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)大學(xué)生以及青年人的住房問題日益凸顯。基于此，我國(guó)住房保障體系順應(yīng)時(shí)代要求，保障對(duì)象從戶籍居民為主向常住人口轉(zhuǎn)變。此外，相對(duì)于公租房、經(jīng)適房政策，保障性租賃住房政策呈現(xiàn)如下特點(diǎn)，一是多主體參與，推動(dòng)主體由政府、企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與;二是保障定位更加明晰，新市民、青年人是主要保障對(duì)象，部分城市申請(qǐng)對(duì)象將不限戶籍、不設(shè)收入線;三是土地支持政策更明確，各地可探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地、非居住存量房屋和新供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房;四是資金籌措路徑更多元，支持金融機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)化方式提供長(zhǎng)期貸款、信用類債券、發(fā)行擔(dān)保債券、納入基礎(chǔ)設(shè)施REITs等。

6 房地產(chǎn)稅試點(diǎn)進(jìn)展引發(fā)熱議，推出時(shí)機(jī)漸行漸近

自2014年政府工作報(bào)告中提出“做好房地產(chǎn)稅立法相關(guān)工作”后，房地產(chǎn)稅立法工作穩(wěn)妥推進(jìn)。2021年以來，房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)被屢次提起，引發(fā)社會(huì)熱議。2021年5月，財(cái)政部等四部門負(fù)責(zé)人在京召開房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì)，聽取部分城市負(fù)責(zé)人及部分專家學(xué)者對(duì)房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的意見;2021年10月出版的《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記重要文章《扎實(shí)推進(jìn)共同富裕》中提到，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點(diǎn)工作;2021年10月23日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作。財(cái)政部、稅務(wù)總局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，財(cái)政部、稅務(wù)總局將依照全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，起草房地產(chǎn)稅試點(diǎn)辦法（草案），按程序做好試點(diǎn)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

縱觀2021年中央層面的各類信號(hào)，可推斷房地產(chǎn)稅是大勢(shì)所趨，已經(jīng)不存在技術(shù)層面障礙。但房地產(chǎn)稅涉及面廣、立法環(huán)節(jié)多、對(duì)市場(chǎng)預(yù)期影響不確定性強(qiáng)，涉及的稅率、征收方法等細(xì)節(jié)上還需斟酌和考慮，短期內(nèi)大范圍鋪開尚存難度。加之2011年在上海、重慶兩地試點(diǎn)的對(duì)個(gè)人住房征收的“房產(chǎn)稅”，由于覆蓋范圍窄、稅率低等多種原因，為在全國(guó)范圍內(nèi)征收房地產(chǎn)稅的參考意義有限。本次房地產(chǎn)稅征收預(yù)計(jì)也將采取先行試點(diǎn)的方式，積累經(jīng)驗(yàn)和做法，待各方面條件成熟后再落地。

7 預(yù)售資金監(jiān)管加強(qiáng)，“限漲限跌”行政手段并存

2021年下半年以來，部分房企爆發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，多地出臺(tái)了預(yù)售資金監(jiān)管新規(guī)，防止出現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目大批爛尾，維護(hù)購房者合法權(quán)益。西安、無錫、天津、蘭州、東莞、重慶、北京、青島、廣州、廈門等地陸續(xù)出臺(tái)新的商品房預(yù)售資金監(jiān)督管理辦法或操作規(guī)程。其中，大部分城市要求商品房預(yù)售資金全部存入專用監(jiān)管賬戶，預(yù)售資金根據(jù)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)度核撥（一般分為建成層數(shù)達(dá)到規(guī)劃總層數(shù)一半、主體結(jié)構(gòu)封頂、單體竣工驗(yàn)收合格、完成商品房現(xiàn)售備案四個(gè)階段），部分城市還對(duì)購房人選擇升級(jí)裝修價(jià)款納入監(jiān)管，部分城市還建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估動(dòng)態(tài)機(jī)制，對(duì)誠信較低的企業(yè)采取更嚴(yán)格的資金監(jiān)管機(jī)制。

此外，由于個(gè)別房企為加快回籠資金大幅降價(jià)促銷，擾亂市場(chǎng)秩序，造成市場(chǎng)預(yù)期不穩(wěn)，各地陸續(xù)出臺(tái)房?jī)r(jià)“限跌令”，防止房?jī)r(jià)出現(xiàn)斷崖式下跌。自2021年7月以來，長(zhǎng)春、菏澤、岳陽、唐山、南通等19個(gè)城市陸續(xù)發(fā)布政策或召開房企座談會(huì)，要求樓盤定價(jià)不得低于備案價(jià)格的85%或90%，并打擊惡意降價(jià)行為。隨著各地市場(chǎng)不斷分化，預(yù)計(jì)未來“限漲限跌”同時(shí)存在的情況將一直持續(xù)，宏觀調(diào)控思路也將由單一的防止房?jī)r(jià)過快上漲轉(zhuǎn)向防止房?jī)r(jià)“大起大落”。

8 著力整治規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，聚焦四大領(lǐng)域

2021年7月23日，住建部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)整治規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），標(biāo)志著整治規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序進(jìn)入新的階段?！锻ㄖ诽岢觯傲?zhēng)用3年左右時(shí)間，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序明顯好轉(zhuǎn)”。具體措施上，整治范圍主要針對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)、房屋買賣、住房租賃和物業(yè)服務(wù)這四大人民群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)關(guān)注度高的領(lǐng)域。其中，房地產(chǎn)開發(fā)主要涉及房企違法開工、未按時(shí)交付和房屋質(zhì)量問題;房屋買賣主要關(guān)注虛假信息、套取資金違規(guī)流入房產(chǎn)、以及“茶水費(fèi)”“捆綁銷售”等問題;住房租賃主要涉及租賃主體合規(guī)經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)問題;物業(yè)服務(wù)主要關(guān)注收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資金使用、履約責(zé)任等方面。

事實(shí)上，2021年初以來，各地陸續(xù)開始加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序整治工作，廣州、北京、南京、無錫等十幾個(gè)重點(diǎn)城市開展了房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)，嚴(yán)查中介機(jī)構(gòu)違規(guī)行為，并對(duì)炒作“學(xué)區(qū)房”、辦理“經(jīng)營(yíng)貸”違規(guī)流入樓市的機(jī)構(gòu)進(jìn)行警告、約談、停業(yè)整頓和暫停網(wǎng)簽權(quán)限等處罰措施。各地也發(fā)布政策，針對(duì)本地房地產(chǎn)領(lǐng)域的新情況新問題，陸續(xù)發(fā)布政策予以整治。其中，海南省政府發(fā)布的《海南省2021年房地產(chǎn)市場(chǎng)專項(xiàng)整治工作方案》中，明確表示要“嚴(yán)厲打擊規(guī)避限購政策騙購、變相漲價(jià)、違規(guī)銷售等違法違規(guī)行為”;深圳市房產(chǎn)中介協(xié)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于開展房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)規(guī)范經(jīng)營(yíng)專項(xiàng)整治工作的通知》中，明確整治范圍為“發(fā)布虛假房源、誘導(dǎo)消費(fèi)者使用金融產(chǎn)品、偽造流水”的行為。

作者簡(jiǎn)介：李嘉珣，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心。

姜晨，蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局。