宋志艷

[關(guān)鍵詞]關(guān)韓同盟;韓國戰(zhàn)略地位;戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán);戰(zhàn)略靈活性;印太戰(zhàn)略

美國總統(tǒng)的執(zhí)政風(fēng)格及外交理念往往存在差異，這導(dǎo)致美國的對韓認(rèn)識及對美韓同盟的重視程度呈現(xiàn)出明顯不同的重要特征。特朗普執(zhí)政時期，奉行“美國優(yōu)先”政策，使得美國的同盟體系一度遭受沖擊，各路盟友與美國的距離不同程度地有所疏遠(yuǎn)，其中美韓同盟關(guān)系體現(xiàn)得尤為明顯。自朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束以來，歷經(jīng)半個多世紀(jì)的美韓同盟，以應(yīng)對所謂的朝鮮“威脅”和維持朝鮮半島和平穩(wěn)定為主要目標(biāo)，發(fā)揮了平衡朝鮮半島南北關(guān)系的“穩(wěn)定器”作用。然而，近年來美國試圖將美韓同盟與其推行的印太戰(zhàn)略相對接并上升為“地域同盟”或“亞洲太平洋同盟”。拜登總統(tǒng)上臺執(zhí)政后，十分重視同盟體系在維護美國全球地位、鞏固西方價值觀以及遏制戰(zhàn)略對手方面的作用，將修復(fù)與盟友關(guān)系置于外交政策的優(yōu)先位置。2021年5月21日，美韓舉行拜登執(zhí)政后的首次首腦會晤，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心專家蘇密·特里認(rèn)為：“美韓首腦會晤氣氛積極，雙方希望向外界宣示美韓同盟的力量?！憋@然，美國試圖通過激發(fā)美韓同盟的戰(zhàn)略靈活性，積極拓展其戰(zhàn)略空間，從而達到有效遏制中國崛起的戰(zhàn)略目的。

一、美國各界人士的對韓認(rèn)識及“美韓同盟觀”

從韓國角度而言，美韓同盟的指向?qū)ο笾饕槍Τr，至于對將同盟適用范圍擴展至中國、積極介入南中國海和參加美日導(dǎo)彈防御體系等則態(tài)度消極。在美國看來，美日同盟和美韓同盟在強度和優(yōu)先度方面存在差異，2017年11月，美日兩國首腦在東京會談中，就“美日在朝鮮問題上100%攜手與共”“在推進自由開放的印度洋.太平洋戰(zhàn)略上達成一致”，美日雙方展現(xiàn)高度共識。然而，翌日在訪問韓國的過程中，美韓首腦表示在朝鮮問題上加強合作，文在寅總統(tǒng)聲言通過“和平方式解決”，特朗普總統(tǒng)則指出“必要時訴諸軍事力量”，凸顯出美韓雙方的戰(zhàn)略意圖迥然有異。

2007年的調(diào)查結(jié)果顯示，美國國會議員總體上對美韓同盟的關(guān)注度并不高，關(guān)注度往往與朝鮮局勢密切相關(guān)。雖然整體上對韓國的關(guān)注度較低，但大部分議員還是對美韓關(guān)系的未來持相對積極的態(tài)度。大多數(shù)議員對于美韓同盟的意義主要從美國的全球戰(zhàn)略的角度進行理解。所有的調(diào)查對象并未特別考慮韓國，關(guān)于維持美韓同盟理由的回答是：維持美國在東北亞地區(qū)的存在感;遏制朝鮮及阻礙中國崛起。大多數(shù)人士認(rèn)為，由于中國崛起，強化美韓同盟十分重要，也有人對韓國與中國深化關(guān)系表達憂慮。

秉持“美韓同盟肯定論”的美國人士認(rèn)為，美韓同盟對于歷屆美國政府在整個亞洲地區(qū)投射政治影響力和軍事力量的能力至關(guān)重要，美韓同盟的基礎(chǔ)不應(yīng)僅以所謂的朝鮮“威脅”及核問題做支撐，美韓兩國共同擁有民主主義和自由理念的價值觀十分重要，美國應(yīng)賦予韓國以地區(qū)戰(zhàn)略中重要合作伙伴的位置。同時，他們認(rèn)為同盟的適用范圍應(yīng)該超越朝鮮半島，覆蓋更為廣闊的區(qū)域，主張針對從伊斯蘭激進派到南海海域的紛爭，基于共同價值觀采取同盟行動的方式更加符合美國的利益。2017年4月，美國副總統(tǒng)邁克·彭斯指出，美國將繼續(xù)保護美國的人民和美國的盟友，并加強盟國之間的聯(lián)系。2017年6月，美國國防部部長詹姆斯·馬蒂斯在新加坡舉辦的香格里拉對話會上引用彭斯的“永久承諾”，將其作為美國對亞洲盟友的原則，“這一永久承諾基于戰(zhàn)略利益，以及自由人民、自由市場和強大而充滿活力的經(jīng)濟伙伴的共同價值觀”。甚至有專家指出，在涉及廣域范圍的同盟合作中，日本受和平憲法制約無法完成的任務(wù)，可以由韓國來擔(dān)負(fù)。

盡管美國國內(nèi)存在著“美韓同盟不必要論”的論調(diào)，其與“肯定論者”之間在評價與見解上存在諸多差異，但若從美國的全球戰(zhàn)略上審視同盟的話，雙方還是認(rèn)為美韓同盟自有其獨特價值。兩者也一致認(rèn)為美韓同盟不應(yīng)該是僅僅指向朝鮮的兩國間同盟，兩者之間在認(rèn)識層面上的最大差異在于，美國在同盟運營過程中要求韓國給予合作的期待程度不同，至于美韓同盟在戰(zhàn)略層面上的理想狀態(tài)卻并無顯著差異。

特朗普執(zhí)政時期輕視同盟的作用，導(dǎo)致美韓同盟的地位有所弱化，兩國數(shù)次圍繞朝鮮政策產(chǎn)生分歧。文在寅總統(tǒng)認(rèn)為，朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人“具有無核化意圖”，盡管在無核化問題上并未取得進展，卻仍將重啟南北之間的經(jīng)濟交流作為施政要務(wù)。因此，美國認(rèn)為文在寅政權(quán)并不是朝鮮與美國的協(xié)調(diào)者，而是“朝鮮的代言人”，從而產(chǎn)生不信任感。同時，美國還積極推動建立“經(jīng)濟繁榮網(wǎng)絡(luò)”（Economic Prosperity Network：EPN），這是全球供應(yīng)鏈“去中國化”的構(gòu)想之一，旨在重新編織“全球供應(yīng)鏈”，以打造反華經(jīng)濟包圍圈。為此，美國要求韓國、日本、澳大利亞和新西蘭等盟友加入反華經(jīng)濟聯(lián)盟。然而，韓國拒絕在中美兩國之間選邊站隊，不愿加入反華經(jīng)濟聯(lián)盟。原因在于，韓國經(jīng)濟高度依賴中國，薩德危機的陰霾尚未完全消散，擔(dān)心受到中國的經(jīng)濟制裁。經(jīng)濟靠中國、安全靠美國，是韓國現(xiàn)實處境的真實寫照。

與日美關(guān)系日趨緊密形成對照的是，由于特朗普本人崇尚“交易外交”，美國與北約關(guān)系及美韓關(guān)系備受冷落。加之特朗普總統(tǒng)與文在寅總統(tǒng)性情不和，導(dǎo)致駐韓美軍經(jīng)費分擔(dān)問題在尚未解決的狀態(tài)下，特朗普政權(quán)宣告終結(jié)。與韓國文在寅總統(tǒng)相比，特朗普本人對與朝鮮金正恩委員長舉行會談抱有濃厚興趣。為了給美朝對話營造氛圍，美韓兩國甚至中斷部分例行的年度聯(lián)合軍事演習(xí)。對此，《產(chǎn)經(jīng)新聞》發(fā)表社論指出，“特朗普過于糾結(jié)財政負(fù)擔(dān)，但不應(yīng)由此忽視包括日本在內(nèi)的同盟國的安全保障”，“韓國文在寅政權(quán)卻欣然同意停止演習(xí)。從雙方角度來看，美韓同盟似乎呈現(xiàn)分崩離析的跡象，日本應(yīng)對此懷有危機感，有必要努力強化防衛(wèi)力量。”

隨著美國的外交路線和防務(wù)政策重點轉(zhuǎn)向印太地區(qū)，美日同盟和美韓同盟在其印太戰(zhàn)略中的戰(zhàn)略位置空前提高，通過進一步對日本和韓國實施有效布控和強力拉攏，美國意欲在中國周邊地區(qū)形成有效的合圍與遏制的戰(zhàn)略態(tài)勢。顯然，在美國看來，美韓同盟的戰(zhàn)略價值在推行印太戰(zhàn)略過程中將會不斷攀升。拜登政府執(zhí)政初期，美韓兩國很快就在駐韓美軍費用問題上達成一致，并未延續(xù)特朗普執(zhí)政時期一味對韓國施加壓力的策略，試圖通過懷柔方式促使韓國積極配合美國的印太戰(zhàn)略。

當(dāng)前，聯(lián)合國安理會對朝鮮的制裁依然在持續(xù)，而韓國企業(yè)違反聯(lián)合國安理會相關(guān)制裁決議的消息不時被披露出來，這不免加大美國對韓國的不信任感。由于兩國在對朝制裁問題上出現(xiàn)分歧，2019年4月舉行的美韓首腦會談也未能取得如期的成果，美國強烈要求韓國嚴(yán)格履行安理會對朝制裁決議。美朝河內(nèi)會談失敗后，美國對朝政策漸趨強硬，這與文在寅政府以緩和南北關(guān)系為優(yōu)先課題，力爭通過南北雙方的力量解決半島問題的基本原則不相符合。

2019年8月25日，美國總統(tǒng)特朗普在法國比亞里茨與日本首相安倍晉三舉行美日雙邊首腦會談時表示，“美韓聯(lián)合軍演完全沒有必要”，“我認(rèn)為，這完全是在浪費金錢”。這是特朗普在韓國決定終止《韓日軍事情報保護協(xié)定》、東北亞地區(qū)的安全格局變得更加敏感的情況下做出的表態(tài)。華盛頓外交界不斷有人猜測，特朗普可能會讓韓國為此付出代價。美國海軍分析中心局長肯·高斯表示，由于文在寅政府無視美國的要求，特朗普總統(tǒng)可能會要求韓國支付更高規(guī)模的防衛(wèi)費用。美國傳統(tǒng)基金會高級研究員布魯斯·克林納也認(rèn)為：“文在寅政府無視華盛頓‘不要動搖美國在東北亞安全利益的警告，在防衛(wèi)費分?jǐn)傤~談判之前，不必要地?fù)p傷了與美國的關(guān)系?！?/p>

2020年11月，美國駐韓大使哈里斯強調(diào)美韓同盟的重要性，聲稱：“美韓將持續(xù)記憶以友情和強化的伙伴關(guān)系凝結(jié)起來的血脈聯(lián)系?！惫锼勾笫乖?020年11月25日美國非營利組織召開的線上會議上表示，在朝鮮戰(zhàn)爭70周年之際，“絕不應(yīng)該忘記為了保衛(wèi)自由而與韓國兄弟姐妹們一起戰(zhàn)斗的聯(lián)合國參戰(zhàn)勇士們的犧牲。直到1953年底，聯(lián)合國軍隊和韓國軍隊共同付出的犧牲，保障了朝鮮半島半壁江山韓國的民主主義，回顧70年來的歷程，大韓民國幸存下來變得更加繁榮。今天的美韓同盟是歷經(jīng)各個時代，依托人們之間的深厚關(guān)系，基于共同關(guān)心的事項和共同擁有的價值觀，依賴共同的經(jīng)濟利益不斷強化起來的多維度的伙伴關(guān)系?！?/p>

隨著拜登上臺執(zhí)政，美日同盟和美韓同盟重新受到矚目。特朗普時期美日韓關(guān)系事實上處于放任自流的狀態(tài)，日韓兩國關(guān)系持續(xù)緊張，甚至《韓日軍事情報保護協(xié)定》一度面臨夭折的風(fēng)險，美國只好再度扮演消防員角色進行滅火，美日韓關(guān)系呈現(xiàn)“負(fù)面資產(chǎn)化”狀態(tài)。拜登政府將美日韓三邊關(guān)系作為“正面資產(chǎn)”重新規(guī)劃和設(shè)定，竭盡全力予以全方位修復(fù)，其目的是構(gòu)筑面向“印度洋一太平洋時代”的美日韓關(guān)系。美國在世界上的盟友和伙伴對拜登政府重返“正確軌道”表示歡迎，美國學(xué)者認(rèn)為：“維持并增強與日、韓、澳、印的關(guān)系，是美國對外政策的‘北極星。拜登政府應(yīng)持續(xù)改善與亞洲盟友的關(guān)系，并構(gòu)建遏制北京的有效聯(lián)盟，這些做法對于維持美國在亞洲盟友眼中的信譽至關(guān)重要?！?/p>

拜登政府重建美日韓關(guān)系的主要目標(biāo)首先當(dāng)然是為應(yīng)對朝鮮問題，但從更長遠(yuǎn)的目標(biāo)來看卻不僅局限于此，從宏觀視野而言，乃是在印度洋和太平洋地區(qū)謀求合作。美日兩國在推進“自由開放的印太戰(zhàn)略”（FOIP）上保持緊密合作，但在涉及美日韓三邊合作及韓國戰(zhàn)略定位方面則存有曖昧之處。關(guān)于這一戰(zhàn)略構(gòu)想的具體落實，韓國表現(xiàn)出的消極姿態(tài)和日韓關(guān)系惡化成為主要障礙。2019年3月29日，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）的邁克爾·格林在研討會上針對印太戰(zhàn)略和四方安全對話機制中韓國缺位深表憂慮：“‘印太戰(zhàn)略的對華競爭涉及海洋安保，東南亞國家已經(jīng)進行了有效應(yīng)對，但朝鮮半島在這方面依然存在諸多空白，其結(jié)果會造成向中國傳遞韓國及美韓同盟搖擺的錯誤信號。換言之，由于韓國的缺席，印太構(gòu)想存在制度性框架的缺陷，這不僅對韓國而且對日美兩國也是不容忽視的問題。作為因應(yīng)之策，推動韓國實現(xiàn)與四方安全對話機制展開合作乃是上策，這種方式如不奏效，只能求諸靈活運用其他制度框架，其中美日韓三邊合作即是重要選項之一，假如美日韓三邊合作實際上還是不能充分發(fā)揮效能，恐怕‘印太戰(zhàn)略會向相反的方向發(fā)展?！?/p>

拜登政府上臺后著力修復(fù)美日韓三邊關(guān)系，不斷以高層互動作為杠桿撬動三邊關(guān)系持續(xù)升級。2021年3月，美國國務(wù)卿布林肯和國防部長奧斯汀將首次出訪國家確定為日本和韓國，并同日本、韓國的外長及防長進行了“2+2”會晤。這既是拜登政府強化美日韓三國關(guān)系的強烈信號，也被外界認(rèn)為美國將對中國持更強硬立場。美國學(xué)者麥克斯韋爾就美國希望美日韓合作列舉的理由是“日本的戰(zhàn)略環(huán)境”，“在東北亞發(fā)生的事態(tài)很有可能影響到日本。美國在緊急情況下的應(yīng)對也是依靠駐日美軍。特別是在朝鮮攻擊韓國的情況下更是如此?！比毡咀孕l(wèi)隊高官針對朝鮮半島可能發(fā)生的緊急事態(tài)發(fā)表意見認(rèn)為：“自衛(wèi)隊協(xié)助的對象是美軍，由于并不會向韓國軍隊提供協(xié)助，因此不需要進行日美韓合作。”對于這一指責(zé)，麥克斯韋爾反駁道：“這是巨大的誤解。在東北亞影響一個國家的危機事態(tài)也會波及其他兩個國家。”可見，美國對美韓同盟的認(rèn)知遠(yuǎn)比日本深刻，拜登政府不僅要使其更有效地應(yīng)對朝鮮挑戰(zhàn)，還希望將這一同盟關(guān)系運用于應(yīng)對所謂的“中國威脅”，以幫助美國在整個印度洋.太平洋地區(qū)實現(xiàn)其利益。

二、美韓同盟關(guān)于戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)移交問題的演進脈絡(luò)

美韓同盟關(guān)系出現(xiàn)爭論的主要議題集中在五個方面：駐韓美軍重新整編和削減問題;駐韓美軍駐留經(jīng)費以及部隊整編和聯(lián)合軍事演習(xí)的美韓負(fù)擔(dān)費用比率問題;戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)移交問題;應(yīng)對朝鮮大規(guī)模殺傷性武器的策略問題;駐韓美軍的戰(zhàn)略靈活性問題。自1953年美國和韓國正式結(jié)成同盟關(guān)系以來，就美韓同盟再定義的磋商從未中斷，雙方在駐韓美軍基地調(diào)整、同盟內(nèi)部軍事安全角色分工（包括平時和戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)問題）、同盟的未來戰(zhàn)略構(gòu)想等三大焦點問題上展開了激烈爭論，而戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)問題無疑是雙方爭論的最大焦點，這也充分暴露了美韓同盟的“非對稱性”。所謂“作戰(zhàn)指揮權(quán)”被定義為：“主要意味著為推行特定任務(wù)所設(shè)定的指揮關(guān)系，作戰(zhàn)指揮權(quán)是面向部隊分配任務(wù)和發(fā)布指示，實施作戰(zhàn)指揮的核心權(quán)限?！笔栈貞?zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)問題最初由韓國方面提出，韓國的戰(zhàn)略意圖在于，當(dāng)美國實施“先發(fā)制人”的攻擊引發(fā)朝鮮半島危機之際，避免發(fā)生駐韓美軍司令以美韓聯(lián)合軍司令名義向韓軍行使作戰(zhàn)指揮權(quán)的事態(tài)。換言之，即便是韓國與美國存在糾葛，還是力爭避免被卷入朝鮮半島內(nèi)“不期望的戰(zhàn)爭”中去。同時，對于韓國而言，這一問題關(guān)涉“主權(quán)問題”，尤其在反美意識十分濃厚的韓國社會政治生態(tài)中具有特殊的意義。

冷戰(zhàn)時期美韓同盟的主要功能包括：第一，同盟是環(huán)太平洋包圍蘇聯(lián)大戰(zhàn)略中作為同盟網(wǎng)絡(luò)和軍事設(shè)施的有機組成部分;第二，同盟將阻止朝鮮的二次進攻，美國地面部隊作為“絆網(wǎng)（trip wire）”為美國介入提供擔(dān)保;第三，同盟也能有效制止韓國的冒險行為。美國針對韓國制定了應(yīng)急方案——作戰(zhàn)指揮權(quán)，根據(jù)美國檔案顯示，艾森豪威爾政府為達到對韓國的有效控制，特意保留了統(tǒng)轄韓國軍隊在朝鮮半島行動的指揮權(quán)。美國對韓國軍隊的控制既是一種同盟牽制工具，也是一種威懾和作戰(zhàn)工具。這種指令性安排不可能在多邊同盟體系中得以實現(xiàn)，而是美韓雙邊同盟所獨有的特征。

擁有作戰(zhàn)指揮權(quán)的軍方高層人士，雖然在實施聯(lián)合作戰(zhàn)時存在地域限制，但卻意味著能夠?qū)嵤┳鲬?zhàn)計劃、整編部隊和管理情報等。當(dāng)前韓國的作戰(zhàn)指揮權(quán)由美韓聯(lián)合司令部司令官共同擁有。1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，李承晚總統(tǒng)將作戰(zhàn)指揮權(quán)移交給“聯(lián)合國軍”司令道格拉斯·麥克阿瑟。停戰(zhàn)協(xié)定簽署和美韓同盟成立后，韓國的作戰(zhàn)指揮權(quán)繼續(xù)移交給“聯(lián)合國軍”司令部。1978年，伴隨著美韓聯(lián)合司令部（CFC）的創(chuàng)設(shè)，作戰(zhàn)指揮權(quán)從“聯(lián)合國軍”司令官轉(zhuǎn)交至CFC司令官手中，CFC司令官由駐韓美軍司令官美國陸軍大將兼任。雖然韓軍聯(lián)合參謀長擁有平時的作戰(zhàn)指揮權(quán)，然而在危機事態(tài)發(fā)生之際，戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)仍然歸屬CFC司令官，這也是美韓同盟被稱為“非對稱性”同盟的重要原因之一。

韓國政府開始討論接管作戰(zhàn)指揮權(quán)問題，始于1987年盧泰愚作為總統(tǒng)候選人時提出的競選公約，其后，美韓安保協(xié)商會議（SCM）和首腦會談均圍繞移交時期和條件進行了反復(fù)磋商。2005年秋，盧武鉉政府向美國提出于2012年之前將戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)移交給韓方的方案。然而，美國國防部部長拉姆斯菲爾德卻提出2009年之前移交的方案，這著實給韓國軍方和保守派人士以巨大沖擊。其后，經(jīng)過多次協(xié)商，2007年2月24日，美韓國防長官會議決定在2012年4月17日前就有關(guān)歸還戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)事宜達成一致。然而，彼時朝鮮接連發(fā)射導(dǎo)彈并進行核試驗，進而爆發(fā)“天安艦事件”和“延坪島事件”，使得朝鮮半島陷入嚴(yán)重的安全危機，李明博政府只好推遲戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)的移交時間。2010年10月，韓國國防部部長金泰榮訪問華盛頓并同美國國防部部長羅伯特·蓋茨舉行第42次美韓安保協(xié)商會議（SCM），簽署了《國防合作方針》《戰(zhàn)略同盟2015～和《戰(zhàn)略計劃方針》三份文件。上述文件明確規(guī)定：即使在2015年把戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)移交給韓國軍方后，美國也將向韓國提供實際且充分有保障的作戰(zhàn)能力，直到韓國完全擁有自主防御能力為止。

為進一步強化國防力量，韓國提出“自主國防”的目標(biāo)，面向早期接管戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)加速推進相關(guān)議程。文在寅政府執(zhí)政后不久，隨即表示推進《國防改革2.0》的具體落實，致力于達成“自主國防”的宏偉目標(biāo)?！秶栏母?.0》寫道：“為實現(xiàn)戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)的移交，必須提前確保具備相應(yīng)能力，主導(dǎo)整編為由我軍發(fā)揮主導(dǎo)機能的指揮系統(tǒng)”，將戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)問題列為重要課題之一。具體而言，主要通過構(gòu)筑韓國型導(dǎo)彈防御體系、加強監(jiān)視和偵察體制、升級防衛(wèi)產(chǎn)業(yè)等手段，進一步增強國防力量，韓國方面旨在確保在美韓聯(lián)合司令部（CFC）具備實施指揮能力為總體目標(biāo)。為了順利實現(xiàn)戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)的移交并達成“自主國防”的戰(zhàn)略目標(biāo)，文在寅政府連年加大國防費用支出。據(jù)統(tǒng)計，文在寅總統(tǒng)執(zhí)政以來，韓國國防費用以年均7%的速度增長，2021年達到528401億韓元，與2017年的403347億韓元相比增加約13萬億韓元。尤其是國防費用中被分配的“改善防衛(wèi)力費用”的數(shù)額，從2017年的12萬億韓元增加到2021年的17萬億韓元。其中“改善防衛(wèi)力費用”主要是為充實接管戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)強化戰(zhàn)斗力、構(gòu)筑應(yīng)對核武器和大規(guī)模殺傷性武器能力的預(yù)算。因此，韓國政府試圖通過逐步滿足美國提出的接管條件而持續(xù)追加國防費用。

2020年10月，韓國總統(tǒng)府國家安全保障室室長徐熏一行訪問美國，再次確認(rèn)“美韓同盟關(guān)系前所未有地穩(wěn)固”。然而，富有諷刺意味的是，與此同時舉行的第52次美韓安保協(xié)商會議結(jié)束后預(yù)定舉行的記者招待會中止了。雖然韓國方面否定談判以破裂告終，但兩國顯然未能填補駐韓美軍費用等相關(guān)問題上的鴻溝。在這次會議上，美國國防部部長埃斯珀再次表示，“駐韓美軍費用由美國國民稅金來支付是不公平的”，要求韓國承擔(dān)更多防衛(wèi)費用。顯然，美國將歸還戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)用作要求韓國分擔(dān)防衛(wèi)費用的一張“牌”來打。同時，特朗普總統(tǒng)還多次主張削減駐韓美軍，并持續(xù)向韓國施加壓力。美韓同盟的裂痕在特朗普執(zhí)政時期比以往任何時候都更為明顯。

文在寅政府積極致力于盡早實現(xiàn)戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)的移交，進而達成“自主國防”的總體目標(biāo)。詭異之處在于，“韓國過于追求‘自主性，將會極大程度地瓦解安全保障層面的戰(zhàn)略平衡，進而可能危及美韓同盟本身是否能夠存續(xù)下去?！蔽脑谝緦で笤?022年5月任期結(jié)束前完成移交戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)，然而就目前情況來看，這種可能性微乎其微。因此，在余下的任期內(nèi)為下屆政府能夠收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)制定時間表和路線圖乃是最佳選擇。問題在于，韓國內(nèi)外存在著一系列變數(shù)：第一，朝鮮的核導(dǎo)彈挑釁，特別是朝鮮一旦進行核試驗或發(fā)射洲際彈道導(dǎo)彈，將嚴(yán)重影響美韓兩國的安全利益，使戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)移交和“自主國防”的談判嚴(yán)重受阻。第二，美國從中作梗和肆意阻撓。2020年10月20日，駐韓美軍司令羅伯特·艾布拉姆斯說：“即使推斷兩年后（完成），我認(rèn)為為時尚早，我們幾乎是在連續(xù)評估（韓軍指揮能力），但如我先前所說，我們還有一段路要走?！钡谌?，韓國政局發(fā)生變化，保守黨上臺執(zhí)政。顯而易見，美韓雙方的戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)移交道阻且長，在此過程中，韓國在面對同盟的“非自主性”與“自主國防”之間究竟采取何種政策選項，值得持續(xù)予以密切關(guān)注。

三、美韓同盟關(guān)系發(fā)展的戰(zhàn)略靈活性問題

后冷戰(zhàn)時代，美韓同盟面臨著適用范圍、角色定位和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型等亟待解決的課題，從美韓雙方公布的官方文件來看，雙方認(rèn)為同盟不僅在于維持半島安全，還有助于東北亞地區(qū)的穩(wěn)定。美韓同盟從建立之初就不是一個單純的區(qū)域聯(lián)盟，而是美國在全球戰(zhàn)略布局中維持地區(qū)實力均勢的有效工具。2008年4月，李明博總統(tǒng)訪美，雙方同意建立“21世紀(jì)的戰(zhàn)略同盟關(guān)系”，商定在“價值同盟、互信同盟與和平同盟”的原則基礎(chǔ)上，將傳統(tǒng)的軍事同盟關(guān)系提升為全方位的“戰(zhàn)略同盟關(guān)系”。

美韓同盟關(guān)系發(fā)展的戰(zhàn)略靈活性問題，源自美國遭受“9·11”恐怖襲擊后全球安全保障環(huán)境發(fā)生的巨大變化，美國開始重視應(yīng)對帶有不確定性威脅的能力，強有力地推進美軍的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)變革和重新整編。針對全球美軍基地和駐外美軍為對象的評估工作主要反映在《重新審視美軍軍事態(tài)勢》的文件當(dāng)中：“美軍宜配置在受歡迎、有必要的場所;配置在能夠確保自由移動的場所;配置在能夠確保有用性和靈活性的場所;配置原則與數(shù)量相比更重視能力?！痹谑澜缫?guī)模的總體整編進程中，像駐韓美軍專職于固定任務(wù)的部隊被視為效率性不佳的軍事力量，因此成為優(yōu)先評估的對象之一。美國方面的戰(zhàn)略意圖在于，力爭確保駐韓美軍在部隊調(diào)配上的靈活性，與朝鮮半島相比，當(dāng)發(fā)生優(yōu)先順序排位居前的危機事態(tài)時，時刻保持靈活應(yīng)對的戰(zhàn)備態(tài)勢。

韓國方面對于美國的相關(guān)提議保持慎重姿態(tài)，磋商過程應(yīng)韓國要求未予公開，幕后交涉一直持續(xù)進行。2005年3月8日，盧武鉉總統(tǒng)在空軍士官生畢業(yè)典禮上發(fā)言指出：“明顯的事實是，不應(yīng)該卷入與韓國意圖毫不相關(guān)的東北亞戰(zhàn)爭中去。這是在任何場合下也絕不能讓步的不可動搖的原則?！边@是韓國首次在公開場合闡明有關(guān)戰(zhàn)略靈活性問題的原則立場。對此，雖然美方對盧武鉉總統(tǒng)事前未進行溝通就發(fā)表否定美國意向的言論抱有強烈不信任感，但還是暫且擱置關(guān)于東北亞區(qū)域尤其是臺灣問題的討論，而且選擇設(shè)定優(yōu)先度更高的中東局勢繼續(xù)進行磋商。2006年1月19日，雙方在美韓外長會談中達成一致：“韓國作為同盟國尊重駐韓美軍保持戰(zhàn)略靈活性的必要性，美國也尊重不違反韓國人意愿迫使其卷入東亞地區(qū)紛爭的韓國立場?！比绱艘粊?，美韓雙方貌似在戰(zhàn)略靈活性問題上獲得初步解決，但實際上，并未認(rèn)可在東北亞區(qū)域保持駐韓美軍的戰(zhàn)略靈活性。韓國方面顯然認(rèn)識到，在臺灣發(fā)生危機之際，駐韓美軍投入戰(zhàn)斗并不符合本國利益，不過在考慮同盟將來的發(fā)展動向上還是有其重要戰(zhàn)略意義的。原因在于，若認(rèn)可駐韓美軍在東北亞區(qū)域保持戰(zhàn)略靈活性，則意味著也許出現(xiàn)與中國作戰(zhàn)的可能性，美韓同盟就從“半島同盟”邁向了“地域同盟”的第一步，韓國方面之所以對此持保留態(tài)度，主要是由于美國期待這一同盟發(fā)揮應(yīng)對中國崛起的遏制作用，但卻面臨著美韓同盟無法勝任的戰(zhàn)略窘境。總之，戰(zhàn)略靈活性問題的核心主要指向美韓同盟如何有效應(yīng)對重大的“中國問題”，朝鮮半島問題解決之后，若繼續(xù)賦予美韓同盟將來的存在意義，戰(zhàn)略靈活性的相應(yīng)價值也會隨之凸顯出來。

美國以朝核問題為由圖謀強化美韓同盟關(guān)系，僅僅是表面托辭，實際上其意在遏制中國崛起和為構(gòu)筑對華包圍網(wǎng)服務(wù)，因此才積極致力于深化與韓國的同盟關(guān)系。對美國而言，由于與中國的對立日趨激化，臺灣海峽的緊張局勢持續(xù)攀升，在美國的戰(zhàn)略視野中韓國的地緣價值空前提高。實際上，美軍在朝鮮半島開展行動時，擁有與駐日美軍協(xié)同配合的重要特征。因此，深化美日韓三邊關(guān)系合作，乃是美國推行全球戰(zhàn)略和印太戰(zhàn)略所不可或缺的重要組成部分。

拜登政府繼承了特朗普時期的對華戰(zhàn)略競爭路線，但在具體策略上更為重視盟友合作與伙伴關(guān)系，并將多國間制度合作框架及戰(zhàn)略性磋商視為外交施策的重點。2021年3月12日，拜登政府制定出臺《重振美國優(yōu)勢——國家安全戰(zhàn)略臨時指南》，強調(diào)要將全世界的民主國家團結(jié)起來，對抗所謂的“自由社會面臨的威脅”，共同塑造國際規(guī)則和秩序，“來推進我們的利益，反映我們的價值觀”。美國的主要目的在于與盟友分擔(dān)成本，擴大合作范圍，使自身力量“成倍增長”，將進一步夯實與北約、澳、日、韓的“核心聯(lián)盟”，其中美韓同盟也被美方寄予厚望。顯然，從當(dāng)前發(fā)展態(tài)勢來看，韓國在美日韓三邊合作方面依然未能傾注全力，但迫于美國的戰(zhàn)略壓力，也逐步展現(xiàn)日益重視的姿態(tài)?；诒３置理n同盟順暢發(fā)展的戰(zhàn)略考量，文在寅政府遂與拜登政府保持步調(diào)一致。2021年3月1日，文在寅總統(tǒng)在紀(jì)念“三·一運動”演說中談及韓日關(guān)系和韓美日關(guān)系時指出，日韓“對于雙方而言是重要鄰國”，“兩國的合作首要的當(dāng)然是對雙方有利，為實現(xiàn)東北亞區(qū)域的穩(wěn)定與共同繁榮做出貢獻，進而也會為韓美日三國合作注入力量?！?/p>

拜登政府執(zhí)政伊始，即通過線上與線下結(jié)合的方式，頻繁地與北約及日韓等國展開穿梭外交活動。2021年3月16日，召開美日“2+2”防長和外長會談;3月18日，美韓雙方在首爾舉行的“2+2”外長和防長會談上共同確認(rèn)：“業(yè)已認(rèn)識到韓美日三國間合作的重要性，為促進區(qū)域?qū)用娴暮推?、安全和繁榮，積極地以互利互惠方式持續(xù)推進合作?！蓖瑫r在聯(lián)合聲明中表示反對所謂的“大國損害國際秩序、破壞地區(qū)穩(wěn)定和強迫他國的行為”。然而，與日美聲明有所區(qū)別的是，韓美并未明確提及“印度洋一太平洋”，而是以“區(qū)域?qū)用妗钡谋硎瞿：幚?，可能是為避免刺激中國，而將韓美日合作僅僅限定為解決朝鮮問題。

2021年4月2日，在美國亞波那里斯召開美日韓三國負(fù)責(zé)安全問題的高級官員會談，韓國國家戰(zhàn)略研究院統(tǒng)一戰(zhàn)略中心主任文圣默評論指出：“韓美日安保合作雖然具有地區(qū)安全保障合作的一面，但更重要的目的還是在于牽制中國”，“韓美日安保合作中韓國被評價為‘薄弱的一環(huán)，美國大概也對韓國抱有疑慮，因此美國在本次會談中明確發(fā)布‘不要脫離同盟的指示。”4月30日，在美國夏威夷舉辦美日韓參謀長會談;5月6日，在英國倫敦舉行美日韓外長會談;5月12日，在日本東京舉行美日韓情報官員會談;5月21日，從美韓首腦會談的成果來看，美韓同盟的適用范圍已經(jīng)實質(zhì)性地突破朝鮮半島范疇，在“印度洋一太平洋”的廣闊區(qū)域深化合作將成為今后美韓兩國乃至美日韓三邊關(guān)系的重要議題?？梢?，美韓同盟的戰(zhàn)略目標(biāo)指向?qū)摹暗赜蛐浴毕颉皬V域性”方向轉(zhuǎn)換。

值得注意的是，美韓同盟的“2+2”會談發(fā)生微妙變化，在以往的美韓同盟正式文件中，尤其是韓國國防部對于“印度洋.太平洋”這一詞匯往往避而不談，在這次“2+2”會談中，美韓同盟被確認(rèn)為是“維持東北亞、自由開放的印度洋.太平洋與世界的和平、安全與繁榮的核心軸（lyrichpin）”，這是初次在2021年3月18日發(fā)表的共同聲明中將“自由開放的印度洋一太平洋”作為共同用語使用。然而，不容否認(rèn)的是，韓國依然對此持慎重態(tài)度。

面對美國不斷釋放美韓同盟“走出去”的訊息，中國應(yīng)該保持高度警惕和持續(xù)關(guān)注。2021年5月18日，新任駐韓美軍司令保羅·拉卡梅拉上將在赴任前的美國國會參議院軍事委員會聽證會上表示：“將推動駐韓美軍納入美軍印太司令部的作戰(zhàn)規(guī)劃，基于美軍的全球性角色，美韓同盟除朝鮮半島之外，也應(yīng)該應(yīng)對朝鮮半島以外的事態(tài)?！?021年9月22日，美日韓三國外長在紐約舉行會談，針對前一周朝鮮發(fā)射導(dǎo)彈，一致確認(rèn)強化合作進行應(yīng)對。美國國務(wù)卿布林肯、日本外相茂木敏充、韓國外長鄭義溶在會談中經(jīng)過協(xié)商，就有關(guān)面向朝鮮的完全無核化目標(biāo)、充分履行聯(lián)合國安理會決議和增強地區(qū)威懾力，以及強化美日韓合作方面達成一致。

四、結(jié)語

從近年來美國的對韓認(rèn)知及美韓同盟關(guān)系起伏動蕩的發(fā)展趨勢來看，美國基于全球戰(zhàn)略的通盤考量，進一步對韓國的戰(zhàn)略價值寄予高度期望，旨在推動韓國在印太戰(zhàn)略上貢獻更大力量，通過激活和發(fā)揮同盟的戰(zhàn)略靈活性，實質(zhì)性地提升美韓同盟的戰(zhàn)略地位。韓國擁有實現(xiàn)“自主國防”的強烈意愿，為此不惜余力切實創(chuàng)造條件致力于推進收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)的進程，為謀求“戰(zhàn)略自主性”不得不與美國折沖樽俎地展開艱難磋商，在面對美國敦促韓國在配合印太戰(zhàn)略付諸行動的巨大壓力時，又迫切需要做出妥協(xié)并力爭有所作為，進而呈現(xiàn)出“對美依附性”的一面;同時還亟需時刻關(guān)注中國的相關(guān)戰(zhàn)略訴求，從而表現(xiàn)出“對華顧慮性”的一面，韓國外交處于中美大國競爭的風(fēng)口浪尖，進行著艱難的摸索和實踐。

今后韓國究竟在美國倡導(dǎo)的“自由開放的印度洋.太平洋”戰(zhàn)略中扮演什么角色，合作深入到何種程度，具體在哪些領(lǐng)域深入推進，這些議題將會由韓國根據(jù)中美兩國關(guān)系的總體發(fā)展態(tài)勢做出慎重判斷和行動抉擇，同時將在很大程度上取決于2022年3月總統(tǒng)選舉塵埃落定之后，新政府所推行的外交路線和對美政策。