潘林丹

摘 要：集體與私人產(chǎn)權(quán)的不可移動(dòng)文物一直是文物保護(hù)工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，其中缺少修繕經(jīng)費(fèi)和缺乏保護(hù)意識(shí)是主要原因。浦東新區(qū)力圖解決缺少經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，從區(qū)級(jí)層面的頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，建立修繕工程資金補(bǔ)助機(jī)制，較大地改善了集體與私人產(chǎn)權(quán)不可移動(dòng)文物的現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：集體;私人;不可移動(dòng)文物;補(bǔ)助

DOI：10.20005/j.cnki.issn.1674-8697.2022.04.036

0 引言

文物是不可再生的文化資源，代表了過(guò)去人類的藝術(shù)和文化發(fā)展成就，是歷史上人類生活的物質(zhì)遺產(chǎn)。加強(qiáng)對(duì)文物的保護(hù)，一方面有助于建立健全公共文化服務(wù)體系，是強(qiáng)化國(guó)家共同記憶、留住共有精神家園的基礎(chǔ)，有利于維護(hù)國(guó)家文化安全和文化主權(quán);另一方面是繼承中華民族優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)，促進(jìn)科學(xué)研究工作，進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義和革命傳統(tǒng)教育，建設(shè)社會(huì)主義精神文明和物質(zhì)文明的需要。切實(shí)做好文物保護(hù)和利用，對(duì)增強(qiáng)民族凝聚力，建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

浦東新區(qū)擁有豐富的不可移動(dòng)文物資源，目前全區(qū)擁有全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位1處、上海市文物保護(hù)單位9處、區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位57處、文物保護(hù)點(diǎn)368處，共計(jì)435處不可移動(dòng)文物，數(shù)量位列全市第二。

1 浦東新區(qū)非國(guó)有不可移動(dòng)文物保護(hù)現(xiàn)狀

浦東新區(qū)不可移動(dòng)文物的產(chǎn)權(quán)可分為國(guó)有、非國(guó)有和混合三種。目前產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)有的共計(jì)198處，其中包括了各委辦局19處、街道5處、集團(tuán)或公司97處、鎮(zhèn)政府57處、軍產(chǎn)13處、屬于市級(jí)單位直轄7處。非國(guó)有共185處，其中屬于集體的80處、宗教42處、私人63處，另有混合產(chǎn)權(quán)52處（表1）。

非國(guó)有不可移動(dòng)文物的保護(hù)和修繕一直以來(lái)都是文物保護(hù)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。目前部分文物保護(hù)點(diǎn)年久失修，處在瀕臨倒塌的狀態(tài)，建筑結(jié)構(gòu)整體不安全、不完整，急需進(jìn)行整體修繕和搶險(xiǎn)加固。

2019—2020年浦東新區(qū)文物保護(hù)管理所委托上海交通大學(xué)及上海大學(xué)的古建筑團(tuán)隊(duì)，對(duì)全區(qū)不可移動(dòng)文物進(jìn)行實(shí)地檢測(cè)與勘察后的調(diào)查評(píng)估結(jié)果顯示：在全區(qū)435處不可移動(dòng)文物中，需一兩年內(nèi)進(jìn)行搶險(xiǎn)加固的不可移動(dòng)文物共計(jì)68處，其中國(guó)有19處、私人20處、宗教3處、集體20處、混合產(chǎn)權(quán)6處。由此可見(jiàn)，國(guó)有不可移動(dòng)文物的保存狀況基本較好，需搶險(xiǎn)率僅達(dá)到了9.6%。非國(guó)有不可移動(dòng)文物中的宗教產(chǎn)權(quán)保存狀況也尚可，需搶險(xiǎn)率為7.14%。唯私人與集體所有的不可移動(dòng)文物保存情況較差。其中，集體產(chǎn)權(quán)的不可移動(dòng)文物需搶險(xiǎn)率為25.00%，私人產(chǎn)權(quán)的不可移動(dòng)文物需搶險(xiǎn)率甚至高達(dá)31.75%（表2）。

由此可見(jiàn)，私人和集體產(chǎn)權(quán)的不可移動(dòng)文物雖歷經(jīng)幾代人得以保存下來(lái)，但保存情況不容樂(lè)觀，許多不可移動(dòng)文物破舊不堪、歷史風(fēng)貌遭到破壞，部分文物面臨局部倒塌的危險(xiǎn)。造成這種情況的原因有以下兩點(diǎn)：

①缺少修繕經(jīng)費(fèi)。私人產(chǎn)權(quán)的不可移動(dòng)文物大多是住宅，現(xiàn)在只對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單的維護(hù)難以完全消除安全隱患，加上后代財(cái)力有限，也無(wú)力承擔(dān)修繕費(fèi)用。由此，這就需要文物保護(hù)專業(yè)技術(shù)支撐，也需要相應(yīng)的出資渠道。有些當(dāng)?shù)卣呢?cái)力有限，特別是農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，對(duì)鎮(zhèn)屬以及集體的不可移動(dòng)文物修繕費(fèi)用已是無(wú)力承擔(dān)，更遑論資助私人業(yè)主的修繕經(jīng)費(fèi)了。

②缺乏保護(hù)意識(shí)。隨著社會(huì)的進(jìn)步，人們的生活水平不斷提高，對(duì)于生活基本設(shè)施的要求也在不斷地增加，生活在不可移動(dòng)文物里的私人業(yè)主想要提升居住環(huán)境的舒適度和空間，同時(shí)因缺乏對(duì)不可移動(dòng)文物的保護(hù)意識(shí)，因此對(duì)不可移動(dòng)文物建筑進(jìn)行亂搭亂建。

2 探索之路

《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第二十一條提出“非國(guó)有不可移動(dòng)文物由所有人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)”，但是部分所有人不具備修繕能力，或是具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務(wù)?；诖?，為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范不可移動(dòng)文物保護(hù)工作，浦東新區(qū)文體旅游局（以下簡(jiǎn)稱區(qū)文體旅游局）從強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，高度重視浦東新區(qū)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和市委、市政府的決策部署，在區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，以“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”的十六字文物工作方針，統(tǒng)籌推進(jìn)文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，開(kāi)展浦東新區(qū)不可移動(dòng)文物保護(hù)工作。同時(shí)，為了加強(qiáng)和規(guī)范浦東新區(qū)文物保護(hù)工作，明確文物保護(hù)相關(guān)各政府部門的職責(zé)，自2016年起區(qū)文體旅游局就著手研究相關(guān)政策的制訂和實(shí)施，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，與相關(guān)部門進(jìn)行多次協(xié)商，并召開(kāi)專題會(huì)議，得到了各方的大力協(xié)助。

2019年5月，根據(jù)《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見(jiàn)〉》（中辦發(fā)〔2018〕54號(hào)）、《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的實(shí)施意見(jiàn)》（滬府發(fā)〔2017〕31號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）等文件精神，浦東新區(qū)人民政府率先出臺(tái)了不可移動(dòng)文物保護(hù)區(qū)級(jí)指導(dǎo)性文件《浦東新區(qū)人民政府印發(fā)〈浦東新區(qū)關(guān)于加強(qiáng)不可移動(dòng)文物保護(hù)工作的實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》（浦府規(guī)〔2019〕4號(hào)），完善了區(qū)層面文物保護(hù)工作的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)筑了各職能部門、各開(kāi)發(fā)區(qū)、街鎮(zhèn)各司其職、上下貫通的保護(hù)工作格局。明確規(guī)定在文物保護(hù)管理工作中，堅(jiān)持嚴(yán)格認(rèn)定、動(dòng)態(tài)管理、各司其職、綜合統(tǒng)籌、守住底線，相關(guān)委辦局承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，各街鎮(zhèn)承擔(dān)文物保護(hù)屬地管理責(zé)任，該文件正式將文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)政府出資部分納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。

《實(shí)施意見(jiàn)》主要內(nèi)容是建立機(jī)制、明確責(zé)任、強(qiáng)化補(bǔ)助。在建立機(jī)制方面，成立了浦東新區(qū)文物保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究解決文物保護(hù)工作中的突出矛盾和重大問(wèn)題。在責(zé)任落實(shí)方面，明確了業(yè)主單位的主體責(zé)任、街鎮(zhèn)的屬地管理責(zé)任、文物及相關(guān)管理部門的監(jiān)管責(zé)任。在資金補(bǔ)助方面，浦東新區(qū)明確了按照不可移動(dòng)文物受損程度、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)情況，建立修繕工程資金補(bǔ)助機(jī)制，將不可移動(dòng)文物保護(hù)修繕納入財(cái)政預(yù)算安排，并結(jié)合實(shí)際，對(duì)產(chǎn)權(quán)在各級(jí)政府、企業(yè)、宗教場(chǎng)所、部隊(duì)以及個(gè)人的文保單位，分別明確了修繕出資渠道。其中，對(duì)集體、私人所有的不可移動(dòng)文物搶險(xiǎn)加固資金，首次明確了補(bǔ)貼力度，按照級(jí)別補(bǔ)貼比例在40%至50%，以此充分調(diào)動(dòng)各管理主體的積極性。同時(shí)，對(duì)非國(guó)有不可移動(dòng)文物有損毀危險(xiǎn)，且業(yè)主不具備修繕能力，以及具備修繕能力而拒不履行修繕義務(wù)的，由區(qū)文體旅游局委托浦發(fā)集團(tuán)先行墊資進(jìn)行搶修。

同時(shí)，浦東新區(qū)還完善了各層級(jí)不可移動(dòng)文物保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，明確了各自的責(zé)任，要求各級(jí)充分認(rèn)清不可移動(dòng)文物安全的重要性，明確街鎮(zhèn)不可移動(dòng)文物保護(hù)的屬地管理責(zé)任，相關(guān)委辦局的監(jiān)督管理責(zé)任，不可移動(dòng)文物所有、使用單位（人）的主體責(zé)任，簽訂目標(biāo)責(zé)任書，形成各層級(jí)管理機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)調(diào)、緊密配合的良性運(yùn)作監(jiān)管體系。該政策文件的出臺(tái)為開(kāi)展歷史文化保護(hù)工作提供了遵循、指明了方向、明確了目標(biāo)。

3 實(shí)踐之路

浦東新區(qū)文物保護(hù)管理所（簡(jiǎn)稱區(qū)文保所）作為具體的文物工作實(shí)施部門，根據(jù)實(shí)施意見(jiàn)的工作要求，緊緊圍繞文物本體安全這一工作重心，以文物修繕作為工作抓手和突破口，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、財(cái)政保障，按照“聚焦重點(diǎn)、搶救第一”的原則和文物受損程度、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)情況，建立文物保護(hù)工程資金補(bǔ)助機(jī)制和應(yīng)急搶修資金，將文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，開(kāi)展文物保護(hù)修繕工作，對(duì)存在重大險(xiǎn)情的各級(jí)文物開(kāi)展搶救性保護(hù)修繕。并制定了《浦東新區(qū)文物保護(hù)工程財(cái)政補(bǔ)助操作細(xì)則》，對(duì)補(bǔ)助的范圍與標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)與評(píng)審、實(shí)施與撥付以及監(jiān)督與管理進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明。

迄今為止，浦東新區(qū)的修繕工程資金補(bǔ)助機(jī)制已實(shí)施了三年。這三年中共計(jì)對(duì)24處不可移動(dòng)文物修繕工程進(jìn)行了補(bǔ)助。其中2019年共計(jì)4個(gè)項(xiàng)目，全部為搶險(xiǎn)加固項(xiàng)目，工程總概算292.85萬(wàn)元，鎮(zhèn)政府出資67.54萬(wàn)元，區(qū)財(cái)政補(bǔ)助225.31萬(wàn)元。2020年共計(jì)9個(gè)項(xiàng)目，全部為搶險(xiǎn)加固項(xiàng)目，工程總概算1057萬(wàn)元，無(wú)鎮(zhèn)政府出資，區(qū)財(cái)政補(bǔ)助1057萬(wàn)元。2021年共計(jì)11個(gè)項(xiàng)目，其中4個(gè)為整體修繕項(xiàng)目，7個(gè)為搶險(xiǎn)加固項(xiàng)目，工程總概算2233.56萬(wàn)元，鎮(zhèn)政府出資1161.52萬(wàn)元，區(qū)財(cái)政補(bǔ)助1072.04萬(wàn)元。

4 仍然存在的問(wèn)題

雖然浦東新區(qū)出臺(tái)了相關(guān)的政策，力圖從機(jī)制、資金等層面解決集體及私人產(chǎn)權(quán)不可移動(dòng)文物的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，修繕工程資金補(bǔ)助機(jī)制也運(yùn)行了三年。但在實(shí)際操作過(guò)程中仍然面臨著諸多問(wèn)題。

①工作意識(shí)仍有待提高。大部分街鎮(zhèn)仍未提高保護(hù)與宣傳意識(shí)，未主動(dòng)向私人業(yè)主宣傳相關(guān)保護(hù)知識(shí)及政策，也不愿意做業(yè)主的思想工作，一提到需要跟私人業(yè)主進(jìn)行溝通就覺(jué)得麻煩，各種不愿意、不情愿，對(duì)文保工作的態(tài)度十分消極，導(dǎo)致了很多業(yè)主不知道有該項(xiàng)補(bǔ)助政策，私修亂修現(xiàn)象仍舊存在。

②業(yè)主不愿意簽承諾書。在《實(shí)施意見(jiàn)》中，40%～50%由區(qū)財(cái)政進(jìn)行無(wú)償補(bǔ)助，剩余50%～60%部分應(yīng)由業(yè)主自行承擔(dān)，若無(wú)力承擔(dān)則可以簽署承諾書，表明自己無(wú)力承擔(dān)修繕費(fèi)用，需要政府全額出資，并承諾保留區(qū)文體旅游局對(duì)墊付部分資金的追索權(quán)。然而，目前如何進(jìn)行追索、什么情況下會(huì)產(chǎn)生追索問(wèn)題并沒(méi)有明確，若不可移動(dòng)文物進(jìn)行出售，則區(qū)文體旅游局有權(quán)委托浦發(fā)集團(tuán)對(duì)墊付部分的資金進(jìn)行追索。追索權(quán)的存在是許多業(yè)主想申請(qǐng)補(bǔ)助，但了解過(guò)后又不愿意申請(qǐng)的原因。因?yàn)槟壳暗淖匪鳁l例不明確，許多業(yè)主擔(dān)心申請(qǐng)墊付后會(huì)留有后遺癥，但又實(shí)在無(wú)力承擔(dān)剩余的50%～60%。只能再次擱置修繕事宜。

③部分街鎮(zhèn)罔顧業(yè)主的修繕意愿。目前有少部分街鎮(zhèn)存在懶政現(xiàn)象，業(yè)主修繕意愿很強(qiáng)烈，也想申請(qǐng)補(bǔ)助，同時(shí)也愿意簽署承諾書，但街鎮(zhèn)卻由于各種原因，如與業(yè)主的私人恩怨、鎮(zhèn)里各部門之前的互相不配合等問(wèn)題，導(dǎo)致了業(yè)主無(wú)法繼續(xù)申請(qǐng)補(bǔ)助。

④有些業(yè)主想謀求利益，不愿意承擔(dān)文物建筑應(yīng)有的保護(hù)責(zé)任。有些不愿意修繕，只要求置換。有些則是提出以后無(wú)論大修、小修都要由政府部門進(jìn)行維修，并且業(yè)主不承擔(dān)任何責(zé)任，且要保有所有權(quán)。

5 探尋之路任重而道遠(yuǎn)

針對(duì)以上問(wèn)題，筆者提出以下三點(diǎn)建議：

①推動(dòng)文物建筑所有權(quán)由私有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有，能從根本上改變使用者生活需求與文物建筑保護(hù)要求之間的矛盾。因此，建議規(guī)劃部門采取依法流轉(zhuǎn)、征收等方式合理調(diào)整文物建筑的所有權(quán)或使用權(quán)，給予一定的優(yōu)惠政策鼓勵(lì)各街鎮(zhèn)民居類文物建筑進(jìn)行置換，并推動(dòng)各街鎮(zhèn)的民居類文物建筑由分散式粗放型管理向相對(duì)集中的規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化文物規(guī)范化管理。同時(shí)，文物部門應(yīng)積極借助文旅融合優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)文物建筑活化利用，以用促保，保用結(jié)合，發(fā)揮更大社會(huì)效益。

②相關(guān)部門應(yīng)盡快制訂關(guān)于追索的細(xì)則，如什么情況下會(huì)進(jìn)行追索、負(fù)責(zé)追索的部門、追索的比例、追索的流程等。有明確的追索制度才能讓業(yè)主更加清楚如何申請(qǐng)墊付，墊付的資金在什么情況下應(yīng)進(jìn)行償還以及如何償還等問(wèn)題，明確業(yè)主應(yīng)有的權(quán)益與責(zé)任，解決業(yè)主的后顧之憂。

③依靠街鎮(zhèn)加大對(duì)修繕補(bǔ)助政策的宣傳，督促各街鎮(zhèn)強(qiáng)化落實(shí)屬地化管理責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)各街鎮(zhèn)的培訓(xùn)和考核，并設(shè)立鼓勵(lì)機(jī)制。一方面從思想上加強(qiáng)對(duì)各街鎮(zhèn)文物保護(hù)意識(shí)的培訓(xùn)，且培訓(xùn)不應(yīng)當(dāng)只面對(duì)基層工作人員，應(yīng)當(dāng)組織區(qū)級(jí)層面，由各街鎮(zhèn)一把手參與培訓(xùn)，從頂層開(kāi)始自上而下地提高各街鎮(zhèn)的思想意識(shí)。另一方面應(yīng)當(dāng)設(shè)立鼓勵(lì)機(jī)制，比如在年底對(duì)工作成果突出、文保工作十分到位、宣傳突出的街鎮(zhèn)進(jìn)行鼓勵(lì)，并給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，比如掛旗、獎(jiǎng)勵(lì)牌、獎(jiǎng)狀等。

綜上所述，《實(shí)施意見(jiàn)》的出臺(tái)雖然解決了關(guān)于資金以及各層級(jí)網(wǎng)絡(luò)管理的問(wèn)題，但在實(shí)施過(guò)程中仍然存在著許多問(wèn)題，需要各部門、各街鎮(zhèn)之間相互配合。對(duì)集體和私人不可移動(dòng)文物的保護(hù)探索仍在繼續(xù)，對(duì)基層文物主管部門來(lái)說(shuō)，探尋之路任重而道遠(yuǎn)。只有充分調(diào)動(dòng)各個(gè)管理主體的積極性，才能解決威脅不可移動(dòng)文物本體安全的因素，確保不可移動(dòng)文物的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值不流失、不破壞，將不可移動(dòng)文物這一不可再生的文化資源保存好、傳承好，才能讓文保成果更多地惠及人民群眾，形成更加科學(xué)的文物保護(hù)利用體系，更加有效的文物安全和法治保障體系，更加完備的文物工作支撐體系，走出一條浦東特色的文物保護(hù)之路。■