杜治洲，李 帥

（燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

長期以來，黨外公職人員角色的特殊性導(dǎo)致對其監(jiān)督處于“寬松軟”的狀態(tài)，這種現(xiàn)象嚴重阻礙了黨和國家監(jiān)督體系現(xiàn)代化乃至國家治理體系現(xiàn)代化的進程。基于機制設(shè)計理論，從信息效率和激勵相容的視角出發(fā)，研究對黨外公職人員監(jiān)督不力的原因并提出針對性的對策，具有十分重要的理論創(chuàng)新價值和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

一、文獻綜述

黨外公職人員，是指行使公共權(quán)力但不具備中國共產(chǎn)黨黨員身份的公職人員，主要包括各民主黨派、工商聯(lián)、宗教界、無黨派代表人士和其他未加入中國共產(chǎn)黨的公職人員。由于黨外公職人員政治身份的特殊性，對其監(jiān)督力度遠不如黨內(nèi)干部。隨著反腐敗斗爭取得壓倒性勝利和監(jiān)察全覆蓋的深入推進，黨外公職人員監(jiān)督的重要性日漸凸顯，亟待構(gòu)建和完善黨外公職人員監(jiān)督體系。然而，學(xué)術(shù)界對該問題的研究尚處于探索階段，更缺少借助權(quán)威理論分析黨外公職人員監(jiān)督的研究成果。

（一）關(guān)于黨外公職人員監(jiān)督的研究

1.從中國共產(chǎn)黨同各民主黨派合作的視角分析黨外公職人員監(jiān)督

在“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”“十六字”方針的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派人士團結(jié)合作。方針中的“互相”兩個字表明監(jiān)督應(yīng)該是雙向的，且不能厚此薄彼。然而，以往的理論和實踐更多強調(diào)的是各民主黨派和無黨派代表人士對中國共產(chǎn)黨的干部的監(jiān)督，這既是對黨外公職人員不負責(zé)任的表現(xiàn)，也是造成部分黨外公職人員放棄自律的原因。周慧超指出黨外干部也是黨培養(yǎng)的干部，且黨外干部在全國干部數(shù)量中的占比并不低，他們也應(yīng)自覺接受紀檢監(jiān)察機關(guān)、群眾和媒體以及黨派內(nèi)部的監(jiān)督，而且要進一步加強執(zhí)政黨對黨外干部的監(jiān)督［1］。李家瑞對新時代廣東省黨外代表人士監(jiān)督問題進行研究后發(fā)現(xiàn)，廣東省黨外代表人士具有規(guī)模大、分布廣、內(nèi)部監(jiān)督乏力的特點，現(xiàn)有黨外人士監(jiān)督體系存在監(jiān)督意識不清晰、監(jiān)督主體不明確、監(jiān)督約束不充分、監(jiān)督手段不豐富等問題。加強新時代黨外代表人士的監(jiān)督，必須完善執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機制［2］。還有學(xué)者提出，要嚴格把控黨外干部的選拔和任用兩個關(guān)口，堅守政治標(biāo)準、拓寬人才視野、實行動態(tài)管理，完善黨外干部考評機制和監(jiān)督機制［3］。

可見，學(xué)者們一致認同加強黨外公職人員監(jiān)督的重要意義，并就領(lǐng)導(dǎo)主體達成了共識，認為加強黨外公職人員監(jiān)督，離不開中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，加強黨外公職人員的監(jiān)督和完善黨外公職人員隊伍建設(shè)，是該制度能夠長期保持優(yōu)越性的重要保障。

2.從參政黨自身建設(shè)的視角分析黨外公職人員監(jiān)督

對參政黨公職人員進行監(jiān)督，是參政黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容。鄭憲認為，一切有權(quán)力的人都有可能濫用權(quán)力，參政黨同樣面臨公共權(quán)力腐敗的考驗，建設(shè)參政黨黨內(nèi)監(jiān)督機制是實現(xiàn)政黨現(xiàn)代化的必然要求，也是能夠?qū)崿F(xiàn)各民主黨派自己監(jiān)督自己的保障［4］。周淑真認為參政黨建設(shè)是新型政黨制度建設(shè)的實踐要求，各民主黨派在完成其參政議政、民主監(jiān)督等任務(wù)的同時，應(yīng)提高自身能力水平，健全內(nèi)部監(jiān)督等制度措施，與執(zhí)政黨的能力相適應(yīng)。實現(xiàn)執(zhí)政黨與參政黨的相互監(jiān)督［5］。王亞蓉認為，黨外干部隊伍建設(shè)應(yīng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，秉持任人唯賢的標(biāo)準和開放的心態(tài)，不斷開拓和完善人才選拔、干部培養(yǎng)、動態(tài)管理、任用和激勵等各種機制［6］。各種機制的完善有利于加強對黨外公職人員的監(jiān)督。唐華生主張完善參政黨黨內(nèi)監(jiān)督和違紀處分制度，從而規(guī)范各民主黨派成員依法依規(guī)行使權(quán)力的行為，治理黨外公職人員的腐敗行為［7］。民革中央監(jiān)督委員會委員里贊指出，部分基層組織中的民革黨員既缺乏外部監(jiān)督，又缺乏內(nèi)部監(jiān)督，應(yīng)完善黨派內(nèi)監(jiān)督制度和細則，加強基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，充分發(fā)揮自己監(jiān)督自己的職能［8］。

由于各民主黨派在實踐上沒有科學(xué)系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督方法，各黨派內(nèi)公職人員難以形成較強的自律性，加強對各民主黨派公職人員的監(jiān)督，有利于推動參政黨自身建設(shè)。

3.從監(jiān)察全覆蓋的視角闡述黨外公職人員監(jiān)督

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”［9］。監(jiān)察全覆蓋將行使公共權(quán)力的黨外人員納入監(jiān)察范圍。余哲西指出，在國家監(jiān)察改革前，對黨外公職人員的日常監(jiān)督較為薄弱，由于非黨員公職人員不在行政監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對象范圍內(nèi)，他們在行使公權(quán)力過程中出現(xiàn)違法違規(guī)情況時，不能得到及時制止，只能在事后進行處理［10］。十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”），其第十五條明確規(guī)定把民主黨派機關(guān)和工商聯(lián)機關(guān)的公務(wù)員納入監(jiān)察范圍，這使對黨外公職人員監(jiān)督的工作有法可依、有規(guī)可循。張師平和宮捷認為監(jiān)察法的頒布可以推動民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的完善以及改善原有監(jiān)督范圍模糊的情況，但目前其內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)與國家監(jiān)察體制改革的要求還存在一定差距，在實際情況中實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一是仍需探討的問題［11］。

監(jiān)察體制改革對包括黨外公職人員在內(nèi)的所有行使公權(quán)力的公職人員都起到了強化震懾的作用。對黨外公職人員的監(jiān)督監(jiān)察全覆蓋實現(xiàn)了執(zhí)政黨監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機結(jié)合，也促進了各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機融合。

（二）關(guān)于機制設(shè)計理論的研究

機制設(shè)計理論主要討論的問題是：對于任意的一個想要實現(xiàn)的既定目標(biāo)，無論是社會性的大目標(biāo)還是私人性的小目標(biāo)，在自由選擇、自愿交換、信息不對稱和信息不完全的分散化決策條件下，是否可以設(shè)計出一個既能滿足經(jīng)濟活動參與者主觀上追求的個人利益，又能客觀上實現(xiàn)機制設(shè)計者或集體、社會的既定目標(biāo)的經(jīng)濟機制，以及如何設(shè)計這個機制。與此同時，該機制是否具有較小的信息成本，即機制的設(shè)計是否符合信息效率標(biāo)準和激勵相容標(biāo)準。提升信息效率就是盡可能降低信息獲取和傳遞的成本，實現(xiàn)激勵相容就是實現(xiàn)參與者個人利益與集體、社會利益相協(xié)調(diào)。這兩個標(biāo)準的研究源自20 世紀30 年代市場社會主義經(jīng)濟機制可行性的探討，機制的信息效率和激勵相容成為評判一個機制設(shè)計得好壞的基本標(biāo)準［12］。機制設(shè)計理論由經(jīng)濟學(xué)家赫維茨開創(chuàng)，最初用來研究各種經(jīng)濟問題。隨著機制設(shè)計理論被廣泛地運用，政府管制、稅收、公共物品的提供等領(lǐng)域也開始使用該理論進行規(guī)章的制定和制度的設(shè)計。有學(xué)者從社會互動的視角分析機制設(shè)計理論的內(nèi)涵，認為機制設(shè)計理論是將理性選擇、博弈論和社會選擇理論中關(guān)于人類行動的預(yù)設(shè)和立場融為一爐，通過考察社會互動過程中個人理性與集體、社會理性的基本特點，借助理論預(yù)設(shè)和分析工具，分析機制和社會制度對人類互動的影響，從而設(shè)計出可以實現(xiàn)個人利益與集體和社會利益相協(xié)調(diào)的機制和社會制度，既能實現(xiàn)個人目標(biāo)，又能達到既定目標(biāo)［13］。

機制設(shè)計理論探討的是實現(xiàn)個人、集體和社會利益的和諧發(fā)展，為社會制度的設(shè)計提供了重要的理論視角。該理論在精準扶貧監(jiān)督、政治巡察制度建設(shè)等研究領(lǐng)域已得到運用，但是至今尚沒有運用該理論分析黨外公職人員監(jiān)督的研究成果。

二、機制設(shè)計理論對黨外公職人員監(jiān)督的解釋

赫維茨在1972 年發(fā)表的論文《論信息分散化決策》指出，信息有效性和激勵相容性是判斷一個機制或制度優(yōu)劣的標(biāo)準［14］。機制設(shè)計理論可以解釋監(jiān)督中的難題和提高監(jiān)督的效果。在對黨外公職人員的監(jiān)督過程中存在兩個核心問題：一是信息效率問題，即機制的設(shè)計需要較少的黨外公職人員的信息或監(jiān)督信息獲取和傳遞的成本；二是激勵相容問題，即在所設(shè)計的機制下，黨外公職人員在追求個人利益的同時，可以達到設(shè)計者的既定目標(biāo)。

（一）黨外公職人員監(jiān)督中的信息效率

本文中的信息是指對黨外公職人員進行監(jiān)督的信息，包含黨外公職人員的工作信息和生活信息。信息效率要求設(shè)計的機制用相對較低的監(jiān)督成本來獲取較多的真實有效的監(jiān)督信息。在對黨外公職人員進行監(jiān)督的過程中，無論是上級對下級的監(jiān)督，還是同級間的互相監(jiān)督，都會涉及監(jiān)督信息的交換和傳輸，其過程中信息質(zhì)量、信息成本等因素都會影響監(jiān)督的效率。如果監(jiān)督信息滯后，監(jiān)督者就難以對黨外公職人員濫用公共權(quán)力的問題做出及時的回應(yīng)；若監(jiān)督信息模糊不清，監(jiān)督者就可能做出錯誤的判斷而造成不良的監(jiān)督效果。換句話說，監(jiān)督信息質(zhì)量差，不僅達不到理想的監(jiān)督成效，還會間接提高監(jiān)督成本。

一方面，增加信息透明度是加強黨外公職人員監(jiān)督的必然要求。監(jiān)督信息的獲取和傳輸是黨外公職人員監(jiān)督過程中的必要環(huán)節(jié)，增加信息透明度，可以減少信息重復(fù)獲取或是信息傳遞受阻而造成的不必要成本。由于信息成本源于黨外公職人員私人信息的獲取與傳輸，而黨外公職人員的監(jiān)督信息量龐大，很難做到對每一位人員的監(jiān)督信息都完全掌握。因此，在信息不完全的狀況下，增加監(jiān)督信息的透明度、公開性能夠提高信息效率。

另一方面，解決信息不對稱問題是加強黨外公職人員監(jiān)督的必經(jīng)之途。信息不對稱源于兩個方面：一是監(jiān)督機構(gòu)之間的信息不對稱，上級監(jiān)督機構(gòu)與下級監(jiān)督機構(gòu)所掌握的監(jiān)督信息往往是不同的；二是監(jiān)察人員與群眾、媒體之間的信息不對稱，作為監(jiān)督者，他們對黨外公職人員的基本信息了解程度是不一致的，這使得社會各方人員難以參與監(jiān)督工作。信息不對稱易導(dǎo)致黨外公職人員存在僥幸心理，他們?yōu)楸O(jiān)察人員提供虛假的信息，造成監(jiān)督難度加大。因此，消除信息不對稱現(xiàn)象是黨外公職人員監(jiān)督工作的重中之重。要提高信息利用效率，可以通過擴大信息獲取的渠道、加強信息公開以及提高信息化技術(shù)等方法，實現(xiàn)信息共享機制［15］。建立黨外公職人員監(jiān)督信息共享機制是解決信息不對稱問題的有效手段。

（二）黨外公職人員監(jiān)督中的激勵相容

激勵相容要求在制定的機制下，即使每位參與者都要追求個人目標(biāo)，其客觀效果也能夠滿足機制設(shè)計者實現(xiàn)目標(biāo)的需求。由于每個人都會對所要做的事進行利益與代價的衡量，在自利的驅(qū)動下，參與者將做出合理的選擇：若是獲得的利益大于付出的代價，就做這件事，或想要把事情做好；否則就不做，或不想把這件事做好［12］。

設(shè)計一套使黨外公職人員和監(jiān)督者目標(biāo)一致的激勵機制，就能達到理想的監(jiān)督效果。若設(shè)計的監(jiān)督機制不能實現(xiàn)激勵相容，就會有人為了實現(xiàn)個人利益而說謊，損害集體或社會利益。在黨外公職人員的監(jiān)督工作中，激勵相容原則不僅要考慮監(jiān)察人員與被監(jiān)督者（黨外公職人員），還要考慮群眾和媒體。監(jiān)察人員、群眾和媒體作為監(jiān)督者，他們的目標(biāo)是既定的社會目標(biāo)，即黨外公職人員具有嚴守紀律、依法行政、清正廉潔等品質(zhì)和為人民服務(wù)的工作態(tài)度?；诩钕嗳輼?biāo)準，黨外公職人員在主觀上追求其個人利益的同時，客觀上也能夠保證自身積極的工作態(tài)度和高尚的品質(zhì)。而群眾和媒體參與黨外公職人員監(jiān)督時，同樣會將自己需要付出的代價與獲得的利益進行比較。對黨外公職人員的腐敗行為進行檢舉揭發(fā)，可能會獲得物質(zhì)性的獎勵，同時人身安全可能會受到威脅。因此，在機制設(shè)計時，就要保證參與者的人身安全，給予他們檢舉揭發(fā)的便利渠道和披露報道的權(quán)利。

激勵相容機制可以驅(qū)動黨外公職人員依法行政并做出高質(zhì)量的工作，激勵群眾和媒體監(jiān)督黨外公職人員的工作，從而使監(jiān)督工作有效且高效進行。例如對黨外公職人員設(shè)計獎懲制度，便可以激勵他們在主觀上追求個人利益最大化的同時，實現(xiàn)社會的既定目標(biāo)；對監(jiān)督者設(shè)計監(jiān)督問責(zé)制度，便可以實現(xiàn)監(jiān)督者利益與社會利益的一致。2021年2月，民建中央率先通過《中國民主建國會紀律處分辦法（試行）》文件，3月份，農(nóng)工黨中央、致公黨中央和民革中央等各民主黨派中央相繼下發(fā)了其黨派的紀律處分辦法（試行）文件，完善了對其黨派內(nèi)部的監(jiān)督和相關(guān)處分制度。文件明確規(guī)定對貪污賄賂、利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響為本人或者他人謀取私利等行為給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分。該處分制度能夠使大多數(shù)黨派內(nèi)公職人員摒棄為了追求個人利益而損害社會利益的僥幸心理，這是監(jiān)督工作中激勵相容原則的體現(xiàn)。

“設(shè)計那些信息效率高同時又對各主體都具有激勵的機制。這當(dāng)然是可能的，而不是高不可及的?！保?6］設(shè)計同時滿足信息效率和激勵相容這兩個原則的監(jiān)督機制，可以以較低監(jiān)督成本實現(xiàn)黨外公職人員利益、集體利益和社會利益的協(xié)調(diào)共振。

三、黨外公職人員監(jiān)督中存在的問題及機制設(shè)計

黨的十八大以來，隨著國家監(jiān)督體系的不斷完善，對黨外公職人員進行監(jiān)督的問題受到越來越多的重視，《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》等一系列法律法規(guī)的出臺，消除了對黨外公職人員進行監(jiān)督的部分盲區(qū)。然而，黨外公職人員監(jiān)督仍處于探索階段，還存在許多尚未解決的問題。筆者將從機制設(shè)計理論出發(fā)，分析黨外公職人員監(jiān)督薄弱的原因，為有針對性地完善黨外公職人員監(jiān)督機制奠定基礎(chǔ)。

（一）黨外公職人員監(jiān)督存在的問題

1.監(jiān)督主體和監(jiān)督對象對監(jiān)督的態(tài)度存在誤區(qū)

一方面，黨內(nèi)公職人員對監(jiān)督黨外公職人員心存顧慮?！盎ハ啾O(jiān)督”是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派人士合作的基本方針的重要內(nèi)容，其內(nèi)涵是指：黨的干部應(yīng)該監(jiān)督黨外干部，同時黨外干部也應(yīng)該監(jiān)督黨的干部。目前，黨內(nèi)公職人員接受黨外監(jiān)督已成社會共識，但是對黨外公職人員的監(jiān)督尚存在一些誤區(qū)。一部分黨內(nèi)公職人員擔(dān)心被人指責(zé)不團結(jié)黨外公職人員，擔(dān)心搞不好黨內(nèi)黨外關(guān)系而不敢或不愿監(jiān)督黨外公職人員。這其實是極端錯誤的認識。加強對黨外公職人員的監(jiān)督，不僅是執(zhí)政黨正確處理與民主黨派關(guān)系的基本要求，也是對黨外公職人員的關(guān)心和愛護。相反，對黨外公職人員疏于監(jiān)督，則是對他們的不負責(zé)任。

另一方面，一些黨外公職人員把自己排除在監(jiān)督對象之外。身份的特殊性讓部分黨外公職人員錯誤地認為自己不是共產(chǎn)黨員就可以免予黨紀約束。例如，一些農(nóng)村的非黨員村委會委員認為自己在黨外，誤認為村黨支部無權(quán)對村委會的工作進行干涉，完全忽視村黨支部的存在，導(dǎo)致部分村黨支部變成擺設(shè)，基層黨組織弱化。還有一些黨外公職人員誤認為自己不受黨紀約束，出了事組織上也會網(wǎng)開一面。這種錯誤的意識使他們形成了無拘無束的行為習(xí)慣，不接受組織和群眾的監(jiān)督，從而走上違法犯罪的道路。事實證明，在紀律和法律面前，黨外公職人員沒有“例外”，“黨外身份”不是護身符，黨外公職人員也沒有法外的絕對權(quán)力，必須將手中的權(quán)力用來為人民服務(wù)，并自覺接受人民的監(jiān)督。

2.針對黨外公職人員的內(nèi)部監(jiān)督缺乏組織力

民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督，是指各民主黨派的監(jiān)督委員會，在各自的內(nèi)部監(jiān)督條例的指導(dǎo)下，對從中央到地方的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)及擔(dān)任公職的所有成員實施的監(jiān)督。當(dāng)前，各民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督已取得一定的成效，但從整體上看，民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督仍缺乏必要的組織力，尚未建立起完整的監(jiān)督體系。

一方面，民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不合理，基礎(chǔ)不牢。當(dāng)前，民主黨派的監(jiān)督機構(gòu)主要設(shè)置在中上層，各黨派中央和省級組織已經(jīng)成立了監(jiān)督委員會，基層組織沒有成立監(jiān)督委員會。然而位于中高層的民主黨派干部和成員較少，大量的民主黨派干部和成員集中在基層，民主黨派的主體處于監(jiān)督的盲區(qū)。由此可見，各民主黨派人員結(jié)構(gòu)呈“金字塔”分布，但監(jiān)督結(jié)構(gòu)呈“倒金字塔”分布，這就導(dǎo)致監(jiān)督機構(gòu)與監(jiān)督對象極度不匹配。不僅如此，已經(jīng)建立的監(jiān)督委員會也沒有統(tǒng)一的規(guī)范，沒有專職工作人員和專項工作經(jīng)費，監(jiān)督渠道不通暢，監(jiān)督流于形式，可以說并未開展實質(zhì)性的監(jiān)督。

另一方面，黨外公職人員組織監(jiān)督乏力。中國共產(chǎn)黨的基層組織較為完善，黨員所在黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位通常都建立了黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會，對黨員進行教育和監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨對黨員進行管理和監(jiān)督體現(xiàn)出了強大的組織力，這是全面從嚴治黨取得重要成就的主要原因之一。不同于執(zhí)政黨，民主黨派公職人員所在單位的監(jiān)督缺乏組織推動力。民主黨派的組織建設(shè)較為薄弱，在黨員任職的單位沒有建立相應(yīng)的基層組織。也就是說，黨外公職人員的組織關(guān)系與人事關(guān)系通常是分離的，其在任職單位通常只有人事關(guān)系但沒有組織關(guān)系，也就不存在對黨外公職人員的組織監(jiān)督，黨外公職人員缺乏黨派的紀律約束。因此，對黨外公職人員的事中監(jiān)督處于空白狀態(tài)。

3.針對黨外公職人員的外部監(jiān)督缺乏整合力

當(dāng)前，黨外公職人員的外部監(jiān)督主體主要包括四類：中國共產(chǎn)黨；監(jiān)察委員會；人民群眾；媒體。中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督，是指中國共產(chǎn)黨對民主黨派、無黨派人士等黨外公職人員的政治要求，主要指黨外公職人員必須擁護黨中央的權(quán)威，必須遵守政治紀律和政治規(guī)矩，并依法行政和廉潔從政；監(jiān)察委員的監(jiān)督則是指監(jiān)察機關(guān)對黨外公職人員這一行使公權(quán)力的群體的監(jiān)督；人民群眾與媒體對黨外公職人員的用權(quán)行為也有批評、檢舉、建議等權(quán)利。然而，這四類外部監(jiān)督主體并未實現(xiàn)有效的銜接與協(xié)調(diào)，監(jiān)督信息分散，監(jiān)督整合力差。中國共產(chǎn)黨對黨外公職人員的信息掌握并不全面，監(jiān)察委員會有權(quán)實施監(jiān)督但監(jiān)督力量不足，且主要是事后監(jiān)督，人民群眾和媒體能獲取一些監(jiān)督信息但監(jiān)督渠道不暢通。從總體上看，黨外公職人員的外部監(jiān)督存在力量分散、信息不共享、缺乏協(xié)同整合等問題。

4.黨外公職人員的自身特點導(dǎo)致對其監(jiān)督難度大

第一，部分黨外公職人員兼具強烈的逐利動機和對政治安排的渴望。一方面，從事非公有制經(jīng)濟的黨外公職人員占比較大，強烈的逐利性使一些成員政治觀念較為淡薄。例如，截至2020 年6 月底，中國民主建國會共有會員204035人，經(jīng)濟界會員占比高達77.2%，企業(yè)界會員就占到了63%［17］。其中，非公有制經(jīng)濟人士占絕大多數(shù)，他們具有很強的追求經(jīng)濟利益的動機。另一方面，許多黨外公職人員希望成為政協(xié)委員或人大代表的訴求非常強烈，有些人還希望成為黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部。在強烈的逐利動機和對政治安排的渴望的驅(qū)使下，他們極有可能做出投機鉆營、拉票賄選等違紀違法行為。

第二，不同領(lǐng)域或不同身份的黨外公職人員的政治訴求各不相同。民主黨派政治身份的黨外公職人員，在黨外代表人士培養(yǎng)使用上有更多訴求；無黨派代表人士多分布在高校、研究機構(gòu)等知識密集型領(lǐng)域，對加大科研投入力度和黨外知識分子的政治話語權(quán)有更多訴求；少數(shù)民族代表人士對黨的富民政策向民族地區(qū)傾斜和加大少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔力度有更多訴求；在宗教界代表人士中則對加大宗教界代表人士安排力度有更多訴求。政治訴求的差異，導(dǎo)致對黨外公職人員的監(jiān)督工作錯綜復(fù)雜，難度增大。

第三，對宗教和村委會等一些特殊領(lǐng)域的黨外公職人員監(jiān)督更具挑戰(zhàn)性。像其他有權(quán)力存在的領(lǐng)域一樣，宗教界也存在腐敗風(fēng)險。我國中部某省就曾發(fā)生過宗教界公職人員貪污挪用善款的腐敗案件。一些宗教活動場所僅門票收入就是一個不菲的數(shù)字，但它們既不是市場經(jīng)濟單位，也不屬于政府審計對象，因此市場監(jiān)管機構(gòu)和審計部門都無權(quán)對其財務(wù)狀況進行監(jiān)督。而且，宗教界涉及國內(nèi)國外非常復(fù)雜的因素，極為敏感，因此一些宗教管理部門和宗教管理干部對監(jiān)督宗教公職人員諱莫如深。此外，一些農(nóng)村的村委會主任或班子成員為黨外公職人員，班子內(nèi)部缺乏監(jiān)督，廣大村民不敢監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難監(jiān)督。于是，村委會黨外公職人員處于無人監(jiān)督的“盲區(qū)”，對基層自治和鄉(xiāng)村振興形成了巨大的威脅和挑戰(zhàn)。

（二）對黨外公職人員監(jiān)督存在問題的機制設(shè)計

對黨外公職人員監(jiān)督薄弱，從根本上講是監(jiān)督機制出了問題，是信息不對稱和激勵不相容所致，因此必須堅持提高信息效率和建立激勵相容的監(jiān)督機制的應(yīng)對思路（見圖1）。

圖1 黨外公職人員監(jiān)督存在的問題與應(yīng)對思路

1.監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間存在信息不對稱

從外部監(jiān)督來看，黨外公職人員長期處于“寬松軟”的監(jiān)督環(huán)境，監(jiān)督信息很難獲取。一方面，參政黨在與執(zhí)政黨的相互關(guān)系中，更多是在監(jiān)督執(zhí)政黨，而較少接受執(zhí)政黨的監(jiān)督，執(zhí)政黨對黨外公職人員的相關(guān)信息掌握較少，也就無從實現(xiàn)有效的監(jiān)督。在國家監(jiān)察體制改革以前，黨外公職人員是國家監(jiān)督體系中的盲點。國家監(jiān)察體制改革實施以后，黨外公職人員理論上是監(jiān)察對象，但在實踐中對黨外公職人員提供的監(jiān)督信息非常少，仍存在監(jiān)督不到位的情況。另一方面，民眾和媒體對黨外公職人員行使公權(quán)力的信息掌握非常少，尤其對宗教界等特殊領(lǐng)域黨外公職人員信息的了解非常有限，存在著嚴重的信息不對稱。

從內(nèi)部監(jiān)督來看，監(jiān)督信息不公開、不共享。民主黨派沒有在公職人員的任職單位設(shè)立基層組織，并且沒有建立與公職人員所在單位定期交換信息的溝通機制，因此對民主黨派成員的工作、生活等各方面的信息不了解。這樣一來，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督也無法取得良好的效果。

2.監(jiān)督機制激勵不相容

除了信息效率低下，激勵不相容也是對黨外公職人員監(jiān)督中存在的另一個突出問題?，F(xiàn)有的監(jiān)督機制既沒有實現(xiàn)監(jiān)督主體的激勵相容，也沒有實現(xiàn)監(jiān)督對象的激勵相容。

從監(jiān)督主體來看，現(xiàn)有監(jiān)督機制無法讓監(jiān)督主體在監(jiān)督黨外公職人員的同時，也滿足其個人利益的追求。例如，部分中共黨員可能因懷有被指責(zé)不團結(jié)的顧慮而對黨外公職人員的不良作風(fēng)和腐敗行為置若罔聞，原因就在于監(jiān)督機制設(shè)計中缺少對監(jiān)督責(zé)任的要求以及對監(jiān)督行為的激勵。民眾可能因害怕被打擊報復(fù)而對黨外公職人員違紀違法行為視而不見，因為現(xiàn)行的舉報人保護制度并不能讓民眾在人身、財產(chǎn)安全得到充分保護的前提下大膽地舉報腐敗，更談不上對舉報行為的獎勵。

從監(jiān)督對象來看，現(xiàn)有監(jiān)督機制及其運行過程不能做到對黨外公職人員獎罰分明，無法實現(xiàn)有效的激勵與約束。例如，盡管越來越多的民主黨派建立了內(nèi)部監(jiān)督機制，但是一些成員不交黨費等違反章程的行為，并沒有受到追究，這無疑是對違規(guī)行為的不合理的正激勵，反而對遵紀守法的黨外公職人員形成了負激勵。一些黨外公職人員隱蔽的違法行為甚至犯罪行為，一次又一次地逃過了監(jiān)督和查處，甚至帶病提拔，這會極大地刺激黨外公職人員的腐敗動機，讓他們在違法犯罪的道路上越走越遠。類似情形的發(fā)生，源于不嚴密的懲治機制，包括低下的懲治頻率和懲治力度。

四、機制設(shè)計理論視角下黨外公職人員監(jiān)督的機制建構(gòu)

在黨外公職人員監(jiān)督機制設(shè)計不合理的背景下，強化對黨外公職人員監(jiān)督，就必須從機制設(shè)計理論出發(fā)提升信息效率并建立激勵相容的有效機制。

（一）提升黨外公職人員監(jiān)督的信息效率

第一，建立民主黨派公職人員所在單位與黨派組織之間的溝通機制。民主黨派公職人員的黨派組織與其所在單位之間缺乏信息溝通，形成了監(jiān)督的空白地帶。因此，必須建立民主黨派公職人員所在單位與黨派組織之間的溝通機制，定期通報和交換民主黨派公職人員的職責(zé)履行、遵守黨紀、廉潔從政等方面的表現(xiàn)，對出現(xiàn)的違紀違法苗頭進行商討分析，對發(fā)生的腐敗行為進行嚴肅處理，并就如何加強管理和監(jiān)督互相交換意見。這樣，才能消除對民主黨派公職人員的監(jiān)督盲區(qū)，才能給民主黨派公職人員以外部壓力，才能使其緊繃自律之弦，自覺遵守黨紀國法，廉潔從政。

第二，構(gòu)建黨外公職人員監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺。充分獲取客觀真實的監(jiān)督信息，是實現(xiàn)有效監(jiān)督的前提條件。當(dāng)前，對黨外公職人員實施監(jiān)督的各類監(jiān)督主體，要么完全不掌握任何監(jiān)督信息，要么掌握的信息支離破碎、真?zhèn)坞y辨。因此，構(gòu)建統(tǒng)一的黨外公職人員監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺就迫在眉睫。建議由國家監(jiān)察委員會牽頭建設(shè)統(tǒng)一的黨外公職人員監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺，各級黨組織和監(jiān)察委員會、各民主黨派積極參與，將所了解到的關(guān)于黨外公職人員的準確信息上傳至該平臺共享。這些信息可以包括姓名、年齡、工作單位、職位、所屬黨派或無黨派、房產(chǎn)、收入、違紀違法記錄等。一方面，體制內(nèi)的監(jiān)督主體可以快速獲取黨外公職人員的全面信息，另一方面社會公眾也可以隨時查閱這些信息，展開不間斷的社會監(jiān)督。可以說，這樣的大數(shù)據(jù)平臺實際上就是一張針對黨外公職人員的立體監(jiān)督網(wǎng)。

第三，監(jiān)察委員會應(yīng)加大對黨外公職人員用權(quán)公開的監(jiān)督。《中華人民共和國監(jiān)察法》以法律的形式規(guī)定了監(jiān)察委員會對黨外公職人員的監(jiān)督權(quán)。黨外公職人員權(quán)力行使過程的公開，應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察委員會對其進行監(jiān)督的重要內(nèi)容。各級監(jiān)察委員會必須把用權(quán)公開狀況作為黨外公職人員監(jiān)督的重點，強化對權(quán)力運行公開的監(jiān)督檢查。對黨外公職人員行使權(quán)力的流程詳細審查，對用權(quán)公開打折扣、搞應(yīng)付的責(zé)任人嚴肅追責(zé)。同時，要通過提出監(jiān)察建議的方式督促黨外公職人員所在單位推進信息公開制度建設(shè)，積極開展數(shù)字化建設(shè)，采取“制度+科技”的手段確保黨外公職人員處理公務(wù)的規(guī)則公開、程序公開、結(jié)果公開，徹底杜絕“暗箱操作”。

（二）強化黨外公職人員監(jiān)督的激勵相容

第一，建立健全民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。鑒于當(dāng)前民主黨派基本上沒有設(shè)置獨立的監(jiān)督機構(gòu)，而是與組織部門合署辦公，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，建議將內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)單列設(shè)置，從而理順組織管理和權(quán)力監(jiān)督的關(guān)系，提升監(jiān)督效果。同時，應(yīng)在縣市級地方委員會、基層委員會、總支部和支部組織設(shè)立監(jiān)督委員，使監(jiān)督任務(wù)在支部落地，填補監(jiān)督空白。此外，必須加強對民主黨派內(nèi)部監(jiān)督工作的督查，對不認真履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)者進行嚴肅問責(zé)。只有建立健全民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，才能提升民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的實效。

第二，建立健全民主黨派黨內(nèi)巡視制度。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度的運行，在全面從嚴治黨中發(fā)揮了重要作用，取得了良好的成效，值得民主黨派學(xué)習(xí)和借鑒。民主黨派中央和省（區(qū)、市）監(jiān)督委員會下設(shè)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，直接對民主黨派中央和?。▍^(qū)、市）委會負責(zé)并報告工作。民主黨派中央和?。▍^(qū)、市）委會設(shè)立巡視組，履行巡視職責(zé)，向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)并報告工作?？紤]到民主黨派機關(guān)編制少，巡視監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)成員應(yīng)包括在職領(lǐng)導(dǎo)干部和退休領(lǐng)導(dǎo)干部，巡視監(jiān)督的工作機構(gòu)成員也應(yīng)包括在職機關(guān)干部和退休干部。巡視監(jiān)督不僅要通過常規(guī)巡視發(fā)現(xiàn)一般性的問題，還要通過專項巡視關(guān)注特殊領(lǐng)域、特殊崗位的突出問題。建立健全民主黨派黨內(nèi)巡視制度，可以大幅提升黨外公職人員腐敗問題被發(fā)現(xiàn)的概率，讓腐敗分子受到及時的懲治，形成震懾，從而營造遵紀守法、廉潔用權(quán)的良好氛圍。

第三，加強中共黨組織和黨員對黨外公職人員的監(jiān)督。一方面，對監(jiān)督失職者進行嚴肅問責(zé)。黨外公職人員所在單位的黨組織應(yīng)履行監(jiān)督主責(zé)，黨組織負責(zé)人是監(jiān)督黨外公職人員的第一責(zé)任人。任何單位的黨外公職人員出現(xiàn)腐敗問題，都要對黨組織負責(zé)人嚴肅問責(zé)。此外，黨的干部也有監(jiān)督黨外公職人員的義務(wù)，如果黨員干部發(fā)現(xiàn)黨外公職人員的腐敗問題而不向組織報告，也應(yīng)追究其監(jiān)督不力的責(zé)任。另一方面，對監(jiān)督有功者進行有效激勵。對發(fā)現(xiàn)或制止黨外公職人員腐敗者，要進行物質(zhì)或精神上的獎勵，對有重大貢獻者應(yīng)從職級、職務(wù)等方面給予激勵。

第四，暢通舉報渠道并健全舉報人保護制度。在民眾監(jiān)督上，要建立激勵相容的舉報制度，使舉報行為帶來舉報者個人利益與社會利益的雙增長。一方面，要暢通舉報渠道，為民眾提供便捷的舉報方式，并鼓勵民眾舉報黨外公職人員違紀違法問題。建議協(xié)調(diào)電話、微信公眾號、官方網(wǎng)站等舉報途徑，實現(xiàn)不同平臺的自由切換，24 小時不間斷地收集舉報信息。對有重大貢獻的舉報人，還要給予物質(zhì)上的獎勵。另一方面，要健全舉報人保護制度。要進一步完善舉報信息處理流程，做到嚴格為舉報人保密，為提供涉黑等重大腐敗案件線索的舉報人重置身份，解除舉報人的后顧之憂。