公茂剛 李漢瑾

內(nèi)容提要：農(nóng)地金融作為農(nóng)村金融體系的重要部分，在破解農(nóng)村融資難、盤活土地資源、實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營等方面有不可替代作用。我國農(nóng)地金融演進歷程實質(zhì)是農(nóng)地由資源逐步資產(chǎn)化再逐漸資本化的過程，期間農(nóng)地價值不斷被挖掘，農(nóng)地配置效率不斷提升。農(nóng)地金融的發(fā)展是政府主導(dǎo)和民間探索相結(jié)合的演進歷程，從屬于國家金融體制改革，并向著市場化方向發(fā)展。其演進邏輯遵循“否定之否定”規(guī)律，由內(nèi)生到外生，再回歸到新內(nèi)生發(fā)展。未來應(yīng)以試點經(jīng)驗帶動全局發(fā)展，在原有金融機構(gòu)基礎(chǔ)上設(shè)立“農(nóng)地金融事業(yè)部”，為建立獨立正規(guī)農(nóng)地金融機構(gòu)做準備。同時應(yīng)注重社會保障體系與專業(yè)農(nóng)地價值評估機構(gòu)的建構(gòu)與培育。

一、引 言

金融發(fā)展與經(jīng)濟增長密切相關(guān)（武志，2010）。當前，我國正處于兩個百年目標歷史交匯的關(guān)鍵節(jié)點，解決好“三農(nóng)”問題，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化都離不開金融的支持。農(nóng)村金融對中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展存在顯著正向影響，已經(jīng)成為中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的核心推動力（丁志國等，2016）。然而，因農(nóng)業(yè)具有天然的弱質(zhì)性且農(nóng)民缺少有效抵押物等原因，金融機構(gòu)放貸意愿低，農(nóng)村金融供需失衡（祝國平、郭連強，2018）。同時鄉(xiāng)村振興在資金投入上面臨著三個突出矛盾：銀行資金富余但金融工具不足、政府積極推動但財政資金有限、工商資本充足但投資渠道單一（蔣遠勝、徐光順，2019）。既有的農(nóng)村金融體系無法完全滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金需求，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展備受制約，“三農(nóng)”問題無法破局。

為解決這一困境，有必要依靠農(nóng)村的土地優(yōu)勢，通過土地制度改革完善，實現(xiàn)農(nóng)地與金融融合發(fā)展來促進資金有效供給。農(nóng)地金融是農(nóng)地經(jīng)營者以其擁有的土地產(chǎn)權(quán)作為擔保發(fā)生的資金融通行為的總稱（高圣平，2014），是農(nóng)村土地制度與農(nóng)村金融制度二者創(chuàng)新結(jié)合的產(chǎn)物（周小全，2012）。農(nóng)地金融一切表現(xiàn)形式的核心和基礎(chǔ)是農(nóng)地抵押，故本研究圍繞農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款研究農(nóng)地金融①本研究中農(nóng)地金融僅以土地承包經(jīng)營權(quán)作為論述對象，不涉及農(nóng)地所有權(quán)問題，也不涉及宅基地建設(shè)使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)地指承包耕地，農(nóng)地金融則是農(nóng)村土地金融的簡稱。。農(nóng)地金融已經(jīng)成為我國農(nóng)村金融服務(wù)體系的重要組成部分，在支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營方面越來越發(fā)揮著不可替代的作用（阮小莉、楊恩，2011），并成為破解農(nóng)民貸款融資難、農(nóng)村金融發(fā)展滯后的新窗口，應(yīng)重視農(nóng)地金融在整個農(nóng)村金融體系中的作用，以農(nóng)地金融盤活土地資源，滿足農(nóng)民融資需求，實現(xiàn)農(nóng)戶與金融機構(gòu)雙方共贏進而推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推進全面鄉(xiāng)村振興。

目前我國農(nóng)地金融制度還未正式確立，農(nóng)地金融發(fā)展相對滯后，一定程度上制約了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展（梁靜雅等，2012）。自農(nóng)地“三權(quán)分置”改革后，農(nóng)地“經(jīng)營權(quán)”被允許用來抵押貸款，實現(xiàn)了農(nóng)地與金融融合發(fā)展的重大突破。2018 年《中華人民共和國土地承包法》及2020 年《中華人民共和國民法典》物權(quán)編的實施為農(nóng)地金融發(fā)展掃除了法律障礙。本研究立足新時代背景，通過對農(nóng)地金融發(fā)展歷程的系統(tǒng)梳理，探尋發(fā)展規(guī)律及演進邏輯，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)地金融的發(fā)展提出合理建議。

二、1921-1952 年：農(nóng)民土地所有制的確立與非正規(guī)農(nóng)地金融的發(fā)展

近代中國一直處于戰(zhàn)亂之中，社會動蕩，人民處于極端困苦中，民生問題亟待解決。中國共產(chǎn)黨進行了艱難探索，首先將農(nóng)民從舊的生產(chǎn)關(guān)系中解放出來，成功實現(xiàn)了“耕地農(nóng)有”“耕者有其田”的目標。農(nóng)民分到土地后，生產(chǎn)積極性大幅提高，顯著促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長。但長期落后的生產(chǎn)方式加之連年戰(zhàn)亂，嚴重降低了農(nóng)民抵御外部風險能力。此時，中共中央成立了一些金融機構(gòu)，但此時的金融機構(gòu)主要職責是統(tǒng)一國家財政，優(yōu)先保證中共軍事力量的糧食供應(yīng)，穩(wěn)固根據(jù)地政權(quán)，對農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持有限，農(nóng)民生產(chǎn)資料不足且落后的局面未有改變。而且當遇到天災(zāi)人禍等不可抗力因素時，一些農(nóng)民為了生存不得不將土地田產(chǎn)拿去典當或者抵押，以獲得糧食維系生活，進一步破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

土地抵押與土地典當是當時農(nóng)民融通資金的兩種重要方式。土地抵押是指借貸雙方簽訂契約，抵押人取得款物后，如果能夠按約清償本息，抵押契約自動廢除，若抵押人無法按期清償本息，抵押的土地自動歸抵押權(quán)人處置。土地典當則是出典人與承典人之間簽訂當票，出典人取得款物后至清償債務(wù)前，承典人對其抵押的土地田產(chǎn)擁有暫時經(jīng)營權(quán)，可以進行耕種、出租或轉(zhuǎn)典。土地典當只有在期滿后才能贖回，期間的土地收益作為利息，出典人只需歸還出典價。除土地抵押與典當外，少數(shù)地區(qū)還出現(xiàn)農(nóng)民因無力經(jīng)營出租土地，地主富農(nóng)等為了擴大生產(chǎn)承租土地的土地租賃現(xiàn)象。

上述三種以土地為抵押物的資金借貸行為是這一時期農(nóng)地金融的主要形態(tài)。它的產(chǎn)生源于土地私有制，并且是農(nóng)民自發(fā)形成的與民間金融機構(gòu)產(chǎn)生的借貸行為，并不是中國共產(chǎn)黨支持正規(guī)融資方式，具有自發(fā)性、狹隘性、非正式性特點。因當時的社會環(huán)境及政治形勢所迫，中共中央對土地流轉(zhuǎn)持謹慎態(tài)度，并對土地流轉(zhuǎn)行為做出了一定限制。究其原因有兩點：一是封建土地制度已經(jīng)存續(xù)了兩千年之久，中國共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭帶領(lǐng)農(nóng)民走出泥沼，農(nóng)民擁有了自己的土地，黨中央擔心封建勢力會卷土重來。二是認為土地流轉(zhuǎn)會對恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障革命事業(yè)的糧食供應(yīng)造成阻礙，若發(fā)生高利貸剝削等糾紛，不利于革命的推進，更不利于社會穩(wěn)定。

以歷史的眼光看，農(nóng)民土地所有制的確立解決了農(nóng)民最迫切的土地要求，在提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性的同時，也為農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。這一時期農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了兩方面的影響。其一，在戰(zhàn)亂頻仍，金融缺位的環(huán)境下，農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)一定程度上滿足了部分農(nóng)民的資金需求，同時也為農(nóng)民投身革命戰(zhàn)爭解決了后顧之憂。農(nóng)民通過土地產(chǎn)權(quán)的交易表達了對多元融資途徑的渴求，這一時期的農(nóng)地金融發(fā)展以非正規(guī)金融為主，雖然規(guī)模較小，但為恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)民生計提供了更多可能。其二，農(nóng)民土地所有制下的土地流轉(zhuǎn)，特別是土地的買賣，容易造成土地的重新集中，進而產(chǎn)生新興地主階級，蠶食革命成果。而且依托于土地抵押和土地典當?shù)霓r(nóng)地融資行為并不符合社會主義經(jīng)濟體制的要求，為此中共中央開始探索農(nóng)地集體所有制下以集體地權(quán)進行抵押融資的農(nóng)地金融。

三、1953-1977 年：農(nóng)地經(jīng)濟屬性消失，農(nóng)地金融發(fā)展真空期

農(nóng)民土地所有制的確立以及農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)資料，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但是存續(xù)千年之久的小農(nóng)經(jīng)濟有著其明顯弊端，自給自足、分散經(jīng)營、自身脆弱等特點注定無法為社會主義工業(yè)化建設(shè)提供充足的原始資本積累。同時，中共中央認為農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)如果不加以規(guī)制會致使農(nóng)村資本主義壯大，土地集中在富農(nóng)手中，并進一步導(dǎo)致貧富兩極分化。于是黨中央決定走農(nóng)業(yè)合作化道路，探索農(nóng)村土地集體所有制。

1953 年，中共中央頒布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，互助組與初級合作社開始興起。在初級合作社時期，農(nóng)民仍享有土地上的權(quán)利，但主要是通過土地入股分紅的方式實現(xiàn)，入股與退股自由，退股時即可帶走入社的土地，合作社實行統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一經(jīng)營，并進行按勞和按股份分配（侯銀萍，2013）。此時土地仍歸農(nóng)民所有，但土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)發(fā)生分離，經(jīng)營權(quán)歸合作社所有。1955年，在毛澤東同志《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的指示下，初級合作社開始向高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社轉(zhuǎn)變。高級社將農(nóng)民土地無償劃給集體所有，地面附著的生產(chǎn)資料也歸集體所有，農(nóng)村土地所有制性質(zhì)由農(nóng)民土地所有制向集體土地所有制轉(zhuǎn)變（公茂剛、辛青華，2019）。1958 年，人民公社運動的開展進一步明確了農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，同時農(nóng)民集體對土地擁有經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民個人無自主經(jīng)營權(quán)，更沒有對土地自由處置、讓渡的權(quán)利。集體所有、集體經(jīng)營、按工分平均分配的經(jīng)濟制度起初發(fā)揮了集體經(jīng)濟集中有限的生產(chǎn)力擴大農(nóng)業(yè)、滿足人民基本食物需求的優(yōu)勢。但隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，平均主義的分配制度嚴重制約了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。

農(nóng)地集體所有制確立后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)被嚴格禁止，農(nóng)民借貸時也不允許使用土地抵押，農(nóng)地金融發(fā)展陷入停滯。與此同時，在社會主義計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村金融機構(gòu)僅作為國家財政資金分配和向工業(yè)化建設(shè)“輸血”的政策工具而存在，其針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貸款額度和貸款業(yè)務(wù)很少，未能發(fā)揮為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資的應(yīng)有作用（邱學成等，2011）。1951 年至1965 年間，中國農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)歷了三次設(shè)立與三次撤銷。農(nóng)業(yè)銀行“三立三撤”表明國家意志在農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展中具有決定性作用，農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展服務(wù)于當下國家制定的重大政治經(jīng)濟決策，對金融機構(gòu)的長遠發(fā)展缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃。為農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展融通資金本應(yīng)是農(nóng)村金融機構(gòu)的使命，但反復(fù)設(shè)立并撤銷擾亂了正常的金融秩序，無法提供中長期貸款，且受到高度集中的經(jīng)濟管理體制的制約，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持作用有限。

新中國成立初期，落后的生產(chǎn)方式及惡劣的生產(chǎn)環(huán)境嚴重阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。為了恢復(fù)生產(chǎn)，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，進而為工業(yè)化建設(shè)提供資本支持，黨中央開展了一系列合作化運動。從互助組到初級合作社再到高級合作社，以及后來的人民公社，一定程度上克服了個體勞作的缺陷，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，支持了我國工業(yè)化建設(shè)。我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也隨著合作化運動的開展完成了農(nóng)民土地所有制向農(nóng)地集體所有制的轉(zhuǎn)變，由于農(nóng)村土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，農(nóng)地的經(jīng)濟屬性喪失，不再具備資產(chǎn)和資本屬性，實施農(nóng)地金融的前提不復(fù)存在。同時，金融機構(gòu)的資金融通功能缺失，中國農(nóng)業(yè)銀行短期內(nèi)“三立三撤”具有強烈的國家意志，缺少實施中長期農(nóng)業(yè)貸款的條件。盡管中國人民銀行與農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)開展也圍繞投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)展開，但1953 年至1977 年間，我國農(nóng)業(yè)貸款總額占金融機構(gòu)貸款總額比重長期不足10%，貸款額度較少（見圖1）。同時，非正規(guī)金融也受到了嚴格的限制，農(nóng)地金融幾乎空白。

圖1 1953-1977 年部分省市農(nóng)業(yè)貸款明細

四、1978-2012 年：農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制松動，農(nóng)地金融模式多樣化

農(nóng)地集體所有制平均分配的特點以及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的缺失嚴重挫傷了農(nóng)民的積極主動性，原有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系嚴重脫節(jié)，制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。1978 年，黨的十一屆三中全會上提出將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，農(nóng)村經(jīng)濟體制也發(fā)生了巨大變革，以土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立。土地產(chǎn)權(quán)的分離為農(nóng)地金融發(fā)展創(chuàng)造了先決條件。與此同時，為向農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供資金支持，作為農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，我國農(nóng)村金融體制也進行了改革，健全了正規(guī)金融機構(gòu)職能，放寬了對非正規(guī)金融機構(gòu)的管制。土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與農(nóng)村金融體制重構(gòu)為農(nóng)地金融的發(fā)展提供了制度保障與現(xiàn)實基礎(chǔ)，這一時期我國農(nóng)地金融有了突破性發(fā)展并呈現(xiàn)出新特征。

（一）土地流轉(zhuǎn)從限制到開放，為農(nóng)地金融發(fā)展創(chuàng)造了條件

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立初期，土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)地金融發(fā)展的先決條件依舊不被法律所允許，農(nóng)地金融無從發(fā)展。1987 年，中共中央《把農(nóng)村改革引向深入的通知》中規(guī)定：“在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎(chǔ)上，對轉(zhuǎn)營他業(yè)的農(nóng)民可以將承包地交還集體或轉(zhuǎn)包他人”，該政策首次明確規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)。1988 年《中華人民共和國憲法修正案》指出：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！蓖辏泄仓醒腩C布的《土地管理法》中明確指出國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。1993 年，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定：“承包方在經(jīng)發(fā)包方允許的情況下可以將農(nóng)業(yè)承包合同轉(zhuǎn)讓給第三者?！庇纱丝梢姡r(nóng)地的經(jīng)濟屬性開始回歸，已逐步被允許自由流轉(zhuǎn)。1998年，中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中提出“繼續(xù)賦予農(nóng)民30 年有保障的土地使用權(quán)，農(nóng)戶的承包地使用權(quán)可以自愿、有償流轉(zhuǎn)。”2002 年《農(nóng)村土地承包法》中對承包經(jīng)營權(quán)的取得做了明確規(guī)定。2007 年實施的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。這表明我國農(nóng)地承包經(jīng)營制度邁入法律保障階段。2008 年，中共中央《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中對承包地的所有權(quán)性質(zhì)、用途再一次予以明確，并對流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)主體進行了規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)制度的確立為農(nóng)地金融發(fā)展創(chuàng)造了制度基礎(chǔ)，農(nóng)地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)為農(nóng)戶將農(nóng)地使用權(quán)進行抵押貸款融資增加了合法性保障，提高了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效益的提升。

（二）農(nóng)地金融發(fā)展模式逐漸多樣化，由政府主導(dǎo)實施到各地自發(fā)試點

1988 年我國首家農(nóng)地金融改革試點機構(gòu)——湄潭縣土地金融公司在國務(wù)院的批準下成立，湄潭縣土地金融公司作為非營利性的合作金融機構(gòu)，提供其他金融機構(gòu)無法辦理的基于土地使用權(quán)抵押的中長期貸款，幫助農(nóng)戶進行非耕地資源開發(fā)和中低產(chǎn)田改造融資。1995 年，江蘇南渡鎮(zhèn)聯(lián)盟村出現(xiàn)“土地銀行”。村委會與村民達成協(xié)議，以村為單位建立“土地銀行”，當外部主體征用農(nóng)民土地時，由村委會負責與征用主體簽訂合同，用地主體不需一次性付清，將除青苗費補貼以外的資金供用地主體有償使用，但必須按年付息，村民小組審核后按出地額發(fā)放。土地銀行是將農(nóng)地使用權(quán)作為抵押物在資本市場上進行資金融通的機構(gòu)，具有官方背景，較好地提高了土地流轉(zhuǎn)效率。2005年，重慶江津地區(qū)的農(nóng)民以自己的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和地上附著物入股，成立了重慶仁偉果業(yè)有限責任公司，仁偉公司用其股權(quán)向銀行抵押貸款，用于集中組織生產(chǎn)，水果統(tǒng)一采摘后核算盈虧，并按股權(quán)分配利潤。這種將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)折資入股整合后向銀行貸款的模式克服了分散經(jīng)營的弊端，促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展，實現(xiàn)了公司與農(nóng)戶雙贏。2006 年，寧夏平羅縣開展了以農(nóng)地信用合作社為主要模式的農(nóng)地金融活動。由于轉(zhuǎn)業(yè)、外出務(wù)工或者勞動能力喪失而無法耕作土地的農(nóng)民可以將土地存入農(nóng)地信用合作社，合作社經(jīng)統(tǒng)一整合后，流轉(zhuǎn)給滿足條件的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)耕種經(jīng)營。農(nóng)地信用合作社實現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，盤活了農(nóng)地資源。農(nóng)地金融多種模式的出現(xiàn)解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體融資難與農(nóng)地資源閑置浪費等問題，實現(xiàn)了農(nóng)民收入與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟雙增長。

（三）農(nóng)業(yè)銀行等正規(guī)金融機構(gòu)改革，非正規(guī)金融準入，農(nóng)地金融發(fā)展更具活力

1979 年中國農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)設(shè)立，拉開了農(nóng)村金融機構(gòu)改革序幕。在后續(xù)幾年中，中國農(nóng)村信用社改革、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設(shè)立、中國郵政儲蓄銀行的成立標志著我國建立和完善以合作性金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性和政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融改革目標逐步完成（孫同、潘忠，2019）。上述金融機構(gòu)改革明確了各機構(gòu)的職能與分工，提高了各經(jīng)營主體貸款融資的效率。與此同時，國家對非正規(guī)金融的管制開始松動。中共中央《關(guān)于1984 年農(nóng)村工作的通知》中提出：“允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織地流動，不受地域限制?！保ɡ钴纭⒐群椴?，2010）。1985 年，中央一號文件中指出“適當發(fā)展民間信用”。1994-2003 年，我國進一步加強了對民間融資行為的規(guī)范，民間融資成為農(nóng)村重要的資金融通渠道。2005-2012 年，連續(xù)八年的中央一號文件中均對農(nóng)村金融發(fā)展作出了重要指示，主要為：建立多種所有制的農(nóng)村金融組織，支持對金融機構(gòu)的準入監(jiān)管進行試點，探索發(fā)展小額信貸組織，鼓勵發(fā)展各類新型金融組織。非正規(guī)金融作為農(nóng)村金融市場的必要補充，增加了農(nóng)戶貸款融資的可獲得率，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村金融市場的多元化發(fā)展使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲取融資的渠道有了更多選擇，推動了農(nóng)地金融向競爭有序的市場化方向發(fā)展。

新中國成立后長期實行的計劃經(jīng)濟體制限制了農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)有的作用功能，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏有效資金支持，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展面臨資金約束，農(nóng)民生活也得不到保障。農(nóng)民貸款需求缺口持續(xù)擴大致其無法通過融資擴大生產(chǎn)及改善生活（詳見圖2）。為解決這一問題，黨中央在市場化經(jīng)濟體制改革的目標下，探索實施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、土地流轉(zhuǎn)制度，并同時進行了農(nóng)村金融體系市場化改革。這一階段農(nóng)地金融的發(fā)展與之前相比有著明顯的突破。首先，從土地產(chǎn)權(quán)制度方面來看，土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)分離與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合規(guī)化奠定了農(nóng)地金融的實施基礎(chǔ)，農(nóng)地在依法進入市場并參與流轉(zhuǎn)后實現(xiàn)了其經(jīng)濟價值，其本質(zhì)就是將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為可抵押的金融資產(chǎn)進行資金融通。其次，從金融機構(gòu)改革方面看，以正規(guī)金融機構(gòu)為主導(dǎo)、以農(nóng)村信用合作社為核心，其他農(nóng)村金融機構(gòu)為補充的農(nóng)村金融體系為農(nóng)地金融的發(fā)展提供了有力支撐（彭藝，2010）。當正規(guī)金融機構(gòu)無法接受農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時，可以轉(zhuǎn)向非正規(guī)金融機構(gòu)進行貸款，農(nóng)村金融機構(gòu)改革增加了農(nóng)民的貸款可獲得性。最后，“多予不取”的國家財政支農(nóng)政策對農(nóng)地金融的發(fā)展提供了充分保障，國家財政資金持續(xù)向“三農(nóng)”傾斜。財政和金融具有顯著的協(xié)同效應(yīng)，農(nóng)地金融只有得到財政支持才能實現(xiàn)風險有效控制和成本合理彌補。綜上，這一時期農(nóng)地金融的突破式發(fā)展是由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村金融機構(gòu)改革、財政支農(nóng)政策支持等因素耦合作用的結(jié)果，土地銀行、土地入股、土地證券化、農(nóng)地信用合作社等多種農(nóng)地金融模式的出現(xiàn)創(chuàng)新了農(nóng)地金融發(fā)展方式，其中一些成功范式至今運行良好，為我國農(nóng)地金融的發(fā)展提供了許多有益探索。然而，土地產(chǎn)權(quán)制度暴露出的產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)能缺失等問題易產(chǎn)生糾紛，借貸雙方積極性不高，阻礙了農(nóng)地金融的進一步發(fā)展。

圖2 1978-2012 年農(nóng)村貸款需求

五、2013 年至今：農(nóng)地社會保障功能與經(jīng)濟功能分離，農(nóng)地金融發(fā)展障礙消失

長期來看，以土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離為特點的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制有著其固有的弊端。以家庭為單位進行生產(chǎn)會使土地碎片化，注定無法產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益。而且由于農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入低，紛紛轉(zhuǎn)業(yè)或進城務(wù)工，導(dǎo)致大量土地被閑置，造成了土地資源浪費。為改變這一狀況，我國對土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式加強了探索。土地承包經(jīng)營權(quán)的可流轉(zhuǎn)為經(jīng)營主體進行資金融通提供了抵押物，但需要指出的是，這一時期的土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓的只是土地的經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)仍在原承包人手中。不完整土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)容易發(fā)生經(jīng)濟糾紛，銀行等金融機構(gòu)為避免不良貸款發(fā)生，也對承包人經(jīng)營權(quán)的“轉(zhuǎn)讓”“抵押”行為持有審慎態(tài)度，農(nóng)地金融發(fā)展受到阻礙。

為推進土地流轉(zhuǎn)，促使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，以及進一步增強土地產(chǎn)權(quán)的融資功能，黨中央于2013 年開始探索農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，將原來的土地承包經(jīng)營權(quán)分拆為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并在當年的中央一號文件中提出用5 年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作（韓長賦，2019）。2014 年，中共中央《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中提出賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，同年在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中對農(nóng)地“三權(quán)分置”工作進行了部署。2016 年，中辦、國辦發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對農(nóng)地“三權(quán)分置”實施作出了全面、科學、系統(tǒng)的安排。這標志著我國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革正式全面展開。2018 年，新修正的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以法律法規(guī)的形式明確了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的權(quán)屬關(guān)系，我國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革進入法制化階段（林一民等，2020）。2020 年，《民法典（物權(quán)編）》第377～379 條中對土地承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)的界定做了進一步闡述，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革進一步深化。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的不斷深化極大地提高了我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率，截至2019 年末，我國家庭耕地土地流轉(zhuǎn)面積達到55498.04 萬畝，相較于2005 年的5467.38 萬畝增長了1015%（詳見圖3）。從試點探索到政策提出，再到寫入法律，承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體間的承包與經(jīng)營權(quán)利關(guān)系逐漸厘清，有效地避免和化解了土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛，增強了供需雙方的資金融通意愿，促進了農(nóng)地金融發(fā)展。

圖3 2005-2019 年全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)情況

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革持續(xù)深化期間，我國農(nóng)村金融體系也經(jīng)歷了新一輪調(diào)整優(yōu)化。2013 年，中央一號文件提出農(nóng)村金融的職能目標為支農(nóng)，同時探索各金融機構(gòu)支農(nóng)新模式。2014 年，中國郵政儲蓄銀行拓展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，其他各類金融機構(gòu)也進行了業(yè)務(wù)改進。2015 年，為提供精準化服務(wù)，中國農(nóng)業(yè)銀行擴大了三農(nóng)金融事業(yè)部改革試點范圍。2016 年，中國郵政儲蓄銀行三農(nóng)金融事業(yè)部成立。2017 年，為提供專精化三農(nóng)金融服務(wù)，國家開始推動完善農(nóng)村金融立法。2018 年以來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的事實對我國農(nóng)村金融機構(gòu)提出了更高要求，為此，農(nóng)業(yè)銀行與郵政儲蓄銀行加大了對鄉(xiāng)村振興的支持力度，進一步明晰了國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職責定位。同時加強了農(nóng)村普惠金融建設(shè)，并要求2019 年實現(xiàn)普惠性涉農(nóng)貸款增速整體上高于其他各項貸款平均增速，支持發(fā)放中長期貸款。2020 年與2021 年中央一號文件中均對支持農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)做出了指示，不斷下沉村鎮(zhèn)銀行服務(wù)范圍，推進普惠金融試點。我國農(nóng)村金融體系優(yōu)化改革促使農(nóng)村金融機構(gòu)職能更加清晰，農(nóng)村金融產(chǎn)品更加豐富多樣，農(nóng)村金融市場更加多元開放，農(nóng)村金融體系更加健全完備。這一時期我國農(nóng)村貸款余額不斷增長，從2013 年的17.30 萬億，增長到了2020 年的32.27 萬億，同比增長11.89%，較2013 年增長86.53%（詳見圖4）。雖然我國農(nóng)村貸款余額不斷增長，但其增速整體呈先下降后上升的趨勢，表明政策效果愈發(fā)穩(wěn)定。

圖4 2013-2020 年全國涉農(nóng)貸款余額與農(nóng)村貸款余額及其同比增長

農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律障礙的消除與農(nóng)村金融機構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化為我國農(nóng)地金融發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境，各地持續(xù)深化探索多種模式的農(nóng)地金融發(fā)展。2019 年，海南農(nóng)墾在上交所發(fā)行全國首單以國有土地租金收益權(quán)為基礎(chǔ)的資產(chǎn)支持證券產(chǎn)品，以其每年對海膠集團承包的258.29 萬畝土地收取的租金為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行證券，募集資金主要用于耕地開墾，畜牧禽類產(chǎn)業(yè)建設(shè)①參見新華社，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1649442840119463049&wfr=spider&for=pc。，土地證券化突破了農(nóng)地流轉(zhuǎn)空間限制，提高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率。2020 年，甘肅省臨澤縣大鴨、張灣等村建立村土地托管服務(wù)中心，集中土地，招標流轉(zhuǎn)。2021 年，臨澤縣昭武村“土地銀行”成立，農(nóng)民將閑置土地存入土地銀行，每年獲得相應(yīng)利息，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給種植意愿強烈的經(jīng)營主體；同年浙江省金華市桃溪鎮(zhèn)章岸村成立桃溪鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，村民將零散、閑置的農(nóng)地集中存入鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，再通過引資、招標后放批土地，集中經(jīng)營，盈利后按存地份額分紅。截至2021 年6 月，全縣10 余個村集體已流轉(zhuǎn)土地2000 余畝，招商引資平臺已為全縣8 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成功招商15 個規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，投入開發(fā)資金約1800 萬元，同比去年同期增長26.8%①參見武義報，http：//jrwy.zjol.com.cn/html/2021-06/07/content_9101_13481291.htm。。土地信托與土地銀行的持續(xù)發(fā)展實現(xiàn)了農(nóng)戶、村組織、承包經(jīng)營主體三方共贏，已成為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。

黨的十八大以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村邁入新發(fā)展階段的同時也出現(xiàn)了一些亟須解決的問題。農(nóng)村勞動力外流，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，一方面加重了土地閑置、拋荒現(xiàn)象（豐華，2020），另一方面種糧農(nóng)戶及新型經(jīng)營主體擴大生產(chǎn)存在資金缺口，農(nóng)民利益訴求多元。農(nóng)地“三權(quán)分置”將“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分離，且《中華人民共和國民法典》物權(quán)篇規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！贝藭r，農(nóng)地金融允許以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)做抵押物進行資金融通，農(nóng)地社會保障功能與經(jīng)濟功能相獨立，農(nóng)戶在進行抵押貸款時不再有“失地”風險，這為農(nóng)地金融進一步發(fā)展掃清了法律障礙，也為農(nóng)民解除了后顧之憂。同時，我國農(nóng)村金融體系改革深化后職責權(quán)屬更加精確，初步形成了商業(yè)性、政策性、合作性金融機構(gòu)并存的正規(guī)金融體系，三類性質(zhì)金融機構(gòu)互為補充，同時共同支持農(nóng)地金融的發(fā)展。據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，截至2018 年9 月末，全國232 個試點地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額520 億元，同比增長76.3%，累計發(fā)放964 億元②參見人大新聞網(wǎng)，http：//npc.people.com.cn/n1/2018/1224/c14576-30485180.html。。從制度基礎(chǔ)到外部環(huán)境再到現(xiàn)實需求，農(nóng)地抵押貸款試點的成功探索標志著我國農(nóng)地金融已經(jīng)具備正式實施的基礎(chǔ)，并得到迅速全面推廣。

六、結(jié)論及對策建議

（一）結(jié)論

從農(nóng)地金融四個發(fā)展階段中可以看出，其演進脈絡(luò)與社會經(jīng)濟、法律基礎(chǔ)、制度改革有著明顯關(guān)聯(lián)，并存在以下邏輯特征及發(fā)展趨勢：

1.農(nóng)地金融的演進歷程實質(zhì)上是農(nóng)地資源逐步資產(chǎn)化，再由資產(chǎn)化逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本化，以此來創(chuàng)造土地經(jīng)濟價值并增強其流動性的過程。最初，農(nóng)地只是作為農(nóng)戶生存、生活的一種資源（物質(zhì)資料）而存在，農(nóng)地自然屬性占據(jù)主導(dǎo)。隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)戶對農(nóng)地開發(fā)改良使其產(chǎn)生新的使用價值，或者可將土地進行流轉(zhuǎn)交易進而產(chǎn)生預(yù)期收益，此時農(nóng)地被賦予了經(jīng)濟屬性，由資源屬性轉(zhuǎn)化為兼具了資產(chǎn)屬性。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)進入市場，農(nóng)戶可以將農(nóng)地出租、入股、抵押來進行資金融通，農(nóng)戶通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了財產(chǎn)增加，完成了農(nóng)地由資源和資產(chǎn)向農(nóng)地資本化的轉(zhuǎn)變。農(nóng)地的資本化使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)這種用益物權(quán)充當金融產(chǎn)品參與到農(nóng)地金融市場之中，拓寬了融資渠道，為農(nóng)地金融發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.從農(nóng)地金融發(fā)展規(guī)律來看，我國農(nóng)地金融發(fā)展整體遵循否定之否定規(guī)律，經(jīng)歷了由內(nèi)生發(fā)展—外源發(fā)展—新內(nèi)生發(fā)展三個階段的循環(huán)式發(fā)展路徑。從農(nóng)戶以土地自發(fā)地向民間金融組織進行資金融通到計劃經(jīng)濟體制下整個金融體系被外源型制度安排所限制，再到各地自發(fā)探索農(nóng)地抵押貸款并逐漸發(fā)展到“三權(quán)分置”下的新內(nèi)生發(fā)展階段。新內(nèi)生發(fā)展階段不同于以往的是，它是一種內(nèi)生為主外源為輔型農(nóng)地金融發(fā)展模式。其發(fā)展并不是完全依靠自我，而是農(nóng)戶通過利用手中的土地資源優(yōu)勢，在“三權(quán)分置”制度、金融支持政策的輔助下，明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可行性，吸引社會各方面資源在滿足市場價值規(guī)律下自愿將資金投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，以達到資金融通的目的，進而提高農(nóng)業(yè)與農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力與能力。外源制度安排的助力能夠保障其運行效率，極大地減少了內(nèi)生型農(nóng)地金融發(fā)展的時間成本。目前我國農(nóng)地金融發(fā)展正處于新內(nèi)生發(fā)展的初始階段，并向著更加成熟的新內(nèi)生型農(nóng)地金融模式演進。

3.農(nóng)地金融的發(fā)展是自上而下的強制性制度變遷和自下而上的誘致性制度變遷相結(jié)合的結(jié)果。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷及農(nóng)村金融體系的完善為農(nóng)地金融發(fā)展提供了必備條件。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度方面來看，農(nóng)地私有制到農(nóng)地集體所有制的改革是國家意志主導(dǎo)下，政府直接推進的自上而下的強制性制度變遷；而從集體所有集體經(jīng)營的體制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，再到目前的“三權(quán)分置”改革，則是國家在人民創(chuàng)造和分批試點的基礎(chǔ)上，通過制定相關(guān)政策法規(guī)推廣確立的強制性與誘致性相結(jié)合的制度變遷。從農(nóng)村金融體系來看，農(nóng)業(yè)銀行的“三立三撤”，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的建立及其業(yè)務(wù)安排，農(nóng)村信用社改革調(diào)整，郵政儲蓄銀行三農(nóng)金融事業(yè)部改革等，均以政府主導(dǎo)的強制性變遷為主；而土地銀行、土地信用合作社、融資租賃等基于土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)抵押的民間融資形式則是源于農(nóng)民的創(chuàng)造并得到了政府的推廣，屬于自下而上的制度變遷。以國家意志主導(dǎo)的強制性制度變遷直接從農(nóng)地金融系統(tǒng)外部形成干預(yù)，雖然極大地縮短了演進進程，但過度的干預(yù)導(dǎo)致資源配置不合理，忽視了金融機構(gòu)與農(nóng)戶雙方的供需意愿，存在一定的金融抑制現(xiàn)象，難以催生農(nóng)地金融的內(nèi)生發(fā)展；源于農(nóng)民創(chuàng)造的誘致性制度變遷，雖然具有一定適應(yīng)性和合理性，但也需要國家政策是法律上的規(guī)范和引導(dǎo)。因此兩者的結(jié)合是符合歷史發(fā)展規(guī)律的正確發(fā)展方式。

4.農(nóng)地金融發(fā)展從屬于國家宏觀經(jīng)濟體制與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，向著市場化方向邁進，整體上由金融抑制逐漸走向金融深化。市場化是政府逐漸放松對金融市場的管控與限制，在尊重市場規(guī)律的前提下建立一個以需求為導(dǎo)向、以公平為原則、以效率最大化為目的的農(nóng)地金融市場，同時這也是金融深化的過程。改革開放前高度集中的計劃經(jīng)濟，導(dǎo)致非正規(guī)金融一直被打壓、遏制，始終處于“非法”狀態(tài)，加之政府主導(dǎo)的正規(guī)金融機構(gòu)職能錯配，農(nóng)地金融抑制嚴重，發(fā)展艱難。改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟體制目標的確立為農(nóng)村金融改革提供了市場化方向，除對正規(guī)金融機構(gòu)進行精準改革外，各方面政策逐步放開，并加大對非正規(guī)金融機構(gòu)的扶持，如農(nóng)村合作基金會、民間商業(yè)信用公司等。農(nóng)地金融作為農(nóng)村金融的一部分，受益于農(nóng)村正規(guī)與非正規(guī)金融的良性競爭發(fā)展，為農(nóng)戶貸款融資提供了更多的主體選擇與產(chǎn)品選擇，活躍了農(nóng)村金融市場，促進了農(nóng)村信貸市場利率的市場改革，向著多元均衡的高質(zhì)量方向發(fā)展。

（二）對策建議

農(nóng)地金融作為農(nóng)村金融體系的一部分，在優(yōu)化土地資源配置、實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面有重要作用。而目前我國農(nóng)地金融還處于探索與創(chuàng)新中，并未形成完整的體系。鑒于此并結(jié)合農(nóng)地金融演進歷程來看，實現(xiàn)農(nóng)地金融進一步發(fā)展必須突破傳統(tǒng)模式，由點及面，以新思路探索農(nóng)地金融的頂層設(shè)計、多元創(chuàng)新與協(xié)同共進路徑。

1.從制度設(shè)計出發(fā)，注重內(nèi)外融合，加強政府支持。目前我國農(nóng)地金融發(fā)展正處于第三階段初期，應(yīng)繼續(xù)走內(nèi)生為主外源為輔發(fā)展之路，依托外源型發(fā)展優(yōu)勢，加強頂層設(shè)計，完善相關(guān)制度安排，持續(xù)優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，進一步改革完善農(nóng)村金融體系，為農(nóng)地與金融融合發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)。依托政府公信力優(yōu)勢繼續(xù)為農(nóng)地金融發(fā)展提供良好外部環(huán)境，增加一層制度保障。雖然外源型制度安排能大量減少時間成本、提升演進效率，但其容易造成制度依賴，導(dǎo)致供需主體雙方積極性缺乏，發(fā)展死板等情況，因此在內(nèi)生主導(dǎo)外源輔助的農(nóng)地金融發(fā)展到初具規(guī)模后，政府應(yīng)逐漸“放手”將主導(dǎo)權(quán)逐步完全交還給市場，通過制度改革創(chuàng)新實現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部自給自足式的新內(nèi)生型農(nóng)地金融發(fā)展，為最終實現(xiàn)內(nèi)生型鄉(xiāng)村振興之路做鋪墊。

2.以點帶面，加強“經(jīng)營權(quán)”抵押貸款全面推廣，同時探索農(nóng)地金融機構(gòu)建設(shè)試點。由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，導(dǎo)致各地對農(nóng)地金融需求與發(fā)展進程不同。尤其是在一些自然環(huán)境惡劣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低的地區(qū)，更不具備開展農(nóng)地抵押貸款條件，金融機構(gòu)考慮到風險控制放款意愿低。從目前國情來看，首先應(yīng)繼續(xù)加強“經(jīng)營權(quán)”抵押貸款全面推廣，因地制宜，將試點過程中的成功經(jīng)驗與存在問題進行總結(jié)，根據(jù)試點經(jīng)驗規(guī)律不斷完善修改政策法律，最終得出“普適標準”再進行全國推廣。同時，依托現(xiàn)有的農(nóng)村金融機構(gòu)在其基礎(chǔ)上設(shè)立“農(nóng)地金融事業(yè)部”，專精于農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。綜合考慮成本及現(xiàn)實條件，應(yīng)選取網(wǎng)點廣布、貼近農(nóng)村、從事農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)經(jīng)驗豐富的農(nóng)村信用合作社為依托，也遵循上述原則進行試點探索，時機成熟業(yè)務(wù)全面推廣后再考慮獨立成“農(nóng)地銀行”。

3.完善農(nóng)村社會保障體系與農(nóng)業(yè)保險體系，支持農(nóng)地專業(yè)評估機構(gòu)發(fā)展。土地對農(nóng)民而言是最后的生活保障，要想充分發(fā)揮土地的財產(chǎn)功能，讓農(nóng)民沒有后顧之憂，就必須完善農(nóng)村社會保障體系，建立健全最低生活保障制度、養(yǎng)老保障制度等。同時，農(nóng)業(yè)具有天然的弱質(zhì)性，一方面“靠天吃飯”，另一方面“谷賤傷農(nóng)”，均會產(chǎn)生虧損導(dǎo)致無法歸還貸款，金融機構(gòu)因此會發(fā)生壞賬。只有構(gòu)建一個合理的風險補償機制，才能最大程度化解農(nóng)民失去經(jīng)營權(quán)與金融機構(gòu)壞賬風險。最后，農(nóng)地只有在進行評估計量化后才能得出作為抵押物的價值，為此應(yīng)建立“權(quán)威”的農(nóng)地價值評估機構(gòu)，效仿會計師事務(wù)所模式，實行“土地資產(chǎn)評估師”簽字與“農(nóng)地價值評估機構(gòu)”簽字雙重保障，并由兩者對其真實性負法律責任。逐步樹立專業(yè)機構(gòu)威信，做到農(nóng)戶與機構(gòu)均認可，激發(fā)雙方主體參與農(nóng)地金融的積極性，實現(xiàn)農(nóng)地金融良性發(fā)展。