公茂剛 李漢瑾

內(nèi)容提要：農(nóng)地金融作為農(nóng)村金融體系的重要部分，在破解農(nóng)村融資難、盤(pán)活土地資源、實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等方面有不可替代作用。我國(guó)農(nóng)地金融演進(jìn)歷程實(shí)質(zhì)是農(nóng)地由資源逐步資產(chǎn)化再逐漸資本化的過(guò)程，期間農(nóng)地價(jià)值不斷被挖掘，農(nóng)地配置效率不斷提升。農(nóng)地金融的發(fā)展是政府主導(dǎo)和民間探索相結(jié)合的演進(jìn)歷程，從屬于國(guó)家金融體制改革，并向著市場(chǎng)化方向發(fā)展。其演進(jìn)邏輯遵循“否定之否定”規(guī)律，由內(nèi)生到外生，再回歸到新內(nèi)生發(fā)展。未來(lái)應(yīng)以試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)帶動(dòng)全局發(fā)展，在原有金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上設(shè)立“農(nóng)地金融事業(yè)部”，為建立獨(dú)立正規(guī)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)做準(zhǔn)備。同時(shí)應(yīng)注重社會(huì)保障體系與專(zhuān)業(yè)農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的建構(gòu)與培育。

一、引 言

金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)密切相關(guān)（武志，2010）。當(dāng)前，我國(guó)正處于兩個(gè)百年目標(biāo)歷史交匯的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化都離不開(kāi)金融的支持。農(nóng)村金融對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著正向影響，已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心推動(dòng)力（丁志國(guó)等，2016）。然而，因農(nóng)業(yè)具有天然的弱質(zhì)性且農(nóng)民缺少有效抵押物等原因，金融機(jī)構(gòu)放貸意愿低，農(nóng)村金融供需失衡（祝國(guó)平、郭連強(qiáng)，2018）。同時(shí)鄉(xiāng)村振興在資金投入上面臨著三個(gè)突出矛盾：銀行資金富余但金融工具不足、政府積極推動(dòng)但財(cái)政資金有限、工商資本充足但投資渠道單一（蔣遠(yuǎn)勝、徐光順，2019）。既有的農(nóng)村金融體系無(wú)法完全滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金需求，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展備受制約，“三農(nóng)”問(wèn)題無(wú)法破局。

為解決這一困境，有必要依靠農(nóng)村的土地優(yōu)勢(shì)，通過(guò)土地制度改革完善，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地與金融融合發(fā)展來(lái)促進(jìn)資金有效供給。農(nóng)地金融是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者以其擁有的土地產(chǎn)權(quán)作為擔(dān)保發(fā)生的資金融通行為的總稱(chēng)（高圣平，2014），是農(nóng)村土地制度與農(nóng)村金融制度二者創(chuàng)新結(jié)合的產(chǎn)物（周小全，2012）。農(nóng)地金融一切表現(xiàn)形式的核心和基礎(chǔ)是農(nóng)地抵押，故本研究圍繞農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款研究農(nóng)地金融①本研究中農(nóng)地金融僅以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為論述對(duì)象，不涉及農(nóng)地所有權(quán)問(wèn)題，也不涉及宅基地建設(shè)使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)地指承包耕地，農(nóng)地金融則是農(nóng)村土地金融的簡(jiǎn)稱(chēng)。。農(nóng)地金融已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)體系的重要組成部分，在支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面越來(lái)越發(fā)揮著不可替代的作用（阮小莉、楊恩，2011），并成為破解農(nóng)民貸款融資難、農(nóng)村金融發(fā)展滯后的新窗口，應(yīng)重視農(nóng)地金融在整個(gè)農(nóng)村金融體系中的作用，以農(nóng)地金融盤(pán)活土地資源，滿(mǎn)足農(nóng)民融資需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)與金融機(jī)構(gòu)雙方共贏進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推進(jìn)全面鄉(xiāng)村振興。

目前我國(guó)農(nóng)地金融制度還未正式確立，農(nóng)地金融發(fā)展相對(duì)滯后，一定程度上制約了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展（梁靜雅等，2012）。自農(nóng)地“三權(quán)分置”改革后，農(nóng)地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”被允許用來(lái)抵押貸款，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地與金融融合發(fā)展的重大突破。2018 年《中華人民共和國(guó)土地承包法》及2020 年《中華人民共和國(guó)民法典》物權(quán)編的實(shí)施為農(nóng)地金融發(fā)展掃除了法律障礙。本研究立足新時(shí)代背景，通過(guò)對(duì)農(nóng)地金融發(fā)展歷程的系統(tǒng)梳理，探尋發(fā)展規(guī)律及演進(jìn)邏輯，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)地金融的發(fā)展提出合理建議。

二、1921-1952 年：農(nóng)民土地所有制的確立與非正規(guī)農(nóng)地金融的發(fā)展

近代中國(guó)一直處于戰(zhàn)亂之中，社會(huì)動(dòng)蕩，人民處于極端困苦中，民生問(wèn)題亟待解決。中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行了艱難探索，首先將農(nóng)民從舊的生產(chǎn)關(guān)系中解放出來(lái)，成功實(shí)現(xiàn)了“耕地農(nóng)有”“耕者有其田”的目標(biāo)。農(nóng)民分到土地后，生產(chǎn)積極性大幅提高，顯著促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長(zhǎng)。但長(zhǎng)期落后的生產(chǎn)方式加之連年戰(zhàn)亂，嚴(yán)重降低了農(nóng)民抵御外部風(fēng)險(xiǎn)能力。此時(shí)，中共中央成立了一些金融機(jī)構(gòu)，但此時(shí)的金融機(jī)構(gòu)主要職責(zé)是統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政，優(yōu)先保證中共軍事力量的糧食供應(yīng)，穩(wěn)固根據(jù)地政權(quán)，對(duì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持有限，農(nóng)民生產(chǎn)資料不足且落后的局面未有改變。而且當(dāng)遇到天災(zāi)人禍等不可抗力因素時(shí)，一些農(nóng)民為了生存不得不將土地田產(chǎn)拿去典當(dāng)或者抵押，以獲得糧食維系生活，進(jìn)一步破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

土地抵押與土地典當(dāng)是當(dāng)時(shí)農(nóng)民融通資金的兩種重要方式。土地抵押是指借貸雙方簽訂契約，抵押人取得款物后，如果能夠按約清償本息，抵押契約自動(dòng)廢除，若抵押人無(wú)法按期清償本息，抵押的土地自動(dòng)歸抵押權(quán)人處置。土地典當(dāng)則是出典人與承典人之間簽訂當(dāng)票，出典人取得款物后至清償債務(wù)前，承典人對(duì)其抵押的土地田產(chǎn)擁有暫時(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以進(jìn)行耕種、出租或轉(zhuǎn)典。土地典當(dāng)只有在期滿(mǎn)后才能贖回，期間的土地收益作為利息，出典人只需歸還出典價(jià)。除土地抵押與典當(dāng)外，少數(shù)地區(qū)還出現(xiàn)農(nóng)民因無(wú)力經(jīng)營(yíng)出租土地，地主富農(nóng)等為了擴(kuò)大生產(chǎn)承租土地的土地租賃現(xiàn)象。

上述三種以土地為抵押物的資金借貸行為是這一時(shí)期農(nóng)地金融的主要形態(tài)。它的產(chǎn)生源于土地私有制，并且是農(nóng)民自發(fā)形成的與民間金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的借貸行為，并不是中國(guó)共產(chǎn)黨支持正規(guī)融資方式，具有自發(fā)性、狹隘性、非正式性特點(diǎn)。因當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境及政治形勢(shì)所迫，中共中央對(duì)土地流轉(zhuǎn)持謹(jǐn)慎態(tài)度，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為做出了一定限制。究其原因有兩點(diǎn)：一是封建土地制度已經(jīng)存續(xù)了兩千年之久，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭(zhēng)帶領(lǐng)農(nóng)民走出泥沼，農(nóng)民擁有了自己的土地，黨中央擔(dān)心封建勢(shì)力會(huì)卷土重來(lái)。二是認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)會(huì)對(duì)恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障革命事業(yè)的糧食供應(yīng)造成阻礙，若發(fā)生高利貸剝削等糾紛，不利于革命的推進(jìn)，更不利于社會(huì)穩(wěn)定。

以歷史的眼光看，農(nóng)民土地所有制的確立解決了農(nóng)民最迫切的土地要求，在提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性的同時(shí)，也為農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。這一時(shí)期農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了兩方面的影響。其一，在戰(zhàn)亂頻仍，金融缺位的環(huán)境下，農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)一定程度上滿(mǎn)足了部分農(nóng)民的資金需求，同時(shí)也為農(nóng)民投身革命戰(zhàn)爭(zhēng)解決了后顧之憂(yōu)。農(nóng)民通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)的交易表達(dá)了對(duì)多元融資途徑的渴求，這一時(shí)期的農(nóng)地金融發(fā)展以非正規(guī)金融為主，雖然規(guī)模較小，但為恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)民生計(jì)提供了更多可能。其二，農(nóng)民土地所有制下的土地流轉(zhuǎn)，特別是土地的買(mǎi)賣(mài)，容易造成土地的重新集中，進(jìn)而產(chǎn)生新興地主階級(jí)，蠶食革命成果。而且依托于土地抵押和土地典當(dāng)?shù)霓r(nóng)地融資行為并不符合社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的要求，為此中共中央開(kāi)始探索農(nóng)地集體所有制下以集體地權(quán)進(jìn)行抵押融資的農(nóng)地金融。

三、1953-1977 年：農(nóng)地經(jīng)濟(jì)屬性消失，農(nóng)地金融發(fā)展真空期

農(nóng)民土地所有制的確立以及農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)資料，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但是存續(xù)千年之久的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)有著其明顯弊端，自給自足、分散經(jīng)營(yíng)、自身脆弱等特點(diǎn)注定無(wú)法為社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)提供充足的原始資本積累。同時(shí)，中共中央認(rèn)為農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)如果不加以規(guī)制會(huì)致使農(nóng)村資本主義壯大，土地集中在富農(nóng)手中，并進(jìn)一步導(dǎo)致貧富兩極分化。于是黨中央決定走農(nóng)業(yè)合作化道路，探索農(nóng)村土地集體所有制。

1953 年，中共中央頒布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，互助組與初級(jí)合作社開(kāi)始興起。在初級(jí)合作社時(shí)期，農(nóng)民仍享有土地上的權(quán)利，但主要是通過(guò)土地入股分紅的方式實(shí)現(xiàn)，入股與退股自由，退股時(shí)即可帶走入社的土地，合作社實(shí)行統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，并進(jìn)行按勞和按股份分配（侯銀萍，2013）。此時(shí)土地仍歸農(nóng)民所有，但土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生分離，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸合作社所有。1955年，在毛澤東同志《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題》的指示下，初級(jí)合作社開(kāi)始向高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社轉(zhuǎn)變。高級(jí)社將農(nóng)民土地?zé)o償劃給集體所有，地面附著的生產(chǎn)資料也歸集體所有，農(nóng)村土地所有制性質(zhì)由農(nóng)民土地所有制向集體土地所有制轉(zhuǎn)變（公茂剛、辛青華，2019）。1958 年，人民公社運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，同時(shí)農(nóng)民集體對(duì)土地?fù)碛薪?jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民個(gè)人無(wú)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，更沒(méi)有對(duì)土地自由處置、讓渡的權(quán)利。集體所有、集體經(jīng)營(yíng)、按工分平均分配的經(jīng)濟(jì)制度起初發(fā)揮了集體經(jīng)濟(jì)集中有限的生產(chǎn)力擴(kuò)大農(nóng)業(yè)、滿(mǎn)足人民基本食物需求的優(yōu)勢(shì)。但隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，平均主義的分配制度嚴(yán)重制約了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。

農(nóng)地集體所有制確立后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格禁止，農(nóng)民借貸時(shí)也不允許使用土地抵押，農(nóng)地金融發(fā)展陷入停滯。與此同時(shí)，在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)僅作為國(guó)家財(cái)政資金分配和向工業(yè)化建設(shè)“輸血”的政策工具而存在，其針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貸款額度和貸款業(yè)務(wù)很少，未能發(fā)揮為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資的應(yīng)有作用（邱學(xué)成等，2011）。1951 年至1965 年間，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)歷了三次設(shè)立與三次撤銷(xiāo)。農(nóng)業(yè)銀行“三立三撤”表明國(guó)家意志在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展中具有決定性作用，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展服務(wù)于當(dāng)下國(guó)家制定的重大政治經(jīng)濟(jì)決策，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃。為農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展融通資金本應(yīng)是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的使命，但反復(fù)設(shè)立并撤銷(xiāo)擾亂了正常的金融秩序，無(wú)法提供中長(zhǎng)期貸款，且受到高度集中的經(jīng)濟(jì)管理體制的制約，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持作用有限。

新中國(guó)成立初期，落后的生產(chǎn)方式及惡劣的生產(chǎn)環(huán)境嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了恢復(fù)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而為工業(yè)化建設(shè)提供資本支持，黨中央開(kāi)展了一系列合作化運(yùn)動(dòng)。從互助組到初級(jí)合作社再到高級(jí)合作社，以及后來(lái)的人民公社，一定程度上克服了個(gè)體勞作的缺陷，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，支持了我國(guó)工業(yè)化建設(shè)。我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也隨著合作化運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展完成了農(nóng)民土地所有制向農(nóng)地集體所有制的轉(zhuǎn)變，由于農(nóng)村土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)屬性喪失，不再具備資產(chǎn)和資本屬性，實(shí)施農(nóng)地金融的前提不復(fù)存在。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的資金融通功能缺失，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行短期內(nèi)“三立三撤”具有強(qiáng)烈的國(guó)家意志，缺少實(shí)施中長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)貸款的條件。盡管中國(guó)人民銀行與農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)開(kāi)展也圍繞投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)展開(kāi)，但1953 年至1977 年間，我國(guó)農(nóng)業(yè)貸款總額占金融機(jī)構(gòu)貸款總額比重長(zhǎng)期不足10%，貸款額度較少（見(jiàn)圖1）。同時(shí)，非正規(guī)金融也受到了嚴(yán)格的限制，農(nóng)地金融幾乎空白。

圖1 1953-1977 年部分省市農(nóng)業(yè)貸款明細(xì)

四、1978-2012 年：農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制松動(dòng)，農(nóng)地金融模式多樣化

農(nóng)地集體所有制平均分配的特點(diǎn)以及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的缺失嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極主動(dòng)性，原有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系嚴(yán)重脫節(jié)，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1978 年，黨的十一屆三中全會(huì)上提出將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制也發(fā)生了巨大變革，以土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立。土地產(chǎn)權(quán)的分離為農(nóng)地金融發(fā)展創(chuàng)造了先決條件。與此同時(shí)，為向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，我國(guó)農(nóng)村金融體制也進(jìn)行了改革，健全了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)職能，放寬了對(duì)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的管制。土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與農(nóng)村金融體制重構(gòu)為農(nóng)地金融的發(fā)展提供了制度保障與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，這一時(shí)期我國(guó)農(nóng)地金融有了突破性發(fā)展并呈現(xiàn)出新特征。

（一）土地流轉(zhuǎn)從限制到開(kāi)放，為農(nóng)地金融發(fā)展創(chuàng)造了條件

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立初期，土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)地金融發(fā)展的先決條件依舊不被法律所允許，農(nóng)地金融無(wú)從發(fā)展。1987 年，中共中央《把農(nóng)村改革引向深入的通知》中規(guī)定：“在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，對(duì)轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)的農(nóng)民可以將承包地交還集體或轉(zhuǎn)包他人”，該政策首次明確規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。1988 年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》指出：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”同年，中共中央頒布的《土地管理法》中明確指出國(guó)有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。1993 年，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定：“承包方在經(jīng)發(fā)包方允許的情況下可以將農(nóng)業(yè)承包合同轉(zhuǎn)讓給第三者?！庇纱丝梢?jiàn)，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)屬性開(kāi)始回歸，已逐步被允許自由流轉(zhuǎn)。1998年，中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》中提出“繼續(xù)賦予農(nóng)民30 年有保障的土地使用權(quán)，農(nóng)戶(hù)的承包地使用權(quán)可以自愿、有償流轉(zhuǎn)?！?002 年《農(nóng)村土地承包法》中對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得做了明確規(guī)定。2007 年實(shí)施的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為用益物權(quán)，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。這表明我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度邁入法律保障階段。2008 年，中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中對(duì)承包地的所有權(quán)性質(zhì)、用途再一次予以明確，并對(duì)流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行了規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)制度的確立為農(nóng)地金融發(fā)展創(chuàng)造了制度基礎(chǔ)，農(nóng)地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)為農(nóng)戶(hù)將農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款融資增加了合法性保障，提高了農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的提升。

（二）農(nóng)地金融發(fā)展模式逐漸多樣化，由政府主導(dǎo)實(shí)施到各地自發(fā)試點(diǎn)

1988 年我國(guó)首家農(nóng)地金融改革試點(diǎn)機(jī)構(gòu)——湄潭縣土地金融公司在國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)下成立，湄潭縣土地金融公司作為非營(yíng)利性的合作金融機(jī)構(gòu)，提供其他金融機(jī)構(gòu)無(wú)法辦理的基于土地使用權(quán)抵押的中長(zhǎng)期貸款，幫助農(nóng)戶(hù)進(jìn)行非耕地資源開(kāi)發(fā)和中低產(chǎn)田改造融資。1995 年，江蘇南渡鎮(zhèn)聯(lián)盟村出現(xiàn)“土地銀行”。村委會(huì)與村民達(dá)成協(xié)議，以村為單位建立“土地銀行”，當(dāng)外部主體征用農(nóng)民土地時(shí)，由村委會(huì)負(fù)責(zé)與征用主體簽訂合同，用地主體不需一次性付清，將除青苗費(fèi)補(bǔ)貼以外的資金供用地主體有償使用，但必須按年付息，村民小組審核后按出地額發(fā)放。土地銀行是將農(nóng)地使用權(quán)作為抵押物在資本市場(chǎng)上進(jìn)行資金融通的機(jī)構(gòu)，具有官方背景，較好地提高了土地流轉(zhuǎn)效率。2005年，重慶江津地區(qū)的農(nóng)民以自己的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和地上附著物入股，成立了重慶仁偉果業(yè)有限責(zé)任公司，仁偉公司用其股權(quán)向銀行抵押貸款，用于集中組織生產(chǎn)，水果統(tǒng)一采摘后核算盈虧，并按股權(quán)分配利潤(rùn)。這種將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)折資入股整合后向銀行貸款的模式克服了分散經(jīng)營(yíng)的弊端，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了公司與農(nóng)戶(hù)雙贏。2006 年，寧夏平羅縣開(kāi)展了以農(nóng)地信用合作社為主要模式的農(nóng)地金融活動(dòng)。由于轉(zhuǎn)業(yè)、外出務(wù)工或者勞動(dòng)能力喪失而無(wú)法耕作土地的農(nóng)民可以將土地存入農(nóng)地信用合作社，合作社經(jīng)統(tǒng)一整合后，流轉(zhuǎn)給滿(mǎn)足條件的農(nóng)戶(hù)或農(nóng)業(yè)企業(yè)耕種經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地信用合作社實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，盤(pán)活了農(nóng)地資源。農(nóng)地金融多種模式的出現(xiàn)解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體融資難與農(nóng)地資源閑置浪費(fèi)等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民收入與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)雙增長(zhǎng)。

（三）農(nóng)業(yè)銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)改革，非正規(guī)金融準(zhǔn)入，農(nóng)地金融發(fā)展更具活力

1979 年中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)設(shè)立，拉開(kāi)了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革序幕。在后續(xù)幾年中，中國(guó)農(nóng)村信用社改革、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設(shè)立、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行的成立標(biāo)志著我國(guó)建立和完善以合作性金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性和政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融改革目標(biāo)逐步完成（孫同、潘忠，2019）。上述金融機(jī)構(gòu)改革明確了各機(jī)構(gòu)的職能與分工，提高了各經(jīng)營(yíng)主體貸款融資的效率。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)非正規(guī)金融的管制開(kāi)始松動(dòng)。中共中央《關(guān)于1984 年農(nóng)村工作的通知》中提出：“允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織地流動(dòng)，不受地域限制?！保ɡ钴纭⒐群椴?，2010）。1985 年，中央一號(hào)文件中指出“適當(dāng)發(fā)展民間信用”。1994-2003 年，我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)民間融資行為的規(guī)范，民間融資成為農(nóng)村重要的資金融通渠道。2005-2012 年，連續(xù)八年的中央一號(hào)文件中均對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展作出了重要指示，主要為：建立多種所有制的農(nóng)村金融組織，支持對(duì)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入監(jiān)管進(jìn)行試點(diǎn)，探索發(fā)展小額信貸組織，鼓勵(lì)發(fā)展各類(lèi)新型金融組織。非正規(guī)金融作為農(nóng)村金融市場(chǎng)的必要補(bǔ)充，增加了農(nóng)戶(hù)貸款融資的可獲得率，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村金融市場(chǎng)的多元化發(fā)展使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲取融資的渠道有了更多選擇，推動(dòng)了農(nóng)地金融向競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)化方向發(fā)展。

新中國(guó)成立后長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制限制了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用功能，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏有效資金支持，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨資金約束，農(nóng)民生活也得不到保障。農(nóng)民貸款需求缺口持續(xù)擴(kuò)大致其無(wú)法通過(guò)融資擴(kuò)大生產(chǎn)及改善生活（詳見(jiàn)圖2）。為解決這一問(wèn)題，黨中央在市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)下，探索實(shí)施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、土地流轉(zhuǎn)制度，并同時(shí)進(jìn)行了農(nóng)村金融體系市場(chǎng)化改革。這一階段農(nóng)地金融的發(fā)展與之前相比有著明顯的突破。首先，從土地產(chǎn)權(quán)制度方面來(lái)看，土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合規(guī)化奠定了農(nóng)地金融的實(shí)施基礎(chǔ)，農(nóng)地在依法進(jìn)入市場(chǎng)并參與流轉(zhuǎn)后實(shí)現(xiàn)了其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其本質(zhì)就是將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為可抵押的金融資產(chǎn)進(jìn)行資金融通。其次，從金融機(jī)構(gòu)改革方面看，以正規(guī)金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、以農(nóng)村信用合作社為核心，其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的農(nóng)村金融體系為農(nóng)地金融的發(fā)展提供了有力支撐（彭藝，2010）。當(dāng)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)無(wú)法接受農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款時(shí)，可以轉(zhuǎn)向非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革增加了農(nóng)民的貸款可獲得性。最后，“多予不取”的國(guó)家財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)農(nóng)地金融的發(fā)展提供了充分保障，國(guó)家財(cái)政資金持續(xù)向“三農(nóng)”傾斜。財(cái)政和金融具有顯著的協(xié)同效應(yīng)，農(nóng)地金融只有得到財(cái)政支持才能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)有效控制和成本合理彌補(bǔ)。綜上，這一時(shí)期農(nóng)地金融的突破式發(fā)展是由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政支農(nóng)政策支持等因素耦合作用的結(jié)果，土地銀行、土地入股、土地證券化、農(nóng)地信用合作社等多種農(nóng)地金融模式的出現(xiàn)創(chuàng)新了農(nóng)地金融發(fā)展方式，其中一些成功范式至今運(yùn)行良好，為我國(guó)農(nóng)地金融的發(fā)展提供了許多有益探索。然而，土地產(chǎn)權(quán)制度暴露出的產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)能缺失等問(wèn)題易產(chǎn)生糾紛，借貸雙方積極性不高，阻礙了農(nóng)地金融的進(jìn)一步發(fā)展。

圖2 1978-2012 年農(nóng)村貸款需求

五、2013 年至今：農(nóng)地社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)功能分離，農(nóng)地金融發(fā)展障礙消失

長(zhǎng)期來(lái)看，以土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為特點(diǎn)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有著其固有的弊端。以家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)會(huì)使土地碎片化，注定無(wú)法產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。而且由于農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入低，紛紛轉(zhuǎn)業(yè)或進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致大量土地被閑置，造成了土地資源浪費(fèi)。為改變這一狀況，我國(guó)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式加強(qiáng)了探索。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可流轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行資金融通提供了抵押物，但需要指出的是，這一時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓的只是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)仍在原承包人手中。不完整土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)容易發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛，銀行等金融機(jī)構(gòu)為避免不良貸款發(fā)生，也對(duì)承包人經(jīng)營(yíng)權(quán)的“轉(zhuǎn)讓”“抵押”行為持有審慎態(tài)度，農(nóng)地金融發(fā)展受到阻礙。

為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以及進(jìn)一步增強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)的融資功能，黨中央于2013 年開(kāi)始探索農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，將原來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分拆為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在當(dāng)年的中央一號(hào)文件中提出用5 年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作（韓長(zhǎng)賦，2019）。2014 年，中共中央《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》中提出賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，同年在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”工作進(jìn)行了部署。2016 年，中辦、國(guó)辦發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)施作出了全面、科學(xué)、系統(tǒng)的安排。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革正式全面展開(kāi)。2018 年，新修正的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》以法律法規(guī)的形式明確了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的權(quán)屬關(guān)系，我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革進(jìn)入法制化階段（林一民等，2020）。2020 年，《民法典（物權(quán)編）》第377～379 條中對(duì)土地承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定做了進(jìn)一步闡述，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革進(jìn)一步深化。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的不斷深化極大地提高了我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率，截至2019 年末，我國(guó)家庭耕地土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到55498.04 萬(wàn)畝，相較于2005 年的5467.38 萬(wàn)畝增長(zhǎng)了1015%（詳見(jiàn)圖3）。從試點(diǎn)探索到政策提出，再到寫(xiě)入法律，承包農(nóng)戶(hù)、新型經(jīng)營(yíng)主體間的承包與經(jīng)營(yíng)權(quán)利關(guān)系逐漸厘清，有效地避免和化解了土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛，增強(qiáng)了供需雙方的資金融通意愿，促進(jìn)了農(nóng)地金融發(fā)展。

圖3 2005-2019 年全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)情況

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革持續(xù)深化期間，我國(guó)農(nóng)村金融體系也經(jīng)歷了新一輪調(diào)整優(yōu)化。2013 年，中央一號(hào)文件提出農(nóng)村金融的職能目標(biāo)為支農(nóng)，同時(shí)探索各金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)新模式。2014 年，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行拓展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，其他各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了業(yè)務(wù)改進(jìn)。2015 年，為提供精準(zhǔn)化服務(wù)，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行擴(kuò)大了三農(nóng)金融事業(yè)部改革試點(diǎn)范圍。2016 年，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行三農(nóng)金融事業(yè)部成立。2017 年，為提供專(zhuān)精化三農(nóng)金融服務(wù)，國(guó)家開(kāi)始推動(dòng)完善農(nóng)村金融立法。2018 年以來(lái)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的事實(shí)對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提出了更高要求，為此，農(nóng)業(yè)銀行與郵政儲(chǔ)蓄銀行加大了對(duì)鄉(xiāng)村振興的支持力度，進(jìn)一步明晰了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職責(zé)定位。同時(shí)加強(qiáng)了農(nóng)村普惠金融建設(shè)，并要求2019 年實(shí)現(xiàn)普惠性涉農(nóng)貸款增速整體上高于其他各項(xiàng)貸款平均增速，支持發(fā)放中長(zhǎng)期貸款。2020 年與2021 年中央一號(hào)文件中均對(duì)支持農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)做出了指示，不斷下沉村鎮(zhèn)銀行服務(wù)范圍，推進(jìn)普惠金融試點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)村金融體系優(yōu)化改革促使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)職能更加清晰，農(nóng)村金融產(chǎn)品更加豐富多樣，農(nóng)村金融市場(chǎng)更加多元開(kāi)放，農(nóng)村金融體系更加健全完備。這一時(shí)期我國(guó)農(nóng)村貸款余額不斷增長(zhǎng)，從2013 年的17.30 萬(wàn)億，增長(zhǎng)到了2020 年的32.27 萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)11.89%，較2013 年增長(zhǎng)86.53%（詳見(jiàn)圖4）。雖然我國(guó)農(nóng)村貸款余額不斷增長(zhǎng)，但其增速整體呈先下降后上升的趨勢(shì)，表明政策效果愈發(fā)穩(wěn)定。

圖4 2013-2020 年全國(guó)涉農(nóng)貸款余額與農(nóng)村貸款余額及其同比增長(zhǎng)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律障礙的消除與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化為我國(guó)農(nóng)地金融發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境，各地持續(xù)深化探索多種模式的農(nóng)地金融發(fā)展。2019 年，海南農(nóng)墾在上交所發(fā)行全國(guó)首單以國(guó)有土地租金收益權(quán)為基礎(chǔ)的資產(chǎn)支持證券產(chǎn)品，以其每年對(duì)海膠集團(tuán)承包的258.29 萬(wàn)畝土地收取的租金為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行證券，募集資金主要用于耕地開(kāi)墾，畜牧禽類(lèi)產(chǎn)業(yè)建設(shè)①參見(jiàn)新華社，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1649442840119463049&wfr=spider&for=pc。，土地證券化突破了農(nóng)地流轉(zhuǎn)空間限制，提高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率。2020 年，甘肅省臨澤縣大鴨、張灣等村建立村土地托管服務(wù)中心，集中土地，招標(biāo)流轉(zhuǎn)。2021 年，臨澤縣昭武村“土地銀行”成立，農(nóng)民將閑置土地存入土地銀行，每年獲得相應(yīng)利息，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給種植意愿強(qiáng)烈的經(jīng)營(yíng)主體；同年浙江省金華市桃溪鎮(zhèn)章岸村成立桃溪鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，村民將零散、閑置的農(nóng)地集中存入鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，再通過(guò)引資、招標(biāo)后放批土地，集中經(jīng)營(yíng)，盈利后按存地份額分紅。截至2021 年6 月，全縣10 余個(gè)村集體已流轉(zhuǎn)土地2000 余畝，招商引資平臺(tái)已為全縣8 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成功招商15 個(gè)規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，投入開(kāi)發(fā)資金約1800 萬(wàn)元，同比去年同期增長(zhǎng)26.8%①參見(jiàn)武義報(bào)，http：//jrwy.zjol.com.cn/html/2021-06/07/content_9101_13481291.htm。。土地信托與土地銀行的持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶(hù)、村組織、承包經(jīng)營(yíng)主體三方共贏，已成為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村邁入新發(fā)展階段的同時(shí)也出現(xiàn)了一些亟須解決的問(wèn)題。農(nóng)村勞動(dòng)力外流，農(nóng)戶(hù)兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢(shì)明顯，一方面加重了土地閑置、拋荒現(xiàn)象（豐華，2020），另一方面種糧農(nóng)戶(hù)及新型經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大生產(chǎn)存在資金缺口，農(nóng)民利益訴求多元。農(nóng)地“三權(quán)分置”將“承包權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離，且《中華人民共和國(guó)民法典》物權(quán)篇規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書(shū)的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！贝藭r(shí)，農(nóng)地金融允許以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)做抵押物進(jìn)行資金融通，農(nóng)地社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)功能相獨(dú)立，農(nóng)戶(hù)在進(jìn)行抵押貸款時(shí)不再有“失地”風(fēng)險(xiǎn)，這為農(nóng)地金融進(jìn)一步發(fā)展掃清了法律障礙，也為農(nóng)民解除了后顧之憂(yōu)。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村金融體系改革深化后職責(zé)權(quán)屬更加精確，初步形成了商業(yè)性、政策性、合作性金融機(jī)構(gòu)并存的正規(guī)金融體系，三類(lèi)性質(zhì)金融機(jī)構(gòu)互為補(bǔ)充，同時(shí)共同支持農(nóng)地金融的發(fā)展。據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)，截至2018 年9 月末，全國(guó)232 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額520 億元，同比增長(zhǎng)76.3%，累計(jì)發(fā)放964 億元②參見(jiàn)人大新聞網(wǎng)，http：//npc.people.com.cn/n1/2018/1224/c14576-30485180.html。。從制度基礎(chǔ)到外部環(huán)境再到現(xiàn)實(shí)需求，農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)的成功探索標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)地金融已經(jīng)具備正式實(shí)施的基礎(chǔ)，并得到迅速全面推廣。

六、結(jié)論及對(duì)策建議

（一）結(jié)論

從農(nóng)地金融四個(gè)發(fā)展階段中可以看出，其演進(jìn)脈絡(luò)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、法律基礎(chǔ)、制度改革有著明顯關(guān)聯(lián)，并存在以下邏輯特征及發(fā)展趨勢(shì)：

1.農(nóng)地金融的演進(jìn)歷程實(shí)質(zhì)上是農(nóng)地資源逐步資產(chǎn)化，再由資產(chǎn)化逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本化，以此來(lái)創(chuàng)造土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值并增強(qiáng)其流動(dòng)性的過(guò)程。最初，農(nóng)地只是作為農(nóng)戶(hù)生存、生活的一種資源（物質(zhì)資料）而存在，農(nóng)地自然屬性占據(jù)主導(dǎo)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地開(kāi)發(fā)改良使其產(chǎn)生新的使用價(jià)值，或者可將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易進(jìn)而產(chǎn)生預(yù)期收益，此時(shí)農(nóng)地被賦予了經(jīng)濟(jì)屬性，由資源屬性轉(zhuǎn)化為兼具了資產(chǎn)屬性。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)戶(hù)可以將農(nóng)地出租、入股、抵押來(lái)進(jìn)行資金融通，農(nóng)戶(hù)通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)增加，完成了農(nóng)地由資源和資產(chǎn)向農(nóng)地資本化的轉(zhuǎn)變。農(nóng)地的資本化使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)這種用益物權(quán)充當(dāng)金融產(chǎn)品參與到農(nóng)地金融市場(chǎng)之中，拓寬了融資渠道，為農(nóng)地金融發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.從農(nóng)地金融發(fā)展規(guī)律來(lái)看，我國(guó)農(nóng)地金融發(fā)展整體遵循否定之否定規(guī)律，經(jīng)歷了由內(nèi)生發(fā)展—外源發(fā)展—新內(nèi)生發(fā)展三個(gè)階段的循環(huán)式發(fā)展路徑。從農(nóng)戶(hù)以土地自發(fā)地向民間金融組織進(jìn)行資金融通到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下整個(gè)金融體系被外源型制度安排所限制，再到各地自發(fā)探索農(nóng)地抵押貸款并逐漸發(fā)展到“三權(quán)分置”下的新內(nèi)生發(fā)展階段。新內(nèi)生發(fā)展階段不同于以往的是，它是一種內(nèi)生為主外源為輔型農(nóng)地金融發(fā)展模式。其發(fā)展并不是完全依靠自我，而是農(nóng)戶(hù)通過(guò)利用手中的土地資源優(yōu)勢(shì)，在“三權(quán)分置”制度、金融支持政策的輔助下，明確農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款可行性，吸引社會(huì)各方面資源在滿(mǎn)足市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律下自愿將資金投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，以達(dá)到資金融通的目的，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)與農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力與能力。外源制度安排的助力能夠保障其運(yùn)行效率，極大地減少了內(nèi)生型農(nóng)地金融發(fā)展的時(shí)間成本。目前我國(guó)農(nóng)地金融發(fā)展正處于新內(nèi)生發(fā)展的初始階段，并向著更加成熟的新內(nèi)生型農(nóng)地金融模式演進(jìn)。

3.農(nóng)地金融的發(fā)展是自上而下的強(qiáng)制性制度變遷和自下而上的誘致性制度變遷相結(jié)合的結(jié)果。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷及農(nóng)村金融體系的完善為農(nóng)地金融發(fā)展提供了必備條件。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度方面來(lái)看，農(nóng)地私有制到農(nóng)地集體所有制的改革是國(guó)家意志主導(dǎo)下，政府直接推進(jìn)的自上而下的強(qiáng)制性制度變遷；而從集體所有集體經(jīng)營(yíng)的體制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，再到目前的“三權(quán)分置”改革，則是國(guó)家在人民創(chuàng)造和分批試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定相關(guān)政策法規(guī)推廣確立的強(qiáng)制性與誘致性相結(jié)合的制度變遷。從農(nóng)村金融體系來(lái)看，農(nóng)業(yè)銀行的“三立三撤”，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的建立及其業(yè)務(wù)安排，農(nóng)村信用社改革調(diào)整，郵政儲(chǔ)蓄銀行三農(nóng)金融事業(yè)部改革等，均以政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷為主；而土地銀行、土地信用合作社、融資租賃等基于土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的民間融資形式則是源于農(nóng)民的創(chuàng)造并得到了政府的推廣，屬于自下而上的制度變遷。以國(guó)家意志主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷直接從農(nóng)地金融系統(tǒng)外部形成干預(yù)，雖然極大地縮短了演進(jìn)進(jìn)程，但過(guò)度的干預(yù)導(dǎo)致資源配置不合理，忽視了金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶(hù)雙方的供需意愿，存在一定的金融抑制現(xiàn)象，難以催生農(nóng)地金融的內(nèi)生發(fā)展；源于農(nóng)民創(chuàng)造的誘致性制度變遷，雖然具有一定適應(yīng)性和合理性，但也需要國(guó)家政策是法律上的規(guī)范和引導(dǎo)。因此兩者的結(jié)合是符合歷史發(fā)展規(guī)律的正確發(fā)展方式。

4.農(nóng)地金融發(fā)展從屬于國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)體制與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，向著市場(chǎng)化方向邁進(jìn)，整體上由金融抑制逐漸走向金融深化。市場(chǎng)化是政府逐漸放松對(duì)金融市場(chǎng)的管控與限制，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下建立一個(gè)以需求為導(dǎo)向、以公平為原則、以效率最大化為目的的農(nóng)地金融市場(chǎng)，同時(shí)這也是金融深化的過(guò)程。改革開(kāi)放前高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致非正規(guī)金融一直被打壓、遏制，始終處于“非法”狀態(tài)，加之政府主導(dǎo)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)職能錯(cuò)配，農(nóng)地金融抑制嚴(yán)重，發(fā)展艱難。改革開(kāi)放后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立為農(nóng)村金融改革提供了市場(chǎng)化方向，除對(duì)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行精準(zhǔn)改革外，各方面政策逐步放開(kāi)，并加大對(duì)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的扶持，如農(nóng)村合作基金會(huì)、民間商業(yè)信用公司等。農(nóng)地金融作為農(nóng)村金融的一部分，受益于農(nóng)村正規(guī)與非正規(guī)金融的良性競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，為農(nóng)戶(hù)貸款融資提供了更多的主體選擇與產(chǎn)品選擇，活躍了農(nóng)村金融市場(chǎng)，促進(jìn)了農(nóng)村信貸市場(chǎng)利率的市場(chǎng)改革，向著多元均衡的高質(zhì)量方向發(fā)展。

（二）對(duì)策建議

農(nóng)地金融作為農(nóng)村金融體系的一部分，在優(yōu)化土地資源配置、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面有重要作用。而目前我國(guó)農(nóng)地金融還處于探索與創(chuàng)新中，并未形成完整的體系。鑒于此并結(jié)合農(nóng)地金融演進(jìn)歷程來(lái)看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地金融進(jìn)一步發(fā)展必須突破傳統(tǒng)模式，由點(diǎn)及面，以新思路探索農(nóng)地金融的頂層設(shè)計(jì)、多元?jiǎng)?chuàng)新與協(xié)同共進(jìn)路徑。

1.從制度設(shè)計(jì)出發(fā)，注重內(nèi)外融合，加強(qiáng)政府支持。目前我國(guó)農(nóng)地金融發(fā)展正處于第三階段初期，應(yīng)繼續(xù)走內(nèi)生為主外源為輔發(fā)展之路，依托外源型發(fā)展優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)制度安排，持續(xù)優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步改革完善農(nóng)村金融體系，為農(nóng)地與金融融合發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)。依托政府公信力優(yōu)勢(shì)繼續(xù)為農(nóng)地金融發(fā)展提供良好外部環(huán)境，增加一層制度保障。雖然外源型制度安排能大量減少時(shí)間成本、提升演進(jìn)效率，但其容易造成制度依賴(lài)，導(dǎo)致供需主體雙方積極性缺乏，發(fā)展死板等情況，因此在內(nèi)生主導(dǎo)外源輔助的農(nóng)地金融發(fā)展到初具規(guī)模后，政府應(yīng)逐漸“放手”將主導(dǎo)權(quán)逐步完全交還給市場(chǎng)，通過(guò)制度改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部自給自足式的新內(nèi)生型農(nóng)地金融發(fā)展，為最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)生型鄉(xiāng)村振興之路做鋪墊。

2.以點(diǎn)帶面，加強(qiáng)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押貸款全面推廣，同時(shí)探索農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)。由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致各地對(duì)農(nóng)地金融需求與發(fā)展進(jìn)程不同。尤其是在一些自然環(huán)境惡劣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低的地區(qū)，更不具備開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款條件，金融機(jī)構(gòu)考慮到風(fēng)險(xiǎn)控制放款意愿低。從目前國(guó)情來(lái)看，首先應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押貸款全面推廣，因地制宜，將試點(diǎn)過(guò)程中的成功經(jīng)驗(yàn)與存在問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)規(guī)律不斷完善修改政策法律，最終得出“普適標(biāo)準(zhǔn)”再進(jìn)行全國(guó)推廣。同時(shí)，依托現(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在其基礎(chǔ)上設(shè)立“農(nóng)地金融事業(yè)部”，專(zhuān)精于農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。綜合考慮成本及現(xiàn)實(shí)條件，應(yīng)選取網(wǎng)點(diǎn)廣布、貼近農(nóng)村、從事農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的農(nóng)村信用合作社為依托，也遵循上述原則進(jìn)行試點(diǎn)探索，時(shí)機(jī)成熟業(yè)務(wù)全面推廣后再考慮獨(dú)立成“農(nóng)地銀行”。

3.完善農(nóng)村社會(huì)保障體系與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，支持農(nóng)地專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展。土地對(duì)農(nóng)民而言是最后的生活保障，要想充分發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)功能，讓農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂(yōu)，就必須完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，建立健全最低生活保障制度、養(yǎng)老保障制度等。同時(shí)，農(nóng)業(yè)具有天然的弱質(zhì)性，一方面“靠天吃飯”，另一方面“谷賤傷農(nóng)”，均會(huì)產(chǎn)生虧損導(dǎo)致無(wú)法歸還貸款，金融機(jī)構(gòu)因此會(huì)發(fā)生壞賬。只有構(gòu)建一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，才能最大程度化解農(nóng)民失去經(jīng)營(yíng)權(quán)與金融機(jī)構(gòu)壞賬風(fēng)險(xiǎn)。最后，農(nóng)地只有在進(jìn)行評(píng)估計(jì)量化后才能得出作為抵押物的價(jià)值，為此應(yīng)建立“權(quán)威”的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，效仿會(huì)計(jì)師事務(wù)所模式，實(shí)行“土地資產(chǎn)評(píng)估師”簽字與“農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)”簽字雙重保障，并由兩者對(duì)其真實(shí)性負(fù)法律責(zé)任。逐步樹(shù)立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)威信，做到農(nóng)戶(hù)與機(jī)構(gòu)均認(rèn)可，激發(fā)雙方主體參與農(nóng)地金融的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地金融良性發(fā)展。