梁 平,潘 帥

（華北電力大學 法政系,河北 保定 071003）

生態(tài)興則文明興,生態(tài)衰則文明衰,在習近平生態(tài)文明思想指引下,近幾年關于生態(tài)保護的系列政策文件頻出(1)如2015年9月中共中央政治局審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》；2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》；2017年10月,黨的十九大報告強調(diào)“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”；2020年3月3日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同發(fā)布《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》等。,環(huán)境公益訴訟制度也愈發(fā)受到人們重視。從環(huán)境公益訴訟制度起源來看,環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)是為公眾參與環(huán)境公共事務管理提供新的平臺和手段[1],發(fā)展以社會力量為主導的公益訴訟才是對其本質(zhì)的回歸。但當前中國立法和司法實踐中環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)“公權主導”和“民主行輔”的制度模式,在運行現(xiàn)狀背離制度本質(zhì)的背后隱藏著種種現(xiàn)實和理論的問題。本文通過檢視并深入分析現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟模式的問題,繼而拋出環(huán)境公益訴訟制度之重建構想,以期中國環(huán)境公益訴訟回歸其制度本質(zhì)。

一、環(huán)境公益訴訟制度之本質(zhì)考察

(一)環(huán)境公益訴訟的理論基礎——“公共信托”理論

環(huán)境公益訴訟最重要的理論基礎是“公共信托”理論。該理論最早源于羅馬法,當時主要用于解決通用海域、航標捕魚等問題。政府接受全體國民的委托,對海洋、河流等水域資源履行管理職能,后隨著工業(yè)革命的不斷發(fā)展,環(huán)境問題日益嚴重,該理論在環(huán)境保護領域也逐漸興起。20世紀70年代美國學者約瑟夫·薩克斯將公共信托理論引入到環(huán)境保護領域,他認為空氣、陽光、水源是人類生存的基本要素,歸全體國民所有,政府并非所有人,只是受國民的委托管理這些環(huán)境要素,政府有責任勤勉地為國民乃至其子孫后代正當履行環(huán)境管理職能。根據(jù)“公共信托”理論,環(huán)境資源是人類生存與發(fā)展的基礎,歸全體國民所有,為便于管理和可持續(xù)發(fā)展,國民將管理權讓渡給政府,政府接受全體國民的信托,作為委托人為國家與全體國民管理環(huán)境公共資源,一旦政府未能履行好保護和管理職能,作為公共資源所有人的全體國民,有權針對環(huán)境公共資源受到的損害進行起訴。國民如何制約公權力,防范政府怠于履行職責或濫用職責,從而最大程度保護公共資源,乃公共信托理論的核心。

(二)環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)考察——公民參與公共事務管理的平臺

環(huán)境公益訴訟制度建立在環(huán)境公共信托理論之上,反映在實踐中,由于環(huán)境資源的公共物品屬性,決定必須有國家公共管理機構的介入。環(huán)保行政部門接受公眾的信托承擔環(huán)境保護的主體責任,根據(jù)法律法規(guī)履行統(tǒng)一的環(huán)境保護和管理工作,遍布全國的環(huán)境行政已經(jīng)囊括了環(huán)保工作的方方面面,任何一次污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為一定存在著對其負責的環(huán)保行政機關。如果該環(huán)境行政部門始終是立法中的“理想人”,始終對公共利益盡忠職守,始終有能力履行對環(huán)境公共資源的保護和管理義務,那么環(huán)境公益訴訟是沒有存在必要的。但是現(xiàn)實中環(huán)境行政部門并非“理想人”,無法保證其始終積極履行環(huán)境保護和管理職責,而且環(huán)境行政部門在現(xiàn)實中還更可能是“經(jīng)濟人”,環(huán)保行政部門的人、財、事處處受制于當?shù)卣?處于“經(jīng)濟人”的角度,環(huán)保行政部門可能會選擇性執(zhí)法。

基于上述環(huán)境行政執(zhí)法的能力有限性和追求自身利益性,導致行政部門并不能完全履行保護和管理環(huán)境公共資源的職責,最終受損的是全體公民的利益。基于公共信托理論建立起環(huán)境公益訴訟制度,賦予社會公眾公益訴訟起訴權,令公眾借助司法的力量監(jiān)督危害環(huán)境公共利益的行為（私主體損害環(huán)境公益的作為和公權主體放任損害環(huán)境公益的不作為）,督促行政機關履行職責,填補環(huán)境行政執(zhí)法的缺位,以達到保護環(huán)境生態(tài)價值和公共利益的目的。環(huán)境公益訴訟實際上是為公民參與公共事務管理提供平臺,其本質(zhì)是對行政執(zhí)法的補充而非取代。因此,公共信托限制公權力的理論核心決定了環(huán)境公益訴訟制度的本質(zhì)是公共參與對行政執(zhí)法的補充,此本質(zhì)又決定了環(huán)境公益訴訟最理想的原告是社會公眾,發(fā)展以社會力量為主導的環(huán)境公益訴訟模式才是對其制度本質(zhì)的回歸[3]。

二、中國環(huán)境公益訴訟制度之現(xiàn)狀分析

(一)立法上中國環(huán)境公益訴訟呈“公權主導”傾向

通過對近十年的法律修訂、司法解釋進行梳理,可以看出中國環(huán)境公益訴訟在立法上呈現(xiàn)出“公權主導”的傾向。

1.對社會組織的原告資格態(tài)度謹慎。2012年《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）首次明確環(huán)境公益訴訟,并規(guī)定原告為“法律規(guī)定的機關和有關組織”,但此時對原告適格的條件并未明確,實踐中各地法院對社會組織的原告資格認定十分嚴格,絕大多數(shù)社會組織提起的案件均被法院以原告主體不適格為由未予立案。2013年《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案（草案二次審議稿）》將“有關組織”限定在“中華環(huán)保聯(lián)合會”,引起學界和輿論的強烈關注,部分學者和社會組織認為該條款嚴重違反立法抽象原則和普適性原則,形成了對個別組織的“特權條款”,在此壓力下,三審稿將其放寬至全國抽象的社會組織,但同時也加以嚴格的條件限制,據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計,全國符合三審稿要求的社會組織僅有24個。從二審稿僅對個別組織授予起訴權與三審稿過窄的主體范圍中可見,立法者出于對社會和政治風險的管控,對社會組織原告資格的授予極其謹慎。2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第58條正式對“有關組織”的條件進行明確,但是“連續(xù)五年以上”等嚴苛的限制條件令絕大多數(shù)社會組織無法獲得原告資格。據(jù)中國社會組織管理局統(tǒng)計顯示,到2015年底,中國環(huán)保社會組織已經(jīng)到7 000多家,但其中滿足條件具有公益訴訟原告資格的僅有700多家[2]。此外,雖然2017年《民事訴訟法》規(guī)定了社會組織提起公益訴訟的優(yōu)先順位,以及建立起幫助社會組織提起訴訟的支持起訴制度,但是社會組織作為原告的嚴苛要求以及立法上禁止社會組織通過訴訟謀取經(jīng)濟利益的規(guī)定,讓上述條款“束之高閣”——在沒有多少社會組織愿意提起訴訟的情況下,何談保證其優(yōu)先順位,又何談支持其起訴。

2.檢察機關逐漸主導環(huán)境公益訴訟。在立法者對社會組織的原告資格持謹慎態(tài)度的同時,檢察機關逐漸走向環(huán)境公益訴訟原告舞臺的中央。2015年3月最高人民法院司法解釋規(guī)定檢察機關可以支持起訴；2015年7月最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》,積極探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。試點結束后,新《民事訴訟法》賦予檢察機關民事公益訴訟的原告資格,《中華人民共和國行政訴訟法》賦予其行政公益訴訟的原告資格,檢察機關也成為行政公益訴訟唯一的適格原告。2018年3月《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》發(fā)布,對檢察院提起公益訴訟程序作出進一步完善,同年檢察系統(tǒng)向全社會通報,全國基層檢察院已全部消滅立案空白和訴前程序辦案空白,各級檢察機關將全面推進檢察公益訴訟工作。

(二)司法中環(huán)境公益訴訟呈“公權主導”和“民主行輔”的現(xiàn)象

1.中國2015—2020年環(huán)境公益訴訟案件結構。自最高人民法院成立環(huán)境資源審判庭以來,至今已發(fā)布5次《中國環(huán)境資源審判》報告,可以看出近幾年中國環(huán)境公益訴訟案件結構(2)數(shù)據(jù)來源于最高人民法院《中國環(huán)境資源審判》《中國環(huán)境資源審判（2016—2017）》《中國環(huán)境資源審判（2017—2018）》《中國環(huán)境資源審判（2019）》《中國環(huán)境資源審判（2020）》。（表1）。

表1 近5年中國環(huán)境公益訴訟案件類型匯總

從表1可見,在2015年確定檢察機關原告資格后,檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量呈“井噴”之勢,其已然成為環(huán)境公益訴訟案件的絕對主力,且與社會組織提起的案件數(shù)呈進一步拉大的趨勢,整體上中國環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)出明顯的“公權主導”。在案件結構上,有學者并未將刑事附帶民事公益訴訟歸入民事公益訴訟,得出當前案件呈“行主民輔”的趨勢[4]。本文認為刑事附帶民事公益訴訟雖然特殊,但均是針對污染者或者環(huán)境破壞者直接提起訴訟,本質(zhì)仍為民事公益訴訟,因此本文將刑事附帶民事公益訴訟也歸為民事公益訴訟進行統(tǒng)計,可發(fā)現(xiàn)民事公益訴訟案件數(shù)量近年來占到總案件數(shù)量的75%以上(3)根據(jù)《中國環(huán)境資源審判》報告中公布的數(shù)據(jù),近年來環(huán)境民事公益訴訟案件與刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量之和,占到總案件數(shù)量的比例為:79.1%（2017年7月—2018年12月）、85.7%（2019年）。,呈現(xiàn)出“民主行輔”的現(xiàn)象。

2.基于河北省282份環(huán)境公益訴訟裁判文書的樣本分析。首先以“河北省”“公益訴訟”作為關鍵詞在“中國裁判文書網(wǎng)”進行搜索,共收集到541篇法律文書,再對其中的二審案件、消費公益訴訟案件進行排除,共統(tǒng)計到近5年以來河北省環(huán)境公益訴訟案件282件:民事公益訴訟8件（檢察機關提起2件,社會組織提起6件）,刑事附帶民事公益訴訟258件、行政公益訴訟16件（均為檢察機關提起）。對裁判文書網(wǎng)中河北省近五年環(huán)境公益訴訟樣本數(shù)據(jù)進行分析可知,實踐中原告范圍限制在檢察機關和社會組織,且檢察機關占主導地位,在樣本中其作為原告的案件甚至高達98%。在案件結構上,河北省民事公益訴訟與刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量遠多于行政公益訴訟。無論是全國環(huán)境公益訴訟案件的總體情況,還是具體到河北省進行樣本分析,司法中環(huán)境公益訴訟都呈現(xiàn)出明顯的“公權主導”和“民主行輔”的現(xiàn)象。

三、現(xiàn)狀背離制度本質(zhì)之問題檢視

一套制度往往多種價值并存,在其運行過程中如果忽視核心價值而偏重其他某種價值,就易造成現(xiàn)狀背離制度本質(zhì)。體現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟中,其制度的核心價值是為了彌補行政執(zhí)法的不足,讓公眾借助司法的力量參與到公共事務管理之中。作為公共參與的一種方式,一方面要監(jiān)督私主體侵害環(huán)境公共利益的行為,更為重要的是監(jiān)督環(huán)保行政機關不履行法定職責的不作為。因此,公益訴訟不應當限制社會力量的參與,反而應當鼓勵“社會化”發(fā)展,才能最大程度地發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的目的。但是當前中國出于對社會和政治風險的控制以及對濫訴的防范,在價值選擇上國家明顯偏好公權力主導模式下的穩(wěn)定價值,忽視甚至拋棄環(huán)境公益訴訟制度的核心價值,而在現(xiàn)狀背離制度本質(zhì)的背后需要直面諸多問題。

(一)主體困境:環(huán)境公益訴訟中社會主體發(fā)展困難

環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)是為公眾參與公共事務提供新的平臺,社會公眾應當在環(huán)境公益訴訟中扮演主導型角色,但中國當前對社會組織成為環(huán)境公益訴訟原告持謹慎態(tài)度,為社會組織提起訴訟規(guī)定了高門檻和不得謀取私利的條件,令絕大多數(shù)社會組織不能或不愿提起訴訟；立法尚未授予公民原告資格,公民無處發(fā)揮其作為原告的優(yōu)勢,社會主體作為原告發(fā)展困難。

1.社會組織在原告主體中逐漸被邊緣化。對河北省282份環(huán)境公益訴訟裁判文書進行樣本分析可知,由社會組織提起訴訟的有6件,僅占到總數(shù)的2%。在環(huán)境民事公益訴訟案件中檢察機關均按照司法解釋規(guī)定依法履行了訴前公告程序,但未有一家社會組織在公告期內(nèi)提起訴訟,社會組織訴訟意愿低迷。法律雖然規(guī)定社會組織作為原告享有優(yōu)先順位,但現(xiàn)實中并沒有多少社會組織愿意成為原告,造成檢察機關被迫上前“補位”成為環(huán)境公益訴訟的主力,這又進一步壓縮了社會組織提起訴訟的空間。

造成現(xiàn)狀的原因之一是立法對社會組織作為原告的限定過于嚴格,《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的嚴苛條件讓絕大多數(shù)社會組織無法成為原告。從樣本僅有的6件社會組織作為原告的案件來看,能夠作為適格原告提起訴訟的僅有中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（以下簡稱綠發(fā)會）、金華市綠色生態(tài)文化服務中心兩個社會組織,其他社會組織均因宗旨、年檢問題無法成為適格原告而被不予受理或駁回起訴。放眼全國,近年來也始終只有自然之友、綠發(fā)會、中華環(huán)保聯(lián)合會等老牌環(huán)保組織活躍在環(huán)境公益訴訟的舞臺上。社會組織提起訴訟的高門檻造成實踐中能夠滿足條件提起訴訟的社會組織不愿去提,愿意提起訴訟的社會組織又不滿足條件的尷尬局面。

此外,社會組織提起訴訟呈現(xiàn)付出甚多而所獲甚微的情況,進一步打擊了社會組織提起訴訟的熱情。公益訴訟多具有復雜性和專業(yè)性,其訴訟中高昂的訴訟費用就足以讓絕大多數(shù)社會組織敬而遠之。社會組織為了公共利益提起公益訴訟,我們不能期望社會組織在入不敷出的情況下仍然保有訴訟熱情,不合理的費用負擔與激勵機制的缺乏是造成當前社會組織在公益訴訟中被邊緣化的重要原因。

2.公民的原告資格未被立法授予。公眾需要依托司法程序監(jiān)督破壞環(huán)境的作為和公權力的不作為,從而對環(huán)境執(zhí)法進行補充。而中國環(huán)境公益訴訟未授予公民個人原告資格,無法發(fā)揮社會公眾在公益訴訟中的優(yōu)勢。公民個人維護環(huán)境的內(nèi)在動因最為強烈,與檢察機關、社會組織相比,當?shù)氐木用袷黔h(huán)境污染最直接的受害者,例如工業(yè)廢水排放造成水體惡臭,直接影響的是當?shù)鼐用竦恼Ｉ?他們對良好的生活環(huán)境更加敏感和關注。賦予公民原告資格,能更加及時地發(fā)現(xiàn)污染線索、訴后監(jiān)督污染治理情況,彌補國家人員力量的不足。其次,賦予公民個人原告資格,有利于公民合法維權,合理表達訴求。公民個人雖然可以提起私益訴訟進行權利救濟,但是對于很多環(huán)境污染案件,私益訴訟無法滿足其權利救濟。例如污染企業(yè)排放污水、廢氣引起惡臭,附近居民雖深受其害,但難以證明其個人的具體損害結果,無法提起私益訴訟。社會公眾因缺少合法的救濟途徑,極易引發(fā)大規(guī)模的環(huán)境群體性事件?！霸诋斀裨捳Z即權力的時代,誰享有了公益訴訟實施權,誰的利益訴求就有了合法化的表達、傳遞與實現(xiàn)機制?！盵5]賦予公民原告資格,能夠發(fā)揮司法在矛盾解決中的指引作用,引導公民合理表達訴求,避免矛盾激化。

(二)法理困境:檢察機關作為原告違背當事人平等原則

1.檢察機關在環(huán)境公益訴訟中打破傳統(tǒng)訴訟平衡。具體而言,在傳統(tǒng)“民告民”的民事訴訟中雙方地位平等,但在檢察機關提起的民事公益訴訟中,“官告民”的結構打破了訴訟雙方的平衡。在雙方訴訟地位、能力明顯不對等時,相關司法解釋還規(guī)定了檢察機關更多的權利,比如調(diào)查取證權、調(diào)卷權、否決權等,同時限制了弱勢方被告的權利,如反訴權,進一步違背當事人平等原則。在傳統(tǒng)“民告官”的行政訴訟中,行政相對人處于弱勢地位,故法律法規(guī)為其設置了一系列的制度保障行政相對人的權利,但在環(huán)境行政公益訴訟中,檢察機關和行政機關同屬公權力機關,兩個公權之間的博弈或?qū)?如果仍強調(diào)對一方的保護,將違背程序正義的理念。

2.檢察機關在環(huán)境公益訴訟中存在雙重主體地位。檢察機關提起訴訟既是原告又是法律監(jiān)督者,雙重職責之下其在訴訟中易出現(xiàn)角色混亂,加劇檢察權和審判權的緊張關系。檢察機關作為國家公權力機關,其與作為被告的自然人、中小型公司相比更加強勢,在其法律監(jiān)督機關的角色光環(huán)之下,可能還會影響到法院的中立地位,讓訴訟演化成“法檢聯(lián)合”或者“走過場式的表演”。在現(xiàn)實中,“檢察機關在辦理公益訴訟中存在著較為明顯的行政化傾向,幾乎將辦理公益訴訟案件視為一項政治任務來完成”[6]。在公權力主導的模式之下,檢察機關、行政機關、政府通力合作,主要選擇沒有什么社會影響力和政治地位的中小型私營企業(yè)作為被告,這種選擇性司法可以推斷案件均將以原告勝訴告終,嚴重違背法治精神。

(三)制度困境:環(huán)境民事公益訴訟中司法權與行政權之沖突

當前環(huán)境公益訴訟中民事公益訴訟占到絕大多數(shù),呈現(xiàn)“民主行輔”的現(xiàn)象,這不僅背離公益訴訟的本質(zhì),也造成司法權與行政權之沖突。

1.環(huán)境民事公益訴訟中司法權僭越行政權。從法律規(guī)范角度而言,中國通過《環(huán)境保護法》、各省《環(huán)境保護條例》等法律法規(guī)賦予了環(huán)保行政部門對環(huán)境資源的管理職責,為環(huán)保行政部門配備了齊全的專業(yè)人員、資金和技術。作為專門的公共環(huán)境管理和保護機關,環(huán)保機關是環(huán)境公益最直接的代表,理應成為環(huán)境公共利益的首要保護者。但在民事公益訴訟中,檢察機關和社會組織發(fā)現(xiàn)污染線索后,可以徑直向法院起訴環(huán)境污染者或破壞者,其本質(zhì)是司法機關代替行政機關履行行政管理職責——由原告提起訴訟充當“舉報人”,由司法機關依托行政資源“糾問”被告推進執(zhí)法程序,制度的內(nèi)核即行政執(zhí)法,“用司法關系取代了處于社會公共事務管理第一位的行政管理關系”[7]。環(huán)境民事公益訴訟的提起是對行政不作為的默認和縱容,讓原本對公共利益保護負有第一職責的行政機關,反而在民事公益訴訟中置身事外,讓司法機關履行本屬行政機關的職責,造成行政權的虛化。

2.“民主行輔”的現(xiàn)狀下存在司法權專橫的風險。司法權具有中立性和權威性,應當作為保護社會正義的最后一道屏障。環(huán)保行政部門應當積極正確地履行職責,司法權只有在行政部門不履行或者不當履行職責導致環(huán)境公共利益受損時,才能以公益訴訟的形式介入,以保證行政權的積極正確履行。行政權是管理權,司法權是判斷權,司法權不能越過行政權直接介入到行政管理工作中,每一次司法權的介入某種意義上都是對行政執(zhí)法的否定,如果過度介入不僅損害行政權的威嚴,還會影響行政效率,司法權專橫還可能導致環(huán)境法治進程中角色的混亂,造成司法權的膨脹和失能。

3.“民主行輔”的現(xiàn)狀下行政權優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。從實踐意義而言,中國絕大部分環(huán)境公益案件都是通過檢察建議解決,環(huán)境行政公益訴訟案件也多以行政機關已履行職責、檢察機關撤訴結束,可見行政機關具有司法機關不可比擬的專業(yè)性和效率性。同時,環(huán)保行政部門具備專業(yè)的環(huán)保專業(yè)知識和監(jiān)控體系,不僅可以對已經(jīng)發(fā)生的損害進行行政處罰,還可以通過環(huán)境評估、頒發(fā)排污許可證、單位信用評價等多種手段對企業(yè)進行震懾,利用行政處罰“批量化”處理具有共性的對環(huán)境公共利益的普遍損害,其手段的全面性、監(jiān)管的長期性,明顯優(yōu)于司法機關。在環(huán)境保護領域應當首先發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)性優(yōu)勢,在環(huán)境執(zhí)法缺位時,通過提起行政公益訴訟的方式監(jiān)督行政機關積極履行職責,而非當前“民主行輔”的訴訟模式。

四、環(huán)境公益訴訟模式之域外經(jīng)驗

(一)美國環(huán)境公民訴訟的經(jīng)驗

美國環(huán)境公民訴訟開創(chuàng)了環(huán)境公益訴訟之先河,被稱為“環(huán)境法的核心元素”[8]。自1970年《清潔空氣法》出臺,公民訴訟原告資格在司法實踐中一直堅持“事實上的損害”這一標準。在2000年的“美國環(huán)保團體地球之友訴蘭得洛公司環(huán)境污染公益訴訟”案中,以“娛樂、審美和經(jīng)濟利益可能受到影響”,認為原告符合起訴條件,進一步放寬了原告標準。美國公民訴訟制度具有寬泛的原告資格和民行兼顧的特點,因為立法者認為公民訴訟的制度定位在于補充行政執(zhí)法而非取代,讓公眾對環(huán)保行政機關的行為進行監(jiān)督,從而推動環(huán)境法律的實施。

與其定位相吻合的是公民訴訟的限制條件:原告必須履行訴前程序,即在起訴前將“起訴意愿通知”送至違法者或環(huán)保部門,送達滿60日后被送達者仍不作為,方可提起訴訟。有學者稱贊此條規(guī)定為“公民訴訟的精髓”[9]。如果被送達者接到通知后積極履行職責可以阻卻訴訟的提起。

公民訴訟在美國的成功,其激勵機制也是重要原因之一。美國在環(huán)境公民訴訟中規(guī)定了不同于一般民事訴訟的規(guī)定,如法院可以決定勝訴方的訴訟費由對方承擔。法院判決的訴訟費用通常較高,通過訴訟費轉(zhuǎn)移條款鼓勵公眾提起有意義的訴訟,同時防范潛在的濫訴。另外,原告和被告還可以越過法院判決而達成和解,原告希望獲得收益,被告希望支付少于法院判決的數(shù)額,雙方為了都能獲取利益從而私下和解。這種以和解作為公民訴訟解決途徑的方式甚至已經(jīng)得到法律的明確肯定,在這種規(guī)定下,原告能夠獲得的訴訟費數(shù)額通常更大。

(二)德國環(huán)境團體訴訟的經(jīng)驗

與美國公民訴訟不同,德國環(huán)境團體訴訟屬于行政公益訴訟范疇,主要針對環(huán)保相關法律中特別列舉的行政行為向行政法院提起訴訟。德國《聯(lián)邦自然保護法》對提起公益訴訟的原告主體作出了嚴格限定,環(huán)保組織必須滿足法定的宗旨、成立時間等條件,并在提起訴訟前要求針對不法行政行為提出異議,才有資格獲得環(huán)境公益訴訟起訴權。2010年《環(huán)境上訴法》對其作出修改,確立起非直接利益原則,即環(huán)保團體可以為維護自身利益,也可以為維護其他公眾的利益提起訴訟?？傮w而言,德國等歐盟國家環(huán)境公益訴訟的原告主體主要是擁有實力且具有一定社會影響力的環(huán)保團體,其提起的環(huán)境公益訴訟始終圍繞著環(huán)境行政行為展開。此外,《環(huán)境損害法》規(guī)定了訴前程序:行政機關積極依法作為可阻礙原告行使訴權,僅在原告提出請求且行政機關3個月內(nèi)未采取措施的,原告方可起訴。從該條可見,德國團體訴訟同樣立足于環(huán)境執(zhí)法優(yōu)先,防止濫訴。

(三)對中國的借鑒意義

1.建立行政執(zhí)法優(yōu)先的理念。環(huán)境公益訴訟制度出現(xiàn)的立法背景是環(huán)保行政部門對環(huán)境公共資源監(jiān)督和保護的不力,環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)則是為公眾參與公共事務管理而建立的新的手段和平臺?？v觀世界各國的環(huán)境公益訴訟制度,大多設置了訴前30日或60日的通知制度和行政機關勤勉執(zhí)法的排除要件,訴前程序的設置讓環(huán)境公益訴訟是行政執(zhí)法補充的制度定位得以貫通。各國普遍將環(huán)境行政作為環(huán)境保護的橋頭堡,環(huán)境公益訴訟發(fā)揮的是對失當?shù)男姓嗔ΡO(jiān)督和制約的作用,而非作為環(huán)境執(zhí)法微弱的支持。根據(jù)中國當前法律,環(huán)境民事公益訴訟中原告可以直接起訴污染者,沒有訴前通知當?shù)匦姓C關的要求,因此,應當借鑒國外經(jīng)驗,完善中國訴前程序,建立起行政執(zhí)法優(yōu)先的理念。

2.發(fā)展由社會力量主導的行政公益訴訟。美國公民訴訟主要是由社會力量提起的環(huán)境公益訴訟,且實踐里美國公民訴訟多是對行政機關提起訴訟,具有較強的行政訴訟色彩[10]。德國等歐盟國家的環(huán)境公益訴訟只涉及行政公益訴訟,由社會團體針對行政機關不正當履職的行為提起司法審查之訴。而中國目前將環(huán)境污染者作為常態(tài)被告的民事公益訴訟,容易導致行政機關本應當承擔的責任被掩蓋。因此,推進以行政公益訴訟為主線,較之民事公益訴訟更能充分發(fā)揮對失當行政權力的監(jiān)督和制約作用,也遵從了行政執(zhí)法優(yōu)先的理念。此外,環(huán)境公益訴訟由社會力量主導,更能發(fā)揮其監(jiān)督功能。社會力量本身就是公眾的天然代表,而檢察機關雖然作為法律監(jiān)督機關,代表著國家利益和社會公共利益,但國家機關的身份意味著檢察機關更多會從大局出發(fā),可能難以真正代表民眾意愿,且檢察機關和行政機關均屬于國家機關,總體目標上具有一致性,檢察機關對行政機關難以形成有效的制約。發(fā)展由公民、社會組織等社會力量主導的行政公益訴訟,更能明確環(huán)境公益訴訟作為公眾參與公共事務管理的功能定位。

五、環(huán)境公益訴訟制度之重建構想

(一)放寬社會公眾原告資格限制

為防止濫訴的發(fā)生,大部分學者支持嚴格限制原告范圍。但是,世界上各國對環(huán)境民事公益訴訟適格原告范圍的規(guī)定均呈現(xiàn)多元化、擴張化的態(tài)勢[11],且即使是維權意識強烈、公民訴訟激勵措施豐富的美國,司法實踐中也未出現(xiàn)嚴重的濫訴問題,在中國存在這種擔心似乎顯得多余。當前不是擔心公民和社會組織提起環(huán)境公益訴訟過多的問題,而是如何面對太少的問題。原告范圍應當放寬至公民個人,且允許社會主體提起行政公益訴訟和民事公益訴訟。

1.降低社會組織的原告門檻,賦予公民原告資格。德國結社法制健全,社會團體發(fā)達,對于環(huán)保團體成為團體訴訟原告的要求卻較之中國寬松,要求是成立3年以上并活躍在特定領域。而在社團發(fā)展落后,亟須成長環(huán)境的中國,卻設置了5年的等待期限,這無疑讓絕大多數(shù)環(huán)保組織被擋在訴訟門前。當前應當放寬社會組織成立年限的要求,解決能夠提起訴訟的環(huán)保組織規(guī)模太小的問題,在數(shù)量達到一定規(guī)模后,再通過自然競爭或者政策淘汰不能勝任的環(huán)保組織。另外中國環(huán)保團體處于成長期間,公民可以作為環(huán)境保護的“私人檢察官”,在缺乏環(huán)保組織的地區(qū)發(fā)揮作用?！懊绹肋h不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)測每一個污染源,而居住在污染源附近的公民常常是監(jiān)督違法排污行為最經(jīng)濟、最有效的監(jiān)控者。”[12]在很多環(huán)境污染案件中公民可以勝任,比如偷排污水廢氣的案件中,公民利用手機拍照、錄像即可固定證據(jù),以此要求環(huán)保機關積極履行職責,若環(huán)保機關仍不履行職責則可以提起行政公益訴訟。此外,環(huán)保團體由公民組建,允許公民提起訴訟也在為成熟社團的培育提供土壤。

2.賦予社會組織和公民環(huán)境行政公益訴訟原告資格。根據(jù)公共信托理論,公民作為空氣等必要環(huán)境資源的所有人委托政府進行管理,行政部門受納稅人委托履行環(huán)境行政,理應受到納稅人的監(jiān)督,但當前中國環(huán)境行政公益訴訟原告主體只有檢察機關,排除了社會主體,把權力監(jiān)督機制的啟動權賦予公民以及社會團體比賦予那些手握權力而無關自身痛癢的專門機關將更有實效[13]。立法未將社會組織和公民納入行政公益訴訟的原告范圍,與公益訴訟制度設立的初衷相違背。對于公共權力的監(jiān)督,檢察機關作為國家機關也存在不正當履職的可能,監(jiān)督公權最好的主體應當是公民和社會組織,立法應當賦予其原告資格,發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。

(二)建立“行主民輔”的環(huán)境公益訴訟制度模式

當前中國環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟是并行的制度設計,兩者并無先后的順位,可以一同提出。但是深入分析兩種訴訟制度的本質(zhì)可以發(fā)現(xiàn),環(huán)境民事公益訴訟是原告借助司法力量追究被告污染環(huán)境的行為,其本質(zhì)是司法機關代替行政機關履行行政管理職責,這不僅是一個疊床架屋的制度設計,還導致司法權與行政權沖突。美國和德國的經(jīng)驗表明,相比將個別的環(huán)境污染者列為被告,將不正當履職的環(huán)保行政機關作為被告,能更充分地利用當前有限的訴訟資源,且能督促環(huán)保機關完善其規(guī)章制度和監(jiān)督機制,產(chǎn)生訴訟外的規(guī)模效應。因此,應當改變當前“民主行輔”的現(xiàn)狀,重構兩者職能定位,建立以環(huán)境行政公益訴訟為主的制度模式。

1.環(huán)境行政公益訴訟的職能重構。具體構建設想是社會組織、公民、檢察機關發(fā)現(xiàn)污染線索后應當履行訴前通知程序,要求當?shù)丨h(huán)保行政部門積極處理,在法定的期限內(nèi)不得起訴,經(jīng)過法定期限后行政部門仍然未履行職責,原告方可提起環(huán)境行政公益訴訟,但不能提出環(huán)境民事公益訴訟。一是因為有上述司法權僭越行政權之嫌,二是因為原告起訴前已發(fā)出通知,行政機關仍然不履行職責,這時由原告提出民事公益訴訟反而是幫助行政機關履行職責,并未讓行政機關在前置程序中感到壓力,而提起行政公益訴訟會逼迫其在訴前程序中有動力積極履行職責。“在隱性環(huán)境糾紛未發(fā)展成顯性糾紛之前,如果能通過訴前程序消弭雙方內(nèi)在的分歧,無疑是更佳的選擇?！盵14]以行政公益訴訟為主也體現(xiàn)了環(huán)境行政優(yōu)先的理念,原告借助司法監(jiān)督行政執(zhí)法,發(fā)揮填補功能。

2.環(huán)境民事公益訴訟的職能重構。具體構建設想是民事公益訴訟只適用于污染嚴重、影響惡劣的案件,訴訟中引入懲罰性賠償機制,在行政公益訴訟外發(fā)揮震懾功能。根據(jù)司法解釋(4)《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正）第十八條:對污染環(huán)境、破壞生態(tài),已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為,原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、修復生態(tài)環(huán)境、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。,當前原告可以提出六種訴訟請求,但在現(xiàn)實中這些訴訟請求基本能被環(huán)境行政手段所涵蓋,甚至一些行政手段處理效果更好,唯一被學者詬病的是行政手段中的罰款上限過低[15]。雖然新《環(huán)境保護法》引入了“按日計罰”,但其本質(zhì)仍然是執(zhí)行罰,而非懲罰性,有必要在環(huán)境民事公益領域?qū)τ绊憪毫拥沫h(huán)境污染案件引入懲罰性賠償機制。對于惡劣的污染案件,適用懲罰性賠償有利于緩解公眾情緒,同時以巨額賠償對污染企業(yè)起到震懾、警示作用,還可將懲罰性賠償金設立環(huán)境公益訴訟專項基金,允許原告提取一定比例的罰金作為獎勵,作為對原告的激勵機制。

綜上而言,環(huán)境行政公益訴訟基于其公權監(jiān)督屬性,應當作為司法處理環(huán)境污染行為的主要途徑,環(huán)境民事公益訴訟發(fā)揮補充作用退居到輔助地位,更多通過公民、社會組織提起懲罰性賠償訴訟,發(fā)揮震懾、警示作用。通過建立“行主民輔”的制度模式,能夠緩解當前環(huán)境民事公益訴訟和行政執(zhí)法的沖突。此外,行政公益訴訟較之民事,降低了證明難度,也更能鼓勵社會組織、公民個人參與到環(huán)境公益訴訟之中。

(三)建立對社會原告主體的激勵機制

當前阻礙社會力量進入環(huán)境公益訴訟領域的現(xiàn)實障礙即缺乏激勵機制,而催生社會力量提起訴訟,有生態(tài)理性與經(jīng)濟理性兩種路徑。

1.當前生態(tài)理性路徑構建失敗。生態(tài)理性路徑認為,一個理性生態(tài)人,即使沒有經(jīng)濟利益和其他利益驅(qū)使,當環(huán)境遭受損害時也會積極提起訴訟[16]。中國立法似乎即是采用生態(tài)理性路徑,規(guī)定社會組織不得從公益訴訟中謀取經(jīng)濟利益。從中國當前社會組織提起公益訴訟的蕭瑟情況來看,這一路徑在中國不具有現(xiàn)實意義。社會組織也需經(jīng)濟來源,謀取經(jīng)濟利益和正當收入無法厘清的話,無疑對社會組織、公民個人提起公益訴訟設置巨大阻礙。因此,應當刪除此條不得謀取經(jīng)濟利益的規(guī)定,采取經(jīng)濟理性路徑,允許原告的訴訟行為與一定的經(jīng)濟利益掛鉤,激勵社會力量提起環(huán)境公益訴訟。

2.構建中國的經(jīng)濟理性路徑。當前,中國司法解釋對原告制定了多條減輕其訴訟負擔的規(guī)定,如可向法院申請緩交、減交、免交案件受理費,從環(huán)境公益訴訟基金中支付敗訴原告所需承擔的費用等,但總體而言均是在補貼原告的訴訟成本。但補貼成本實際上算不上激勵,超出成本才算真正的激勵。如加州有關致癌物質(zhì)的管制法規(guī)定,公民提起訴訟,僅證實指控真實的,有權獲取其中25%的民事懲罰金[17]。激勵機制的具體構建設想是在環(huán)境行政公益訴訟中,將污染者繳納的罰金按一定比例獎勵社會組織或者公民；在環(huán)境民事公益訴訟中,對被告支付的懲罰性賠償部分,提取一定比例作為原告的獎勵。公民或者社會組織以自身力量避免或者挽回重大公共利益損失,應當值得獎勵。類似的機制在國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《市場監(jiān)管領域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》等數(shù)部規(guī)范性文件(5)國家礦山安全監(jiān)察局關發(fā)布的《礦山安全生產(chǎn)舉報獎勵實施細則（試行）》（2021年5月12日）；生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關于實施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》（2020年4月21日）；國家醫(yī)療保障局、財政部發(fā)布的《欺詐騙取醫(yī)療保障基金行為舉報獎勵暫行辦法》（2018年11月27日）；國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《落實食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》（2017年9月19日）等。中已經(jīng)體現(xiàn)。為公共利益設置舉報獎勵制度并非先例,在環(huán)境公益訴訟領域設置原告激勵措施必要且合理。

綜上所述,當前中國環(huán)境公益訴訟的制度并未符合環(huán)境公益訴訟設計的本質(zhì),從而造成實踐中司法權僭越行政權,環(huán)境司法中檢察機關擠壓社會組織訴訟空間的現(xiàn)象,這也是造成“社會主導”環(huán)境公益訴訟模式發(fā)展困難的根本原因。環(huán)境公益訴訟實際上是為公民參與公共事務管理提供平臺,其本質(zhì)是對行政執(zhí)法的補充而非取代,因此,應當建立行政執(zhí)法優(yōu)先的理念,轉(zhuǎn)向以社會力量主導的環(huán)境行政公益訴訟模式。以行政訴訟為主,發(fā)揮公益訴訟監(jiān)督行政執(zhí)法的主要功能,以民事訴訟為輔,建立懲罰性賠償機制發(fā)揮震懾功能。同時建立對原告的激勵機制,共同推進“以社會為主導”的環(huán)境公益訴訟的發(fā)展,為公眾參與環(huán)境公共治理提供更加合理和有效的法律途徑。