陳兵　程前

2022年3月16日，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會召開專題會議，研究當前經(jīng)濟形勢和資本市場問題。

對于平臺經(jīng)濟治理問題，會議要求“有關(guān)部門要按照市場化、法治化、國際化的方針完善既定方案，堅持穩(wěn)中求進，通過規(guī)范、透明、可預(yù)期的監(jiān)管，穩(wěn)妥推進并盡快完成大型平臺公司整改工作，紅燈、綠燈都要設(shè)置好，促進平臺經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，提高國際競爭力”。

黨中央、國務(wù)院對平臺經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展的持續(xù)關(guān)注，反映出資本無序擴張在推動平臺經(jīng)濟高速增長之余，已顯露出較為嚴重的違法違規(guī)風險。其中有兩類典型行為值得高度警惕：

其一，在數(shù)據(jù)與算法、技術(shù)、資本等資源上占據(jù)優(yōu)勢的頭部平臺企業(yè)實施“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”“自我優(yōu)待”等違法競爭行為，或不公正交易行為，嚴重擾亂了市場的公平競爭秩序。

其二，大量資本涌入消費金融、基礎(chǔ)教育、公共交通、新聞媒體、數(shù)據(jù)算法等關(guān)乎國計民生的平臺經(jīng)濟細分領(lǐng)域，實施或涉嫌違規(guī)經(jīng)營，對國家安全、社會公共利益以及人民群眾的日常生活等造成了不同程度的危害，甚至是無法挽回的損失。

故此，中央提出為平臺經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展設(shè)置“紅綠燈”，旨在敦促平臺主體合法經(jīng)營，在法律框架下，鼓勵和保護競爭，引導資本發(fā)揮積極作用。

值得肯定的是，自中央提出強化反壟斷以來，經(jīng)過一年多來的專業(yè)性、集成性及系統(tǒng)性的平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭治理，以平臺為主要對象的新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的市場監(jiān)管，已經(jīng)取得了不錯的成效。

但同時，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域也因為前所未有的監(jiān)管力度，引發(fā)了相關(guān)市場經(jīng)營者對強化反壟斷與防止平臺壟斷之間合理界限的混淆。部分平臺主體誤認為，反壟斷的目的是為了約束自身乃至整個行業(yè)的發(fā)展，一定程度上降低了相關(guān)從業(yè)者的市場信心，間接影響了中國平臺經(jīng)濟發(fā)展增速。

為有效實現(xiàn)“監(jiān)管規(guī)范保障發(fā)展和促進發(fā)展”的目的，避免由“強監(jiān)管”走向“硬監(jiān)管”而對市場主體發(fā)展形成過度干預(yù)。2021年3月召開的中央財經(jīng)委員會第九次會議明確，要“堅持發(fā)展和規(guī)范并重，把握平臺經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，建立健全平臺經(jīng)濟治理體系”。

同年8月召開的中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過了《關(guān)于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，重申“堅持監(jiān)管規(guī)范和促進發(fā)展兩手并重、兩手都要硬”，以監(jiān)管規(guī)范保障發(fā)展和促進發(fā)展。

2022年1月18日，國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》（下稱《意見》），細化了2021年底中央經(jīng)濟工作會議有關(guān)精神，即要正確認識和把握資本的特性和行為規(guī)律，堅持發(fā)展和規(guī)范并重。力爭構(gòu)建平臺經(jīng)濟的協(xié)同治理體系，為平臺經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展設(shè)好“紅綠燈”。持續(xù)激發(fā)市場主體活力，提振市場主體信心。

由此可以看出，規(guī)范是發(fā)展的前提，發(fā)展是規(guī)范的目標。

基于此，如何在2022年市場監(jiān)管更加專業(yè)化、規(guī)范化、常態(tài)化的大趨勢下，將平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭執(zhí)法置于國家統(tǒng)一大市場建設(shè)的大局之中，為其設(shè)好“紅綠燈”，已經(jīng)成為監(jiān)管部門、平臺企業(yè)和社會公眾重點關(guān)切的問題。尤其是如何在兼顧“促進發(fā)展提振信心”與“穩(wěn)中求進規(guī)范監(jiān)管”的價值目標基礎(chǔ)上，依法明確底線，進一步完善公平競爭的制度規(guī)則，不斷健全充實多層次競爭監(jiān)管的法律規(guī)章、指南體系，運用法治思維和法治方式提升平臺經(jīng)濟監(jiān)管效能等方面，亟待深入剖析、因應(yīng)化解。

設(shè)置“紅綠燈”的目的之一，是為了保障資本、數(shù)據(jù)、勞動力等要素能夠在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域更好地“綠燈行”，而非“紅燈?！薄D/視覺中國

根據(jù)2021年中國信通院發(fā)布的《平臺經(jīng)濟與競爭政策觀察（2021年）》報告，截至2020年底，中國平臺經(jīng)濟在全球疫情沖擊下仍然保持了較快增長，國內(nèi)市值超過10億美元的數(shù)字平臺企業(yè)達197家，較2019年增加23家;價值規(guī)模達3.5萬億美元，同比增長56.3%。

近年來，中國數(shù)字平臺企業(yè)發(fā)展迅猛，已經(jīng)能夠與美國共同引領(lǐng)世界平臺經(jīng)濟發(fā)展趨勢：2020年，中美百億美元以上平臺企業(yè)數(shù)量合計達64家（中國36家），在全球占比84.2%;兩國平臺企業(yè)市值總額高達12萬億美元，占據(jù)全球總量的96.3%。

作為數(shù)字經(jīng)濟中的代表性業(yè)態(tài)，平臺經(jīng)濟為中國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供了強大動力、創(chuàng)造了海量就業(yè)機會，是國民經(jīng)濟體系中不可或缺的一環(huán)。

中國平臺經(jīng)濟的快速發(fā)展離不開資本的大力支持，但過快的發(fā)展速度也令部分平臺企業(yè)能夠借助資本吸納數(shù)據(jù)資源加速向自身集中。個別平臺企業(yè)在某一細分市場成為寡頭后，便濫用市場優(yōu)勢，實施壟斷行為或不正當競爭行為，破壞公平競爭秩序、侵害用戶權(quán)益;亦有少數(shù)企業(yè)為謀取私利，過度采集用戶數(shù)據(jù)甚至國家數(shù)據(jù)，對個人乃至國家的信息安全產(chǎn)生嚴重威脅。

因此，2021年平臺經(jīng)濟領(lǐng)域受到了力度空前的集中監(jiān)管，阿里、騰訊、美團、滴滴等頭部平臺相繼受到多部門的調(diào)查處罰：阿里因濫用市場支配地位被罰182.28億元、騰訊因違法實施經(jīng)營者集中被責令解除網(wǎng)絡(luò)音樂獨家版權(quán)、美團因“二選一”被處罰34.42億元、滴滴被七部門聯(lián)合展開網(wǎng)絡(luò)安全審查等。

一方面，以往平臺經(jīng)濟的粗放式發(fā)展經(jīng)由上述監(jiān)管活動得以有效規(guī)制。另一方面，密集的監(jiān)管也在一定程度影響了相關(guān)產(chǎn)業(yè)市場主體信心。但需要認識到，此輪集中監(jiān)管絕非是針對特定市場主體的運動式執(zhí)法，其本質(zhì)則是體現(xiàn)了新時代市場監(jiān)管執(zhí)法的常態(tài)化與規(guī)范化要求。監(jiān)管部門在對平臺經(jīng)濟進行“大刀闊斧”治理的同時，也在“刀刃向內(nèi)”對整個監(jiān)管體系同步升級。

為此，在2021年中央經(jīng)濟工作會議指導下，由國家發(fā)改委牽頭發(fā)布的《意見》不僅肯定了平臺經(jīng)濟“在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的地位和作用日益凸顯”，更表達出國家對平臺經(jīng)濟規(guī)則制度的完善導向、監(jiān)管治理的優(yōu)化導向、服務(wù)創(chuàng)新的支持導向。

針對前述平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反映強烈的關(guān)鍵點，《意見》旨在引導各級部門錨定主要問題，將治理重心進行靶向投放、精準下沉。在合法合規(guī)的大前提下，放手讓平臺主體在各自行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)進行大膽創(chuàng)新，鼓勵和保護市場主體規(guī)范競爭，引導資本發(fā)揮積極作用。

新時期平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的市場主體應(yīng)做到有所為、有所不為。

無論是《意見》中提出的通過完善規(guī)則制度劃定平臺經(jīng)濟治理監(jiān)管的整體框架，通過建章立制約束權(quán)力、放權(quán)市場，還是近期不斷提速的反壟斷法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法等重要立法的修訂和配套工作，均是為了營造良好的平臺經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，降低平臺經(jīng)濟主體經(jīng)營成本，建立有序開放的平臺經(jīng)濟市場生態(tài)。

可以說，設(shè)置“紅綠燈”的目的之一，是為了保障資本、數(shù)據(jù)、勞動力等要素能夠在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域更好地“綠燈行”，而非“紅燈?！?。

平臺經(jīng)濟市場主體需要及時跟進中央在平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展上的政策導向，充分理解監(jiān)管部門出臺的正面和負面經(jīng)營行為清單，為自身合法合規(guī)經(jīng)營排除疑慮、松綁減負，從而穩(wěn)定市場信心、提振創(chuàng)新意愿。

完善平臺經(jīng)濟領(lǐng)域法律法規(guī)、依法依規(guī)開展市場監(jiān)管，既是設(shè)好“紅綠燈”的前提和基礎(chǔ)，也是規(guī)范平臺經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。

從2021年開始，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域已呈現(xiàn)出密集立法與執(zhí)法齊頭并進的狀態(tài)。2021年2月7日，國務(wù)院反壟斷委員會印發(fā)《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，隨后反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對平臺企業(yè)開展了一系列執(zhí)法活動，2021年也因此被外界稱為平臺經(jīng)濟的“反壟斷元年”。此外，數(shù)據(jù)安全法和個人信息保護法相繼施行，平臺企業(yè)無疑是這些法律的重要規(guī)范對象。

以上執(zhí)法案件、法律和規(guī)范性文件的發(fā)布，集中反映了平臺經(jīng)濟的復雜性與多面性，其中所涉及的利益主體繁多，監(jiān)管部門應(yīng)當嚴格按照2021年中央經(jīng)濟工作會議及《意見》中“依法加強有效監(jiān)管”的要求，踐行各司其職、各負其責、相互配合、齊抓共管的協(xié)同監(jiān)管思路，力爭早日形成監(jiān)管合力、高效約束資本，保障平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

目前，隨著《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》等新規(guī)征求意見稿的發(fā)布，監(jiān)管規(guī)則與工具已經(jīng)在不斷更新。

未來，需要完善不同規(guī)章間、多個監(jiān)管部門間，以及不同監(jiān)管環(huán)節(jié)上的具體協(xié)同和銜接機制，避免新規(guī)和新的監(jiān)管舉措的效果受到抑制。同時，通過明確監(jiān)管基準和底線，防止為資本留下尋租空間并產(chǎn)生負面影響。尤其需要注意的是，各監(jiān)管部門出臺的規(guī)范性文件間需要保持一致性和延續(xù)性，以防立法資源被虛耗，進而被資本“權(quán)力俘獲”而削弱制度權(quán)威。

為回應(yīng)上述問題，國家發(fā)改委牽頭發(fā)布《意見》，使得平臺經(jīng)濟監(jiān)管的基準與思路逐漸清晰——以“合力監(jiān)管、系統(tǒng)監(jiān)管、整體監(jiān)管”為總體原則，推動平臺經(jīng)濟“監(jiān)管執(zhí)法個案對接”向“深層次制度對接”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建符合平臺經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系。

在此之前，2021年12月17日的中央全面深化改革委員會第二十三次會議就曾指出“要從制度建設(shè)著眼，堅持立破并舉，在完善市場基礎(chǔ)制度規(guī)則、推進市場設(shè)施高標準聯(lián)通、加快要素和資源市場建設(shè)、推進商品和服務(wù)市場高水平統(tǒng)一、提升監(jiān)管治理水平等方面出臺有效的政策舉措，不斷提高政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性”。同時“要統(tǒng)籌推進市場監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管、金融監(jiān)管，加快建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管，堵塞監(jiān)管漏洞”。

換言之，就是要在法治規(guī)則框架內(nèi)，從宏觀經(jīng)濟全局和行業(yè)發(fā)展整體出發(fā)，進一步形成平臺經(jīng)濟依法監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管的規(guī)制合力。

具體來說，第一，做好政策、法律、法規(guī)等的“互聯(lián)互通”，強化法治觀念，提升規(guī)則意識，明確監(jiān)管權(quán)力邊界;第二，推進市場準入、行業(yè)監(jiān)管和競爭監(jiān)管等緊密銜接，注重各監(jiān)管機構(gòu)組織、權(quán)限及方式方法的協(xié)同，逐步扎實新時期平臺經(jīng)濟監(jiān)管的基準線。

以“紅綠燈”為抓手釋放監(jiān)管效能

為平臺經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展設(shè)好“紅綠燈”，除了要不斷健全相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)則體系、依法明確協(xié)同監(jiān)管基準底線，根據(jù)中國平臺經(jīng)濟市場競爭現(xiàn)實情況，參照國際競爭執(zhí)法有益經(jīng)驗，加快釋放監(jiān)管活動的實踐效能無疑是重中之重。

步入數(shù)字時代，全球范圍內(nèi)的知名企業(yè)均在積極推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，在這一過程中大多數(shù)企業(yè)都趨向數(shù)字平臺化與平臺數(shù)字化相融合的發(fā)展模式。以“GAFA”為代表的歐美科技巨頭憑借信息通信技術(shù)和數(shù)字數(shù)據(jù)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，不斷優(yōu)化商業(yè)模式，呈現(xiàn)出高強度的動態(tài)性特征。中國的阿里、騰訊、字節(jié)跳動等大型平臺效仿國際上成熟的商業(yè)模式，積極地向相關(guān)或相鄰市場擴張，其所實施的各類市場競爭行為，可能對多個市場的多個領(lǐng)域、多個層次以及多個群體產(chǎn)生顯性或（和）隱性的影響。即便是相同行為，在不同市場甚或在同一市場的不同場景下，所產(chǎn)生的競爭效果也可能存在較大差異。

因此，如何有效應(yīng)對當前中國具有高強度動態(tài)性和跨行業(yè)、跨市場運行特點的平臺經(jīng)濟業(yè)態(tài)，保證現(xiàn)有公平競爭法治規(guī)則切實落地，避免執(zhí)法實踐中監(jiān)管部門“各自為政”“層層加碼”，已然成為眼下設(shè)好“紅綠燈”所要面對的重要命題。

鑒于上文中設(shè)好“紅綠燈”對穩(wěn)定和提振市場主體信心、依法筑牢規(guī)則意識和監(jiān)管基線具有不可替代的作用和價值，應(yīng)以此為抓手，在黨中央、國務(wù)院指明的“市場化、法治化、國際化”大方針下，可從以下三點著眼進一步釋放平臺經(jīng)濟監(jiān)管效能：

第一，聯(lián)通平臺經(jīng)濟監(jiān)管法律制度規(guī)范。實踐中，由于資本的靈活性，加之平臺經(jīng)濟具有多邊市場結(jié)構(gòu)，平臺企業(yè)實施的行為可能會涉及民法典、反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權(quán)益保護法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法中的多個法益，將之放入單部法律的框架中加以審視，可能其涉嫌違法違規(guī)的行為并不明顯，但綜合多法益考量后，或許會發(fā)現(xiàn)較大風險。

為此，需要在監(jiān)管過程中對法律的選擇與適用建立聯(lián)通機制，實現(xiàn)多法協(xié)同。通過司法解釋或法律規(guī)定，明確平臺企業(yè)市場經(jīng)營行為在涉及多部法律時的適用規(guī)范，或在關(guān)聯(lián)緊密的法律間構(gòu)建協(xié)同機制，進一步削減資本利用法律制度漏洞的空間。同時，需明確多法適用情形下的懲罰規(guī)則，避免對企業(yè)同一行為進行重復處罰。

第二，聯(lián)動平臺經(jīng)濟多種市場監(jiān)管工具。為避免“一管就死、一放就亂”，提高監(jiān)管工具在面對平臺經(jīng)濟高強度動態(tài)特性時的適用性和靈活性，監(jiān)管部門應(yīng)依法依規(guī)全面、系統(tǒng)地協(xié)調(diào)多種監(jiān)管工具，有效發(fā)揮合力。

根據(jù)《意見》《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》等規(guī)則，具體步驟可分為兩步：首先，讓事前監(jiān)管工具與事中、事后監(jiān)管工具間形成聯(lián)動，如在對平臺主體采用分類分級的事前監(jiān)管時，針對不同業(yè)務(wù)類型和體量級別的平臺，匹配相應(yīng)的事中、事后監(jiān)管銜接機制，以便明確監(jiān)管重點、精準施策、貫通監(jiān)管流程、防范監(jiān)管漏洞、分配監(jiān)管資源，形成事前事中、事后的精準聯(lián)動;其次，讓剛性監(jiān)管工具與柔性監(jiān)管工具結(jié)合，對短時間內(nèi)難以判斷的資本運用及市場經(jīng)營行為設(shè)置一定的“觀察期”。若平臺企業(yè)在“觀察期”內(nèi)出現(xiàn)問題，則監(jiān)管部門可先行采用柔性工具，對企業(yè)行為進行引導和糾正。若該行為潛在風險較大、可能造成嚴重不良后果，則應(yīng)即刻啟動剛性監(jiān)管工具，對有關(guān)平臺企業(yè)采取相應(yīng)的矯正和處罰措施。

第三，暢通平臺經(jīng)濟監(jiān)管多元共治共建渠道。實踐中可以分為兩個層面：

其一是監(jiān)管體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)層面。平臺經(jīng)濟具有跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨市場等特征，監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)席機制應(yīng)根據(jù)《意見》中提出的“探索建立案件會商和聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲戒制度”相關(guān)要求，及時健全多部門聯(lián)合監(jiān)管機制，提升跨區(qū)域、跨部門協(xié)同監(jiān)管行動力。通過建立健全多部門的會商制度，完善信息共享、共商共研、重點輿情聯(lián)合應(yīng)對等聯(lián)動機制，加快從以個案監(jiān)管執(zhí)法合作為主的協(xié)調(diào)機制向深層次制度對接方式轉(zhuǎn)變，打通準入、生產(chǎn)、流通、消費等監(jiān)管環(huán)節(jié)，建立健全跨部門、跨區(qū)域、跨國境監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機制，形成以深層次制度對接為基礎(chǔ)和保障的協(xié)同監(jiān)管合力。

其二是平臺經(jīng)濟的外部參與層面。首先，加強市場監(jiān)管與行業(yè)自律的互動。在相關(guān)部門的引導和支持下，充分發(fā)揮平臺經(jīng)濟各細分市場中行業(yè)協(xié)會的作用，推動相關(guān)平臺主體自覺遵守公平競爭秩序;其次，暢通市場監(jiān)管與社會監(jiān)督的溝通渠道。充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，依托反壟斷法、反不正當競爭法等鼓勵和支持企業(yè)、組織、個人對不正當競爭行為、不公正交易行為，以及違法排除限制競爭行為進行監(jiān)督舉報;再次，根據(jù)數(shù)據(jù)安全法、國際商事規(guī)則等相關(guān)規(guī)定，有關(guān)部門應(yīng)提供便捷的域內(nèi)外競爭執(zhí)法投訴維權(quán)機制，及時核實侵權(quán)事實、保護國內(nèi)外平臺企業(yè)的合法權(quán)益。

總而言之，過往基于平臺經(jīng)濟粗放發(fā)展的監(jiān)管方式需要升級，今后的平臺經(jīng)濟監(jiān)管應(yīng)在法治劃定的紅線內(nèi)，在協(xié)同監(jiān)管的基線上，約束資本、搞活經(jīng)濟、保障競爭。

以設(shè)好“紅綠燈”為契機和抓手，經(jīng)平臺經(jīng)濟監(jiān)管規(guī)范的協(xié)調(diào)聯(lián)通、監(jiān)管工具的高效聯(lián)動、共治主體的積極參與來充分釋放監(jiān)管效能。以此，穩(wěn)定和提振平臺經(jīng)濟市場信心，筑牢規(guī)則意識與監(jiān)管基準，有力保障平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

（編輯：朱弢）