陳穎洪

（福建警察學院，福州 350007）

一、問題的提出

糾紛指社會生活中的一種不和諧狀態(tài)，是特定的主體基于利益沖突而產生的一種雙邊（或多邊）的對抗行為。[1]糾紛的產生源于社會資源的稀缺性，以及作為社會主體的人的理性之有限與德性之不足，是社會生活中不可避免的現(xiàn)象。[2]當前我國處于社會快速轉型期，[3]社會轉型的實質在于利益的重分與規(guī)則的重建，與此相伴而來的是糾紛的蜂起云涌。[4]而在民事糾紛、刑事糾紛和行政糾紛等各類糾紛中，民事糾紛的數量占絕大多數。[5]面對數量眾多的民事糾紛，無論民間機制還是司法機構都難以滿足矛盾糾紛的化解需要，[6]如何有效地解決頻發(fā)的民事糾紛成為當前我國社會面臨的一項現(xiàn)實難題。

民事糾紛的解決方式有很多，司法審判是實現(xiàn)公平正義的終局路徑，卻不是唯一路徑，[7]除了司法審判外，還存在協(xié)商、調解、仲裁和職能部門調停等多元解決方式，其中最為常見的解決途徑是調解。調解指第三方通過疏導和說理等方式介入糾紛以解決矛盾的行為，包括司法調解、人民調解和行政調解等主要方式，以上方式也被統(tǒng)稱為“大調解”。①為有效解決社會糾紛，2003年10月黨的十六屆三中全會明確了“司法調解、人民調解和行政調解”三大調解有機結合的目標，其后“司法調解、人民調解和行政調解”在政府的多個政策文件中被反復提及，并被統(tǒng)稱為“大調解”。其中，司法調解的法律依據為《民事訴訟法》，人民調解的法律依據為《人民調解法》，行政調解卻尚缺明確的規(guī)定，但行政調解包括了民事糾紛調解已經是學界的共識。參見莫于川：《我國行政調解程序法律制度發(fā)展路徑選擇》，載《南都學壇（人文社會科學學報）》2014年第2期，第70-72頁；張顯偉，杜承秀：《行政調解范圍立法存在的問題及完善建議》，載《行政管理改革》2019年第8期，第81-82頁。公安機關作為與社會群眾打交道最多的行政機關，公安調解是運用最為頻繁的行政調解。公安派出所是公安機關基層的綜合性接處警單位，承擔著“兜底式”接處警工作，除了少部分交通調解外，①交通調解指交通警察依據《道路交通安全法》第74條，針對交通事故損害賠償所做的調解。公安調解主要指的是派出所調解。②各個地區(qū)的公安局關于接處警的規(guī)定不盡相同，在多數地區(qū)糾紛警情由指揮中心直接指派派出所民警前往處警，但個別地區(qū)的接處警由巡警先行到場，再將糾紛警情轉交給派出所。公安派出所處于社會矛盾的前沿，是維護我國社會穩(wěn)定的第一道防線，[8]在消弭社會矛盾、疏導民間糾紛方面發(fā)揮著極為重要的作用。調查顯示，派出所接到的糾紛警情遠高于其他警情，通常占據所有警情70%以上。[9]基于民事糾紛在各類糾紛中的占比情況，轉入派出所的民事糾紛警情在派出所的各類糾紛警情中必然占有絕對比重。③派出所接處警中所接觸的社會糾紛主要包括了治安糾紛和民事糾紛兩類，因此派出所的糾紛調解也主要分為治安糾紛調解和民事糾紛調解。治安糾紛在《治安管理處罰法》的標準表述是構成違反治安管理行為的民間糾紛，由于這類糾紛在本質上是治安案件，已經超出了民事糾紛范疇，因此本文簡稱其為治安糾紛；未達到違反《治安管理處罰法》的民間糾紛即是純粹的民事糾紛，為避免與違反治安管理行為的民間糾紛混淆，本文直接稱之為民事糾紛。然而，司法調解、人民調解、交通調解和治安糾紛調解均有著明確的法律依據和工作規(guī)范，派出所民警是否具有民事糾紛調解職能依然存在爭議。由于具體規(guī)定不明確，派出所民事糾紛警情的警務實踐有時會走向兩個極端：要么認為民事糾紛調解是警務職責，并花費數個小時甚至半天時間給予調解；要么認為民事糾紛調解不是警務職責，民警按照“有警必出”要求趕到現(xiàn)場后除了告知外卻不作為。④筆者在重慶市有過10年的基層工作經歷，其中2年在交警基層，8年在派出所，該警務實踐的情形既基于筆者的公安基層工作經歷，也經過了調研。

二、派出所民警民事糾紛調解依據不明及其成因

（一）派出所民警民事糾紛調解的法律依據爭議

《中華人民共和國人民警察法》第21條規(guī)定：“對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助?！边@一條款的規(guī)定過于模糊，該條款并未限定“糾紛”的性質與范圍?！凹m紛”的外延理應包括民事糾紛，但該條款的“幫助”指向不明，未能據此確定民警應當提供幫助的具體內容。與此同時，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第178條和《公安機關治安調解工作規(guī)范》第3條均明確規(guī)定，對不構成違反治安管理行為的民間糾紛，應當告知當事人向人民法院或者人民調解組織申請?zhí)幚?。⑤?10接處警工作規(guī)則》（公通字[2003]31號）僅涉及群眾求助，并無關于糾紛處置的具體規(guī)定，且其第14條“110報警服務臺受理報警的范圍”并未包括民事糾紛。根據上述規(guī)定，民警接到民事糾紛警情后告知報警人向其他職能部門申請?zhí)幚?，并未提出其他工作要求。但《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》屬于部門規(guī)章，《公安機關治安調解工作規(guī)范》則為非法律性質的規(guī)范性文件，⑥ 《中華人民共和國立法法》第25條和第44條規(guī)定，全國人民代表大會及其常務委員會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布；第70條規(guī)定，行政法規(guī)由總理簽署國務院令公布；第85條規(guī)定，“部門規(guī)章由部門首長簽署命令予以公布。地方政府規(guī)章由省長、自治區(qū)主席、市長或者自治州州長簽署命令予以公布”?！豆矙C關辦理行政案件程序規(guī)定》的發(fā)文字號為“公安部令第149號”，《公安機關治安調解工作規(guī)范》的發(fā)文字號為“公通字[2007]81號”，因此《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》為部門規(guī)章，而《公安機關治安調解工作規(guī)范》不屬于法律、法規(guī)和規(guī)章，僅屬于非法律性質的規(guī)范性文件。這兩個規(guī)定的立法層級均低于《中華人民共和國人民警察法》，民警不得據以對抗《中華人民共和國人民警察法》第21條的規(guī)定。質言之，民警面對民事糾紛警情時也應當給予幫助，不得推諉提供幫助的職責。但是民事糾紛警情多數是報警人請求民警幫忙協(xié)調矛盾的警情，僅僅告知報警人“向人民法院或者人民調解組織申請?zhí)幚怼?，顯然不能稱之為幫助，但民警應當如何提供幫助？由于相關法律依據不明，如何處置此類警情在警務實踐中存在極大爭議。

（二）派出所民警民事糾紛調解依據不明的原因分析

公安民警的權力在本質上是行政權力，而行政權力是一把雙刃劍，是國家權力中最為活躍也是最容易被濫用的權力，[10]存在恣意行使的可能性。公安機關是強勢的行政機關，由民警調解民事糾紛，有著行政力量強行介入司法裁判權的顧慮。《公安部關于嚴禁越權干預經濟糾紛的通知》要求各地公安機關不得干預經濟糾紛，并將公安機關對于經濟糾紛的干預定性為越權行為，因此派出所民警接到經濟糾紛警情時通常直接告知報警人通過司法渠道解決。事實上，早在1989年，公安部就發(fā)布了《公安部關于公安機關不得非法越權干預經濟糾紛案件處理的通知》，已明確制止公安機關插手經濟糾紛的處理。這些規(guī)定的出臺，根源在于擔心公安機關不當干預當事人的合法權益，并對司法權造成不當沖擊。司法訴訟擁有嚴密、科學的法定程序，才是確保民事糾紛得到恰當解決的最優(yōu)方式，民警調解顯然不具備這樣的程序安排。盡管公安部的上述文件僅針對經濟糾紛，但基于同樣的道理，對公安民警介入其他類型民事糾紛也有著類似的顧慮。除此之外，派出所民警維護治安和打擊犯罪的任務已經十分繁重，如果賦予民警民事糾紛調解職能，勢必沖淡公安民警的主業(yè)，如何平衡治安、刑事案件等核心業(yè)務與民事糾紛調解的關系將成為民警面臨的另一個難題。正是擔心民警不當左右當事人的民事權利，及民事糾紛調解工作可能加重民警工作負擔，國家至今尚未出臺法律規(guī)定明確賦予民警民事糾紛調解職能，①本文論述的民事糾紛是針對公安派出所民警而言的。當前除了交通民警調解交通事故賠償這類特殊民事糾紛外，并無其他法律規(guī)定明確賦予民警對民事糾紛的調解職能。因而，作為警務工作執(zhí)行“終端”的派出所民警在處置民事糾紛警情時常常面臨著如何作為的困擾。

三、派出所民警民事糾紛調解職能的合理性探析

盡管派出所民警調解民事糾紛存在上文所提及的一些不利因素，但民事糾紛是派出所警務實踐中極為常見的警情，為避免因法律依據不明給處警民警帶來困擾，應當通過立法明確派出所民警處理這類警情的職責。而在界定民警民事糾紛調解的工作職責之前，首要探析是否應當賦予派出所民警民事糾紛調解職能。筆者認為派出所民警民事糾紛調解的意義重大，具備顯著的便捷性、客觀的必要性與法理上的可行性。

（一）派出所民警民事糾紛調解具有顯著便捷性

在現(xiàn)有的法律制度中，民事糾紛解決主要有司法訴訟和人民調解兩種渠道，但派出所民警調解糾紛相比這兩種渠道有著天然的“比較優(yōu)勢”。根據民事訴訟法的相關規(guī)定，司法訴訟需要收取一定的費用，有著復雜的程序，而且起訴、立案、開庭到執(zhí)行均須遵守期間規(guī)定，糾紛當事人往往由此望而卻步，產生“畏訴”情緒。即便是司法調解，也是以司法訴訟為前提，司法調解通常在答辯期滿后裁判作出前進行，同樣需要耗費當事人的時間和訴訟成本。訴訟遲延是訴訟制度與生俱來的，長期困擾司法訴訟的頑癥。[11]訴訟周期過長使得訴訟效率低下，導致法院積壓案件過多，積壓的案件反過來加劇了司法訴訟的低效率。當前我國法院正面臨著前所未有的“訴訟爆炸”，司法資源供給不足，“案多人少”矛盾日益突出。[12]面對這一現(xiàn)狀，不僅需要分流民事糾紛的解決途徑，更應當將民事糾紛化解在萌芽狀態(tài)。對比司法訴訟和司法調解，民警行動迅速，糾紛當事人只要撥打報警電話，派出所民警即刻趕來，沒有訴訟費、律師費和交通費等訴訟成本的困擾，也沒有晦澀難懂的訴訟程序和漫長的訴訟周期。在社會成本的層面上，民警對于民事糾紛的介入，能在糾紛發(fā)生之始有效防止社會矛盾的擴大化，并在很大概率上能夠將矛盾及時地予以化解，迅速地恢復社會秩序，從源頭上減少民事糾紛走向司法途徑。

盡管人民調解與派出所民警調解一樣，有著快捷、經濟和簡易的優(yōu)點，但是人民調解需要當事人自行前往辦公場所，無法在第一時間介入糾紛。有些糾紛當事人情緒激動，伴隨著吵架，甚至輕微的推搡動作，不太可能相約前往人民調解委員會尋求解決，使得人民調解委員會無從介入糾紛。根據《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》）的相關規(guī)定，人民調解委員會的成員多數由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產生，其文化背景、專業(yè)水平和權威性無法與民警比擬。在總體上，人民調解員隊伍年齡偏大，知識結構單一，法律素養(yǎng)偏低，嚴重缺乏調解工作所需的文化知識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的調解委員會的成員則基本上是兼職的。[13]人民調解員在社會群眾的普遍印象是年齡大、能力不足，只會處理雞毛蒜皮、家長里短的“老娘舅”。[14]相比人民調解的上述不足，民警調解民事糾紛具有直接、及時和高效等顯著特征，文化程度高，且有著警察權威作為后盾，能夠讓當事人產生一定的敬畏心理，更有利于調解協(xié)議的達成。因此，社會群眾在糾紛發(fā)生后多數會選擇快捷的報警方式，而不是前往人民調解委員會。在筆者對于多個地區(qū)的基層調研中，除了個別地區(qū)人民調解發(fā)揮了較大作用外，多數地區(qū)人民調解委員在事實上對于解決民事糾紛的參與度并不高。

公安派出所作為非交通事故的綜合性接處警單位，民事糾紛警情大多轉入公安派出所處理，派出所民警必然處于面對社會民事糾紛的第一線。由于派出所民警調解民事糾紛具有顯著的便捷優(yōu)勢，派出所民警已成為了“大調解”框架下事實上的主力軍。

（二）派出所民警民事糾紛調解具有現(xiàn)實必要性

“為人民服務”是人民警察的宗旨，人民警察職能設置應當立足于人民群眾的實際需要。在“為人民服務”理念已深入民心的時代背景下，報警人在民事糾紛發(fā)生后報警求助必然希望民警能夠幫忙調解。多數民事糾紛是些雞毛蒜皮的小事，例如駕乘糾紛、消費糾紛、鄰里矛盾和房屋租賃糾紛，只需民警簡單調解即可化解矛盾。派出所一向秉承著“有警必出”的工作機制，調解民事糾紛能夠與“有警必出”的接處警機制有機結合。但如果將這些民事糾紛遺留給其他部門處置，將極大影響到糾紛當事人正常的工作和生活?！盀槿嗣穹铡彼休d的價值期待要落到實處，負責接處警的派出所民警就應當在力所能及的情況下為群眾提供便利，承擔起部分民事糾紛的調解職責。為社會群眾提供便利、高效、經濟的糾紛解決渠道，也是深化政府公共服務職能以應對當前民事糾紛案件積壓的必要舉措。

與此同時，不少民事糾紛本身所獨有的特性，只適合由民警處理，不適合通過其他方式解決。第一種情況是標的額小的民事糾紛，比如幾十元的駕乘糾紛，①警務實踐中，駕乘糾紛多數由派出所民警負責接處警，例如重慶警務實踐中，駕乘糾紛一律由指揮中心分派給派出所。還比如幾百元價值的消費糾紛，只適合由民警現(xiàn)場解決。如果這類糾紛沒有得到及時處理，負有給付義務的一方一旦離開現(xiàn)場就很難將其找回，而債權方不論的士司機還是餐飲老板，耗不起時間和精力另行處理這類糾紛。第二類情況是矛盾容易激化的民事糾紛，例如醫(yī)患糾紛和感情糾紛。這類糾紛如果沒有及時得到排解，當事人情緒達到一定臨界點而引發(fā)沖動傷人，甚至殺人也并不少見。[15]這類糾紛不是其他職能部門所能應對的，如果民警不及時作為，很可能轉化為治安案件或刑事案件。一旦升級為治安案件或刑事案件，勢必會增加公安機關的處置成本，更會因此影響社會的和諧與穩(wěn)定。

派出所民警對于民事糾紛的快速介入，具有重要的社會價值。在微觀層面上，民警調解民事糾紛能為當事人提供排解困擾、快速恢復合法權益的便利渠道；從社會的宏觀視角看，民警介入民事糾紛起到了社會“減震器”效果，能夠有效減少社會糾紛擴大化，甚至于能夠將眾多民事糾紛化解在萌芽階段。在現(xiàn)有的社會資源中，派出所民警調解是實現(xiàn)上述價值目標的唯一渠道，因而派出所民警具有參與民事糾紛調解的客觀必要性。

（三）派出所民警民事糾紛調解具備法理可行性

最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（下文簡稱《若干意見》）第8條第2款規(guī)定，行政機關依法對民事糾紛調處后達成的調解協(xié)議，經雙方當事人簽字或者蓋章后具有民事合同性質。該條款的適用前提是第8條第1款規(guī)定的“行政機關依當事人申請或者依職權”。當前沒有法律明確賦予派出所民警對于民事糾紛的調解權，因此派出所民警無法依職權進行調解。但如果民警依照糾紛當事人申請進行調解，在理論上就符合了該條款的適用條件。事實上，只要民事糾紛當事人自愿調解，調解過程并未受到不當干預，即體現(xiàn)了意思自治原則，其調解結果就是雙方的真實意思表示，就應當得到法律認可，對于調解主體并無特定性要求。人民調解委員會不是司法機關，沒有司法機關那樣嚴謹的程序，卻能行使民事糾紛的調解權，正是源于意思自治的法理。就行政機關而言，知識產權局具有調解有關知識產權的民事糾紛已是多個國家和地區(qū)的普遍做法。[16]而從警察職能看，交警依據《中華人民共和國道路交通安全法》第74條規(guī)定，針對交通領域的損害賠償爭議所做的調解，在本質上也是民事糾紛調解?；谕瑯拥牡览?，派出所民警對于民事糾紛的調解也具備法理上的可行性。在國際上警察處理民事糾紛作為公共管理部門服務社會的重要內容，已經成為多個國家警務體制改革的趨向，[17]美國、英國和新加坡等國家均存在警察調解民事糾紛的警務實踐。[18]

認可派出所民警民事糾紛的調解職能不僅有利于民事糾紛的就地解決，還有利于后續(xù)民事訴訟的開展。派出所無力化解所有的民事糾紛，但絕大多數情況下會是第一時間介入民事糾紛的職能部門，能夠及時、全面地了解事實真相。民警調解時執(zhí)法記錄儀拍攝的現(xiàn)場視頻、照片和當事人陳述視頻等證據，對于后續(xù)民事訴訟中的事實認定有著極為重要的作用。

四、派出所民警民事糾紛調解的職能構建

派出所民警調解民事糾紛具備顯著的便捷性、現(xiàn)實的必要性和法理的可行性，因此應當賦予派出所民警對于民事糾紛的調解職能。但誠如前文所述，民警調解民事糾紛有著不當干預民事權利與沖淡公安核心業(yè)務的顧慮，在確立民警民事糾紛調解職能時，應當同時避免民警調解民事糾紛的不利因素。因此，民警調解民事糾紛立法應當設定民警的職權邊界，防止民警不當干預糾紛當事人權益，并避免民警深陷于民事糾紛調解而影響其他工作的開展。此外，構建民警民事糾紛調解職能僅對民警民事糾紛調解職能予以立法是不夠的，還需制定配套性的制度，才能讓民警民事糾紛調解職能得到有效地行使。

（一）民警民事糾紛調解的職能范圍及程序建議

《中華人民共和國人民警察法（修訂草案稿）》新增了民警依法“調解處理民間糾紛”的職責規(guī)定，但并未明確“民間糾紛”的具體內涵。建議將部分需要民警調處的民事糾紛類型明確納入“民間糾紛”范圍，在此基礎上制定類似于《公安機關治安調解工作規(guī)范》的實施細則，采取概括式界定，輔之以列舉加排除的方式規(guī)定調解的事項范圍，并制定相應的處置程序。派出所民警不是萬能的，派出所民警調解民事糾紛的出發(fā)點是為了便利糾紛當事人并避免矛盾激化。因此，對于民事糾紛的調解應當是有限度的調解，達成上述價值目標即可，不宜泛化民警的調解職能。派出所民警對于民事糾紛的調解建議局限于如下兩類民事糾紛。

第一類是簡易民事糾紛，如駕乘糾紛、鄰里糾紛和消費糾紛等涉及權益不大或者情節(jié)簡單明了的糾紛，旨在為糾紛雙方當事人提供糾紛解決的便利渠道。對于這類民事糾紛的調解在程序上應當著重強調自愿原則，民警必須履行調解前的權利、義務及相應法律后果的告知職責，并在調解前核實事實證據和聽取當事人意見。調解未果的應當保存證據，進行必要的法制宣傳，移交或告知當事人向其他部門尋求解決?；诿袷录m紛警情頻發(fā)的現(xiàn)實狀況，民事糾紛的調解應當突出高效、快捷的特色，不應苛求程序的全面性。能夠現(xiàn)場調解的要求使用執(zhí)法記錄儀記錄全程，雙方無異議即可。執(zhí)法記錄儀的調解視頻應當與其他警情的視頻一樣在公安系統(tǒng)永久保存，以供各方根據需要隨時調取。需要帶回所里調解的要求使用格式化調解書，在內容上應當體現(xiàn)出調解基本要素，并留一份調解協(xié)議書在公安部門永久存檔備查。刑事附帶民事的賠償糾紛具有特殊性，但不影響其民事性質，也可將此類糾紛納入民警的調解范圍，便于受害者及時得到經濟上的彌補。①《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第90條規(guī)定，“在偵查、預審、審查起訴階段，有權提起附帶民事訴訟人向公安機關、人民檢察院提出賠償要求，已經公安機關、人民檢察院記錄在案的，刑事案件起訴后，人民法院應當按附帶民事訴訟案件受理；經公安機關、人民檢察院調解，當事人雙方達成協(xié)議并已給付，被害人又堅持向法院提起附帶民事訴訟的，人民法院也可以受理。”這相當于法院系統(tǒng)認可了公安機關對刑事附帶民事賠償的調解權限。第二類是需要應急處置、避免當事人情緒激化的民事糾紛，例如感情糾紛和醫(yī)患糾紛等，旨在避免雙方當事人矛盾升級。對于這類糾紛民警應當依照工作職責主動給予調解，處置的程序應當著眼于場面控制、情緒疏導、法制宣傳和提供咨詢等方面。這一類糾紛的調解工作以平息當事人過激情緒為核心任務，至于是否能夠達成調解協(xié)議則仍需尊重雙方當事人的自主選擇。這類糾紛如能順利進行調解，則應按照第一類糾紛履行后續(xù)調解程序。

（二）民事糾紛調解工作的分流制度

盡管在警務實踐中不少公安派出所針對各類糾紛警情組建了調解團隊，成員由專門負責調解的民警和輔警組成，甚至邀請了律師、司法干部和退休法官等人員以壯大調解團隊，在一定程度上提高了民事糾紛調解的專業(yè)水平和效率。但民警對于民事糾紛的調解應當講究“短、平、快”，不宜在民事糾紛方面著力過多。公安民警是人民衛(wèi)士，民警過多充當調解員角色，不僅會沖淡公安主業(yè)，也不利于其他部門發(fā)揮應有的職能。為此，民警不應當包攬民事糾紛調解，而應當對民事糾紛調解工作予以恰當分流。對于不屬于上文所述的調解范圍，以及調解未果的糾紛，應當在盡到應盡職責后由其他職能部門處置。鑒于司法途徑周期過長，最好的方式就是建立公安機關與其他部門的移交制度，為社會群眾提供替代性糾紛解決路徑。

民警民事糾紛調解的工作移交應當將與人民調解委員會的聯(lián)動作為重點，因為將糾紛移交給人民調解委員會不僅符合《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》關于完善人民調解、行政調解和司法調解聯(lián)動工作體系的目標，而且人民調解本是民事糾紛得以快速解決的重要渠道，充分發(fā)揮人民調解委員會的功能，有助于滿足社會糾紛化解需要。[19]由于多數糾紛當事人在糾紛發(fā)生后習慣于報警求助，因此如何構建派出所與人民調解委員會之間合理的銜接機制就顯得格外重要。某市公安局于2019年發(fā)布了《人民調解與110非警務事項對接分流機制實施方案》，根據該方案，該市110自2019年7月起，在接到醫(yī)患糾紛、鄰里糾紛、家庭糾紛、婚戀糾紛、經濟糾紛和租賃糾紛等6類民事糾紛警情后，將通過電話轉接方式流轉給人民調解委員會。筆者認為這是一個值得提倡的進步舉措，但也存在明顯的不足。根據該方案，民事糾紛在未經民警前置性調解的情況下直接分流給人民調解委員會，當事人需要自行前往就近的人民調解委員會進行調解。這不僅使得民事糾紛的便利性不足，更重要的是缺失了民警現(xiàn)場控制和情緒疏導這一前置性調解環(huán)節(jié)。負責分流糾紛調解工作的接線員很難判斷糾紛的真實狀況。有些民事糾紛，典型的如醫(yī)患糾紛，糾紛當事人往往情緒激動，矛盾激化只在轉瞬之間，當事人不太可能自行前往人民調解委員。即便前往，人民調解委員會也很難掌控事態(tài)。待到事態(tài)即將失控再通知民警前來處置，民事糾紛很可能在民警到來前已經升級為治安糾紛，甚至是刑事糾紛。因此，建議民事糾紛警情仍然由民警進行前置性調處，對于需要由人民調解委員會解決的糾紛由民警移交。如此既能有效避免上述不利情形，也能避免民事糾紛過多流向公安派出所而導致人民調解委員會的職能閑置。除了人民調解委員會，商圈設點的“消保委”、消費者協(xié)會、勞動仲裁部門和工商部門等單位也理應發(fā)揮應有的作用，出警民警應當根據民事糾紛的性質將糾紛移送給這些職能部門。

（三）民警民事糾紛調解的訴調銜接制度

根據上文對于民警調解民事糾紛的職能設定，除了部分容易激化的民事糾紛外，派出所民警民事糾紛調解范圍主要局限于簡易民事案件。糾紛雙方如能達成調解協(xié)議，一般會自行履行自身的協(xié)議義務，且多數情況下可以當場履行完畢。但難免存在個別調解協(xié)議涉及較為重要的或者當事人較為關切的權益，需要強制執(zhí)行。這種情形下就需要訴調對接，使調解協(xié)議具備司法執(zhí)行力，否則不僅會造成行政資源浪費，而且會損害民警的執(zhí)法權威及當事人的正當權利。

最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》第20條規(guī)定：“經行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業(yè)調解組織或者其他具有調解職能的組織調解達成的具有民事合同性質的協(xié)議，經調解組織和調解員簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權的人民法院確認其效力。”最高人民法院《關于進一步貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”工作原則的若干意見》第29條也明確規(guī)定：“進一步完善調解銜接機制。對經人民調解、行政調解、行業(yè)調解或者其他具有調解職能的組織調解達成的協(xié)議，需要確認效力的，有管轄權的人民法院應當依法及時審查確認?！北M管這兩個文件均屬于法院系統(tǒng)的內部文件，①《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發(fā)[2009]45號）與《關于進一步貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”工作原則的若干意見》（法發(fā)[2010]16號）并非司法解釋，也均未符合《立法法》關于法律、法規(guī)和規(guī)章的發(fā)文規(guī)定。不足以作為民警民事糾紛調解協(xié)議訴調對接的直接依據，但《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）有著與上述文件相對應的法律制度。《民事訴訟法》規(guī)定了法院確認調解協(xié)議的特別程序，其第201條規(guī)定了司法確認的申請條件，成為調解組織的調解協(xié)議實行上述司法確認的法律依據。根據《民事訴訟法》第201條規(guī)定，調解組織需得到法律認可，因此派出所民警民事糾紛調解協(xié)議的司法確認，需以法律賦予派出所民警民事糾紛調解職能為前提。為了讓派出所民警民事糾紛調解協(xié)議的司法確認具有可操作性，也有待于借鑒《人民調解法》第33條實行配套性的訴調銜接立法。

調解不是司法程序，為避免調解協(xié)議存在法律瑕疵，《民事訴訟法》第202條規(guī)定了調解協(xié)議司法確認前的審查程序。對于派出所民警民事糾紛調解的司法審查，應當著重核實協(xié)議的達成是否存在《民事訴訟法》司法解釋第358條所規(guī)定的違反自愿原則的情形。為了讓民警民事糾紛調解行為的監(jiān)督更全方位、更具專業(yè)化，②《中華人民共和國人民警察法》第42條至47條規(guī)定了檢察院、行政監(jiān)察機關、公安部門上級機關和公民等主體有權監(jiān)督人民警察的職務行為，《公安機關督察條例》規(guī)定了公安督察機構對公安民警履職行為的常態(tài)化監(jiān)督制度，鑒于民事糾紛調解的法律專業(yè)性，司法機關對于民警調解行為的監(jiān)督具有明顯的專業(yè)優(yōu)勢。司法審查除了作為司法確認的前置程序外，建議將其作為糾紛當事人對民警調解行為提出異議的獨立程序，以矯正民警的不當作為或法律漏洞。

（四）民警民事糾紛調解的能力建設

民警的調解能力是民警履行民事糾紛調解職能不可忽視的因素。民事糾紛調解不同于治安糾紛調解，治安糾紛在本質上是治安案件，是派出所民警熟悉的領域。但民事糾紛調解往往涉及多元化的知識和技能，除了需要大體掌握婚姻法、合同法和勞動法等法律知識外，民警還需要能夠運用現(xiàn)場掌控、溝通交流、把握癥結和尋找問題突破口等基本技能。通過查閱全國各公安院校官網，除了上海公安學院第二?？凭熘笓]與戰(zhàn)術專業(yè)的“民事法律基礎”課程以民事糾紛調解為教學內容外，僅有中國人民公安大學的工作會議簡略提及民事調解能力的培養(yǎng)要求，多數公安院校畢業(yè)的民警在入職前缺乏系統(tǒng)的調解知識儲備和技能訓練。根據筆者公安基層工作經歷，在平時的警務培訓中也往往只重視社區(qū)管理、治安和刑事案件辦理等業(yè)務培訓，鮮有涉及糾紛調解工作的專業(yè)化指導。因此，派出所民警調解民事糾紛時多數依賴自身的經驗，往往耗時過多，久拖不決，甚至于因調解方式不當，導致矛盾升級，或將當事人的不良情緒引向民警自身，引發(fā)投訴、信訪。

為讓民警能夠更好地履行民事糾紛調解職能，應當有計劃地開展民警民事糾紛調解的能力建設。首先，公安院校應當增設調解課程，系統(tǒng)地傳授民事糾紛調解的相關知識和技能。在知識方面，應當講解與民事糾紛調解相關的法律知識基本概要，以及必要的心理學和醫(yī)學常識。在技能方面，建議針對民事糾紛調解實踐，著眼于三方面能力的培養(yǎng)：一是掌控現(xiàn)場的能力，樹立公正、權威和耐心的第一印象，并能夠恰當地運用引導性語言，緩解雙方的對抗心理；二是訪談技巧，掌握語言溝通、耐心傾聽和共情等技巧；三是解決問題的能力，具體包括提煉焦點、分析問題和解決問題等技能。其次，應當針對派出所民警建立常態(tài)化的民事糾紛調解培訓機制和經驗分享機制。在公安局層面上，應當定期安排法制人員向派出所民警宣講法律知識，選派優(yōu)秀的調解專家傳授成功的實踐經驗，并聘請研究機構和法院等單位的權威人員提供業(yè)務指導。這些講座形式的培訓應當著眼于實踐的針對性，以案件的分析為主導，并答疑解惑，幫助民警反思調解實踐中存在的問題和揣摩調解方法。例如“老馬調解工作室”以“心靈導師”著稱，倡導循循善誘的溝通技巧，[20]對于民警的調解警務實踐具有借鑒價值。在派出所層面上，建議建立常態(tài)化的經驗分享機制，在例會中抽出部分時間進行經驗交流。實踐出真知，每一個民警在調解工作中都能有一定的成功經驗和失敗的教訓。再次，鑒于民事糾紛涉及的領域眾多，必然涉及某些民警陌生的知識，有必要與時俱進地建設民事糾紛調解的微信公眾號，便于民警隨時查閱參考資料。微信公眾號對調解工作應當起到指導作用，建議設置如下欄目：一是匯編民事糾紛調解相關的法律和其他常識，以及實用的調解技巧，打造成調解工作百科全書式的資料庫。二是設置調解專家的咨詢通道和民警的經驗交流平臺，暢通民警糾紛調解工作的指導與建議渠道。此外，還可以分門別類地匯集一些典型的調解案例，包括成功和失敗例子，并附加簡練的評注。

五、結語

當前我國處于經濟社會快速轉型時期，在此時代背景下社會矛盾層出不窮。在各類社會矛盾糾紛中，民事糾紛的數量最多、最為繁雜。公安派出所作為公安機關“兜底式”的綜合性接處警單位，是110快速處警模式的主要執(zhí)行部門，在日常工作中經常接到民事糾紛警情，派出所民警調解民事糾紛在事實上已經成為常態(tài)性工作。派出所民警調解民事糾紛不僅擁有其他糾紛解決方式所不具備的優(yōu)勢，而且部分民事糾紛必須由派出所民警當場介入。但我國還沒有派出所民警調解民事糾紛的相關立法，這導致派出所民警在處置民事糾紛時缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標準，也缺乏相應的合法性依據，因此派出所民警民事糾紛調解立法既具有重要的警務實踐價值，對于警務體制改革也將產生深遠影響。但此文的研究主要基于重慶市和福建省兩地的警務情況，警務調研有所局限，同時派出所民警民事糾紛調解涉及民法和民事訴訟法問題，囿于筆者的專業(yè)知識，此項立法的研究廣度和深度仍有待拓展。