李潔

(吉安職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江西吉安 343000)

高校內(nèi)部治理的基礎(chǔ)和核心是其內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。我國公辦高校的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。民辦高校的董事會(huì)制度經(jīng)過不斷變遷，目前已經(jīng)形成了多種模式的管理機(jī)制，如董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、校長負(fù)責(zé)與校務(wù)委員會(huì)審議制、校長全面負(fù)責(zé)制等。民辦高校董事會(huì)對(duì)高校決策的作用可以歸為四類：一是領(lǐng)導(dǎo)、決策型董事會(huì)；二是準(zhǔn)領(lǐng)導(dǎo)、決策型董事會(huì)；三是指導(dǎo)、咨詢性董事會(huì)；四是校內(nèi)二級(jí)學(xué)院董事會(huì)。對(duì)不同類型董事會(huì)的構(gòu)建是基于不同高校的不同發(fā)展需求。雖然我國民辦高校董事會(huì)機(jī)制已經(jīng)發(fā)展出多種模式，但不可否認(rèn)的是，我國民辦高校董事會(huì)的管理和運(yùn)行還缺乏科學(xué)化、規(guī)范化、制度化和績(jī)效化〔1〕。對(duì)此，我們?cè)诳隙ìF(xiàn)有成績(jī)的同時(shí)，要理智、客觀地看待現(xiàn)有問題，在解決問題的過程中要將西方先進(jìn)制度和思想與我國特色國情相結(jié)合，努力探索出一條適合我國民辦高校發(fā)展的、符合我國特色的民辦高校董事會(huì)制度。

一、我國民辦高校董事會(huì)控制權(quán)的現(xiàn)狀分析

高校是一個(gè)復(fù)雜、多元的利益整體，其中各參與主體的資源和發(fā)展愿景不同，使其在民辦高校制度變遷過程中所扮演的角色和發(fā)揮的作用都不盡相同。與國外的民辦高校相比，我國的民辦高校更多的是投資辦學(xué)，這就使得我國的民辦高校的營利性目的更加明顯。但是，現(xiàn)實(shí)中，我國相關(guān)教育法規(guī)對(duì)民辦高校的管理依據(jù)是捐資辦學(xué)，這就造成了舉辦者對(duì)董事會(huì)的過度控制〔2〕。當(dāng)前，我國民辦高校的董事會(huì)制度還處于探索發(fā)展階段，還存在很多問題，亟需尋求切實(shí)可行的解決辦法。

(一)董事會(huì)制度變遷過程中各利益主體之間的博弈

民辦高校董事會(huì)制度變遷涉及三個(gè)利益主體，即政府、民辦高校、社會(huì)組織與個(gè)人。這三個(gè)主體的地位和發(fā)展愿景都不盡相同，所以，其在民辦高校董事會(huì)制度變遷過程中的角色定位、價(jià)值和作用也都各不相同。首先，政府在民辦高校董事會(huì)制度變遷過程中的一個(gè)基本功能是制度供給，實(shí)現(xiàn)該功能的主要途徑是自上而下地落實(shí)教育政策和相關(guān)法規(guī)。政府對(duì)民辦高校董事會(huì)制度變遷的參與可以很大程度上降低實(shí)施成本、增加實(shí)施效度。其次，董事會(huì)制度變遷的關(guān)鍵是民辦高校。民辦高校與董事會(huì)制度是魚與水的關(guān)系，兩者是相互影響、相互生成的。民辦高校是董事會(huì)制度的最終實(shí)踐單位，同時(shí)民辦高校在對(duì)制度實(shí)踐的過程中會(huì)不斷反映自身訴求，以推動(dòng)學(xué)校制度的改革和創(chuàng)新。最后，董事會(huì)制度變遷的推動(dòng)者是民辦高校教育服務(wù)的消費(fèi)者，也就是社會(huì)組織與個(gè)人。教育的本質(zhì)就是要服務(wù)于人類發(fā)展，所以，在民辦高校董事會(huì)制度變遷中綜合考量社會(huì)組織及個(gè)人的教育需求，能有效提高教育質(zhì)量和教育體驗(yàn)。

(二)辦學(xué)動(dòng)機(jī)下舉辦者對(duì)董事會(huì)的控制意愿

對(duì)比中外民辦高校的辦學(xué)動(dòng)機(jī)，我們可以發(fā)現(xiàn)，國外特別是美國的民辦高校，其辦學(xué)動(dòng)機(jī)主要是出于宗教目的，少數(shù)非宗教目的的辦學(xué)者也是出于非營利性的目的。我國的民辦高校多舉辦于改革開放后，具有明顯的投資與盈利的目的性。投資辦學(xué)顯然已經(jīng)成為我國民辦高校的一個(gè)基本特征。民辦高校管、辦分離，舉辦者為了維護(hù)自身利益，不斷加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)的控制〔3〕。首先，我國現(xiàn)行的民辦高校相關(guān)法則的管理依據(jù)是捐資辦學(xué)，而不是投資辦學(xué)，舉辦者若想獲得合理回報(bào)就必須在學(xué)校章程中注明這一舉辦目的。但是，由于民辦高校相對(duì)于公立高校本身就缺乏民眾信度，所以，大部分民辦高校為了樹立自身形象并不會(huì)注明這一條款。在這一前提下，一些民辦高校想要獲取回報(bào)就會(huì)采用一些不當(dāng)舉措，而為了掩飾違規(guī)行為，舉辦者必然要實(shí)現(xiàn)對(duì)董事會(huì)的完全控制。其次，在對(duì)我國民辦高校的管理中，我國并不承認(rèn)舉辦者對(duì)高校的所有權(quán)，這使得一些舉辦者增加控制權(quán)來彌補(bǔ)所有權(quán)的缺失，這是舉辦者要加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)控制的另一個(gè)重要原因。

(三)資源依賴致使舉辦者對(duì)董事會(huì)擁有控制資本

資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，一個(gè)組織想要發(fā)展和生存，就必須從外界吸收資源，而從外界吸收資源就意味著要與資源持有者進(jìn)行交易，由此，就使得資源持有者對(duì)該組織擁有了一定的控制權(quán)；同時(shí)，資源的獲取情況與組織內(nèi)部的權(quán)利分配也有直接關(guān)系。通過觀察民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀，我們可以發(fā)現(xiàn)，在我國民辦高校的實(shí)際辦學(xué)過程中，校友對(duì)高校的資源捐贈(zèng)及政府對(duì)民辦高校設(shè)立的相關(guān)財(cái)政資金都是非常有限的。民辦高校教師由于人員流動(dòng)性大、易替代、管理水平參差不齊等原因，難以在董事會(huì)中占有一席之地。對(duì)學(xué)生而言，雖然學(xué)生的學(xué)費(fèi)是民辦高校的主要收入，但是由于單純將學(xué)生定位為消費(fèi)者，也將其排除在董事會(huì)之外。以上這些原因使得我國民辦高發(fā)展過程中所需的大部分資源都是由舉辦者提供。從資源依賴?yán)碚撘暯牵覀兙筒浑y理解為何舉辦者“能夠”控制董事會(huì)。

二、我國民辦高校董事會(huì)制度的運(yùn)行困境

就我國民辦高校董事會(huì)的建設(shè)現(xiàn)狀來看，大部分民辦高校董事會(huì)在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行過程中存在很多問題，對(duì)于這些制度與程序上的不規(guī)范，我們要理智、客觀地看待和分析，積極努力地找出問題的癥結(jié)和解決途徑。事實(shí)上，很多人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了我國民辦高校董事會(huì)制度的不成熟和存在的問題，也在積極尋求解決辦法，但是在解決問題的過程中卻走入了過度西化的誤區(qū)。誠然，我國的董事會(huì)制度引自于西方，但是，我們要清楚，我國有自身特色的基本國情，民辦高校也與西方的民辦高校不同，我們?cè)趯で蠼鉀Q辦法時(shí)主要還是要借鑒和自我創(chuàng)新相結(jié)合，探索出適合我國民辦高校發(fā)展的特色董事會(huì)制度。

(一)董事會(huì)相關(guān)利益代表結(jié)構(gòu)失衡

國外高校的董事會(huì)是由高校不同的利益相關(guān)主體派出的代表構(gòu)成的，包括校友、行政人員、教師和學(xué)生等，其相對(duì)健全的董事會(huì)結(jié)構(gòu)，可以有效為高校獲取資源，并朝著多元主體的共同愿景發(fā)展。相對(duì)而言，我國民辦高校董事會(huì)的構(gòu)成就顯得比較形式化。我國《民辦教育促進(jìn)法》等一些相關(guān)法令只是規(guī)定民辦高校要構(gòu)建董事會(huì)，但是對(duì)董事會(huì)的具體組成卻沒有明確要求，再加上我國民辦高校資源依賴的現(xiàn)實(shí)，很容易造成舉辦者對(duì)董事會(huì)過多甚至是完全控制。就我國民辦高校董事會(huì)的現(xiàn)狀來看，其成員來源比較單一，大多是與舉辦者利益相關(guān)的人員。政府和校友由于投入資源較少，并不能取得明顯的話語權(quán)；在等級(jí)制度明顯的民辦高校中，教師和學(xué)生在董事會(huì)中的話語權(quán)更是微乎其微〔4〕。這就造成了民辦高校董事會(huì)中各利益相關(guān)者代表的比例嚴(yán)重失衡。高校是典型的多利益相關(guān)組織，董事會(huì)人員構(gòu)成的失衡也就是對(duì)其他利益相關(guān)者合理利益的損害，不利于高校的良性、可持續(xù)發(fā)展。

(二)董事會(huì)民主化程度嚴(yán)重不足

一個(gè)健全、成熟的民辦高校董事會(huì)組織，它擁有多種決策權(quán)利，比如校長的解聘、學(xué)校章程的制定和更改、專業(yè)的調(diào)整、預(yù)決算的審核及教師薪酬管理等。在對(duì)我國民辦高校董事會(huì)職能實(shí)際調(diào)查的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，部分民辦高校的董事會(huì)確實(shí)對(duì)高校的發(fā)展具有決議權(quán)。例如，某所民辦高校提出要在全球范圍內(nèi)招聘校長的需求后，董事會(huì)對(duì)這一需求進(jìn)行了長時(shí)間的考查和交流。再如，某所高校的舉辦者提出了新建校區(qū)的意見，該高校董事會(huì)通過商討和具體考查，并不支持舉辦者的這一意見，最終舉辦者聽取了董事會(huì)的建議，放棄了對(duì)新校區(qū)的建設(shè)。這些都是民主化程度較高的董事會(huì)在高校發(fā)展中發(fā)揮的價(jià)值和作用。但是，更普遍的現(xiàn)象是，在大多數(shù)民辦高校中，由于舉辦者對(duì)董事會(huì)的過度控制，使得董事會(huì)的民主化程度嚴(yán)重不足。對(duì)于一些高校發(fā)展的相關(guān)舉措，舉辦者擁有絕對(duì)的話語權(quán)，董事會(huì)人員的實(shí)際作用只是為舉辦者指出意見或者提出決策的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，其對(duì)舉辦者所作決定的影響是非常小的。

(三)董事會(huì)透明度嚴(yán)重缺乏

一個(gè)社會(huì)組織的公信力與其組織內(nèi)部運(yùn)行的透明度是有密切聯(lián)系的。但是，我國大部分民辦高校董事會(huì)運(yùn)行的透明度都非常低。在我國現(xiàn)有的449所民辦高校中，只有不足4%的民辦高校對(duì)其董事會(huì)的人員構(gòu)成進(jìn)行了公開，而其余高校則表示董事會(huì)成員屬于商業(yè)機(jī)密，不愿透露。究其原因，是董事會(huì)大多被舉辦者完全掌控，董事會(huì)人員多是舉辦者利益相關(guān)者，缺乏專業(yè)人員參與。就我國民辦高校董事會(huì)的決策程序來說，大部分董事會(huì)對(duì)相關(guān)決策的制定和運(yùn)行嚴(yán)重缺乏透明度〔5〕。其原因主要有二：一是我國民辦高校董事會(huì)制度還不完善，缺乏成熟、可視的決策程序；二是部分民辦高校企圖獲取不當(dāng)利益，為躲避利益相關(guān)者的監(jiān)督而故意模糊決策程序。董事會(huì)是我國民辦高校決策的核心，健全、成熟的董事會(huì)制度對(duì)我國民辦高校的治理有非常積極的價(jià)值和意義。為打破資源依賴給我國民辦高校帶來的舉辦者過度控制董事會(huì)的現(xiàn)象，政府一定要加強(qiáng)對(duì)民辦高校相關(guān)政策的制定，民辦高校其他利益相關(guān)者也一定要堅(jiān)持自身的參與決定權(quán)。

(四)董事會(huì)、校長職責(zé)不明，運(yùn)行不暢

雖然大部分民辦高校實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，但是我國對(duì)民辦高校的相關(guān)法規(guī)，只規(guī)定了必須設(shè)立高校董事會(huì)，卻沒有明確董事會(huì)構(gòu)建和權(quán)責(zé)，這就造成了民辦高校中董事會(huì)與校長之間的巨大矛盾。在我國民辦高校董事會(huì)的構(gòu)建中，存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象是高校校長表面上看同時(shí)是董事會(huì)成員，好像便于決策的執(zhí)行，提高了辦事效率，但實(shí)際上這是對(duì)董事會(huì)與校長雙方權(quán)責(zé)的模糊，對(duì)高校的健康發(fā)展有巨大危害。我國大部分民辦高校都是投資辦學(xué)，董事會(huì)是受舉辦者委托來對(duì)高校進(jìn)行管理，其根本目標(biāo)是資本的增值和高校發(fā)展帶來的社會(huì)效益最大化。而高校校長則更加關(guān)注的是高等教育的發(fā)展和教育質(zhì)量的提高。由此可見，董事會(huì)與校長在發(fā)展目的上有著明顯的差異，而高校的健康、可持續(xù)發(fā)展需要兩者的共同發(fā)展，任何一方權(quán)利越界，都不利于高校的良性發(fā)展。明確董事會(huì)與校長的權(quán)責(zé)，雙方積極進(jìn)行良性的交流互動(dòng)與協(xié)商，才能真正實(shí)現(xiàn)民辦高校的可持續(xù)健康發(fā)展。

三、我國民辦高校董事會(huì)決策的優(yōu)化路徑

在新中國成立之前我國就有了一些民辦高校，在從無到有的過程中“人治”確實(shí)取得了非常不錯(cuò)的成績(jī)。但是，當(dāng)下民辦高校面臨著的問題不只是壯大，還面臨著穩(wěn)定發(fā)展的問題。這就對(duì)我國民辦高校的“法治”提出了要求。董事會(huì)制度，就是將民辦高校人治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ?，將個(gè)人決策轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鳑Q策〔6〕。在民辦高校董事會(huì)的構(gòu)建過程中，不僅要有民主決策，還要有科學(xué)決策。在面對(duì)兩種決策的抉擇時(shí)，首先要確?？茖W(xué)決策。

(一)優(yōu)化董事會(huì)的人員組成和權(quán)利分配

提高我國民辦高校決策質(zhì)量的一個(gè)前提，是要合理規(guī)范董事會(huì)的成員構(gòu)成，要將當(dāng)前民辦高校明顯的“個(gè)人治理”轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)的“制度治理”。利益相關(guān)者理論是弗里曼在1984年提出的，其認(rèn)為利益相關(guān)者不僅是指對(duì)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響的組織或個(gè)人，還包括受到實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)過程影響的組織或個(gè)人。要構(gòu)建科學(xué)、合理、完善的董事會(huì)，一定要全面平衡各利益相關(guān)主體的利益〔7〕。首先，要對(duì)民辦高校董事會(huì)成員的構(gòu)成進(jìn)行規(guī)范，對(duì)各個(gè)相關(guān)利益主體的代表人數(shù)進(jìn)行限定。如，限定舉辦者及其代表的參與人數(shù)可以占到董事會(huì)人數(shù)的三分之一，這樣既可以保證舉辦者的辦學(xué)熱情，又給了其他利益主體足夠的話語權(quán)。其次，構(gòu)建成熟、完善的董事會(huì)人員選拔制度，完善董事會(huì)成員的內(nèi)部構(gòu)成，加強(qiáng)教育、財(cái)務(wù)、法律、管理等多方面專業(yè)人士在董事會(huì)中的比例，并確保其在決策時(shí)的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)。最后，要重視校友、高校教師與學(xué)生在董事會(huì)構(gòu)成中的價(jià)值。

(二)完善董事會(huì)的工作和議事規(guī)程

目前，我國對(duì)民辦高校的相關(guān)決策規(guī)則和程序還缺乏明確、細(xì)致的規(guī)定。在現(xiàn)有的政策法規(guī)中，只是對(duì)民辦高校董事會(huì)召開會(huì)議的頻率、決策內(nèi)容及決策方式進(jìn)行了規(guī)定，但是對(duì)具體操作卻沒有明確說明。據(jù)調(diào)查，在民辦高校董事會(huì)的實(shí)際運(yùn)行中，有近九成的高校內(nèi)部教師表示并不清楚董事會(huì)的工作規(guī)則和程序。我國民辦高校董事會(huì)大多是由舉辦者過度甚至是完全掌控的，這就導(dǎo)致大部分民辦高校內(nèi)的董事會(huì)構(gòu)成并不嚴(yán)謹(jǐn)。而且，如果高校舉辦者擁有對(duì)董事會(huì)的絕對(duì)控制權(quán)，即便其構(gòu)建了健全的董事會(huì)運(yùn)行規(guī)則和程序，也會(huì)很大程度上影響該規(guī)則和程序的可信度。舉辦者擁有絕對(duì)的決策權(quán)，雖然可以提高決策效率，但是從民辦高校整體發(fā)展來看，其決策是有極大風(fēng)險(xiǎn)的。針對(duì)舉辦者對(duì)董事會(huì)的過度控制的一個(gè)重要原因是想彌補(bǔ)所有權(quán)的不足，政府不僅要明確產(chǎn)權(quán)歸屬，還要清晰產(chǎn)權(quán)機(jī)制。當(dāng)舉辦者的權(quán)益得到明確后，其才會(huì)放心將高校發(fā)展交由董事會(huì)和校長，才能實(shí)現(xiàn)多元主體對(duì)民辦高校的共同參與、共同治理。

(三)加快董事會(huì)信息公開進(jìn)程

一個(gè)社會(huì)組織的公信力取決于其運(yùn)行的透明度。有效提升民眾對(duì)民辦高校的可信度的一個(gè)重要舉措就是要使董事會(huì)的運(yùn)行規(guī)則和程序透明化。1998年聯(lián)合國教科文組織在世界高等教育大會(huì)上提出，高校要享有辦學(xué)自主權(quán)，但是高校在享受辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)也要接受政府、社會(huì)、學(xué)生等各利益相關(guān)主體的問責(zé)。雖然我國在2010年頒布了《高等學(xué)校信息公開辦法》，提出了將民辦高校董事會(huì)構(gòu)成進(jìn)行公開，但是在現(xiàn)實(shí)中，卻只有很少一部分高校進(jìn)行相關(guān)的信息公開，更多的高校選擇隱瞞或虛報(bào)。對(duì)董事會(huì)信息公開，是民辦高校向制度化轉(zhuǎn)變的必然途徑，有其積極的價(jià)值和意義。民辦高校向外界公開董事會(huì)信息，接受外界問責(zé)，可以督促高校更加快速、有效構(gòu)建現(xiàn)代高校制度。教育部門加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)的管理和監(jiān)督，也就是在規(guī)范和引導(dǎo)民辦高校的發(fā)展。對(duì)民辦高校董事會(huì)進(jìn)行外部監(jiān)督和問責(zé)，不僅能確保民辦高校實(shí)現(xiàn)教育政策對(duì)其規(guī)定的社會(huì)功能，還能防范其在實(shí)現(xiàn)社會(huì)功能時(shí)出現(xiàn)失當(dāng)行為。

(四)落實(shí)董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制

對(duì)我國民辦高校來說，要構(gòu)建平衡的內(nèi)部機(jī)制，亟需解決的一個(gè)重要問題，是要明確董事會(huì)與校長的權(quán)責(zé)〔8〕。董事會(huì)持有對(duì)民辦高校的一些決策，但是不能對(duì)高校內(nèi)部的具體行政事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。同樣，校長不能完全聽命于董事會(huì)，但也不能完全脫離董事會(huì)“我行我素”。相對(duì)于校長來說，董事會(huì)的背景顯得更加強(qiáng)勢(shì)，在這種狀態(tài)下，要加強(qiáng)以校長為代表的校務(wù)委員會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)的建設(shè)，強(qiáng)化高校決策的民主環(huán)境，加強(qiáng)教育與行政間的博弈力量。在民辦高校的董事會(huì)制度安排上，要加大以校長為代表的校方管理者參與董事會(huì)的人員比重，實(shí)現(xiàn)董事會(huì)人員構(gòu)成的利益主體多元化。同時(shí)，由于校長對(duì)高校內(nèi)部事務(wù)更加了解，校長最好加入監(jiān)事會(huì)，可以有效監(jiān)督董事會(huì)的決策，提升決策的科學(xué)性和合理性。通過校長與董事會(huì)的充分溝通，可有效緩解校長與董事會(huì)之間的矛盾，形成校長與董事會(huì)之間利益訴求的平衡，這不僅有利于對(duì)董事會(huì)決策的執(zhí)行，還能構(gòu)建雙方的共同發(fā)展愿景，促進(jìn)高校的健康、可持續(xù)發(fā)展。另外，要進(jìn)一步理順校長和董事會(huì)的責(zé)權(quán)關(guān)系，支持校長在董事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)，依法、獨(dú)立、全面行使教育教學(xué)管理權(quán)和行政管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)、執(zhí)行權(quán)的分離。要優(yōu)化對(duì)校長的考核評(píng)價(jià)制度，在實(shí)現(xiàn)學(xué)校使命、愿景和目標(biāo)的基礎(chǔ)上，完善對(duì)校長的績(jī)效考核指標(biāo)體系，通過制度化設(shè)計(jì)加強(qiáng)校長任免程序的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，有效制衡董事會(huì)隨意使用校長的“生殺大權(quán)”，充分調(diào)動(dòng)以校長為代表的校行政班子工作的積極性和創(chuàng)造性。

綜上，我國民辦高校董事長制度只有在保障校長的行政決策權(quán)和明確舉辦者與校長的權(quán)力邊界的前提下，才能真正建設(shè)多元主體共同參與的現(xiàn)代大學(xué)制度，實(shí)現(xiàn)民辦高校的戰(zhàn)略執(zhí)行。董事會(huì)、校長共同形成戰(zhàn)略共識(shí)，規(guī)范執(zhí)行程序，整合執(zhí)行能力，讓校長及更多管理干部、教職工參與決策，才能真正提高董事會(huì)的運(yùn)行效率和決策科學(xué)度。