佘春勇 趙禮 張可

摘要： 水利工程屬于典型的公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府對工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理是維護(hù)公共利益的一項制度安排。在中國，以政府為龍頭，市場、社會為兩翼的水利工程質(zhì)量治理格局已初步形成，解決政府監(jiān)管乏力的問題已迫在眉睫。采用“現(xiàn)狀分析-可行性分析-角色分析-路徑選擇”的研究思路，通過文獻(xiàn)研究、實證研究、歸納演繹分析了當(dāng)前政府、市場及社會質(zhì)量管理現(xiàn)狀，對監(jiān)督執(zhí)法一體化的可行性及其在新型協(xié)同關(guān)系中扮演的角色與定位進(jìn)行論證，并為監(jiān)督執(zhí)法一體化的制度落地提出了路徑選擇。研究結(jié)果表明，監(jiān)督執(zhí)法一體化是水利行業(yè)行政體制改革的重要舉措和自然選擇，具有合法性、合理性、可操作性，是水利工程質(zhì)量治理現(xiàn)代化的重要抓手與切入點。

關(guān) 鍵 詞： 質(zhì)量治理; 監(jiān)督執(zhí)法一體化; 協(xié)同治理; 水利工程

中圖法分類號： ?TV512;C931

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： ?A

DOI： 10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.03.007

?0 引 言

“治理”一詞，最早出現(xiàn)在古希臘哲學(xué)家亞里士多德的《政治學(xué)》中。學(xué)者及國際組織對于“治理”提出過諸多定義，羅伯特·羅茨認(rèn)為，“治理是管理的高級形式，是一種特殊存在的全新管理模式”? [1] 。簡·庫伊曼和范·弗利埃特認(rèn)為，“治理是一些個人或者稱之為特殊行為者團(tuán)體的行為，他們要么組織活動實現(xiàn)本身應(yīng)有的權(quán)利、要么與政府合作參與政治生活”? [2] 。歐盟認(rèn)為，“治理就是一種公民表達(dá)政治利益訴求、進(jìn)一步參與國家社會管理和權(quán)力實施的過程”?？梢钥闯觯爸卫怼币辉~傳遞的是一種理念，即政府不再是治理唯一的主體，政府、市場、社會通過溝通、協(xié)商等一系列合法化方式，制定和執(zhí)行公共政策，共同對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代管理的過程。

水利工程是典型的公共基礎(chǔ)設(shè)施，其工程質(zhì)量不僅關(guān)系到防洪、供水、排澇等使用功能，更涉及公眾安全，政府對工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理是維護(hù)公共利益的一項制度安排? [3] ?；仡欀袊こ藤|(zhì)量監(jiān)督管理的歷史沿革，不難發(fā)現(xiàn)，水利工程質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)歷了從無到有、從責(zé)任主體到監(jiān)督主體等系列轉(zhuǎn)變，折射出中國行政理念上的系列變化。

本文采用“現(xiàn)狀分析-可行性分析-角色分析-路徑選擇”的研究思路，通過文獻(xiàn)研究、實證研究、歸納演繹分析了當(dāng)前政府、市場及社會質(zhì)量管理現(xiàn)狀，對監(jiān)督執(zhí)法一體化的可行性及其在新型協(xié)同關(guān)系中扮演的角色與定位進(jìn)行論證，并為監(jiān)督執(zhí)法一體化的制度落地提出了路徑選擇。

1 水利工程建設(shè)質(zhì)量治理現(xiàn)狀分析

在很長的一段時間里，水利行業(yè)相對封閉，工程建設(shè)項目是在政府主導(dǎo)下由體制內(nèi)單位組織實施的。隨著中國水利建設(shè)市場的逐步放開，市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位己從政府附屬企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌氖袌鲋黧w，主管部門開始扮演質(zhì)量監(jiān)督者的角色，社會公眾發(fā)現(xiàn)水利工程質(zhì)量跟自己的生活息息相關(guān)。于是，政府、市場和社會都在不斷地適應(yīng)彼此的位置與邊界。

1.1 市場主體現(xiàn)狀

水利工程建設(shè)項目一般由項目法人牽頭，組織勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理四方主體實施。作為傳統(tǒng)行業(yè)，水利工程建設(shè)“四制”雖已確立20多年，但市場成熟度并不高。一定意義上講，水利工程建設(shè)項目法人并不是真正意義的市場主體，多由政府或水行政主管部門（以下簡稱“主管部門”）臨時組建或指定，以行政思維推進(jìn)工程建設(shè)。政府組織水利工程建設(shè)具有典型的計劃屬性，近年來水利建設(shè)投資呈現(xiàn)短時間的爆發(fā)性增長，市場專業(yè)技術(shù)力量供給明顯不足，人員不到崗等供求關(guān)系失衡問題凸顯。市場主體的自律氛圍及約束機制尚未形成，經(jīng)濟(jì)利誘加之違法成本低廉，一些企業(yè)忽視工程質(zhì)量，不按圖施工，以次充好，甚至偷工減料，引發(fā)破窗效應(yīng)? [4] 。

1.2 政府監(jiān)管現(xiàn)狀

“政府監(jiān)管是為了彌補市場失靈而做出的一種制度安排，目的在于規(guī)范市場秩序，促進(jìn)社會公益”? [5-6] 。中國水利工程建設(shè)質(zhì)量的政府監(jiān)管貫穿項目建設(shè)周期的各個階段，在施工階段確立了工程質(zhì)量監(jiān)督制度。作為水利工程建設(shè)的主要推動力量，各級主管部門在工程進(jìn)度和質(zhì)量關(guān)系上心態(tài)矛盾。由于擔(dān)心監(jiān)管拖累工程進(jìn)度，“保姆式監(jiān)管? [7] ”大行其道，在對待違法問題上態(tài)度溫和，以糾正錯誤為主，依法懲戒少。在監(jiān)管職責(zé)上，監(jiān)督權(quán)與執(zhí)法權(quán)長期分離，監(jiān)督權(quán)的嚴(yán)肅性未通過執(zhí)法權(quán)得到彰顯。水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)（以下簡稱“監(jiān)督機構(gòu)”）以頻繁地監(jiān)督檢查來規(guī)避履職風(fēng)險，主管部門偶以不良行為記錄限制企業(yè)招投標(biāo)的規(guī)定與做法，或涉嫌行政違法。

1.3 社會監(jiān)督現(xiàn)狀

社會是政府執(zhí)政的土壤，也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文明共享的客體。一直以來，社會監(jiān)督得到了國家政策法規(guī)的堅定支持。國務(wù)院《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011～2020年）》提出構(gòu)建政府監(jiān)管、市場調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、社會參與的質(zhì)量工作格局。水利部在《關(guān)于印發(fā)貫徹質(zhì)量發(fā)展綱要提升水利工程質(zhì)量的實施意見》中，將人民群眾對水利工程質(zhì)量滿意度、投訴率作為重要考核指標(biāo)。

在社會公眾層面，除了政府平臺、媒體投訴等傳統(tǒng)監(jiān)督方式外，網(wǎng)絡(luò)新媒體、自媒體也快速崛起，監(jiān)督途徑更為便捷，能夠快速引發(fā)社會熱點聚焦。對市場主體而言，由于缺少溝通渠道和制度保障，破窗效應(yīng)一旦形成，市場主體會對社會監(jiān)督持排斥態(tài)度。對主管部門而言，社會公眾參與監(jiān)督有助于節(jié)約行政成本，提高行政效率;但社會監(jiān)督真實訴求不易掌握，亦存在動機不純、不理性的一面，處理不好可能傷及自身，故一些主管部門引導(dǎo)、培育社會監(jiān)督體系的意愿不強;在回應(yīng)社會關(guān)切時，往往存在信息披露不及時、調(diào)查過程不透明等問題，降低了政府的公信力和權(quán)威性? [8-9] 。

2? 水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法一體化可行性分析

行政執(zhí)法是國家行政機關(guān)和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實施國家立法機關(guān)所制定的法律的活動 ?[10] 。水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法一體化，從行政執(zhí)法的視角來審視、規(guī)范水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作;主張主管部門整合監(jiān)管資源，由監(jiān)督機構(gòu)統(tǒng)一、系統(tǒng)行使質(zhì)量監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)等執(zhí)法職權(quán)，保持監(jiān)督管理工作的整體性與連續(xù)性。

2.1 監(jiān)督執(zhí)法一體化的合法性

監(jiān)督執(zhí)法一體化其合法性可從國務(wù)院行政法規(guī)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務(wù)院令第279號，2019年修訂）找到法理依據(jù)。該條例第七十五條明確了有關(guān)處罰的職權(quán)部門。除降低、吊銷資質(zhì)證書由發(fā)證機關(guān)決定外，其他處罰由行業(yè)主管部門依照法定職權(quán)決定，由此明確了主管部門是水利建設(shè)工程質(zhì)量的行政執(zhí)法主體。該條例第四十三條、第四十六條明確了工程質(zhì)量監(jiān)督管理的性質(zhì)和實施機構(gòu)?！皣覍嵭薪ㄔO(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度?！薄敖ㄔO(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以由建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)具體實施”。可以看出，法理上監(jiān)督機構(gòu)根據(jù)該行政法規(guī)，經(jīng)相關(guān)主管部門委托，可以行使監(jiān)督檢查、立案調(diào)查、行政處罰等質(zhì)量監(jiān)督管理職權(quán)。工程實踐中質(zhì)量監(jiān)督職權(quán)被分割，主管部門委托事項排除了行政處罰等傳統(tǒng)執(zhí)法權(quán)，將監(jiān)督機構(gòu)職權(quán)限定于監(jiān)督檢查。監(jiān)督執(zhí)法一體化，本質(zhì)上是工程質(zhì)量監(jiān)督管理職權(quán)的統(tǒng)一行使，保障的是質(zhì)量監(jiān)督管理的連續(xù)性。

2.2 監(jiān)督執(zhí)法一體化的合理性

《中華人民共和國行政處罰法》（主席令第七十號，2021年修訂）第三章明確了行政處罰的實施機關(guān)。第二十條明確，“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)書面委托符合本法第二十一條規(guī)定條件的組織實施行政處罰”。第二十一條明確了委托執(zhí)法的組織應(yīng)具備的條件：① 依法成立并具有管理公共事務(wù)職能;② 有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)并取得行政執(zhí)法資格的工作人員;③ 需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。質(zhì)量監(jiān)督與行政執(zhí)法存在監(jiān)管對象的同一性、監(jiān)管內(nèi)容的重疊性、監(jiān)管過程的延續(xù)性，水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作作為一項社會公共管理事務(wù)，監(jiān)督機構(gòu)具備委托執(zhí)法的必要組織條件，特別監(jiān)督機構(gòu)本身具有技術(shù)檢查的能力，其合理性及優(yōu)勢是明顯的。因此，將監(jiān)督執(zhí)法一體化納入行政權(quán)力運行清單，并明確監(jiān)督機構(gòu)作為執(zhí)法實施機構(gòu)的身份是合適的。

2.3 監(jiān)督執(zhí)法一體化的可操作性

水行政主管部門尚未組建相應(yīng)執(zhí)法機構(gòu)及執(zhí)法隊伍。作為質(zhì)量執(zhí)法主體，現(xiàn)有的水政監(jiān)察執(zhí)法，主要依法查處各類涉水違法違章行為，不涉及工程質(zhì)量執(zhí)法事宜。將監(jiān)督機構(gòu)納入水行政綜合執(zhí)法機構(gòu)，亦是健全水行政執(zhí)法體系、推進(jìn)綜合執(zhí)法改革的發(fā)展方向。監(jiān)督機構(gòu)作為水利工程建設(shè)質(zhì)量行政執(zhí)法的實施主體，具有實踐的可操作性。一方面，水利工程質(zhì)量監(jiān)督已建立形成了一支專業(yè)化的監(jiān)督隊伍，這支隊伍懂技術(shù)、懂管理、懂法律，長期面向工程一線，已具備執(zhí)法的基礎(chǔ)條件。另一方面，質(zhì)量監(jiān)督檢查亦屬于廣義上的行政執(zhí)法，與行政處罰、行政強制等傳統(tǒng)行政執(zhí)法行為有邏輯上的延續(xù)性，如監(jiān)督檢查為行政處罰提供線索，固定違法事實，行政處罰則體現(xiàn)并鞏固監(jiān)督檢查成果?；谝陨蟽牲c，依法開展水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管，查處違法行為，質(zhì)量監(jiān)督與行政執(zhí)法一體化必是主管部門最現(xiàn)實的選擇。

3 水利工程建設(shè)質(zhì)量治理新型協(xié)同關(guān)系構(gòu)建

我國水利工程建設(shè)市場主體仍存在諸多問題，政府監(jiān)管和社會監(jiān)督體系亦任重道遠(yuǎn)，但是政府、市場和公眾協(xié)同管理的新格局已初步形成。國家治理的成熟度，在于法律所制訂的規(guī)則是否得到權(quán)力的支持與尊重。因此，全面推進(jìn)水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督與行政執(zhí)法一體化，是帶動和引領(lǐng)三方協(xié)同監(jiān)管的突破口。在治理主體中，政府掌握公共權(quán)力，毫無疑問處于主導(dǎo)位置。市場在治理中具有雙重性，通過競爭機制實現(xiàn)資源的高效配置。社會構(gòu)成了國家的機體，其基本要素公民是基層利益群體。以政府為龍頭，市場、社會為兩翼的基本格局構(gòu)成了中國水利工程建設(shè)質(zhì)量治理新型協(xié)同關(guān)系? [11-12] 。

3.1? 監(jiān)督執(zhí)法一體化與政府行政體制改革的協(xié)同目標(biāo)

（1） 彌補監(jiān)管漏洞和執(zhí)法真空，落實水利工程質(zhì)量監(jiān)管的全覆蓋目標(biāo)。國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等法規(guī)明確了各級主管部門的質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)及執(zhí)法主體身份。但在監(jiān)管實踐中，監(jiān)管理念的滯后、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)法權(quán)的分離、專業(yè)執(zhí)法隊伍的缺失以及執(zhí)法程序的苛嚴(yán)都是工程建設(shè)質(zhì)量執(zhí)法缺位的重要原因之一? [13-14] 。監(jiān)督與執(zhí)法一體化，既是監(jiān)管理念的回歸，也是監(jiān)管資源的整合，廣義執(zhí)法（監(jiān)督檢查）與傳統(tǒng)執(zhí)法（行政處罰等）通過監(jiān)督機構(gòu)實現(xiàn)結(jié)合與統(tǒng)一。

（2） 形成監(jiān)管時空震懾效應(yīng)，落實水利工程質(zhì)量監(jiān)管的有效性目標(biāo)。監(jiān)督與執(zhí)法是主管部門實施監(jiān)管的兩個重要抓手，兩者相輔相成、缺一不可。近年來各級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)不斷健全，監(jiān)督制度逐步完善，監(jiān)督能力建設(shè)已初見成效。然而，質(zhì)量監(jiān)督與行政執(zhí)法的建設(shè)步伐不同步、不協(xié)調(diào)，市場主體呈現(xiàn)質(zhì)量意識亟需加強、質(zhì)量行為亟待規(guī)范、質(zhì)量隱患頻發(fā)反復(fù)的態(tài)勢。因此，迫切需要發(fā)揮行政執(zhí)法的手段與力量，加大違法的機會成本，彰顯政府對水利工程質(zhì)量監(jiān)管的態(tài)度與決心。

（3） 發(fā)揮市場主體和社會公眾的能動性，落實水利工程質(zhì)量監(jiān)管的協(xié)同性目標(biāo)。政府只有通過“強監(jiān)管、嚴(yán)執(zhí)法”，讓市場恢復(fù)信心，保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為三方協(xié)同治理提供基礎(chǔ)條件與空間? [15] 。主管部門在監(jiān)管理念上，從“監(jiān)、幫、促”的參與式管理，轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕姓?zhí)法為主要特征的監(jiān)督管理，開展巡回監(jiān)督執(zhí)法檢查，督促參建單位履行法定質(zhì)量責(zé)任，查處違法違規(guī)行為。

3.2? 監(jiān)督執(zhí)法一體化與市場機制轉(zhuǎn)變的協(xié)同目標(biāo)

（1） 質(zhì)量責(zé)任主體多元化，要求須以執(zhí)法作為主要監(jiān)管手段。隨著水利建設(shè)市場機制改革不斷深入，水利工程質(zhì)量責(zé)任主體的多元化日益凸顯。以PPP、BOT為代表的特許經(jīng)營類項目產(chǎn)生了SPV公司、項目公司等新型質(zhì)量責(zé)任主體;而代建制、EPC等為代表的新型承發(fā)包模式項目則引入了項目管理公司和更為復(fù)雜的質(zhì)量責(zé)任主體關(guān)系。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性人”假設(shè)，市場以規(guī)則為約束底線，謀求利益最大化，傳統(tǒng)行業(yè)體制內(nèi)質(zhì)量管理模式將進(jìn)一步失效。為此，必須以法律法規(guī)為依據(jù)，全面推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法一體化建設(shè)，彌補單一監(jiān)督模式對多元化質(zhì)量責(zé)任主體監(jiān)管的不足。

（2） 市場資源不斷豐富，需要通過執(zhí)法促進(jìn)資源高效配置。在水利建設(shè)市場化初期，由于質(zhì)量管理資源嚴(yán)重不足，主管部門既是建設(shè)主體，又部分充當(dāng)了監(jiān)管主體。質(zhì)量監(jiān)管的本質(zhì)是對參建單位質(zhì)量行為合法性的監(jiān)督，職責(zé)定位是維護(hù)法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性，為市場建立良好的外部環(huán)境。因此，要實現(xiàn)市場資源的高效配置，就需形成包含項目法人、勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理等有序的質(zhì)量管理回路。主管部門從外部對質(zhì)量管理回路進(jìn)行監(jiān)控，規(guī)范各類質(zhì)量責(zé)任主體的行為以及相互關(guān)系。

（3） 質(zhì)量管理體制逐步完善，執(zhí)法成為落實市場機制的根本途徑。水利工程質(zhì)量實行項目法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證和政府監(jiān)督相結(jié)合的質(zhì)量管理體制。項目法人與政府監(jiān)督是質(zhì)量管理體制中的重要兩極，對項目法人的職責(zé)定位是“對水利工程質(zhì)量負(fù)全面責(zé)任和首要責(zé)任”，因此監(jiān)督工作既要以項目法人為監(jiān)管核心，也要“刀刃向外”，這都需要決心與勇氣。為此，主管部門必須放棄單純的“保姆式監(jiān)督”，推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法一體化，營造公平、透明的市場環(huán)境，督促責(zé)任主體遵循市場規(guī)則，共同建設(shè)、維護(hù)良好的市場秩序，讓市場機制在水利工程質(zhì)量治理中處于支配地位。

3.3? 監(jiān)督執(zhí)法一體化與社會監(jiān)督需求的協(xié)同目標(biāo)

（1） 監(jiān)督執(zhí)法一體化有助于增強政府的公信力。水利工程多涉及公共安全，工程質(zhì)量往往是社會公眾的關(guān)注重點。根據(jù)回應(yīng)性監(jiān)管理論? [16] ，主管部門對于社會公眾監(jiān)督需求的回應(yīng)時效及滿足程度，直接影響主管部門的公信力。監(jiān)督執(zhí)法一體化，以執(zhí)法要件的嚴(yán)謹(jǐn)性來規(guī)范監(jiān)督行為，以監(jiān)督的專業(yè)化、權(quán)威性來體現(xiàn)執(zhí)法的科學(xué)性，質(zhì)量監(jiān)督工作有了抓手與落腳點，就能更好地為社會監(jiān)督保駕護(hù)航。

（2） 監(jiān)督執(zhí)法一體化有利于提高社會監(jiān)督的積極性。作為公眾利益的代理人，主管部門與社會公眾目標(biāo)一致，社會監(jiān)督的全面性為行政執(zhí)法提供信息和線索，社會公眾的監(jiān)督需求依靠行政執(zhí)法的強制性來實現(xiàn)。主管部門將一部分監(jiān)督權(quán)讓渡給社會公眾，監(jiān)督機構(gòu)在社會監(jiān)督信息的指引下執(zhí)法，回應(yīng)社會關(guān)切。社會群體龐大，公眾監(jiān)督具有較強的全面性、自發(fā)性特征，能夠有效彌補行政監(jiān)管中可能產(chǎn)生的片面性，以及市場調(diào)節(jié)過程中成本約束造成的盲目性。

（3） 監(jiān)督執(zhí)法一體化有益于引領(lǐng)社會監(jiān)督的導(dǎo)向性。社會公眾并不具備水利工程質(zhì)量鑒別能力，也不具備相關(guān)法律法規(guī)知識，容易受輿論導(dǎo)向影響導(dǎo)致公眾監(jiān)督失靈。這就要求質(zhì)量治理必須以主管部門為龍頭，以“強監(jiān)管”為抓手，引領(lǐng)社會監(jiān)督和市場調(diào)節(jié)的方向，發(fā)揮二者的協(xié)同效應(yīng)。

4 監(jiān)督執(zhí)法一體化路徑選擇

4.1 做好頂層設(shè)計

水利工程建設(shè)質(zhì)量治理必是以公權(quán)力的有效運行為主軸展開的，新型協(xié)同關(guān)系中，政府主導(dǎo)做好頂層設(shè)計尤為重要? [17-18] 。在體制上，需破除當(dāng)前“自建自管”的水利行業(yè)建管格局，將“組織水利工程建設(shè)”從主管部門職能中剝離，正向激勵重構(gòu)市場運行機制，確立監(jiān)督機構(gòu)作為“主管部門對水利工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理的專職機構(gòu)”這一職責(zé)定位。在機制上，監(jiān)督執(zhí)法一體化是切入點，政府是引路人，也是秩序維護(hù)者，三方合作共建是落腳點。建立執(zhí)法信息公開機制，保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。將監(jiān)督機構(gòu)納入水行政綜合執(zhí)法機構(gòu)，統(tǒng)籌水利工程建設(shè)質(zhì)量事中事后監(jiān)管。在執(zhí)法層級上，應(yīng)順應(yīng)水行政綜合執(zhí)法改革大趨勢，相對集中整合各方監(jiān)管資源，以區(qū)縣為主體強化監(jiān)督隊伍及執(zhí)法能力建設(shè)，全面推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法一體化。

4.2 建立聯(lián)動機制

水利工程建設(shè)階段，工程質(zhì)量監(jiān)督管理涉及面廣，甚至可向前延伸至工程審批、招投標(biāo)環(huán)節(jié)。聯(lián)動機制可以實現(xiàn)資源共享、形成治理合力、增進(jìn)監(jiān)管效能。一是強化部門聯(lián)動：中國在水利工程建設(shè)質(zhì)量行政違法行為懲戒制度設(shè)計中，存在重企業(yè)、輕個人的問題，部門聯(lián)動強化合作，在懲戒手段上，除依法對企業(yè)處以罰金、降低資質(zhì)外，應(yīng)將違法行為與個人信用聯(lián)動，實施信用懲戒，將違法犯罪個人依法移送司法機關(guān)。二是強化市場聯(lián)動：破窗效應(yīng)一旦形成，社會修復(fù)的成本和代價巨大。堅定維護(hù)市場秩序與誠信，打擊偷工減料等不法行為等硬性手段必不可少，經(jīng)濟(jì)杠桿、信用評價等柔性措施更有利于市場聯(lián)動配合。三是強化社會聯(lián)動? [19] ：監(jiān)督執(zhí)法具有廣泛的社會性，引導(dǎo)建立多渠道的社會監(jiān)督體系，與社會監(jiān)督力量一道，從執(zhí)法公開、執(zhí)法參與入手，以強有力的執(zhí)法行動取得社會公眾的信任與支持，為盡早發(fā)現(xiàn)、掌握違法事實創(chuàng)造便利條件，形成一種良好的群眾基礎(chǔ)和社會氛圍。

4.3 強化數(shù)字賦能

數(shù)字化是治理現(xiàn)代化的一種技術(shù)路徑，其最大限度縮短了時空距離，讓信息對稱成為可能，有助于讓不同主體真正參與治理? [20] 。數(shù)字賦能通過其物理屬性和社會屬性實現(xiàn)。物理屬性通過挖掘、分析水利工程質(zhì)量治理的一般規(guī)律、相關(guān)性及關(guān)聯(lián)規(guī)則，為差別化監(jiān)管提供堅實的數(shù)據(jù)支持。社會屬性是指數(shù)字化讓權(quán)力中心多元化，能快速形成交互通道，及時發(fā)現(xiàn)問題及監(jiān)管需求。因此，監(jiān)督執(zhí)法一體化要強化數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能，打造監(jiān)督執(zhí)法、市場服務(wù)、社會監(jiān)督協(xié)同數(shù)字化工作平臺，通過數(shù)字化催生管理升級和服務(wù)創(chuàng)新。監(jiān)督執(zhí)法一體化應(yīng)以人民群眾的滿意度為重點，積極公開和共享監(jiān)管信息，充分保障公眾知情權(quán)，帶動社會公眾參與治理，引導(dǎo)市場有序協(xié)同，形成三方共享、共建、共治的新型協(xié)同治理格局。

4.4 完善執(zhí)法監(jiān)督

執(zhí)法監(jiān)督是對執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法行為的合法性、合理性進(jìn)行監(jiān)督的一種制度安排。在推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法一體化的同時，完善執(zhí)法監(jiān)督是直接關(guān)系監(jiān)督效率和監(jiān)督水平的一項重要工作。水利工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法一體化后，監(jiān)管形成合力的同時，監(jiān)督工作特點不可避免帶來廉政及失瀆職風(fēng)險。因此，對水利工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作的監(jiān)督，除政府、人大、司法和上級職能部門的監(jiān)督外，有實效、講原則的內(nèi)部監(jiān)督同樣重要，嚴(yán)格執(zhí)法審批程序，定期組織執(zhí)法工作自查，在自我糾錯、總結(jié)中實現(xiàn)自我提升。另一方面，治理的目標(biāo)是善治? [21] ，公平、公正、公開是市場、社會積極參與政府合作治理的基礎(chǔ)，主管部門應(yīng)建立質(zhì)量執(zhí)法行為監(jiān)督的制度通道，使三者具有平等的話語權(quán)，為治理營造良好合作氛圍。

5 結(jié) 語

水利工程建設(shè)質(zhì)量治理現(xiàn)代化是政府、市場及社會公眾的合作共建，是一種新型協(xié)同關(guān)系，是以政府監(jiān)管為龍頭，市場調(diào)節(jié)和社會監(jiān)督為兩翼的三方協(xié)同治理機制。監(jiān)督執(zhí)法一體化是水利行業(yè)行政體制改革的重要舉措和自然選擇，具有法理上的可行性、執(zhí)行上的合理性、實踐的可操作性，是構(gòu)建水利工程建設(shè)質(zhì)量治理新型協(xié)同關(guān)系的重要抓手與切入點。從做好頂層設(shè)計、建立聯(lián)動機制、強化數(shù)字賦能、完善執(zhí)法監(jiān)督4個維度，為監(jiān)督執(zhí)法一體化的順利實施系統(tǒng)地提供路徑選擇。

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（編輯：黃文晉）

Integration of quality supervision and law enforcement of water conservancy ?projects and cooperative governance

SHE Chunyong 1，ZHAO Li 1，ZHANG Ke 2

?（ 1.Zhejiang Water Resources and Hydropower Engineering Quality and Safety Management Center，Hangzhou 310012，China; ?2.Business ?School，Hohai University，Nanjing 211100，China ）

Abstract：

Water conservancy projects are typical public infrastructures.The governments supervision and management on project quality is an institutional arrangement to safeguard public interests.In China，the pattern of water conservancy project construction quality management which is led by the government and the market and society as assistance，has initially formed.However it is urgent to solve the problem of weak government supervision.This paper adopts the research idea of "status analysis，feasibility analysis，role analysis，path selection".Through literature research，empirical research，induction and deduction，the current situation of quality management by government，market and social is analyzed.The feasibility of supervision and enforcement integration and its role and position in the new collaborative relationship is demonstrated.The path choice of implementing the supervision of the law enforcement integration system is put forward.The results show that the integration of supervision and law enforcement is an important measure and natural choice of the reform of the administrative system of water conservancy industry.It is feasible in legal theory，reasonable in implementation and practical operability，and is an important starting point in the modernization of water conservancy construction quality control.

Key words：

quality management;integration of supervision and law enforcement;water conservancy project;cooperative governance