李昌文 黃艷 嚴(yán)凌志

摘要： 流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水一直是困擾世界的重要問(wèn)題，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)毀滅性影響。如何辨識(shí)變化環(huán)境下流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水災(zāi)害的新特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)要素，是各國(guó)政府及水利工作者迫切需要去研究和解決的重大科學(xué)問(wèn)題。以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?，從氣候變化、流域下墊面改變、防洪體系建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展4個(gè)維度，動(dòng)態(tài)審視了環(huán)境變化引起的流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水風(fēng)險(xiǎn)及災(zāi)害的新特點(diǎn)。結(jié)果表明：全球氣候變化增大了超標(biāo)準(zhǔn)洪水的發(fā)生幾率，大洪水的周期性變化規(guī)律亦表明未來(lái)發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水的可能性較大;水土保持減輕了流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水的災(zāi)害威脅;洲灘民垸“洪水漫灘-家園重建-再漫灘”惡性循環(huán)的狀況未根本改變，行蓄洪水與發(fā)展保護(hù)的矛盾增加了長(zhǎng)江流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水的調(diào)度運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn);長(zhǎng)江流域防洪體系的完善在增加了防御特大洪水能力的同時(shí)，由于蓄滯洪區(qū)分洪運(yùn)用困難、河道泄流能力難以保證、外洪和內(nèi)澇矛盾無(wú)法有效協(xié)調(diào)等原因，仍然不能完全應(yīng)對(duì)流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水;經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤其是城市化集聚效應(yīng)致使超標(biāo)準(zhǔn)洪水風(fēng)險(xiǎn)劇增、防洪風(fēng)險(xiǎn)格局改變，每個(gè)地區(qū)都變得越來(lái)越“淹不起”，人們對(duì)美好生活的向往加大了水庫(kù)超蓄和河道強(qiáng)迫行洪的期望值，加劇了防洪調(diào)度決策的協(xié)調(diào)難度。研究成果對(duì)科學(xué)防御長(zhǎng)江流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水具有重要科學(xué)價(jià)值和戰(zhàn)略意義。

關(guān) 鍵 詞：? 流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水; 洪水災(zāi)害; 氣候變化; 流域下墊面改變; 防洪體系建設(shè); 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展; 防洪風(fēng)險(xiǎn)格局

中圖法分類號(hào)： ?TV122;P333.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： ?A

DOI： 10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.03.005

?0 引 言

中國(guó)特有的氣候地理?xiàng)l件與社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式?jīng)Q定了洪水災(zāi)害自古就是對(duì)中華民族生存與發(fā)展影響最為顯著的自然災(zāi)害，也決定了治水害、興水利的長(zhǎng)期性、艱巨性與復(fù)雜性 ?[1] 。中國(guó)洪澇災(zāi)害發(fā)生頻次高，自公元前206年至1949年的2 155 a間，中國(guó)共發(fā)生較大洪災(zāi) 1 092 次，平均2 a左右就發(fā)生1次 ?[2] ，1900～1999年的100 a中，主要江河發(fā)生20 a一遇以上洪水31次，平均3 a發(fā)生1次 ?[3] 。研究表明：中國(guó)洪災(zāi)頻度呈遞增趨勢(shì);影響范圍廣、程度深，全國(guó)約2/3的地區(qū)、70%以上資產(chǎn)、60%以上人口、90%以上城市遭受著不同類型、不同程度的洪水威脅，尤其以各大江大河約106萬(wàn)km 2的中下游平原洪水問(wèn)題更為嚴(yán)重 ?[4-6] ，1950～2017年洪災(zāi)年均受災(zāi)面積964.9萬(wàn)hm 2、成災(zāi)面積531.3萬(wàn)hm 2 ?[7] ，直接經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重;1931年洪災(zāi)遍及全國(guó)16個(gè)省區(qū)672個(gè)縣，其中重災(zāi)縣214個(gè)，主要分布在湘、鄂、贛、浙、蘇、魯、豫、皖8省，造成的農(nóng)田淹沒(méi)面積達(dá)973.0萬(wàn)hm ?2 ，受災(zāi)人口5217萬(wàn)，死亡人口達(dá)40萬(wàn)，災(zāi)情十分慘重 ?[8] 。

上述洪災(zāi)中又以大江大河流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水造成的損失最重。一般來(lái)講，由強(qiáng)降雨所致、超出流域現(xiàn)狀防洪工程體系設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)的流域性洪水，統(tǒng)稱之為流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水。對(duì)現(xiàn)狀防洪能力未達(dá)到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的河流，流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水為超過(guò)防洪工程體系現(xiàn)狀防御能力的洪水;對(duì)于防洪能力達(dá)到或超過(guò)規(guī)劃防洪標(biāo)準(zhǔn)的河流，則指超過(guò)規(guī)劃防洪標(biāo)準(zhǔn)的洪水。該定義適用于3 000 km ?2 以上具有重要防護(hù)對(duì)象的大江大河、重要湖泊及其重要支流。因此，流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水不一定都是流域性大洪水，也可為區(qū)域性大洪水，如1870年洪水就屬于長(zhǎng)江上游型洪水，但該洪水超過(guò)了長(zhǎng)江流域防洪工程體系下的荊江河段防洪標(biāo)準(zhǔn)，故列為流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水。干支流、上下游洪水遭遇，是流域性洪水最顯著的特點(diǎn)，洪水的遭遇特性以長(zhǎng)江中下游干流主要站持續(xù)高水位，量化指標(biāo)為：螺山、漢口、大通站水位分別高于31.50，26.30 m和14.50 m的持續(xù)時(shí)間超過(guò)45 d，根據(jù)實(shí)測(cè)資料，上述3項(xiàng)指標(biāo)全部滿足流域性洪水標(biāo)準(zhǔn)的只有1954年和1998年 ?[9] 。值得注意的是，流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水隨著流域防洪標(biāo)準(zhǔn)的變化而變化。如新中國(guó)成立初期，長(zhǎng)江流域以抗御1949年和1931年實(shí)際出現(xiàn)的最高洪水位為防洪目標(biāo)，而1954年長(zhǎng)江中下游水位全線超保證水位，當(dāng)年屬于流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水;當(dāng)前長(zhǎng)江中下游總體防洪標(biāo)準(zhǔn)為防御新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的最大洪水，故現(xiàn)狀條件下1954年實(shí)際洪水又屬標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水。本文以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?，研究新時(shí)期下流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水、洪災(zāi)的新特點(diǎn)，以期為極端洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控提供借鑒或依據(jù)。

自新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)大規(guī)模的水利建設(shè)，長(zhǎng)江流域整體防洪能力顯著提高，常遇洪水災(zāi)害雖得到控制，但是特大洪水的威脅依然存在，對(duì)于超過(guò)防御標(biāo)準(zhǔn)的特大洪水，現(xiàn)在仍不能完全控制，還需通過(guò)分洪等措施減輕洪水災(zāi)害，保障重點(diǎn)防洪對(duì)象安全。隨著孕災(zāi)環(huán)境與致災(zāi)因子、承災(zāi)體脆弱性與暴露量的不斷變化 ?[10] ，以及自然與人類活動(dòng)交互作用下全球氣候反常不斷加劇的推動(dòng)，長(zhǎng)江流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水災(zāi)害的形勢(shì)日趨復(fù)雜。隨著全球氣候變暖，全球極端暴雨洪澇事件頻發(fā)，2021年西歐部分地區(qū)遭受百年一遇暴雨，中國(guó)鄭州遭遇千年一遇暴雨，海河流域南系部分支流發(fā)生超歷史洪水。長(zhǎng)江流域暴雨洪澇亦是頻繁發(fā)生 ?[11] ，20世紀(jì)90年代以來(lái)，相繼發(fā)生了1994年洞庭湖水系、1995年鄱陽(yáng)湖水系、1996年長(zhǎng)江中游、1998年長(zhǎng)江流域、1999年長(zhǎng)江流域、2010年洞庭湖水系、2012年長(zhǎng)江上游、2015年滁河、2016年長(zhǎng)江中下游、2017年洞庭湖水系、2020年長(zhǎng)江流域性大洪水;長(zhǎng)江流域下墊面的改變，特別是卓有成效的水土保持、洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的土地利用與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，從不同方向改變了超標(biāo)準(zhǔn)洪水風(fēng)險(xiǎn)，前者一定程度上降低了超標(biāo)準(zhǔn)洪水風(fēng)險(xiǎn)，后者因“人水爭(zhēng)地”矛盾突出、城鎮(zhèn)建設(shè)擠占行洪空間，加重了超標(biāo)準(zhǔn)洪水風(fēng)險(xiǎn);幾十年的防洪建設(shè)及遺留的防洪短板，顯著改變了各地的洪水風(fēng)險(xiǎn)格局，沿江城鎮(zhèn)農(nóng)村等排澇能力及重要支流、中小河流防洪能力的提升使得洪水匯入干流河道的時(shí)間、量級(jí)發(fā)生了巨大變化，中下游干流附近產(chǎn)匯流規(guī)律發(fā)生較大變化，長(zhǎng)江干流高水位對(duì)支流洪水、下游高水位對(duì)上游洪水頂托影響嚴(yán)重;隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)遞增，長(zhǎng)江流域高質(zhì)量發(fā)展對(duì)防汛提出了更高要求。上述因素相互作用下，長(zhǎng)江流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水災(zāi)害面臨更多不確定性和復(fù)雜性。因此，必須用動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)審視環(huán)境變化引起的長(zhǎng)江流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水風(fēng)險(xiǎn)變化。

2018年4月，習(xí)近平總書記考察長(zhǎng)江時(shí)強(qiáng)調(diào)“水患仍是我們面對(duì)的最嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一，要認(rèn)真研究在實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)的進(jìn)程中防災(zāi)減災(zāi)的短板是什么，要拿出戰(zhàn)略舉措”。由此可見(jiàn)，流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水防御是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記指示精神，支撐保障流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措之一，必須認(rèn)真加以研究。2019年12月，水利部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于組織編寫流域大洪水應(yīng)對(duì)措施的通知》，要求各流域機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確分析防御流域歷史最大洪水的問(wèn)題癥結(jié)并提出關(guān)鍵舉措。2020年3月，水利部辦公廳印發(fā)了《2020年度超標(biāo)洪水防御工作方案》，明確要求流域機(jī)構(gòu)和各地水行政主管部門要抓緊編制（修訂）完成超標(biāo)洪水防御預(yù)案。2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年，也是實(shí)施“十四五”規(guī)劃、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一年，做好超標(biāo)洪水防御工作意義重大，責(zé)任重大。2021年3月，水利部召開(kāi)水旱災(zāi)害防御工作視頻會(huì)議，水利部部長(zhǎng)李國(guó)英指出要堅(jiān)持“預(yù)字當(dāng)先、關(guān)口前移”，在預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案上大做文章、做大文章;2021年5月，長(zhǎng)江防汛抗旱總指揮部召開(kāi)2021年指揮長(zhǎng)視頻會(huì)議，水利部副部長(zhǎng)魏山忠強(qiáng)調(diào)要深刻認(rèn)識(shí)和把握長(zhǎng)江流域防汛抗旱工作的新形勢(shì)、新特點(diǎn)、新任務(wù)，強(qiáng)化“四預(yù)”措施，把握防災(zāi)主動(dòng)。當(dāng)前正值全球新冠肺炎疫情防控與極端暴雨天氣疊加的關(guān)鍵時(shí)期，借鑒新冠肺炎疫情及河南罕見(jiàn)暴雨洪澇災(zāi)情對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力帶來(lái)的重大考驗(yàn)和警示，亟需深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)新理念，牢固樹(shù)立水旱災(zāi)害防御底線思維，著重強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，謀劃戰(zhàn)略舉措，積極防御流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水“黑天鵝”事件。

為保障長(zhǎng)江流域防洪安全，盡可能減輕洪災(zāi)損失，必須對(duì)長(zhǎng)江流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水的變化規(guī)律作科學(xué)的分析研究，在此基礎(chǔ)上提出綜合應(yīng)對(duì)措施。本文首先從氣候變化、流域下墊面改變、防洪工程體系建設(shè)等視角初步分析了超標(biāo)準(zhǔn)洪水的新特點(diǎn)，緊接著從洲灘民垸和蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀、水工程泄流能力不確定性、城市化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等維度，深入分析變化環(huán)境下長(zhǎng)江流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水災(zāi)害的新特點(diǎn)，為流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水綜合應(yīng)對(duì)措施的探討提供基礎(chǔ)依據(jù)。

1 流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水的新特點(diǎn)

1.1 ?全球氣候變化及洪水周期性規(guī)律導(dǎo)致未來(lái)超標(biāo)準(zhǔn)洪水概率增加

20世紀(jì)以來(lái)，自然變異突出表現(xiàn)在以全球變暖為主的氣候變化上，可以說(shuō)氣候變化問(wèn)題是當(dāng)今人類社會(huì)面臨的最大挑戰(zhàn)之一，國(guó)際上開(kāi)展了大量的科學(xué)研究 ?[12] 。暴雨是主要的洪水致災(zāi)因子，在氣候變化作用下極端降水事件時(shí)空格局及水循環(huán)發(fā)生了變異，年降水量總體呈遞增趨勢(shì)，暴雨頻次、強(qiáng)度、歷時(shí)和范圍顯著增加 ?[13-15] ，水文節(jié)律非平穩(wěn)性加劇，特大洪水發(fā)生概率提高 ?[16-18] 。20世紀(jì)90年代多次發(fā)生流域性或區(qū)域性大洪水，2020年長(zhǎng)江、淮河、松花江、太湖同時(shí)出現(xiàn)流域性洪水，種種跡象表明全球氣候變化對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)洪水產(chǎn)生了巨大影響。受氣候變化與人類活動(dòng)交互影響，近年來(lái)長(zhǎng)江干支流超標(biāo)準(zhǔn)洪水呈現(xiàn)多發(fā)、群發(fā)態(tài)勢(shì)，2010年撫河、信江洪峰水位接近歷史最高，湘江、烏江、漢江上游洪水超保證水位，渠江發(fā)生超歷史紀(jì)錄洪水;2011年渠江洪水超實(shí)測(cè)記錄;2012年長(zhǎng)江干流宜賓～寸灘河段超保證水位;2016年長(zhǎng)江中下游31條河流超歷史紀(jì)錄;2017年洞庭湖出入湖流量為1949年以來(lái)最大，湘江10站水位超歷史最高記錄;2020年長(zhǎng)江干流發(fā)生5次編號(hào)洪水，鄱陽(yáng)湖發(fā)生流域性超歷史大洪水，岷江、洪湖、長(zhǎng)湖、巢湖發(fā)生超歷史洪水，長(zhǎng)江上游干流發(fā)生超保證洪水，橫江、綦江、滁河、青弋江、水陽(yáng)江等支流發(fā)生超保證或超歷史洪水;2021年嘉陵江發(fā)生編號(hào)洪水。種種跡象表明，未來(lái)流域（尤其在中小河流及流域面積在3 000 km ?2 以上的重要支流與湖泊）發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水的風(fēng)險(xiǎn)將有可能增高，具體演變趨勢(shì)還有待進(jìn)一步觀測(cè)和定量研究。

從長(zhǎng)時(shí)間序列看，中國(guó)各大江河洪水歷來(lái)存在不同時(shí)間尺度的豐枯交替、連豐連枯的現(xiàn)象 ?[3] 。根據(jù)《長(zhǎng)江流域防洪規(guī)劃》，宜昌站20 a和50 a一遇設(shè)計(jì)洪水分別為72 300 m ?3 /s和79 000 m ?3 /s。根據(jù)宜昌站調(diào)查洪水資料，1153～1870年的718 a間，長(zhǎng)江洪峰在80 000 m ?3 /s以上的特大洪水共8次（見(jiàn)圖1），平均90 a 1次，其中1788～1870年的83 a間最為頻繁，發(fā)生了4次;1870～2020年宜昌站已有150 a未發(fā)生洪峰流量大于80 000 m ?3 /s的洪水，2020年宜昌站還原后洪峰流量為78 400 m ?3 /s。按照特大洪水間隔期越長(zhǎng)、發(fā)生機(jī)率越大的規(guī)律（純概率統(tǒng)計(jì)角度考慮），長(zhǎng)江未來(lái)發(fā)生特大洪水的可能性較大。

1.2 水土保持減輕超標(biāo)準(zhǔn)洪水威脅程度

土地利用范圍與方式的迅速改變，使得孕育洪水的下墊面環(huán)境發(fā)生了顯著變化，從而導(dǎo)致了暴雨洪水響應(yīng)機(jī)理的異常表現(xiàn)。地面植被起著截留降雨、調(diào)蓄徑流、影響徑流形成過(guò)程和時(shí)間分配的作用。已有研究表明，森林對(duì)洪水的影響與暴雨過(guò)程和林區(qū)分布有關(guān)，對(duì)于單峰型暴雨洪水而言，森林率 n 越大，森林削減洪水徑流的作用也越大，不同森林率的流量過(guò)程如圖2所示。但對(duì)于復(fù)峰型洪水而言，由于匯流時(shí)間的延長(zhǎng)，各匯流區(qū)洪水過(guò)程疊加可能使下游出口斷面的洪峰流量增大 ?[19-20] 。截至2018年，中國(guó)森林覆蓋率已從1973年的13%提高到27% ?[21] ，森林的攔蓄作用將逐步顯現(xiàn)。相反，森林植被破壞則會(huì)減少涵養(yǎng)水分，徑流系數(shù)隨著植被覆蓋度的下降（由95%下降至15%）而顯著增加（由0.23增至0.59），長(zhǎng)江流域的森林覆蓋率由1957年的22%下降至1986年的10%，四川省則由1935年的34%銳減至1998年的4%，這是導(dǎo)致1998年長(zhǎng)江中游（特別是荊江河段）洪水位（指相同流量）不斷抬高的一個(gè)主要原因 ?[22] 。1998年嚴(yán)重洪澇災(zāi)情發(fā)生后，長(zhǎng)江流域?qū)嵤┝艘幌盗猩鷳B(tài)建設(shè)工程，水土保持取得顯著成效。2011年，流域水土流失面積減少到38.46萬(wàn)km ?2 ，比1985年下降了 31.6% ，實(shí)現(xiàn)了水土流失面積由增到減的歷史性轉(zhuǎn)變 ?[23] 。2018年，長(zhǎng)江流域水土流失面積34.67萬(wàn)km ?2 ，與2011年相比減少3.79萬(wàn)km ?2 ，減幅 9.85% ??[24] 。已有研究表明，流域水保措施綜合治理程度達(dá)到70%～90%時(shí)，減水、減沙效益分別為25%～60%和45%～80% ?[19] 。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理、綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念。隨著長(zhǎng)江保護(hù)法的頒布實(shí)施，長(zhǎng)江流域正在加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，河、湖長(zhǎng)制廣泛推行，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)掀起熱潮，流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水災(zāi)害的威脅將在一定程度上有所減輕，但仍不能忽視上中游水土保持治理后匯流時(shí)間延長(zhǎng)引起的上下游洪水遭遇效應(yīng)。

1.3 防洪工程體系建設(shè)增強(qiáng)行蓄洪能力

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家投入了大量資金不斷建設(shè)完善流域防洪體系。經(jīng)過(guò)70 a的防洪建設(shè)，長(zhǎng)江中下游已基本形成了以堤防為基礎(chǔ)、三峽水庫(kù)為骨干，其他干支流水庫(kù)、蓄滯洪區(qū)、河道整治相配合，以及平垸行洪、退田還湖等工程措施與防洪非工程措施相結(jié)合的綜合防洪減災(zāi)體系，極大提高了流域大洪水的應(yīng)急處置能力。長(zhǎng)江流域已建成大型水庫(kù)300余座，總調(diào)節(jié)庫(kù)容1 800.00余億m ?3 ，防洪庫(kù)容約755.00億m ?3 ，其中已建、在建重要防洪水庫(kù)59座，預(yù)留防洪庫(kù)容 749.04 億m ?3 。納入2021年度長(zhǎng)江流域聯(lián)合調(diào)度范圍的控制性水庫(kù)40座、總調(diào)節(jié)庫(kù)容854.00億m ?3 ，總防洪庫(kù)容574.00億m ?3 。隨著防洪控制性水庫(kù)的陸續(xù)建成，長(zhǎng)江流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水調(diào)控能力顯著增強(qiáng)。荊江河段防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)100 a一遇，城陵磯及以下河段可防御1954年洪水。受江湖蓄泄能力的變化，遇1954年洪水，長(zhǎng)江中下游的超額洪量已由20世紀(jì)60～70年代的492億m ?3 減至現(xiàn)狀的350億m ?3 。

充分利用三峽水庫(kù)及其上游水庫(kù)攔蓄，荊江河段遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水防洪壓力大大減輕，配合荊江分洪區(qū)運(yùn)用，可實(shí)現(xiàn)可控分洪?，F(xiàn)狀和2030年工況下，荊江分洪區(qū)運(yùn)用幾率分別下降為300 a一遇和500 a一遇，人民大垸蓄滯洪保留區(qū)運(yùn)用幾率約為1000 a一遇，涴市擴(kuò)大區(qū)和虎西備蓄區(qū)蓄滯洪保留區(qū)運(yùn)用幾率在1000 a一遇以上?，F(xiàn)狀工況下，遇1870年和1954年型1 000 a一遇設(shè)計(jì)洪水，三峽水庫(kù)等控制性水庫(kù)分別為荊江河段攔蓄洪量約198億m ?3 和282億m ?3 ，荊江河段超額洪量分別為56億m ?3 和15億m ?3 ??[25] ，只需動(dòng)用荊江分洪區(qū)便可解決荊江河段的超額洪峰流量和超額洪量。城陵磯及以下河段遇特大洪水有較大超額洪量，通過(guò)充分發(fā)揮水庫(kù)攔蓄作用和河道下泄能力，可確保遇500 a一遇以下特大洪水中下游城陵磯及以下河段防洪安全。若遇1954年洪水，中下游地區(qū)的超額洪量從三峽水庫(kù)建成前的547億m ?3 減至325億m ?3 ，大大減輕了分蓄洪損失?，F(xiàn)狀工況下，遇1935年型300 a一遇和1954年型500 a一遇特大洪水，城陵磯附近區(qū)蓄滯洪區(qū)全部運(yùn)用后，仍有大量超額洪量需要安排;武漢附近區(qū)除重要蓄滯洪區(qū)需啟用外，還需啟用部分一般蓄滯洪區(qū);湖口附近區(qū)遇1954年型洪水，蓄滯洪區(qū)全部運(yùn)用后，仍有一部分超額洪量需要安排。研究表明：通過(guò)適當(dāng)抬高河段行洪水位，加大三峽水庫(kù)等上游水庫(kù)攔蓄，對(duì)沿江泵站采取控排措施，可有效減少中下游超額洪量 ?[26] ，但要特別警惕堤防超高運(yùn)用所帶來(lái)的工程安全失事風(fēng)險(xiǎn)及超額洪量的空間傳遞風(fēng)險(xiǎn)、水庫(kù)超蓄運(yùn)用所帶來(lái)的上游庫(kù)區(qū)淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)，以及泵站控排導(dǎo)致的城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。

值得注意的是，當(dāng)前流域防洪減災(zāi)體系是按照防御標(biāo)準(zhǔn)洪水要求建設(shè)的，若遇流域大洪水或特大洪水，通過(guò)防洪體系有效防御，局部地區(qū)可防止發(fā)生毀滅性洪災(zāi)事件，但仍會(huì)產(chǎn)生大量分洪損失，如城陵磯河段遇1931，1935年和1954年等大洪水，通過(guò)三峽水庫(kù)及上游控制性水庫(kù)的調(diào)節(jié)，可減少分蓄洪量和土地淹沒(méi);對(duì)于超過(guò)防御標(biāo)準(zhǔn)的特大洪水，除荊江河段遇1 000 a一遇或1870年型大洪水可保證行洪安全外，其余河段現(xiàn)在仍不能完全控制，將給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)毀滅性影響，仍需運(yùn)用水庫(kù)超蓄、蓄滯洪保留區(qū)、堤防強(qiáng)迫行洪以及犧牲局部低標(biāo)準(zhǔn)防洪保護(hù)區(qū)等措施減輕洪水災(zāi)害，保障重點(diǎn)防洪目標(biāo)安全。

1.4 河道洪水和城市內(nèi)澇矛盾難以有效協(xié)調(diào)

隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平迅速提高，大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)擾動(dòng)了原有地表地貌，河道、湖泊、洼地等調(diào)蓄水體被不斷擠占，洪澇水調(diào)蓄能力萎縮，城區(qū)不透水面積迅速擴(kuò)大，減小了洪澇調(diào)蓄能力又加快了產(chǎn)流過(guò)程。已有研究表明，這將使同量級(jí)暴雨引起的洪量增加、峰現(xiàn)時(shí)間提前、洪峰增大、峰形變陡，洪水風(fēng)險(xiǎn)加大 ?[27] 。雖然目前武漢市、長(zhǎng)沙市、南京市、綿陽(yáng)市等一批城市先后實(shí)施了“海綿城市”建設(shè)，但更多的是解決中小雨水徑流蓄滯問(wèn)題，遠(yuǎn)不能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)特大暴雨，2021年7月鄭州市及周邊地區(qū)極端暴雨災(zāi)害就是一個(gè)鮮明的例子，暴雨形成的洪水無(wú)法及時(shí)排泄到河流（見(jiàn)圖3）。因此，構(gòu)建更完善的排澇系統(tǒng)才是解決城市內(nèi)澇的根本。目前，長(zhǎng)江中下游沿江現(xiàn)有排澇能力仍滯后于城市化的發(fā)展。一旦出現(xiàn)大暴雨，城鎮(zhèn)排水不暢，低洼地區(qū)被淹，極易形成“看?！钡膬?nèi)澇災(zāi)害，如2016年南京、武漢等城市的“看海”。雖然自2016年以后沿江城市加大了對(duì)排澇能力的建設(shè)，僅武漢市就斥資393多億元提升城市排澇能力，有效緩解了城市暴雨洪水問(wèn)題。但是，從鄭州市2021年“7·20”極端暴雨洪水事件可以看出，受氣候變化和快速城市化的雙重影響，城市內(nèi)澇突發(fā)、頻發(fā)和高危害等問(wèn)題仍然突出，“城市看?！薄敖稚嫌斡尽薄捌囎兇钡木跋笤谘雌跁r(shí)常沖上熱搜。

長(zhǎng)江中下游干流附近地區(qū)沿江澇區(qū)總面積14.09萬(wàn)km ?2 ，近年來(lái)排澇能力相比過(guò)去有較大進(jìn)展，2020年，長(zhǎng)江中下游平原區(qū)排江泵站總設(shè)計(jì)流量23 022 ?m ?3 /s 。根據(jù)《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃（2012～2030年）》，規(guī)劃至2030年，長(zhǎng)江中下游平原區(qū)泵站排澇設(shè)計(jì)流量將增至30 500 m ?3 /s。當(dāng)遭遇大洪水時(shí)，外江出現(xiàn)高洪水位，防汛壓力大，此時(shí)沿江澇區(qū)往往也遭暴雨籠罩，內(nèi)澇嚴(yán)重，長(zhǎng)江中下游沿江排澇泵站將大量澇水抽排入江，在減輕內(nèi)澇壓力的同時(shí)，也不同程度抬高了外江洪峰水位，增加了江河額外洪量，加重了防汛負(fù)擔(dān)。遇1954年洪水，如不對(duì)泵站進(jìn)行限排，現(xiàn)狀沿江澇區(qū)排澇將增加長(zhǎng)江中下游超額洪量約224億m ?3 ，城陵磯（蓮花塘）～徐六涇河段重要斷面最高水位將抬高 0.33 ～0.85 m ?[28] ，將大大增加中下游防洪壓力。

與歷史對(duì)比，近年來(lái)，受城市和平原區(qū)排澇能力增強(qiáng)和中小河流治理加快匯流影響，長(zhǎng)江中下游高洪水位頻現(xiàn)，漢口站最高水位155 a系列前10位有7個(gè)年份發(fā)生在1990年以后，小洪量高水位可能成為新常態(tài) ?[29] 。若為減輕外江防洪壓力，限制泵站外排，又會(huì)造成內(nèi)部澇水積壓，加劇澇災(zāi)損失。尤其是遭遇極端暴雨和超標(biāo)準(zhǔn)洪水，保障城鎮(zhèn)防洪排澇安全將成為首要任務(wù)。因此，如何協(xié)調(diào)好沿江城鎮(zhèn)排澇與防洪的關(guān)系，保證防洪安全，減輕澇災(zāi)損失，已成為廣泛關(guān)注的問(wèn)題。

2 流域超標(biāo)準(zhǔn)洪災(zāi)的新特點(diǎn)

2.1 ?洲灘民垸“洪水漫灘～家園重建～再漫灘”惡性循環(huán)

洲灘民垸是一種特殊的行蓄洪空間，灘地既是洪季或大洪水年行洪的場(chǎng)所，也是群眾生產(chǎn)生活的基本空間。河湖受泥沙淤積而為人類圍墾提供了條件，人與洪水爭(zhēng)地而進(jìn)占洲灘，并構(gòu)筑民垸。歷史上的堤防走線是人類對(duì)洪泛區(qū)開(kāi)發(fā)的前沿邊界，人類在堤防之外、湖邊之灘過(guò)度地開(kāi)發(fā)和利用洪泛區(qū)及侵占行洪通道，抬高了江湖水位，加大了重要堤防安全風(fēng)險(xiǎn)，政府為保護(hù)眾多小民垸投入了大量人力物力，或得不償失，或最后還是潰堤、人撤、財(cái)空 ?[30] 。2000年，長(zhǎng)江中下游湖北、湖南、江西、安徽4省共有圩垸2 620個(gè)、人口2 527.39萬(wàn)人、耕地172.73萬(wàn)hm 2（2 590.87萬(wàn)畝）、土地19 000 km ?2 、堤防14 306 km。這些圩垸抗洪能力低，洪災(zāi)頻繁，1998年長(zhǎng)江大洪水使居住在這些圩垸內(nèi)的人民生命財(cái)產(chǎn)遭受巨大損失，4省共計(jì)潰垸1 051個(gè)，受災(zāi)人口243.14萬(wàn)人、耕地23.52萬(wàn)hm 2（352.85萬(wàn)畝），直接經(jīng)濟(jì)損失225.8億元。

為了給洪水以出路，1998年大水過(guò)后，黨中央、國(guó)務(wù)院及時(shí)作出“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”的部署，共平退嚴(yán)重礙洪的圩垸1 442個(gè)，遷移人口244.12萬(wàn)人，恢復(fù)蓄水面積4 481 km ?2 、調(diào)蓄容積178.34億m ?3 ??[31] 。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前長(zhǎng)江中下游干流及兩湖已形成封閉保護(hù)圈的洲灘民垸共995個(gè)，總面積約7 020 km ?2 ，總?cè)丝诩s550萬(wàn)人。按分布區(qū)域劃分為以下3類：

（1） 長(zhǎng)江中下游干流。經(jīng)圩垸平退和聯(lián)圩并圩后，長(zhǎng)江中下游干流河道內(nèi)仍分布有洲灘民垸406個(gè)，總面積約2 510 km ?2 ，總?cè)丝诩s129萬(wàn)人（見(jiàn)表1）。按河段統(tǒng)計(jì)，荊江河段74個(gè)，城陵磯河段39個(gè)，武漢河段85個(gè)，湖口河段17個(gè)，湖口以下河段191個(gè)。

（2） 洞庭湖區(qū)。洞庭湖區(qū)除11個(gè)重點(diǎn)垸、24個(gè)蓄洪垸外，現(xiàn)有保護(hù)耕地面積千畝以上一般垸191個(gè)，總面積約2 725 km ?2 ，垸內(nèi)總?cè)丝诩s263萬(wàn)人（見(jiàn)表2）。

（3） 鄱陽(yáng)湖區(qū)。鄱陽(yáng)湖區(qū)除納入《鄱陽(yáng)湖區(qū)綜合治理規(guī)劃》的46個(gè)重點(diǎn)圩外，現(xiàn)有保護(hù)耕地面積萬(wàn)畝以上一般圩堤41個(gè)，保護(hù)耕地面積千畝一般圩堤81個(gè)，單退圩堤185個(gè)，雙退圩堤92個(gè)，總面積約1 789 km ?2 ，垸內(nèi)總?cè)丝诩s165萬(wàn)人（見(jiàn)表2）。長(zhǎng)江流域洲灘民垸分布如圖4所示，典型洲灘民垸形態(tài)如圖5所示。

考慮到沿江及湖區(qū)人多地少和長(zhǎng)江洪水的特點(diǎn)，對(duì)影響行洪的洲灘民垸采取既退人又退耕的“雙退”方式，對(duì)其他民垸采取退人不退耕的“單退”方式，這樣既發(fā)揮了相對(duì)較好的調(diào)蓄作用，又有利于解決垸內(nèi)群眾的生產(chǎn)生活出路，減輕政府負(fù)擔(dān) ?[32] 。應(yīng)當(dāng)來(lái)說(shuō)，平垸行洪工作的實(shí)施較好地解決了人水爭(zhēng)地的矛盾：① 水換其道，增強(qiáng)了河道行洪能力;② 為民垸科學(xué)調(diào)度創(chuàng)造了條件，增強(qiáng)抗御特大洪水能力;③ 使“小水收、大水丟”的原則落到實(shí)處，干部群眾的精力能夠及時(shí)從保垸堤轉(zhuǎn)到保干堤上來(lái)。1999年長(zhǎng)江大洪水，湖北省沿江各地按照防洪調(diào)度預(yù)案，精心調(diào)度民垸，適時(shí)棄守了106處洲灘民垸，減緩了長(zhǎng)江防洪壓力，防汛費(fèi)用大大降低，抗洪減災(zāi)效益顯著。2020年汛期，鄱陽(yáng)湖區(qū)單退圩垸全部主動(dòng)進(jìn)洪，進(jìn)洪量達(dá)22億m ?3 ，有效降低湖區(qū)水位約0.2～0.3 m，大大減輕了湖口江段和鄱陽(yáng)湖區(qū)防洪壓力。

洲灘民垸不享受行蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償政策，由于資金、搬遷難度等問(wèn)題，長(zhǎng)江中下游目前仍有63個(gè)圩垸（蓄洪面積836 km ?2 ）沒(méi)有完成平垸行洪、退田還湖規(guī)劃任務(wù)，部分單退垸存在移民返遷的情況，尚有134.79萬(wàn)人需遷移。經(jīng)圩垸平退和聯(lián)圩并圩后，目前長(zhǎng)江中下游干流及兩湖已形成封閉保護(hù)圈的洲灘民垸共742個(gè)，總面積約6 600 km ?2 ，總?cè)丝诩s810萬(wàn)。其中，長(zhǎng)江中下游干流河道內(nèi)仍有洲灘民垸406個(gè)，洲上人口約130萬(wàn)人，總面積約2 500 km ?2 ;洞庭湖區(qū)、鄱陽(yáng)湖區(qū)萬(wàn)畝以下圩垸133個(gè)，人口約60萬(wàn)人。

長(zhǎng)期以來(lái)，洲灘民垸一直是長(zhǎng)江中下游防洪體系的薄弱環(huán)節(jié)和突出短板，同時(shí)也是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洼地。洲灘民垸汛期長(zhǎng)期受洪水威脅，流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水條件下更是首當(dāng)其沖，主要呈現(xiàn)以下問(wèn)題。

（1） 由于經(jīng)常性遭受洪水淹沒(méi)影響，群眾生命財(cái)產(chǎn)安全保障程度低，“洪水漫灘～家園重建～再漫灘”的狀況未根本改變。

（2） ?垸內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，2020年是全面建成小康社會(huì)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決勝關(guān)口，而洲灘民垸行蓄洪的地位決定了其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平明顯落后于周邊地區(qū)，大部分基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生態(tài)環(huán)境較差，民生條件惡劣，一次洪水即可能導(dǎo)致垸內(nèi)居民因洪返貧，政府面臨長(zhǎng)期而繁重的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，已成為較為集中連片的貧困地區(qū)和全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)的“短板地區(qū)”。

（3） 防洪與群眾生活生產(chǎn)矛盾突出，為了防止漫灘洪水危害，當(dāng)?shù)厝罕娭鸩叫藿松a(chǎn)堤，進(jìn)一步加劇了洲灘民垸的洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，威脅下游整體防洪安全。

洲灘民垸作為洲上居民的基本生活空間，目前尚未納入國(guó)家投資進(jìn)行行蓄洪安全設(shè)施建設(shè)和行蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償?shù)姆秶?，缺乏有針?duì)性的建設(shè)管理政策規(guī)定和投入機(jī)制，導(dǎo)致洲堤標(biāo)準(zhǔn)低、防洪設(shè)施簡(jiǎn)陋，堤身堤基質(zhì)量差，險(xiǎn)工險(xiǎn)段多，安全隱患大，長(zhǎng)期受洪水直接威脅，部分洲灘民垸在尚未達(dá)到啟用條件時(shí)就已潰口，安全設(shè)施缺失，基本無(wú)通信預(yù)警和撤退轉(zhuǎn)移設(shè)施，加之人口眾多，人口轉(zhuǎn)移安置難度巨大，既不能保證遇大洪水時(shí)及時(shí)、足量行蓄洪水，又難以保障一般洪水情況下洲上人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視洲灘民垸治理及群眾脫貧致富工作，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：要順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以保障和改善民生為重點(diǎn)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。因此，如何使這些洲灘民垸能夠按要求行蓄洪水，同時(shí)解決垸內(nèi)人民防洪安保，是長(zhǎng)江流域防洪減災(zāi)亟待進(jìn)一步深入研究的問(wèn)題。隨著長(zhǎng)江上中游控制性水庫(kù)群的建成和中下游干流堤防的全面達(dá)標(biāo)，中下游防洪能力顯著提升，洪水調(diào)度的靈活性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，為一般洪水年避免洲灘民垸行蓄洪運(yùn)用提供了可能性，為洲灘民垸居民安居樂(lè)業(yè)，適度改善民生提供了十分有利的條件。為解決目前長(zhǎng)江中下游洲灘民垸數(shù)百萬(wàn)居民生命財(cái)產(chǎn)安全保障程度不高，民生條件改善與洲灘行蓄洪運(yùn)用矛盾突出問(wèn)題，建立和諧的人水關(guān)系，亟需開(kāi)展洲灘民垸保護(hù)和發(fā)展管理方案研究，從流域防洪體系層面，基于洪水風(fēng)險(xiǎn)理念研究一般洪水和超標(biāo)準(zhǔn)洪水條件下洲灘民垸的調(diào)度運(yùn)用方式，保障洲灘民垸居民在一般洪水條件下的生命財(cái)產(chǎn)安全，有效發(fā)揮洲灘民垸在關(guān)鍵時(shí)刻的行蓄洪作用，協(xié)調(diào)處理好民生條件改善與洲灘行蓄洪運(yùn)用之間的關(guān)系，順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，使改革發(fā)展成果更多、更公平惠及全體人民。

2.2 蓄滯洪區(qū)分洪運(yùn)用難度大

長(zhǎng)江中下游防洪存在河道泄洪能力與巨大洪水來(lái)量極不相應(yīng)的問(wèn)題，長(zhǎng)江干流枝城站1860年和1870年2次出現(xiàn)了約110 000 m 3/s的洪峰，遠(yuǎn)超過(guò)了河道泄洪能力（約為63 600 m ?3 /s）。按照長(zhǎng)江流域防洪總體布局，長(zhǎng)江中下游安排有42處蓄滯洪區(qū)，包括重點(diǎn)蓄滯洪區(qū)1處、重要蓄滯洪區(qū)12處、一般蓄滯洪區(qū)13處、蓄滯洪保留區(qū)16處，總面積約1.24萬(wàn)km ?2 ，可蓄納約590億m ?3 的超額洪水。堤防達(dá)標(biāo)后，遇防御對(duì)象1954年洪水，中下游分蓄洪量492億m ?3 。目前，長(zhǎng)江洪水來(lái)量巨大與河道安全泄量不足的矛盾依然非常突出，遇1954年同等大洪水，即使充分發(fā)揮已建成的三峽工程及上游控制性水利水電工程的防洪作用，中下游干流相應(yīng)的分洪量大為減少，但由于河湖蓄泄能力相對(duì)不足，長(zhǎng)江中下游仍需運(yùn)用25個(gè)蓄滯洪區(qū)分蓄約325億m ?3 的巨大超額洪量，中下游平原地區(qū)需承受的洪水威脅和洪災(zāi)損失依然巨大，蓄滯洪區(qū)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍是長(zhǎng)江防洪體系的重要組成部分。

由于種種原因，當(dāng)前部分蓄滯洪區(qū)建設(shè)仍未達(dá)到規(guī)劃要求;且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口還在增加，經(jīng)濟(jì)體量也不容忽視，運(yùn)用蓄滯洪區(qū)的代價(jià)越來(lái)越大。特別是近50 a來(lái)，大部分蓄滯洪區(qū)都未運(yùn)用過(guò)，一些蓄滯洪區(qū)自建成后還從未啟用。因此，一旦發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用的不確定性將對(duì)應(yīng)急處置能力產(chǎn)生較大影響，不僅需要決策運(yùn)用哪些蓄滯洪區(qū)，同時(shí)還需要緊急轉(zhuǎn)移安置數(shù)十萬(wàn)至數(shù)百萬(wàn)人，任務(wù)極為艱巨，具體表現(xiàn)在下面幾個(gè)方面。

2.2.1 蓄洪工程建設(shè)未完全實(shí)施

蓄滯洪區(qū)建設(shè)滯后，遇大洪水時(shí)很難實(shí)現(xiàn)“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”的適時(shí)適量分洪要求。

截至目前，長(zhǎng)江中下游42處蓄滯洪區(qū)（見(jiàn)圖6）已完成圍堤加固達(dá)標(biāo)建設(shè)的僅有33處，占78.6%;圍堤加固工程正在實(shí)施的蓄滯洪區(qū)1處;達(dá)標(biāo)長(zhǎng)度為 2 357.61 km ，達(dá)標(biāo)率約83%，尚有規(guī)劃新建隔堤總長(zhǎng)75.85 km、加固堤長(zhǎng)406.51 km未實(shí)施。圍堤未達(dá)標(biāo)蓄滯洪區(qū)因高程不足，堤身、堤基險(xiǎn)情隱患多等問(wèn)題，在分洪運(yùn)用過(guò)程中，圍堤自身安全存在較大風(fēng)險(xiǎn)，危及相鄰的防洪保護(hù)區(qū)。如杜家臺(tái)北圍堤、西圍堤、新合垸堤不達(dá)標(biāo)，一旦運(yùn)用，威脅仙桃市、蔡甸區(qū)、漢川市、武漢經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等部分地區(qū)的居民安全，各小垸之間圍堤不達(dá)標(biāo)，不適應(yīng)運(yùn)用預(yù)案擬定的視洪水情況分批運(yùn)用圍垸蓄洪的需要;西涼湖蓄滯洪區(qū)的咸寧安全區(qū)未建成，一旦分洪運(yùn)用，咸寧市城區(qū)部分區(qū)域?qū)⒈谎蜎](méi)。華陽(yáng)河蓄滯洪區(qū)西隔堤未達(dá)標(biāo)，分洪運(yùn)用后堤防潰決，將對(duì)黃岡市西隔堤以西的防洪保護(hù)區(qū)產(chǎn)生淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)等;康山蓄滯洪區(qū)的隔堤標(biāo)準(zhǔn)低、常年未擋水，極可能分洪后隔堤決口危及毗鄰重點(diǎn)圩堤的防洪安全等。

已建分洪閘的蓄滯洪區(qū)5處，在建分洪閘的蓄滯洪區(qū)4處，大部分蓄滯洪區(qū)缺乏進(jìn)洪設(shè)施。未建進(jìn)退洪閘的蓄滯洪區(qū)運(yùn)用時(shí)需對(duì)口門堤段進(jìn)行人工爆破扒口分洪，存在口門寬度控制困難，汛后堵口復(fù)堤時(shí)間長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，難以保證及時(shí)、足額地分滯洪水。

2.2.2 安全建設(shè)進(jìn)展緩慢啟用難

蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)嚴(yán)重滯后，截至2021年10月，僅有4處（總蓄洪容積約63億m ?3 ）基本完成安全建設(shè)（占42處蓄滯洪區(qū)的9.5%），正在開(kāi)展4處安全建設(shè)，其他蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施少，絕大多數(shù)尚無(wú)安置設(shè)施。一些傳統(tǒng)的安全避險(xiǎn)方式（安全臺(tái)、避水樓等）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、安置面積小，遇分洪運(yùn)用，需實(shí)施二次轉(zhuǎn)移或再救助;撤退道路和臨時(shí)避洪場(chǎng)所不足，組織群眾疏散存在困難，不僅影響防洪決策，還可能錯(cuò)過(guò)最佳分洪時(shí)機(jī)。如遇類似1954年大洪水，大多數(shù)蓄滯洪區(qū)啟用難度較大，且難以達(dá)到規(guī)劃的分洪蓄洪效果。安全區(qū)堤防常年不擋水，未經(jīng)過(guò)洪水考驗(yàn)，分洪期間水位上漲快、擋水高度高，存在安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，在汛期及退水期，需對(duì)蓄滯洪區(qū)圍堤加強(qiáng)巡查防守，出現(xiàn)險(xiǎn)情及時(shí)處置，確保蓄滯洪區(qū)堤防運(yùn)用安全，退水后及時(shí)堵口復(fù)堤。

即便是安全工程建設(shè)較好的荊江分洪區(qū)，也存在諸多問(wèn)題：

（1） 安全區(qū)（臺(tái)）存在不安全因素。埠河安全區(qū)圍堤未達(dá)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，楊家廠安全區(qū)圍堤沒(méi)有進(jìn)行堤基滲控處理，84個(gè)安全臺(tái)不同程度欠高，分洪時(shí)無(wú)法安置轉(zhuǎn)移居民。

（2） 妥善安置難。很多20世紀(jì)60，70年代修建的磚木結(jié)構(gòu)安置房因破損嚴(yán)重，不僅無(wú)法安置人員，而且存在安全隱患，隨著分洪區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們對(duì)安置后生活條件的要求不斷提高，現(xiàn)有安置容量有限、供給良好生活環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施已顯不足，除安置房安置和居住外，有16.30萬(wàn)人需搭建臨時(shí)房屋安置，不能滿足大量人員安置需要，還有9.86萬(wàn)人要轉(zhuǎn)移到周邊縣市區(qū)，協(xié)調(diào)難度大。

（3） 快速轉(zhuǎn)移難。分洪區(qū)內(nèi)農(nóng)戶擁有機(jī)動(dòng)車和小型運(yùn)輸車輛達(dá)9.2萬(wàn)輛，一旦轉(zhuǎn)移勢(shì)必造成混亂和擁堵。

（4） 搶險(xiǎn)救生物資器材缺乏。大部分安全區(qū)通道口和圍堤涵閘封堵備用土以及搶險(xiǎn)砂石料普遍不足，1996年儲(chǔ)備的沖鋒舟不能使用，1998年調(diào)備的救生衣年久老化，不能確保安全，搶險(xiǎn)編織袋、帳棚和板房?jī)?chǔ)備不足等。

（5） 通訊專網(wǎng)設(shè)備陳舊老化，通信手段單一，現(xiàn)有預(yù)警設(shè)施不能滿足分洪運(yùn)用需要 ?[33] 。

2.2.3 ?經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)防御特大洪水提出了新要求

對(duì)蓄滯洪區(qū)的防洪功能和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)統(tǒng)籌認(rèn)識(shí)不足。在防洪體系中，蓄滯洪保留區(qū)作為防御超標(biāo)準(zhǔn)洪水或特大洪水才使用的蓄滯洪區(qū)，啟用幾率較低。由于長(zhǎng)時(shí)間不啟用，容易對(duì)防洪風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生麻痹思想，加之管理不到位，大多蓄滯洪區(qū)尤其是保留區(qū)缺乏嚴(yán)格的管理制度;移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、群眾搬遷意愿不強(qiáng)，人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展控制難度大;近20 a來(lái)耕地減少明顯，建設(shè)用地增加突出，無(wú)序開(kāi)發(fā)建設(shè)嚴(yán)重 ?[34] ，蓄滯洪區(qū)現(xiàn)在受淹一次所付出的代價(jià)可能是過(guò)去的十幾倍甚至幾十倍，大幅增加了分洪區(qū)啟用的代價(jià)和成本，影響到分洪區(qū)及時(shí)、安全、有效地啟用，一旦分洪運(yùn)用，國(guó)家將面臨巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力。荊江分洪區(qū)1954年分洪運(yùn)用時(shí)區(qū)內(nèi)人口約17.00萬(wàn)人，2019年區(qū)內(nèi)人口已高達(dá)61.36萬(wàn)人，其中需轉(zhuǎn)移人口39.53萬(wàn)人，荊江分洪區(qū)1984年和2020年的遙感影像如圖7所示，可以看出城鎮(zhèn)邊界已大幅擴(kuò)展。東西湖蓄滯洪保留區(qū)現(xiàn)為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，已落戶各類企業(yè)2000余家，其中世界500強(qiáng)企業(yè)13家，2016年末人口54.11萬(wàn)人、GDP達(dá)655.65億元、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值達(dá) 1 182.18 億元 ?[32] 。這種局面加大了防洪調(diào)度決策的協(xié)調(diào)難度，在遇特大洪水時(shí)，如何在保障重點(diǎn)地區(qū)防洪安全的基礎(chǔ)上，盡量減少洪災(zāi)損失是防御特大洪水的要求。蓄滯洪區(qū)既要保證在需要分洪時(shí)能適時(shí)、適量的調(diào)度運(yùn)用，也需要考慮區(qū)內(nèi)人民群眾脫貧致富奔小康的適度發(fā)展要求。蓄滯洪區(qū)內(nèi)民生基礎(chǔ)設(shè)施和人民群眾生活水平顯著低于周邊地區(qū)平均水平，區(qū)內(nèi)居民人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅為2.94萬(wàn)元，遠(yuǎn)低于2020年全國(guó)平均水平7.24萬(wàn)元。

2018年4月26日，習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的講話中指出，“三峽庫(kù)區(qū)、中部蓄滯洪區(qū)和7個(gè)集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)還很繁重”，蓄滯洪區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的重要區(qū)域，需要根據(jù)防洪形勢(shì)的變化及時(shí)優(yōu)化調(diào)整蓄滯洪區(qū)布局，對(duì)確需保留的蓄滯洪區(qū)探索適應(yīng)新形勢(shì)的建設(shè)和管理思路。目前，隨著三峽水庫(kù)等長(zhǎng)江上中游控制性水庫(kù)的建成，流域防洪治理已經(jīng)逐步進(jìn)入第三階段，為蓄滯洪區(qū)布局調(diào)整創(chuàng)造了條件，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展需要協(xié)調(diào)蓄滯洪區(qū)布局與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，同時(shí)需協(xié)調(diào)好標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水與超標(biāo)準(zhǔn)洪水的應(yīng)對(duì)銜接相關(guān)關(guān)系，基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的管理思路研究制定蓄滯洪區(qū)蓄洪工程和安全設(shè)施的建設(shè)方案，以協(xié)調(diào)行蓄洪水和防洪保安、民生保障之間的矛盾，充分發(fā)揮蓄滯洪區(qū)的調(diào)洪蓄澇能力，推動(dòng)“韌性城市”和蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。

2.3 水工程短板突出，河道泄流能力難以保證

2.3.1 ?部分防洪工程未達(dá)標(biāo)建設(shè)，遇標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水仍有短板

近年來(lái)防洪安全形勢(shì)保持穩(wěn)定向好，但仍存在諸多短板，影響防洪安全的深層次矛盾和問(wèn)題還沒(méi)有根本解決。長(zhǎng)江上游的防洪工程體系還需加強(qiáng)，四川省、重慶市部分城市未形成閉合的防洪圈，縣城以上城市、人口密集城鎮(zhèn)以及集中成片農(nóng)田平壩等防洪問(wèn)題突出，有140 km干流河段未達(dá)防洪標(biāo)準(zhǔn);長(zhǎng)江中下游總體防洪標(biāo)準(zhǔn)較高，但通過(guò)歷年來(lái)的防洪實(shí)踐來(lái)看，也存在部分堤防管護(hù)不到位、支流防洪工程不完備等短板。

長(zhǎng)江中下游干流堤防是1998年大水后完成達(dá)標(biāo)建設(shè)的，堤防高度、斷面已達(dá)標(biāo)，消除了長(zhǎng)江重要堤防長(zhǎng)期以來(lái)存在的嚴(yán)重隱患，險(xiǎn)情數(shù)量由1998年的9405處逐步減小至1999年的1655處和2016年的50處。但值得關(guān)注的是，因堤防運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，加之受三峽水庫(kù)等長(zhǎng)江上游控制性水庫(kù)運(yùn)行后“清水”下泄導(dǎo)致中下游干流河道大范圍、長(zhǎng)歷時(shí)、大幅度沖刷影響，近年來(lái)局部河段河勢(shì)調(diào)整有所加劇，新的崩岸險(xiǎn)情頻繁發(fā)生，部分已治理守護(hù)崩岸段發(fā)生新的險(xiǎn)情，2003～2015年長(zhǎng)江中下游干流河道共發(fā)生崩岸825處、總長(zhǎng)約643.6 km，對(duì)堤防工程的穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅;部分河段堤身、堤基存在隱患，汛期依然出現(xiàn)險(xiǎn)情，因此，必須重視對(duì)堤防特別是長(zhǎng)江干堤等重點(diǎn)堤防的檢查與防守，作好搶險(xiǎn)的準(zhǔn)備，尤其是作好搶護(hù)潰口性險(xiǎn)情的預(yù)案和必需物料的準(zhǔn)備。

長(zhǎng)江流域主要支流和重要湖泊堤防工程線長(zhǎng)面廣，存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低、行洪能力不足、堤身斷面不足、堤身質(zhì)量較差、涵閘老化破舊等諸多問(wèn)題，如洞庭湖區(qū)一般垸堤防達(dá)標(biāo)率僅33.1%～51.7%，遇高洪水位時(shí)管涌、滲漏等重大險(xiǎn)情較多，是防洪工程體系的主要薄弱環(huán)節(jié)，嚴(yán)重制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2016年汛期，支流及湖區(qū)堤防發(fā)生險(xiǎn)情3 222處，占全部險(xiǎn)情的 96.5% ;2017年汛期，長(zhǎng)江中下游地區(qū)累計(jì)出險(xiǎn)138處，其中洞庭湖、鄱陽(yáng)湖區(qū)堤防出險(xiǎn)127處。

2.3.2 遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水，堤防出險(xiǎn)潰決風(fēng)險(xiǎn)加大

繼1954年和1998年大洪水之后，長(zhǎng)江流域發(fā)生了2020年流域性大洪水，但仍未發(fā)生與1954年洪水同等規(guī)模甚而超過(guò)該規(guī)模、影響舉國(guó)上下的特大洪水。越是稀遇洪水事件，規(guī)模越可能大大超出現(xiàn)有防洪工程體系的調(diào)控能力，而近幾十年來(lái)發(fā)展的防洪體系，尚缺乏稀遇洪水的考驗(yàn)。受上游水庫(kù)調(diào)蓄及下游河道演變影響，長(zhǎng)江干流荊江大堤等堤防長(zhǎng)期沒(méi)有擋水，河道實(shí)際過(guò)流能力尚待復(fù)核。此外，由于蓄滯洪區(qū)長(zhǎng)期沒(méi)有運(yùn)用，相應(yīng)進(jìn)洪、退洪控制工程存在不同程度的險(xiǎn)情，如荊江分洪區(qū)進(jìn)洪閘啟閉設(shè)施老化，能否正常運(yùn)用尚未可知，退洪閘淤塞較為嚴(yán)重，急需進(jìn)行安全鑒定，對(duì)目前能否按照設(shè)計(jì)3 800 m ?3 /s過(guò)流能力控制下泄尚無(wú)實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)，運(yùn)用效果不確定性較大;大部分蓄滯洪區(qū)的臨時(shí)進(jìn)退洪口門工程分洪運(yùn)用時(shí)，均要采取臨時(shí)爆破方式，能否在規(guī)定時(shí)間爆破開(kāi)，達(dá)到下泄的分洪流量，未經(jīng)過(guò)演練。因此，有必要對(duì)水工程的現(xiàn)狀泄流能力以及超標(biāo)準(zhǔn)洪水下河道強(qiáng)迫行洪的潛力進(jìn)行系統(tǒng)復(fù)核，明確超標(biāo)準(zhǔn)洪水情況下長(zhǎng)江流域重點(diǎn)河段和重要蓄滯洪區(qū)的防洪能力，為流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)對(duì)提供本底資料支撐。

2.4 ?經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展改變流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)格局

2.4.1 ?城市化集聚效應(yīng)致使超標(biāo)準(zhǔn)洪水風(fēng)險(xiǎn)劇增

現(xiàn)代人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)以城市化最為顯著，城市是第二、第三產(chǎn)業(yè)的載體，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要推動(dòng)力和進(jìn)步標(biāo)志。中國(guó)城市化率已由1949年的 10.64% 增長(zhǎng)到2019年的60.6%，城鎮(zhèn)常住人口由4 000萬(wàn)人增至8.48億人。隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化、成渝雙城地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈等戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，沿江城鎮(zhèn)化格局不斷優(yōu)化，人口、土地和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化率將不斷提高 ?[35] ，人口數(shù)量和社會(huì)財(cái)富顯著增加和日益集聚，使得城市面臨的超標(biāo)準(zhǔn)洪水風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，對(duì)防洪減災(zāi)提出了更高的要求，由此帶來(lái)以下問(wèn)題。

（1） 城市群和城鎮(zhèn)化影響。城市群是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展到高級(jí)階段的必然產(chǎn)物，作為國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)際分工的全新地域單元，正在肩負(fù)著世界經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)移和“一帶一路”建設(shè)主陣地的重大歷史使命，成為世界進(jìn)入中國(guó)和中國(guó)走向世界的關(guān)鍵門戶，是建設(shè)美麗中國(guó)、推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)區(qū)域。中國(guó)城市群是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略核心區(qū)和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的主體區(qū)，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大貢獻(xiàn)者，2016年底中國(guó)城市群以占全國(guó)29.12%的面積聚集了全國(guó) 75.19% 的總?cè)丝凇?2%的城鎮(zhèn)人口，創(chuàng)造了占全國(guó)80.05%的經(jīng)濟(jì)總量和91.19%的財(cái)政收入，集中了全國(guó)91.23%的外資，對(duì)到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)具有非常重要的支撐作用 ?[36] 。目前長(zhǎng)江流域已形成長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游和成渝三大國(guó)家級(jí)城市群，江淮區(qū)域級(jí)城市群和黔中、滇中兩大地區(qū)級(jí)城市群。其中，長(zhǎng)江三角洲城市群以占全國(guó)2.21%的土地，養(yǎng)育了10.02%的人口，貢獻(xiàn)了19.66%的GDP，是中國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力的資源配置中心，未來(lái)將建成中國(guó)率先發(fā)展的世界級(jí)特大城市群;長(zhǎng)江中游城市群以占全國(guó)3.3%的土地，養(yǎng)育了9.8%的人口，貢獻(xiàn)了10.37%的GDP，是中國(guó)地域最廣、城市與城鎮(zhèn)數(shù)量最多的城市群，未來(lái)將成為帶動(dòng)中部崛起和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中游地區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的國(guó)家級(jí)城市群;成渝城市群以占全國(guó)1.93%的土地，養(yǎng)育了 7.99% 的人口，貢獻(xiàn)了6.48%的GDP，未來(lái)將建成引領(lǐng)西部開(kāi)發(fā)開(kāi)放的國(guó)家級(jí)城市群。隨著城市群發(fā)展，城鎮(zhèn)向外圍擴(kuò)展，城市面積大幅度增加，逐漸形成以大城市為中心的城市連綿帶，大中小城鎮(zhèn)緊密相連，使城市防洪戰(zhàn)線加長(zhǎng)，保護(hù)對(duì)象增多，特別是城市的新開(kāi)發(fā)區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部防洪設(shè)施相對(duì)薄弱，一旦發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水，后果特別嚴(yán)重。

（2） 人口和資產(chǎn)高度集中，大中城市規(guī)模日益擴(kuò)大，成為增大洪水風(fēng)險(xiǎn)的潛在物資基礎(chǔ)。沿江城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加，地下設(shè)施日趨復(fù)雜化，成為新的洪水風(fēng)險(xiǎn)源，城市洪澇災(zāi)害的負(fù)面效應(yīng)日益凸顯，間接損失比重加大，影響范圍遠(yuǎn)超受淹范圍。中國(guó)有近95%的城市分布在不同程度洪水威脅的防洪區(qū)與防洪過(guò)渡區(qū)內(nèi)，在1991～1998年間，有700座次縣級(jí)以上城市因洪水進(jìn)城而受淹 ?[37] ，1994～1998年，全國(guó)城市洪澇災(zāi)害年均直接經(jīng)濟(jì)損失約占同期全國(guó)總洪澇災(zāi)害損失的16% ?[5] 。值得警惕的是，上述洪災(zāi)多為標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水，是由防洪短板造成的。目前長(zhǎng)江上游防洪體系尚不完善，防洪標(biāo)準(zhǔn)和洪水風(fēng)險(xiǎn)防控能力與先進(jìn)地區(qū)災(zāi)害承受能力要求相比還有較大差距，洪水風(fēng)險(xiǎn)依然是長(zhǎng)江上游地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展最大威脅。沱江、渠江、涪江、綦江等河流仍缺乏控制性水庫(kù)，洪水調(diào)控能力不足。主要江河堤防建設(shè)進(jìn)展緩慢，成渝雙城地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈長(zhǎng)江干流、重要支流僅分別完成了規(guī)劃治理任務(wù)的31%和44%，40座城市防洪標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)，占比達(dá)34%，54座城市基本達(dá)標(biāo)，占比達(dá)47%，重慶市中心城區(qū)南濱路一期和菜園壩水果市場(chǎng)片區(qū)、合川城區(qū)、達(dá)州城區(qū)、綦江城區(qū)、大足龍水城區(qū)等大部分區(qū)域防洪能力僅為2～5 a一遇?，F(xiàn)有防洪體系無(wú)法完全抵御標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水，如遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水，城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)將大大提高。

2.4.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展改變防洪風(fēng)險(xiǎn)格局

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和防洪體系的完善，洪澇災(zāi)害致使死亡人口大大降低，絕對(duì)經(jīng)濟(jì)損失不斷增長(zhǎng)，相對(duì)經(jīng)濟(jì)損失趨向減少 ?[7] 。長(zhǎng)江流域洪澇災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，人口集中、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化推進(jìn)進(jìn)一步增加了洪澇災(zāi)害的復(fù)雜性、衍生性、嚴(yán)重性，給人民的生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的沖擊和影響更加廣泛和深遠(yuǎn)?，F(xiàn)階段，長(zhǎng)江流域人口的城鄉(xiāng)分布格局正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)村人口逐步向大城市集中。隨著人口向洪水高發(fā)地區(qū)和城鎮(zhèn)集聚，如遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水，受災(zāi)人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失將明顯增加，承災(zāi)體物理暴露性急劇擴(kuò)大，洪水災(zāi)害損失的主要部分將由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，間接損失的比例亦將顯著增加。部分地方防汛搶險(xiǎn)力量較弱，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，搶險(xiǎn)人員落實(shí)難，群眾性查險(xiǎn)搶險(xiǎn)能力缺乏，實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)不足，過(guò)去防汛搶險(xiǎn)依靠千軍萬(wàn)馬的形勢(shì)應(yīng)隨著無(wú)人機(jī)、三維地理信息、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、生物智能、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)+等新技術(shù)的投入而改變，然而長(zhǎng)江流域大洪水防御非工程體系“軟件”根基尚不牢固，防洪工程“空-天-地-水”一體化信息采集、安全分析、評(píng)估、預(yù)警、措施應(yīng)對(duì)的全過(guò)程智慧安全管理體系尚未建立。隨著人口老齡化趨勢(shì)的加快，承災(zāi)體的整體脆弱性增加;區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)防洪措施不夠齊全，導(dǎo)致“越窮越淹、越淹越窮”的惡性循環(huán);社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與防洪能力建設(shè)呈“越安全→越發(fā)展→潛在損失和風(fēng)險(xiǎn)越大”螺旋式上升趨勢(shì)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步改變了防洪風(fēng)險(xiǎn)格局，災(zāi)害致因日益復(fù)雜化，急切需要綜合治理。

2.4.3 ?經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響下水庫(kù)超蓄和河道強(qiáng)迫行洪的期望劇增

中國(guó)人口基數(shù)大，凈增量多，經(jīng)濟(jì)增速快，2019年末全國(guó)大陸總?cè)丝?4.00億人，比1949年的5.42億人增加了1.58倍，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值99.09萬(wàn)億元，為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，使承災(zāi)體的暴露量大大增加。其中，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶面積約205.23萬(wàn)km ?2 ，2018年總?cè)丝诩s 5.99 億人，地區(qū)生產(chǎn)總值約40.3萬(wàn)億元，分別占全國(guó)的21.4%，42.9%和44.1%。防洪減災(zāi)以保護(hù)人民的生命安全為第一目標(biāo)，人口的倍增將使得中國(guó)的防洪壓力劇增，人水爭(zhēng)地矛盾更加尖銳深刻，可協(xié)調(diào)的余地大為減少。過(guò)去為了應(yīng)對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)洪水，在大江大河中下游選擇地勢(shì)低洼、人口較少的區(qū)域設(shè)置了一批蓄滯洪區(qū)，其中長(zhǎng)江中下游42處蓄滯洪區(qū)，2004，2011年和2019年總?cè)丝诜謩e為632.53萬(wàn)人、672.31萬(wàn)人 ?[38] 和740.73萬(wàn)人。考慮資料條件，根據(jù)其中26處蓄滯洪區(qū)統(tǒng)計(jì)分析社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，區(qū)內(nèi)總?cè)丝谟?004年的460.53萬(wàn)人增加至2019年的540.22萬(wàn)人，耕地面積由2004年的31.65萬(wàn)hm 2（474.79萬(wàn)畝）增加至2019年的39.63萬(wàn)hm 2（594.49萬(wàn)畝），工業(yè)產(chǎn)值由2004年的266.03億元增加至2019年的3656.11億元，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值由2004年的153.06億元增加至2019年的630.22億元，固定資產(chǎn)由2004年的618.74億元增加至2019年的4161.72億元（見(jiàn)圖8）。蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，已成為難以適時(shí)啟用的根本原因。由于人口的急劇增長(zhǎng)，使得我國(guó)的山區(qū)亦成為開(kāi)發(fā)對(duì)象，長(zhǎng)江上游成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將進(jìn)一步提速。

防洪工程建設(shè)后，洪水風(fēng)險(xiǎn)由主要支流、湖泊轉(zhuǎn)移到干流。長(zhǎng)江中下游主要支流、重要湖泊防洪能力顯著提高，潰垸數(shù)量顯著降低，匯流入江水量增大，長(zhǎng)江中下游干堤險(xiǎn)情數(shù)量由1998年的9 405處逐步減小至1999年的1 655處和2016年的50處;遇1954年洪水，長(zhǎng)江中下游地區(qū)的超額洪量由實(shí)際發(fā)生的547億m ?3 減至2020年的271億m ?3 ，淹沒(méi)面積由實(shí)際發(fā)生的3.17萬(wàn)km ?2 減至2020年的0.92 km ?2 ，分別如圖9和圖10所示，洪災(zāi)損失空間分布由面狀大范圍損失縮小為點(diǎn)、線狀局部損失。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，無(wú)論是首當(dāng)其沖的河道洲灘民垸、為標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水預(yù)留的一般和重要蓄滯洪區(qū)，還是為超標(biāo)準(zhǔn)洪水預(yù)留的蓄滯洪區(qū)保留區(qū)，以及在超標(biāo)準(zhǔn)洪水條件下可能要犧牲的局部低標(biāo)準(zhǔn)防洪保護(hù)區(qū)等，每個(gè)地方都變得越來(lái)越“淹不起”，都期望洪水通過(guò)上游水庫(kù)攔蓄起來(lái)，如仍不控制，則通過(guò)河道強(qiáng)迫行洪，致使超標(biāo)準(zhǔn)洪水的行蓄洪空間大為減少，增加了防洪決策的壓力。遭遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)，水庫(kù)調(diào)度面臨上下兩難的困境 ?[4] ，以嫩江流域?yàn)槔捎谖淳蛧痰茸杷ㄖ镏贫ㄍ晟频某瑯?biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)對(duì)方案，導(dǎo)致圍堤的棄與守成為了影響防洪決策的關(guān)鍵，造成尼爾基水庫(kù)不能按計(jì)劃調(diào)度，為保證圍堤防洪安全，常常過(guò)于挖掘水庫(kù)潛力，甚而造成水庫(kù)上游大片地區(qū)淹沒(méi);以長(zhǎng)江流域2020年4號(hào)和5號(hào)洪水為例，通過(guò)含三峽水庫(kù)在內(nèi)的上游水庫(kù)群聯(lián)合運(yùn)用，將中下游干流宜昌及以下各站洪水削減為常遇洪水，降低宜昌至蓮花塘江段洪峰水位2.0～3.6 m，沙市站最高水位43.24 m，僅超警戒0.24 m，避免了荊江分洪區(qū)的啟用，但同時(shí)增加了三峽庫(kù)區(qū)洪水淹沒(méi)損失。已有研究表明，隨著水庫(kù)超蓄水位的提高，庫(kù)區(qū)淹沒(méi)損失加大 ?[39] ，但國(guó)家對(duì)于因水庫(kù)超蓄導(dǎo)致的臨時(shí)淹沒(méi)損失還未出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī) ?[40] ，下游洪災(zāi)損失雖有所減小，但防洪風(fēng)險(xiǎn)卻增大 ?[41] 。此外，對(duì)河道強(qiáng)迫行洪的期望劇增，以1998年長(zhǎng)江流域型洪水為例，長(zhǎng)江中下游干流螺山、漢口、大通等站1998年最大流量、最大30 d和最大60 d洪量均小于1954年，但年最高水位卻大大高于1954年，導(dǎo)致長(zhǎng)江中下游水位偏高。分析原因，除河湖圍墾、泥沙淤積、三口分流減少、大量澇水排江、荊江河段裁彎取直等因素外，還包括原本應(yīng)啟動(dòng)分洪的荊江分洪區(qū)（區(qū)內(nèi)人口已撤離）終因各種原因放棄分洪，致使洪水歸槽強(qiáng)迫行洪?？傊?，人口倍增是防洪形勢(shì)演變的主因，在流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)對(duì)中，必須充分考慮人口壓力的時(shí)空量變化規(guī)律。

新冠肺炎的發(fā)生將進(jìn)一步增加人們對(duì)防洪安全保障的期望值。然而現(xiàn)有流域水旱災(zāi)害防御體制機(jī)制尚待完善，流域機(jī)構(gòu)的職責(zé)和運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步明確，以充分發(fā)揮其在流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水災(zāi)害防御中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)其對(duì)上下游、左右岸、跨地區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)指揮能力，統(tǒng)籌地方政府和其他行業(yè)部門的洪澇災(zāi)害防御工作。

3 流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水與洪災(zāi)的關(guān)系

隨著全球氣候變化及人類活動(dòng)的交互影響，孕災(zāi)環(huán)境變化導(dǎo)致流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水呈現(xiàn)出一些新的演變規(guī)律。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，承災(zāi)體物理暴露性急劇擴(kuò)大，加之防洪工程體系面臨的一些突出短板，使得超標(biāo)準(zhǔn)洪水災(zāi)害損失顯著增加。如果把流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水比喻成“源”，把防洪保護(hù)區(qū)比喻成“受體”，把氣候變化、水土保持、防洪工程體系等比喻成“途徑”，則“途徑”的變化會(huì)對(duì)“源”的大小產(chǎn)生影響，“受體”自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化則會(huì)導(dǎo)致防洪風(fēng)險(xiǎn)格局的演變，水工程短板則會(huì)加劇這一風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致洪水風(fēng)險(xiǎn)傳遞路徑的變化。

宏觀層面上，一場(chǎng)洪水災(zāi)害發(fā)育過(guò)程的基本單元可大致劃分為3個(gè)環(huán)節(jié)，如圖11所示。其中，環(huán)節(jié)1是水體從云層到河道形成洪水的過(guò)程，屬于災(zāi)害源形成的過(guò)程，影響洪水荷載大小的因素主要由極端氣候條件、河道槽蓄能力、下墊面蓄水能力、沿江城市排澇能力等，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施以事前措施為主，如開(kāi)展河道整治工程等。環(huán)節(jié)2是河道洪水途經(jīng)防洪工程體系抵達(dá)最終災(zāi)害受體（城鎮(zhèn)）的過(guò)程，影響洪水觸及受體概率的主要因素是防洪工程體系的可靠性，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施以事中措施為主，即水工程聯(lián)合防洪調(diào)度、堤防搶險(xiǎn)措施、人工分洪等。環(huán)節(jié)3是洪水抵達(dá)受體后形成災(zāi)害損失的過(guò)程，影響損失大小的主要是因素是承災(zāi)體的脆弱性與暴露程度，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施較多，包括事前優(yōu)化城市發(fā)展空間規(guī)劃、事中對(duì)分洪區(qū)內(nèi)居民開(kāi)展緊急轉(zhuǎn)移安置、事后對(duì)災(zāi)區(qū)開(kāi)展物資、醫(yī)療救援等。對(duì)于流域?qū)用娴暮樗疄?zāi)害發(fā)育過(guò)程，歷時(shí)長(zhǎng)，面積廣，上述基本單元內(nèi)環(huán)節(jié)1、環(huán)節(jié)2可能會(huì)沿著時(shí)間軸反復(fù)，環(huán)節(jié)3通常出現(xiàn)在環(huán)節(jié)2之后。若流域防洪工程體系建設(shè)完善、調(diào)度得當(dāng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局合理，可降低環(huán)節(jié)3中產(chǎn)生的流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水災(zāi)害損失。

4 結(jié) 論

由于人類活動(dòng)和氣候波動(dòng)的影響，又迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)的巨大壓力，長(zhǎng)江流域發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水風(fēng)險(xiǎn)總體呈加劇態(tài)勢(shì)，主要表現(xiàn)在以下方面。

（1） 全球氣候變化和洪水周期性規(guī)律表明未來(lái)發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水的可能性較大。

（2） 隨著“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”“山水林田湖草系統(tǒng)治理”等戰(zhàn)略的實(shí)施，水土保持取得顯著成效，減輕了單峰型支流洪水的超標(biāo)準(zhǔn)洪水災(zāi)害威脅;洲灘民垸的發(fā)展現(xiàn)狀、城市化的集聚效應(yīng)，增加了流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水風(fēng)險(xiǎn)。

（3） 長(zhǎng)江流域防洪減災(zāi)體系的完善極大提高了流域大洪水的應(yīng)急處置能力，但對(duì)于超過(guò)防御標(biāo)準(zhǔn)的特大洪水仍不能完全控制，仍需運(yùn)用水庫(kù)超蓄、蓄滯洪保留區(qū)、堤防強(qiáng)迫行洪以及犧牲局部低標(biāo)準(zhǔn)防洪保護(hù)區(qū)等措施減輕洪災(zāi)損失，保障重點(diǎn)防洪目標(biāo)安全。防洪工程體系影響下超標(biāo)準(zhǔn)洪水災(zāi)害具有以下特點(diǎn)：① 蓄滯洪區(qū)蓄洪建設(shè)和安全建設(shè)滯后，加之區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，分洪運(yùn)用難度大;② 水工程短板突出，泄流能力難以保證，河道強(qiáng)迫行洪風(fēng)險(xiǎn)大，外洪和內(nèi)澇矛盾無(wú)法有效協(xié)調(diào)。

（4） 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致洪水風(fēng)險(xiǎn)遞增、防洪風(fēng)險(xiǎn)格局改變，每個(gè)地區(qū)都變得越來(lái)越“淹不起”，人們對(duì)水庫(kù)超蓄和河道強(qiáng)迫行洪的期望劇增，致使超標(biāo)準(zhǔn)洪水的行蓄洪空間大為減少，加劇了區(qū)域之間的矛盾，加大了防洪調(diào)度決策的協(xié)調(diào)難度，對(duì)如何通過(guò)防洪效益補(bǔ)償機(jī)制解決區(qū)域間防洪風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的矛盾提出了新要求。

綜上所述，目前長(zhǎng)江流域人們對(duì)美好生活的向往與現(xiàn)有流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)對(duì)能力的矛盾仍十分突出，亟待長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，開(kāi)展長(zhǎng)江流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水綜合應(yīng)對(duì)措施研究，以支撐和保障長(zhǎng)江流域防洪安全、維護(hù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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（編輯：趙秋云）

Study on characteristics of over-standard flood disaster in Changjiang ?River Basin under changing environment

LI Changwen 1，HUANG Yan 2，YAN Lingzhi 1

（ 1.Changjiang Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China; 2.Changjiang Water Resources Commission of the Ministry of Water Resources，Wuhan 430010，China ）

Abstract：

Watershed over-standard flood has always been an important issue plaguing the world，which can lead to devastating impacts on social and economic development.How to identify the new characteristics and risk factors of watershed over-standard flood disasters under changing environment is a major scientific problem that governments and hydraulic workers in various countries urgently need to study and solve.Taking the Changjiang River Basin as an example，from the four dimensions of climate change，change of watershed underlying surface，construction of flood control system，and economic and social development，we dynamically reviewed the new characteristics of watershed over-standard flood disaster and risk caused by environmental changes.The results show that global climate change has increased the probability of over-standard floods，and the periodic changes of large floods also indicate that there is a higher possibility of over-standard floods in the future.Soil and water conservation measures have reduced the threat of over-standard floods.The status of the ‘flood overbank-home reconstruction-re-overbank flooding vicious cycle in the bottomland has not fundamentally changed.The contradiction between flood storage and development protection has increased the risk of operation and utilization of over-standard floods in the Changjiang River Basin.The improvement of the Changjiang River Basin flood control system has increased the defense against major floods.However，due to the difficulties of flood diversion in the flood storage and detention areas，difficulties in ensuring discharge capacity in river channels，and the contradictions that cannot be effectively coordinated between external flooding and internal waterlogging，it is still unable to fully controlled the over-standard floods in the basin.Economic and social development，especially the effect of urbanization and agglomeration，has led to a sharp increase in the risk of over-standard flood and a change in the pattern of flood control risk，so every region has become more and more overwhelmed.People’s longing for a better life has increased the expectations of reservoir overstorage and flood discharge in the river channels，intensified the difficulty in coordinating flood control scheduling decisions.The research results have important scientific value and strategic significance for the scientific defense of the over-standard floods in the Changjiang River Basin.

Key words：

watershed over-standard flood;flood damage;climate change;change of watershed underlying surface;construction of flood control system;economic and social development;pattern of flood control risk