張?zhí)m花，李杰

（福建技術(shù)師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建福清 350300）

一、研究問題提出

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》指出要健全農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制，2020 年中央一號文件提出要構(gòu)建“銀保擔(dān)”風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的普惠金融服務(wù)體系，補(bǔ)上全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板?？梢?，農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制構(gòu)建已然成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”工作要點(diǎn)。保險(xiǎn)作為貸款風(fēng)險(xiǎn)重要緩釋渠道更是受到重點(diǎn)關(guān)注?！蛾P(guān)于做好2019 年銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)服務(wù)鄉(xiāng)村振興和助力脫貧攻堅(jiān)工作的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)[2019]38 號）指出“做好各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主題金融服務(wù)”，并“拓寬風(fēng)險(xiǎn)緩釋渠道”。充分發(fā)揮保險(xiǎn)在農(nóng)村金融中的風(fēng)險(xiǎn)緩釋功能相關(guān)問題已然成為當(dāng)前政策熱點(diǎn)，并得到我國學(xué)者關(guān)注。研究認(rèn)為我國政府財(cái)政對森林保險(xiǎn)實(shí)行中央、省、市、縣四級聯(lián)動(dòng)的“倒補(bǔ)貼”機(jī)制[1]，全國大多數(shù)省份和各省平均的補(bǔ)貼規(guī)模都處于“倒U型”曲線左側(cè)的上升區(qū)間，低于計(jì)量模型決定的最優(yōu)水平[2]。森林保險(xiǎn)存在保險(xiǎn)金額過低和保險(xiǎn)責(zé)任不全等問題，對地方政府和投保主體的激勵(lì)作用有待提升[1,3]。但是，森林保險(xiǎn)作為林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制，緩釋林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的理論目標(biāo)是什么？實(shí)踐中，森林保險(xiǎn)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)其理論效應(yīng)了嗎？尚需對此問題進(jìn)一步論證。本文以保險(xiǎn)“充分補(bǔ)償學(xué)說”理論為基礎(chǔ)，對此問題展開理論與案例分析，進(jìn)而提出政策建議。

二、森林保險(xiǎn)在林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)管理中作用的理論分析

本文從理論層面梳理森林保險(xiǎn)在林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)管理中的功能，然后考察森林保險(xiǎn)的功能是否達(dá)到林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)要求。

（一）林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)

林權(quán)抵押貸款指借款人或第三人以其所擁有的林權(quán)為抵押標(biāo)的物，當(dāng)借款人違約時(shí)，銀行依照法律的規(guī)定對抵押林權(quán)進(jìn)行處理，從而優(yōu)先得到補(bǔ)償?shù)男刨J模式[4]。林權(quán)抵押貸款信用風(fēng)險(xiǎn)是因借款人違約導(dǎo)致銀行無法如期收回本息而遭受經(jīng)濟(jì)損失的可能性。違約概率與違約損失率是林權(quán)抵押貸款信用風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)重要衡量指標(biāo)。降低違約率以及違約帶來的貸款本息損失率成為貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)。抵押林權(quán)到期價(jià)值對抵押技術(shù)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)緩釋作用十分重要。林權(quán)在林權(quán)抵押貸款中的物質(zhì)基礎(chǔ)，是借貸雙方間信任的保證。發(fā)揮貸款違約補(bǔ)償功能，決定了銀行貸款損失率大小。然而，林木作為一種自然財(cái)產(chǎn)，面臨極大的自然風(fēng)險(xiǎn)，林病蟲害、森林火災(zāi)等對林木生產(chǎn)威脅最大[5-6]。營林生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)影響了抵押林權(quán)的變現(xiàn)力，進(jìn)而影響了銀行貸款違約損失率。

因此，實(shí)現(xiàn)抵押林權(quán)價(jià)值穩(wěn)定，規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)因素對抵押林權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的影響成為林權(quán)抵押貸款信用風(fēng)險(xiǎn)管理的重要目標(biāo)。

（二）森林保險(xiǎn)具備補(bǔ)償?shù)盅毫謾?quán)損失機(jī)能

財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)是以財(cái)產(chǎn)及其有關(guān)利益為保險(xiǎn)標(biāo)的的保險(xiǎn)，標(biāo)的為船舶、貨物、房屋等財(cái)產(chǎn)[7]。對保險(xiǎn)人因保險(xiǎn)合同事故造成的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是保險(xiǎn)的主要機(jī)能[8]。保險(xiǎn)損失“補(bǔ)償”起源于海上保險(xiǎn)[9]，并成為海上保險(xiǎn)的唯一目標(biāo)[10]。損失補(bǔ)償原則也被視為是財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的一個(gè)真正原則?！柏?cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)賠償損失，保障目的在于填補(bǔ)被保險(xiǎn)人經(jīng)濟(jì)上可得估計(jì)之損失[11]。保險(xiǎn)法的根本特點(diǎn)是補(bǔ)償原則，損失補(bǔ)償體現(xiàn)了保險(xiǎn)制度的核心職能[12]。保險(xiǎn)損失補(bǔ)償原則發(fā)揮著填補(bǔ)被保險(xiǎn)人損失的主要功能[13]。

森林保險(xiǎn)是財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的一個(gè)重要險(xiǎn)種，標(biāo)的包括公益林與商品林，本文所涉及僅是可以作為抵押物的商品林。森林保險(xiǎn)的核心也在于對被保險(xiǎn)人經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償，即貫徹“損失補(bǔ)償原則”。營林生產(chǎn)中面臨諸多的自然災(zāi)害與意外事故，應(yīng)當(dāng)從營林收入中提取保險(xiǎn)基金，對意外事故造成森林損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[14]。

森林保險(xiǎn)作為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的一個(gè)險(xiǎn)種應(yīng)遵循財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的損失補(bǔ)償原則，通過發(fā)揮其損失補(bǔ)償?shù)幕韭毮?，對被保險(xiǎn)人因保險(xiǎn)合同約定事故造成的森林損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而轉(zhuǎn)移被保險(xiǎn)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)盅毫謾?quán)因自然災(zāi)害或意外事故造成損失時(shí)，貸款銀行作為森林保險(xiǎn)合同的第一受益人可以獲取保險(xiǎn)金補(bǔ)償，規(guī)避抵押林權(quán)無法足額變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、降低借款人違約帶來的貸款損失率。

（三）森林保險(xiǎn)損失補(bǔ)償核心在于“完全補(bǔ)償”

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為損失補(bǔ)償原則的核心在于“禁止得利”[15]，即以限制被保險(xiǎn)人獲得利益為主，并且受到廣泛認(rèn)同[16]。然而，較高的免賠率，或承保責(zé)任的變小，都可能降低保險(xiǎn)需求[17]。因此，反對不當(dāng)?shù)美?、忽視充分補(bǔ)償被保險(xiǎn)人經(jīng)濟(jì)損失的“禁止得利”學(xué)說日受批判，而旨在保障被保險(xiǎn)人及時(shí)地獲得“完全補(bǔ)償”的充分補(bǔ)償學(xué)說日受推崇[18]。禁止得利與充分補(bǔ)償二者應(yīng)該并重[19]，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，為了更全面保障被保險(xiǎn)人的利益，損失補(bǔ)償原則的重心從“禁止得利”向“充分補(bǔ)償”轉(zhuǎn)變[19]。保險(xiǎn)就是確定的小額損失代替不確定發(fā)生可能帶來的巨額損失[12]。保險(xiǎn)補(bǔ)償目的在于使被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)狀況恢復(fù)到損失發(fā)生前的狀況[20]。

森林保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)貫徹充分補(bǔ)償學(xué)說，對抵押林權(quán)損失進(jìn)行完全的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保證保險(xiǎn)受益人的經(jīng)濟(jì)權(quán)益恢復(fù)到抵押林權(quán)發(fā)生損失前的狀態(tài)?？疾焐志忈屃謾?quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)效果即評價(jià)森林保險(xiǎn)是否對抵押林權(quán)損失進(jìn)行完全補(bǔ)償，達(dá)到林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的目的。

三、案例分析

依前文理論分析，森林保險(xiǎn)應(yīng)具備補(bǔ)償?shù)盅毫謾?quán)損失機(jī)能，而補(bǔ)償?shù)盅毫謾?quán)損失機(jī)能的核心在于實(shí)現(xiàn)“完全補(bǔ)償”抵押林權(quán)損失，即對抵押林權(quán)損失進(jìn)行完全經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保證貸款銀行作為保險(xiǎn)受益人的經(jīng)濟(jì)權(quán)益恢復(fù)到抵押林權(quán)發(fā)生損失前的狀態(tài)。那么，實(shí)踐中，森林保險(xiǎn)是否實(shí)現(xiàn)了對保險(xiǎn)人第一受益人即貸款銀行的充分完全補(bǔ)償呢？

（一）案例選擇

本文采用福建省實(shí)行的森林綜合保險(xiǎn)作為案例對此問題展開剖析。福建省是中國新一輪林權(quán)制度改革的發(fā)源地與林權(quán)抵押貸款的誕生地，也是第一批森林綜合保險(xiǎn)試點(diǎn)區(qū)。福建森林保險(xiǎn)緩釋貸款風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)具有代表性。依據(jù)《2017 年森林綜合保險(xiǎn)方案》（閩林綜〔2017〕13 號），當(dāng)前的森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種為森林綜合保險(xiǎn)，是由政府提供適度保費(fèi)補(bǔ)貼與其它相關(guān)政策支持，商業(yè)保險(xiǎn)公司承保的保險(xiǎn)。森林保險(xiǎn)的保費(fèi)保額厘定、保險(xiǎn)責(zé)任、定損理賠等要素如表1 所示。

表1 福建省森林綜合保險(xiǎn)要素

（二）主要結(jié)論

1.森林保險(xiǎn)無法“完全補(bǔ)償”抵押權(quán)人損失

（1）保額過低

根據(jù)福建省林業(yè)廳、福建省財(cái)政廳于2017 年10 月31 日頒布的《森林綜合保險(xiǎn)方案》，森林保險(xiǎn)金額1 hm2不低于10 200 元，具體金額以中標(biāo)結(jié)果為準(zhǔn)。但是，1 hm2保費(fèi)只有22.5 元，基于成本收益的考量，保險(xiǎn)公司的競標(biāo)價(jià)格不會(huì)高出保額10 200 元太多。森林保險(xiǎn)保額設(shè)定的依據(jù)是林木再植成本。林木再植成本由整地費(fèi)、苗木費(fèi)、栽植費(fèi)、水利配套、管護(hù)費(fèi)五大類組成，荒山造林平均成本費(fèi)用為111 045 元/hm2[21]。實(shí)際上，隨著勞動(dòng)力價(jià)格等成本的提高，林木再植成本已遠(yuǎn)超此額度。因此，該保額只能勉強(qiáng)滿足林木再植成本需求。但是，銀行發(fā)放貸款的依據(jù)是森林資源資產(chǎn)的評估價(jià)，而非林木再植成本，以再植成本作為理賠依據(jù)，損失補(bǔ)償力度極為有限，無法滿足貸款銀行彌補(bǔ)貸款違約風(fēng)險(xiǎn)的需求。

（2）免賠條款降低賠付率

在森林保險(xiǎn)合同中，保險(xiǎn)公司為了增強(qiáng)投保人的責(zé)任心、減少森林災(zāi)害事故的概率，設(shè)定了免賠額條款，規(guī)定只承擔(dān)保額內(nèi)一定比例的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，如福建省《森林綜合保險(xiǎn)方案》設(shè)定的免賠條款（見表1 中的“賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償處理”）。如此，一旦發(fā)生抵押林權(quán)損失，保險(xiǎn)受益人可獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償就更少了。

2.理賠效率有待進(jìn)一步提高

理賠效率是指森林保險(xiǎn)理賠的投入與產(chǎn)出比，一般采用理賠的質(zhì)量和時(shí)效來衡量。理賠質(zhì)量是指對風(fēng)險(xiǎn)損失評估的準(zhǔn)確性，理賠時(shí)效是指處理理賠事故的快慢。理賠效率的高低決定了理賠款快速到達(dá)森林保險(xiǎn)受益人帳戶，從而保證其正常支付和現(xiàn)金流的平穩(wěn)。

（1）當(dāng)前森林保險(xiǎn)的理賠時(shí)效較高

森林保險(xiǎn)的理賠時(shí)效可用理賠周期時(shí)間來進(jìn)行度量。根據(jù)福建省《森林保險(xiǎn)理賠操作規(guī)程（試行）》第五條規(guī)定的森林保險(xiǎn)的查勘定損時(shí)間（見表2）。可見，森林保險(xiǎn)的查勘定損工作較為及時(shí)，觀察期設(shè)置也較為合理，森林保險(xiǎn)的理賠時(shí)效較高。

表2 森林保險(xiǎn)的查勘定損工作時(shí)間

（2）統(tǒng)一可操作的災(zāi)害定損標(biāo)準(zhǔn)缺乏，影響了理賠質(zhì)量

各地都頒布了森林保險(xiǎn)災(zāi)害損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以提高森林保險(xiǎn)理賠質(zhì)量。福建省出臺了《森林保險(xiǎn)災(zāi)害損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》與《森林保險(xiǎn)理賠操作規(guī)程（試行）》等文件，指出了森林火災(zāi)、林業(yè)有害生物以及氣候地質(zhì)災(zāi)害等各類森林災(zāi)害導(dǎo)致林木受災(zāi)程度認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與查勘定損方法，作為森林保險(xiǎn)災(zāi)害損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但是，這類文件更趨向是森林災(zāi)害損失認(rèn)定的指導(dǎo)性文件，而非可操作性文件。然而森林災(zāi)害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)性強(qiáng)，查勘定損方法專業(yè)性特別強(qiáng)。保險(xiǎn)公司內(nèi)部無法對各類出險(xiǎn)森林損失作出準(zhǔn)確認(rèn)定，主要依賴有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士的判斷。

根據(jù)福建省《森林保險(xiǎn)理賠操作規(guī)程（試行）》第六條，保險(xiǎn)公司可以根據(jù)工作需要向林業(yè)部門申請派出現(xiàn)場勘驗(yàn)技術(shù)人員或聘請有資質(zhì)的林業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場勘驗(yàn)并承擔(dān)差旅費(fèi)、外業(yè)補(bǔ)貼等相關(guān)費(fèi)用。但是，并未規(guī)定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。目前，全國只有江西省和湖南省明確了森林保險(xiǎn)工作經(jīng)費(fèi)。江西省林業(yè)廳和人保財(cái)險(xiǎn)江西省分公司于2011 年簽訂的《森林保險(xiǎn)合作協(xié)議》指出由保險(xiǎn)公司按保費(fèi)比例支付工作經(jīng)費(fèi)，根據(jù)承保森林面積的大小，按2.5%~4.5%的保費(fèi)比例提取工作經(jīng)費(fèi)；對森林保險(xiǎn)簡單賠付率低于75%的，按1%~1.5%的保費(fèi)比例增加工作經(jīng)費(fèi)。按照《江西省森林保險(xiǎn)實(shí)施方案》，商品林綜合保險(xiǎn)最高保額12 000 元/hm2，費(fèi)率為4‰。以投保商品林綜合保險(xiǎn)的66.7 hm2面積的林木為例，保費(fèi)收入=4‰ ×66.7×12 000=3 201.6 元，按4.5%的保費(fèi)比例提取工作經(jīng)費(fèi)，工作經(jīng)費(fèi)=4 000×4.5%=144 元。這個(gè)費(fèi)用與基層林業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織全程參與森林保險(xiǎn)工作所付出的勞動(dòng)相比差距太大。如此之低的森林保險(xiǎn)查勘費(fèi)用補(bǔ)貼無疑會(huì)降低勘驗(yàn)技術(shù)人員或聘請有資質(zhì)的林業(yè)中介機(jī)構(gòu)的積極性，進(jìn)而降低森林保險(xiǎn)理賠效率，從而損害林權(quán)抵押貸款銀行作為保險(xiǎn)人利益人的權(quán)益。

四、政策建議

為了充分發(fā)揮森林保險(xiǎn)發(fā)揮緩釋林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)功能，本文提出如下建議：

（一）發(fā)揮政府在森林保險(xiǎn)中的主導(dǎo)作用

森林保險(xiǎn)作為林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，是不可或缺的。由于林業(yè)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性與森林損失定損的復(fù)雜性，森林保險(xiǎn)經(jīng)營成本極高。森林保險(xiǎn)具有公益性和經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)，是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品[22]。政府的財(cái)政干預(yù)可以明顯提高森林保險(xiǎn)的供給，優(yōu)化資源配置[1]。因此，要發(fā)揮政府在森林保險(xiǎn)中的主導(dǎo)地位，強(qiáng)化森林保險(xiǎn)“完全補(bǔ)償”的核心功能。

（二）提高保額標(biāo)準(zhǔn)與保費(fèi)補(bǔ)貼比例

貫徹“完全補(bǔ)償”保險(xiǎn)原則，摒棄按林木再植成本設(shè)定保額的標(biāo)準(zhǔn)，以充分補(bǔ)償?shù)盅毫謾?quán)的經(jīng)濟(jì)損失為目標(biāo)，依據(jù)森林資源資產(chǎn)的評估價(jià)設(shè)定保額，提升對抵押林權(quán)損失補(bǔ)償力度。此外，取消免賠率，對森林保險(xiǎn)受益人進(jìn)行充分補(bǔ)償。

保險(xiǎn)公司通過集合保費(fèi)，代替單個(gè)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體承擔(dān)森林災(zāi)害與意外事故風(fēng)險(xiǎn)。作為商業(yè)性保險(xiǎn)公司，要遵守成本與收益匹配原則，收取的保費(fèi)規(guī)模直接決定保額多寡。只有提高保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)才能從根本上提高保額。然而，林業(yè)主要是分布在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，林農(nóng)收入低、經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，支付保費(fèi)的意愿與能力低?！?018 森林保險(xiǎn)發(fā)展報(bào)告》顯示，2017 年，中央、省、市縣三級財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼占總保費(fèi)的比例分別為46.63%、29.62%、13.64%。綜合森林綜合保險(xiǎn)在各省執(zhí)行情況，森林保險(xiǎn)費(fèi)用林農(nóng)個(gè)人支付占總保費(fèi)的比例為25%~45%，發(fā)達(dá)地區(qū)支付比例較低，如浙江為25%；欠發(fā)達(dá)地區(qū)，林農(nóng)的支付比例較高，如湖南為45%。因此，在提高保額與保費(fèi)的同時(shí)，各級財(cái)政要提高森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例；此外，林區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差，財(cái)政收入主要靠上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，籌措森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼困難，應(yīng)提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)中央和省級的財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，降低縣市級財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的比例。

（三）政府協(xié)助保險(xiǎn)公司提升査勘定損水平

森林分布在山區(qū)、地理位置復(fù)雜、交通條件不便，增加了森林保險(xiǎn)查勘定損的難度與費(fèi)用；此外，火災(zāi)、病蟲害等定損專業(yè)性強(qiáng)，對理賠人的專業(yè)技術(shù)要求高。林業(yè)部門應(yīng)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢與森林保險(xiǎn)承保公司在人員培訓(xùn)、防災(zāi)減災(zāi)以及構(gòu)建信息資源共享平臺等方面開展合作，提高森林保險(xiǎn)賠付率，縮短賠付時(shí)間?；谏直ｋU(xiǎn)業(yè)務(wù)所具有的生態(tài)效益的考量，工作經(jīng)營應(yīng)當(dāng)由政府支付。政府把森林保險(xiǎn)中投保、收保費(fèi)、報(bào)告災(zāi)情、勘定損以及理賠兌付等工作納入基層林業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織日常工作范疇，并予以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。