蘇藝 徐偉

近兩年來，法學(xué)理論界與實(shí)務(wù)界圍繞李文亮醫(yī)生被公安機(jī)關(guān)訓(xùn)誡一事展開了廣泛討論，形成了幾種具有代表性的觀點(diǎn)。一是實(shí)質(zhì)意義上的行政處罰說，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)的訓(xùn)誡行為對當(dāng)事人在聲譽(yù)和言論自由方面造成直接不利影響，具有制裁性，屬于實(shí)質(zhì)意義上的行政處罰。①楊解君：《受罰性行為與行政處罰的判斷及其適用——關(guān)于李文亮“訓(xùn)誡”案中的行為及相關(guān)爭論問題的分析》，《行政法學(xué)研究》2020 年第6 期。由于事實(shí)上產(chǎn)生了處罰效果，且屬于法外處罰、超越職權(quán)，故應(yīng)予撤銷。②高一飛：《公安機(jī)關(guān)治安管理中訓(xùn)誡的規(guī)范性思考》，《中州學(xué)刊》2020 年第2 期。二是行政指導(dǎo)說，將訓(xùn)誡定位為行政事實(shí)行為基礎(chǔ)上的綜合性行政指導(dǎo)行為，其兼具規(guī)制性行政指導(dǎo)與助成性行政指導(dǎo)的特征。③易明佳：《論行政訓(xùn)誡行為的法律性質(zhì)及其規(guī)制》，《寧夏黨校學(xué)報(bào)》2020 年第5 期。三是行政命令說，認(rèn)為訓(xùn)誡使當(dāng)事人承擔(dān)自行作為或不作為的義務(wù)，與行政命令的法律特征高度契合，同時(shí)具有可訴性，能夠最大限度保持我國行政法體系的穩(wěn)定性。④周舜、李若愚：《公安訓(xùn)誡的法律性質(zhì)及其制度完善》，《上海公安學(xué)院學(xué)報(bào)》2021 年第2 期。四是準(zhǔn)行政法律行為說，認(rèn)為訓(xùn)誡分別吸納了行政法律行為和行政事實(shí)行為的成分，使自身具備了“觀念表示性”和“間接法律效果性”的特征。⑤曾文遠(yuǎn)：《論行政訓(xùn)誡》，《學(xué)術(shù)交流》2021 年第1 期。

以上觀點(diǎn)都具有一定的建設(shè)性，但要準(zhǔn)確定位訓(xùn)誡制度的功能，還應(yīng)堅(jiān)持以下基本立場：一方面，應(yīng)在現(xiàn)有行政法理論體系中努力找到最適切的制度支點(diǎn)，通過探尋其發(fā)展脈絡(luò)，進(jìn)而加厚或延伸相關(guān)知識內(nèi)容，而不是輕易地自創(chuàng)概念分類，將簡單的問題復(fù)雜化；另一方面，應(yīng)在窮盡規(guī)范依據(jù)的基礎(chǔ)上，依托現(xiàn)行制度框架積極尋求合法性解釋，而不宜輕易地“言必稱違法”。值得注意的是，在2019年《中華人民共和國治安管理處罰法》（修訂草案）第12 條在“不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教”的規(guī)定之后，就新增了“公安機(jī)關(guān)可以依法對其予以訓(xùn)誡”的內(nèi)容。在全國人大常委會即將對該法進(jìn)行初次審議的背景下，本文擬就公安機(jī)關(guān)訓(xùn)誡制度的相關(guān)問題做出進(jìn)一步探討，以期厘清概念依據(jù)、把握制度變遷、化解理論爭議、總結(jié)事件教訓(xùn)。

一、訓(xùn)誡的概念及其現(xiàn)行法律依據(jù)

訓(xùn)誡，原意為“教導(dǎo)和告誡”，引申義為“一種處罰措施，人民法院對犯罪情節(jié)輕微或有錯(cuò)誤的人進(jìn)行公開的批評教育”。①中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》（第7 版），商務(wù)印書館2016 年版，第1495 頁。我國刑法第37 條明確規(guī)定，“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分?！庇袑W(xué)者認(rèn)為，之所以要在刑罰以外規(guī)定這種實(shí)體上的“非刑罰處罰方法”，主要在于實(shí)現(xiàn)預(yù)防犯罪的需要。也就是說，當(dāng)出現(xiàn)不需要判處刑罰的情形時(shí)，為了伸張正義、保護(hù)法益、教育犯罪人以及有效地防止犯罪，有必要對當(dāng)事人適用其他強(qiáng)制方法。由此，訓(xùn)誡是“法院對犯罪人當(dāng)庭予以批評、譴責(zé)，責(zé)令其改正，不再犯罪的方法”。②張明楷：《刑法學(xué)》（第6 版），法律出版社2021 年版，第816 頁。為避免與“刑事處罰”在表述上的重復(fù)和歧義，本文將這種替代性的“非刑罰處罰方法”改稱為“非刑罰處置方法”。

除刑法第37 條外，在現(xiàn)行法律中涉及人民法院適用訓(xùn)誡的條文還有9 處，詳見表1 所示。其中，反家庭暴力法第34 條、反有組織犯罪法第33 條第2 款的訓(xùn)誡與刑法第37 條的功能類似，均是行為人因情節(jié)輕微無須判處刑罰而采取的替代性處置方法；企業(yè)破產(chǎn)法第129 條規(guī)定的訓(xùn)誡則是針對債務(wù)人等有關(guān)人員擅自離開住所地的一種處置方法；三大訴訟法中所規(guī)定的訓(xùn)誡均是針對訴訟參與人或者其他人妨礙訴訟或者違反法庭規(guī)則而采用的處置方法；預(yù)防未成年人犯罪法第61 條、家庭教育促進(jìn)法第49 條規(guī)定的訓(xùn)誡則是針對實(shí)施嚴(yán)重不良行為或者犯罪行為的未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人，不依法履行相關(guān)職責(zé)時(shí)所采用的一種處置方法，除人民法院外，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院也可以適用。

表1 涉及人民法院適用訓(xùn)誡的法律條款

此外，在現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中，共有6 處涉及到訓(xùn)誡。至于在部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件層面，由于涉及訓(xùn)誡的規(guī)定數(shù)量眾多，本文不再一一贅述，此處僅將公安部規(guī)章中涉及公安機(jī)關(guān)適用訓(xùn)誡的兩項(xiàng)條文一并列出，詳見表2 所示。

表2 現(xiàn)行法律、行政法規(guī)以及公安部規(guī)章中有關(guān)訓(xùn)誡的條款

通過以上梳理可知，目前明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)適用訓(xùn)誡的相關(guān)條文共有5 處，即預(yù)防未成年人犯罪法中2 處、家庭教育促進(jìn)法中1 處、信訪條例中1 處、保安服務(wù)管理?xiàng)l例中1 處；明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)適用訓(xùn)誡的相關(guān)條文共有4 處，即看守所條例中1 處、拘留所條例中1 處、公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒所管理辦法中2 處。因此，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和公安部規(guī)章中明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)適用訓(xùn)誡的條文共有9 處。其中，信訪條例第47 條第2 款、保安服務(wù)管理?xiàng)l例第45 條第1 款還含有“違反治安管理（行為）”“給予治安管理處罰”等表述。不過，所有這些顯然與公安機(jī)關(guān)向李文亮醫(yī)生出具的訓(xùn)誡書中的“現(xiàn)在依法對你在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表不屬實(shí)的言論的違法問題提出警示和訓(xùn)誡。你的行為……違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定”語境無法對應(yīng)。由于現(xiàn)行治安管理處罰法中并無“訓(xùn)誡”字樣，那么兩者之間究竟是何種關(guān)系，似有必要進(jìn)行一番制度變遷史的考察。

二、訓(xùn)誡及其相近概念的制度變遷

（一）在舊中國違警罰法與刑事法中的制度變遷

1810 年頒布的《法國刑法典》首創(chuàng)違警罪、輕罪、重罪體例，并由此深刻影響了包括日本在內(nèi)的諸多國家。20 世紀(jì)初，晚清政府全面仿效日本立法，但因受違警與犯罪性質(zhì)全異說的影響，其從一開始就將違警行為獨(dú)立于刑法評價(jià)：先是以1880 年日本舊刑法為藍(lán)本，于1906 年頒布《違警罪章程》；很快又模仿1907 年《日本刑法典》，剔除違警罪，制定1908 年《警察犯處罰令》，并于同年頒布《大清違警律》。值得注意的是，《大清違警律》在《警察犯處罰令》僅規(guī)定拘留、科料等兩種處罰種類的基礎(chǔ)上，就自首減免和未達(dá)責(zé)任年齡者不罰等情形又另行規(guī)定了一種非違警罰處置方式——申飭。①《大清違警律》第13 條規(guī)定“犯本律各款而于未發(fā)覺以前，向巡警官署或被害人自首者，得減輕一二等，或代以申飭，其各本條有專例者不在此限。受申飭者于六個(gè)月以內(nèi)，在同一管轄地方再犯時(shí)，加重二等。”第16 條第1 款規(guī)定“未滿十五歲人犯本律各款者，由巡警官署申飭后，告其父兄或撫養(yǎng)人自行管束?！鞭D(zhuǎn)自戴鴻映：《舊中國治安法規(guī)選編》，群眾出版社1985 年版，第16-17 頁。按照早期學(xué)者的理解，就自首減免情形而言，“申飭宗旨，在于促人悛改……犯人如能自首，而其情又大有可恕，則全免其刑，以節(jié)省猶豫行刑所必有之煩勞，惟于其時(shí)加以申飭，促其知戒，為預(yù)防再犯之策焉”①汪有齡：《汪有齡法學(xué)文集》，中國法制出版社2013 年版，第174-175 頁。；就未達(dá)責(zé)任年齡者不罰情形而言，“不以申飭有罰之性質(zhì)，故于罰例中，無明文規(guī)定。歐洲各國立法例于違警之未達(dá)責(zé)任年齡者，往往適用譴責(zé)處分，殆認(rèn)為一種特罰”。②張清渠：《最新違警罰法釋義要覽》，上海合記書局1929 年版，第135 頁。

不過，在1915 年北洋政府頒布的《違警罰法》中，“申飭”已改為“訓(xùn)誡”，與拘留、罰金一起并列為“主罰之種類”（第13 條），但未加釋明；通篇也只有自首規(guī)定“得減輕一等或二等處罰，或以訓(xùn)誡行之”（第20 條）；而未達(dá)責(zé)任年齡者不罰條款則表述為“但須告之其父兄或撫養(yǎng)人，責(zé)令自行管束”（第3 條），未見“訓(xùn)誡”字樣。1928 年南京國民政府頒布的《違警罰法》對此未加改動(dòng)。這一時(shí)期，訓(xùn)誡逐步成為違警罰主罰種類之一，“‘訓(xùn)’是指出違法的不是，‘誡’是警告以后不宜再蹈前非，以冀其改過自新。通常是由主管官吏訓(xùn)斥一番，或令違警者立一番悔過的字據(jù)”③丘漢平：《違警罰法》，商務(wù)印書館1935 年版，第17 頁。。與《大清違警律》相比，此時(shí)針對自首的訓(xùn)誡已升格為違警罰主罰，發(fā)生了質(zhì)變；針對父兄或撫養(yǎng)人的責(zé)令自行管束，實(shí)質(zhì)上是將舊法“申飭后，告……自行管束”中的兩種非違警罰處置方法改造為“一般訓(xùn)斥（責(zé)）+具體命令（令……）”的簡潔表達(dá)，使之成為一種更具明確指向性的非違警罰處置方法，差別僅在于量變。

1943 年的《違警罰法》為與1935 年《中華民國刑法》規(guī)定的易科罰金、易服勞役、易以訓(xùn)誡、沒收等表述相區(qū)別，將訓(xùn)誡相應(yīng)改稱為罰鍰、罰役、申誡、沒入。其中，作為主罰種類之一的申誡明確為“以言詞為之”（第18 條），其適用范圍包括適用不罰、減罰規(guī)定的被管束人的法定代理人或其他受托管束之人（第27 條）；減輕后致4 小時(shí)以下的拘留或不滿1 圓的罰鍰（第31 條）；事實(shí)已明、無調(diào)查必要，不經(jīng)偵訊徑行裁決的違警事件（第41 條）等等，較之舊法有所擴(kuò)大。此時(shí)，一般訓(xùn)斥意義上的申誡已完全演變?yōu)檫`警罰主罰，一般訓(xùn)斥與具體命令相結(jié)合的非違警罰處置方式仍僅為責(zé)令管束（第10 條、第11 條）。1991 年，臺灣當(dāng)局以“社會秩序維護(hù)法”取代《違警罰法》，將申誡進(jìn)一步明確為“以書面或言詞為之”（第19 條）。其中，書面申誡適用于無繼續(xù)調(diào)查必要的專處或選擇處申誡的案件（第43 條），并規(guī)定“裁處多數(shù)申誡者，并一次執(zhí)行之”（第25 條），“逾三個(gè)月未執(zhí)行者，免予執(zhí)行”（第32 條）等等，較之舊法更為體系化。一般訓(xùn)斥與具體命令相結(jié)合的非法定罰處置方法則細(xì)化為“責(zé)……管教”“責(zé)……監(jiān)護(hù)”，同時(shí)增加了無人管教時(shí)的“送交……收容”和無人監(jiān)護(hù)或者不能監(jiān)護(hù)的“送交……監(jiān)護(hù)或治療”等無訓(xùn)斥內(nèi)容的非法定罰處置方法（第8 條、第9 條）。

綜上所述，在舊中國以及其后我國臺灣地區(qū)的法制變遷中，盡管不同時(shí)期申飭、訓(xùn)誡、申誡的稱謂有所不同，但在具體適用上其實(shí)并無二致。不過，通過一次次立法更新，這些概念最終完成了由非法定罰處置方式向法定處罰種類的全面轉(zhuǎn)變。在剩余的非法定罰處置方式中，只有“責(zé)（令）……”仍含有一般訓(xùn)斥意味，但這也已是與具體命令相結(jié)合形成的整體性存在。

（二）新中國治安管理處罰法與刑事法中的制度變遷

新中國成立后，《違警罰法》隨國民黨“六法全書”體系一并廢除。面對各地詢問有關(guān)治安案件處理事宜的大量來函，公安部成立了治安管理處罰條例起草小組，并發(fā)通知稱為了維護(hù)城市秩序，維護(hù)新生政權(quán)，可以參照《違警罰法》，在大城市對違警情形進(jìn)行處罰……④王新友：《新中國治安立法50 年》，《政府法制》2009 年第29 期。此后，在批判吸收《違警罰法》的基礎(chǔ)上，1957 年頒布的治安管理處罰條例改“申誡”為“警告”，并改“由重到輕”為“由輕到重”排列，使之位列治安管理處罰種類之首（第3 條），但并未釋明；同時(shí)，保留了“責(zé)令……嚴(yán)加管教”和“責(zé)令……嚴(yán)加看管和醫(yī)療”這兩種一般訓(xùn)斥與具體命令相結(jié)合的非治安罰處置方式（第27 條、第28 條）。之所以用語稱謂發(fā)生了變化，主要在于當(dāng)時(shí)認(rèn)為“我們的治安處罰雖然有對壞分子實(shí)行專政的一面，但更大量的是用來調(diào)節(jié)人民內(nèi)部矛盾。在這一意義上說，處罰也是和教育結(jié)合一起來實(shí)行的”，而“警告本來是精神上的警戒，是批評教育的一種形式，但我們也把它作為一種處罰來執(zhí)行。這就體現(xiàn)了教育和處罰相輔相成的精神”。①廖公宣：《“治安管理處罰條例”講話》，遼寧人民出版社1958 年版，第8-9 頁。但客觀地說，過去作為違警罰種類的訓(xùn)誡、申誡同樣兼具處罰與教育的功能，它們在制度內(nèi)核上其實(shí)并無二致。

因受舊刑法和蘇聯(lián)刑法的影響，“訓(xùn)誡”在這一時(shí)期主要應(yīng)用于刑事司法領(lǐng)域。最高人民法院對它的認(rèn)識也經(jīng)歷了由刑罰到非刑罰的變化：1953 年認(rèn)為在處理重婚、納妾等刑事案件時(shí)，可視案件情節(jié)輕重和影響大小，酌予較輕的刑事處分（包括緩刑和訓(xùn)誡）；1961 年認(rèn)為如果犯罪的情節(jié)輕微，不需要判刑罰的，可以予以訓(xùn)誡，以促進(jìn)自我改造；1963 年認(rèn)為訓(xùn)誡只是適用于口頭教育的辦法，可不必制作判決書，如需作出判決時(shí)應(yīng)先寫明無罪，再寫明予以訓(xùn)誡；1964 年專門對訓(xùn)誡問題作出批復(fù)，要求口頭訓(xùn)誡一方面應(yīng)嚴(yán)肅指出被告人的違法犯罪行為，分析其危害性，責(zé)令努力改正，今后不再重犯另一方面也應(yīng)講明犯罪情節(jié)尚屬輕微，可不給予刑事處分，并統(tǒng)一要求不制作法律文書，僅將處理情況記入案卷備查即可。②參見1953 年8 月20 日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于婚姻問題的復(fù)函》（法行字第5875 號）；1953 年9 月8 日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于重婚納妾幾點(diǎn)意見的復(fù)函》（法行字第6544 號）；1961 年6 月21 日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于今后判決是否適用“教育釋放”問題的復(fù)函》（法研字第14 號）；1963 年5 月9 日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于批評教育、傳訊、訓(xùn)誡等的運(yùn)用和如何填寫司法統(tǒng)計(jì)報(bào)表問題的復(fù)函》（〔63〕法統(tǒng)字第8 號）；1964 年1 月18 日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于訓(xùn)誡問題的批復(fù)》（法研〔1964〕8 號）等文件。社會主義法制恢復(fù)后，1979 年刑法第32 條正式確認(rèn)了訓(xùn)誡作為非刑罰處置方式的性質(zhì)，之后又以1997 年刑法第37 條沿用至今。

20 世紀(jì)80 年代以來，隨著全國人大立法步伐的加快，訓(xùn)誡的適用范圍亦開始由刑法領(lǐng)域向其他部門法領(lǐng)域拓展。值得注意的是，1986 年治安管理處罰條例第9 條規(guī)定：“已滿十四歲不滿十八歲的人違反治安管理的，從輕處罰；不滿十四歲的人違反治安管理的，免予處罰，但是可以予以訓(xùn)誡，并責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。”當(dāng)時(shí)，有學(xué)者將訓(xùn)誡理解為“公安機(jī)關(guān)對有些違反治安管理行為人，以口頭方式進(jìn)行批評教育的行為。實(shí)際是處理違反治安管理行為的一種方式?！雹鬯握忌?、張立明：《治安管理處罰條例解說》，吉林人民出版社1986 年版，第34 頁。這種看法與刑法第37 條規(guī)定的訓(xùn)誡功能一脈相承，將其作為非治安處罰方式針對不滿十四歲的人；而“責(zé)令……嚴(yán)加管教”則作為另一種非治安處罰方式針對監(jiān)護(hù)人。2005 年，新頒布的治安管理處罰法第12 條刪去了對不滿十四周歲的人的訓(xùn)誡，修改為“已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教?！边@其實(shí)與刑法第17 條第4 款“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長或者監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時(shí)候，也可以由政府收容教養(yǎng)”的精神相一致。此后，“訓(xùn)誡”也未曾在治安管理處罰法文本中出現(xiàn)。但由于，原預(yù)防未成年人犯罪法第37 條仍規(guī)定“因不滿十四周歲或者情節(jié)特別輕微免予處罰的，可以予以訓(xùn)誡”，因此2019 年治安管理處罰法（修訂草案）第12 條又在一定程度上恢復(fù)了原條文。

三、訓(xùn)誡在公安行政執(zhí)法中的多重屬性及其行政法理論定位

（一）作為警告罰執(zhí)行方式的訓(xùn)誡

警告，原意為“提醒，使警惕”，引申義為“對有錯(cuò)誤或不正當(dāng)行為的個(gè)人、團(tuán)體、國家提出告誡，使認(rèn)識所應(yīng)負(fù)的責(zé)任。這是對犯錯(cuò)誤者的一種處分?！雹苤袊鐣茖W(xué)院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》（第7 版），商務(wù)印書館2016 年版，第692 頁。其中，“提出告誡，使認(rèn)識所應(yīng)負(fù)的責(zé)任”，即批評教育；“一種處分”，即處罰。如前所述，1957 年治安管理處罰條例之所以將警告作為最輕微的治安管理處罰種類，正是希望借助批評教育來實(shí)現(xiàn)處罰與教育的結(jié)合，這一做法也為后續(xù)立法所堅(jiān)持。如此一來，警告中其實(shí)本身就含有以公開批評教育為內(nèi)容的訓(xùn)誡意味。20 世紀(jì)90 年代初，公安部交通管理局曾在一份答復(fù)中認(rèn)為“警告是行政主體對某些有輕微違法行為人的一種訓(xùn)誡，以促使被警告人提起應(yīng)有的注意和警惕，以后不再重犯。”①公安部交通管理局、公安部法制司：《道路交通管理法規(guī)匯編》，警官教育出版社1991 年版，第421 頁。2005 年治安管理處罰法通過后，全國人大常委會法制工作委員會更是在釋義中明確指出“警告具有譴責(zé)和訓(xùn)誡兩重含義”。其中，前者體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)對違反治安管理行為人的一種否定性評價(jià)，表明了對其行為的違法性和社會危害性的認(rèn)定和否定性態(tài)度；后者體現(xiàn)在對其進(jìn)行警示，訓(xùn)誡其不得再行實(shí)施違反治安管理行為。②安建：《中華人民共和國治安管理處罰法釋義》，法律出版社2005 年版，第27 頁。

以治安管理處罰法第100 條“違反治安管理行為事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，處警告或者二百元以下罰款的，可以當(dāng)場作出治安管理處罰決定”的規(guī)定為例，人民警察在適用本條時(shí)，應(yīng)制作《當(dāng)場處罰決定書》。根據(jù)2012 年版公安行政法律文書式樣，③《公安部關(guān)于印發(fā)〈公安行政法律文書式樣〉的通知》（公通字〔2012〕63 號），2012 年12 月18 日發(fā)布?！懂?dāng)場處罰決定書》的正文第一部分是違法行為人的基本情況，第二部分是當(dāng)場處罰決定的內(nèi)容，第三部分是申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟權(quán)利的告知。在最為核心的第二部分，又包括違法事實(shí)及證據(jù)、處罰依據(jù)、處罰種類或者數(shù)額、執(zhí)行方式、逾期不繳納罰款的加處罰款標(biāo)準(zhǔn)和加處罰款的上限等事項(xiàng)。其中，違法事實(shí)及證據(jù)、處罰依據(jù)、處罰種類或者數(shù)額等共同體現(xiàn)了譴責(zé)性，執(zhí)行方式則包括當(dāng)場訓(xùn)誡、當(dāng)場收繳罰款和被處罰人到銀行繳納罰款，④孫茂利：《公安機(jī)關(guān)行政法律文書制作與范例》，中國民主法制出版社2021 年版，第111-114 頁。是處罰過程的直觀呈現(xiàn)。因此，對給予警告處罰的，辦案民警應(yīng)當(dāng)選定“當(dāng)場訓(xùn)誡”，并在其前面的“□”中進(jìn)行勾選，表明公安機(jī)關(guān)已當(dāng)場進(jìn)行批評教育。

（二）作為非法定罰處置方式的訓(xùn)誡

刑法第37 條除規(guī)定訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失等由人民法院適用的非刑罰處置方式外，還規(guī)定了行政處罰或者行政處分，以此作為由主管部門適用的非刑罰處置方式。以保安服務(wù)管理?xiàng)l例第45 條第1 款為例，如果保安員被免予刑事處罰，人民法院既可以自行訓(xùn)誡，也可以交由公安機(jī)關(guān)視情節(jié)予以訓(xùn)誡、依法給予吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證以及其他治安管理處罰。但實(shí)踐中，對違法行為的處理一旦從刑罰降格，最有可能給予的是各類治安管理處罰，而公安機(jī)關(guān)適用訓(xùn)誡往往是在無須給予治安管理處罰的情形下才可能出現(xiàn)的。因此，關(guān)于以上兩種訓(xùn)誡的性質(zhì)，一個(gè)是非刑罰處置方式，一個(gè)是非治安罰處置方式，公安機(jī)關(guān)一般只能在不予治安管理處罰的情形下才可依法適用后者。2006 年公安部曾在發(fā)文中稱“治安管理處罰條例規(guī)定的處罰種類只有警告、罰款和拘留，相關(guān)的法律措施只有沒收、訓(xùn)誡等”，⑤《公安部關(guān)于印發(fā)〈中華人民共和國治安管理處罰法宣傳提綱〉的通知》，《中華人民共和國公安部公報(bào)》2006 年第5 期。也正是從這個(gè)意義上來理解的。同理，根據(jù)公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒所管理辦法第36 條第1 款的規(guī)定，如果戒毒人員被免予刑事處罰，那么最有可能給予的是禁閉，警告、訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過一般只能作為非禁閉罰處置方式，根據(jù)情節(jié)輕重選擇適用。

（三）作為獨(dú)立處置方式的訓(xùn)誡

如果法律、行政法規(guī)、公安部規(guī)章中明確規(guī)定的公安機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可適用的訓(xùn)誡，與法定的處罰種類并無關(guān)聯(lián)，那么其應(yīng)視為一種獨(dú)立處置方式。不過，它們在構(gòu)造上又是有所不同的。

首先，預(yù)防未成年人犯罪法第41 條第1 項(xiàng)中的“予以訓(xùn)誡”已被明確為一種對有嚴(yán)重不良行為的未成年人的“矯治教育措施”；同時(shí)，該法第61 條和家庭教育促進(jìn)法第49 條中“予以訓(xùn)誡”和“責(zé)令其接受家庭教育指導(dǎo)”的主體是實(shí)施嚴(yán)重不良行為的未成年人的“父母或者其他監(jiān)護(hù)人”。這兩項(xiàng)條文在語義邏輯上似乎存在一定共性問題——這些父母或者其他監(jiān)護(hù)人先是被公安機(jī)關(guān)訓(xùn)誡，繼而還要接受有訓(xùn)斥內(nèi)容的家庭教育指導(dǎo)，等于一個(gè)行為被連續(xù)訓(xùn)斥兩次。因此，將相關(guān)條文修改為無訓(xùn)斥內(nèi)容的“要求其接受家庭教育指導(dǎo)”的表述更為適宜。

其次，官方對信訪條例第47 條第2 款的釋義為“公安機(jī)關(guān)對行為人采取的警告、訓(xùn)誡或者制止，并不屬于處罰措施，而是現(xiàn)場的勸誡措施，因此，這里的警告不同于作為治安管理處罰措施的警告?！雹偻粲狼澹骸缎旁L條例釋義》，中國法制出版社2005 年版，第170 頁。也就是說，本款中“警告”取“提醒，使警惕”的原意，公開批評教育的訓(xùn)誡、強(qiáng)迫使其停止的制止與其同為一種獨(dú)立的現(xiàn)場勸誡措施。如果信訪人事后被免予刑事處罰或不予治安管理處罰，顯然無法回過頭來再適用這些現(xiàn)場勸誡措施。

再次，拘留所條例第23 條、看守所條例第36 條均不涉及其他法定處罰種類，其中訓(xùn)誡作為一種獨(dú)立處置方式基本不存在爭議，故不再贅述。當(dāng)公安機(jī)關(guān)適用保安服務(wù)管理?xiàng)l例第45 條第1 款、公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒所管理辦法第36條第1款且不涉及替代其他法定罰時(shí)，訓(xùn)誡仍是一種獨(dú)立處置方式。

（四）訓(xùn)誡的行政法理論定位

在德國，警察職務(wù)行為依處分標(biāo)的而分為警察處分、事實(shí)行為、協(xié)助行為、提示與告誡（Hinweis und Verwarnung）、司法行為等。其中，提示并不以產(chǎn)生法律效果為目的，屬于非行政處分；但如果同時(shí)警告，若再犯或不遵守提示將予取締，則被提示人得提起確認(rèn)之訴。告誡可分為免繳費(fèi)和應(yīng)繳費(fèi)兩種情形：免繳費(fèi)之告誡（gebührenfreie Verwarnung）不含命令與禁止性質(zhì)，亦非行政處分，被告誡人僅得向行使告誡監(jiān)督或職務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)提出不具形式之異議，而告誡附帶警告與提示附警告的情形一致，當(dāng)事人可提起確認(rèn)之訴；應(yīng)繳費(fèi)之告誡（gebührenpflichtige Verwarnung），系警察為抗制微小秩序違反行為之職權(quán)，具有行政處分特質(zhì)，得作為法律救濟(jì)之標(biāo)準(zhǔn)。②[德]亨利·蘇勒、伯恩哈德·施勒爾：《德國警察與秩序法原理》（第2 版），李震山譯，登文書局1995 年版，第295、306-308 頁。需要說明的是，本書第1 版將“Hinweis und Verwarnung”譯為“提示與訓(xùn)誡”。由此可見，德國法中的告誡存在著雙層結(jié)構(gòu)，即不產(chǎn)生法律效果的免繳費(fèi)之一般性告誡，以及產(chǎn)生法律效果的附帶強(qiáng)制方法之告誡，包括免繳費(fèi)附帶警告之告誡和應(yīng)繳費(fèi)之告誡。③需要說明的是，對附帶強(qiáng)制執(zhí)行手段之告戒（Androhung des Zwangsmittels），我國臺灣地區(qū)司法實(shí)務(wù)上曾長期將其視為行政處分，而準(zhǔn)予提起爭訟。李建良在《論行政強(qiáng)制執(zhí)行之權(quán)利救濟(jì)體系與保障內(nèi)涵——以行為、不行為或容忍義務(wù)之執(zhí)行行為探討重心》一文中指出“惟‘行政訴訟法’修正，‘高等行政法院’成立，‘行政法院’改制為‘最高行政法院’之后，卻改變見解認(rèn)為告戒僅是行政執(zhí)行程序行為，不具有行政處分之性質(zhì)。此種見解之轉(zhuǎn)變，多少是囿于行政執(zhí)行各項(xiàng)措施不得提起行政訴訟之陳腐觀念”。

與德國法不同，我國行政行為體系中并無“提示與告誡”的分類，相當(dāng)于免繳費(fèi)的一般性告誡行為也只能依附于與之性質(zhì)最為接近的行政事實(shí)行為，而免繳費(fèi)附帶警告之告誡則相當(dāng)于包含訓(xùn)誡在內(nèi)的警告罰，應(yīng)繳費(fèi)之告誡相當(dāng)于給予警告罰后再并處罰款。按照通說，行政事實(shí)行為是指“行政機(jī)關(guān)以不產(chǎn)生法律約束力，而以影響或改變事實(shí)狀態(tài)為目的實(shí)施的一種行政活動(dòng)”，包括補(bǔ)充性、即時(shí)性、建議性、服務(wù)性行政事實(shí)行為。其中，補(bǔ)充性行政事實(shí)行為又稱為執(zhí)行性行為，是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)已作出行政行為的內(nèi)容而實(shí)施的輔助執(zhí)行行為，例如市場監(jiān)管機(jī)關(guān)作出沒收非法財(cái)物的決定后，收繳并銷毀假冒偽劣產(chǎn)品的行為。④姜明安：《行政法與行政訴訟法》（第7 版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2019 年版，第321、323-324 頁。同理，公安機(jī)關(guān)作出警告決定后進(jìn)行當(dāng)場訓(xùn)誡和作出不予處罰決定后予以訓(xùn)誡的行為，都應(yīng)歸入此類。一些學(xué)者質(zhì)疑將訓(xùn)誡歸入行政事實(shí)行為的理由在于，訓(xùn)誡書對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了不利影響。這種觀點(diǎn)值得商榷，因?yàn)榭芍聶?quán)益受損性本身就是行政事實(shí)行為的法律特征之一，它會對相對人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益可能產(chǎn)生事實(shí)上的損害；完全不影響相對人權(quán)益的行為不足以實(shí)現(xiàn)維持社會必要秩序的目的。⑤同上，第321-322 頁。例如，市場監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有制作、仿制、買賣人民幣圖樣的行為，但違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果。在依據(jù)行政處罰法第33 條第1 款的規(guī)定作出不予行政處罰的同時(shí)，依據(jù)人民幣管理?xiàng)l例第43 條第2 款的規(guī)定，當(dāng)場銷毀了非法的人民幣圖樣。期間，雖然造成很多群眾圍觀，對當(dāng)事人的形象產(chǎn)生了不利影響，但不足以產(chǎn)生法律上的后果。因此，在這種情形下，既不能將此作為公安機(jī)關(guān)辦理行政案件法定從重處罰的裁量情節(jié)，也不屬于行政復(fù)議范圍和行政訴訟的受案范圍。唯有訓(xùn)誡的適用造成國家賠償法第3 條第3 至第5 項(xiàng)（公民身體傷害或者死亡）、第4 條第4 項(xiàng)（財(cái)產(chǎn)損害）情形的，受害人有依法取得行政賠償?shù)臋?quán)利。也就是說，只要公安機(jī)關(guān)的訓(xùn)誡行為未對相對人人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成直接損害，就不宜以媒體報(bào)道為由將損害后果任意擴(kuò)大至精神層面。需要說明的是，由于此時(shí)訓(xùn)誡系與行政行為同時(shí)作出，因此如果存在附帶強(qiáng)制方法的，可借鑒國外的做法，①《聯(lián)邦德國行政強(qiáng)制執(zhí)行法》第18 條第1 項(xiàng)規(guī)定：“針對強(qiáng)制方法的告誡，允許采取針對應(yīng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為所允許的法律救濟(jì)。如果告誡與作為基礎(chǔ)的行政行為同時(shí)作出，則法律救濟(jì)同時(shí)延伸及后者，但以后者尚未成為法律救濟(jì)或司法程序標(biāo)的為限。告誡未與作為基礎(chǔ)的行政行為同時(shí)作出，且后者已不可撤銷時(shí)，則只在告誡本身所產(chǎn)生的權(quán)利損害范圍內(nèi)，可請求撤銷告誡?！睂で笤诨A(chǔ)行為救濟(jì)中一并處理。

至于作為獨(dú)立處置方式的訓(xùn)誡，本身并非為執(zhí)行某個(gè)行政決定而實(shí)施，也就不便歸入補(bǔ)充性行政事實(shí)行為，而應(yīng)歸入建議性行政事實(shí)行為進(jìn)行考量，但這又與行政指導(dǎo)行為在性質(zhì)和范圍上均存在交叉。對此，通說從行政指導(dǎo)的功能入手，劃分出規(guī)制性或抑制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性或調(diào)停性行政指導(dǎo)促進(jìn)性（助成性）或輔助性（建議性）行政指導(dǎo)。其中，第一種是對妨害公共秩序或公益之行為的預(yù)防或抑制，第二種是對相對人之間爭持的調(diào)停，第三種是促進(jìn)相對人合理化的指導(dǎo)。②林紀(jì)東：《行政法》（修訂3 版），三民書局股份有限公司1988 年版，第437-438 頁。即使是堅(jiān)持二分法的學(xué)者也認(rèn)為，最易引起行政糾紛和產(chǎn)生法律問題的是規(guī)制性行政指導(dǎo)中的告誡、勸告、說服等伴有某種實(shí)際影響力和無形壓力的指導(dǎo)行為。③[日]原田尚彥：《行政法要論》（全訂版），學(xué)陽書房1984 年版，第164 頁。因此，作為獨(dú)立處置方式的訓(xùn)誡主要是建議性行政事實(shí)行為之下的規(guī)制性行政指導(dǎo)行為。如果伴有類似上述非法上訪案件中行政機(jī)關(guān)告知相關(guān)法律規(guī)定和、正確信訪途徑情形的，則說明兼有提示的促進(jìn)性行政指導(dǎo)行為特征。總體而言，近年來針對有關(guān)信訪人不服公安機(jī)關(guān)訓(xùn)誡，起訴要求撤銷《訓(xùn)誡書》的案件，最高人民法院的認(rèn)定經(jīng)歷了由相關(guān)法律規(guī)定事項(xiàng)的告知行為（一般性提示）到現(xiàn)場勸誡措施（免繳費(fèi)之一般性訓(xùn)誡）的轉(zhuǎn)變，并由此認(rèn)為公安機(jī)關(guān)并未對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，最終裁定駁回再審申請。④參見（2016）最高法行申1439 號行政裁定書；（2016）最高法行申2410 號行政裁定書；（2016）最高法行申4465 號行政裁定書；（2017）最高法行申1914 號行政裁定書；（2017）最高法行申7408 號行政裁定書；（2018）最高法行申9253號行政裁定書；（2019）最高法行申423 號行政裁定書等。當(dāng)前司法實(shí)踐中普遍認(rèn)為行政訓(xùn)誡不具有可訴性，關(guān)于訓(xùn)誡更多判決的梳理可參見李云波等人所撰《行政訓(xùn)誡可訴性探討》一文（載《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2022年第1 期）。

四、余論

李文亮事件已過去兩年有余。當(dāng)初之所以會引發(fā)軒然大波，一方面是人們對于治安管理處罰法尚未明文規(guī)定的訓(xùn)誡措施了解得不夠，另一方面也是社會對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法不規(guī)范積弊的一種不滿情緒的宣泄。痛定思痛，這一教訓(xùn)仍值得我們在以下幾個(gè)方面做出深刻總結(jié)與反思。

首先，與修訂后的行政處罰法相對照，現(xiàn)行治安管理處罰法的弊端已被無形中放大，亟需把握本輪修法契機(jī)及時(shí)填補(bǔ)法律漏洞。除因循行政處罰法作出相應(yīng)增補(bǔ)外，還應(yīng)參考刑法第37 條的規(guī)定增加不予處罰后，根據(jù)案件的不同情況予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門給予行政處分等非治安罰處置方式。在此基礎(chǔ)上，公安部可考慮在《不予行政處罰決定書》上增加當(dāng)場訓(xùn)誡、當(dāng)場具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失、由主管部門給予行政處分等選項(xiàng)，供辦案民警選擇適用。

其次，要及時(shí)上收公安行政法律文書式樣的制定權(quán)限，堅(jiān)持法律文書制作繁簡適當(dāng)。2012 年版公安行政法律文書式樣共計(jì)46 種，2019 年版在此基礎(chǔ)上調(diào)整9 種、增加4 種，2021 年版又進(jìn)一步刪除3 種，因此目前由公安部制定的公安行政法律文書共計(jì)47 種。顯然，這些法律文書式樣還沒有達(dá)到窮盡現(xiàn)行法律法規(guī)的程度，因此公安部不得不又授權(quán)省級公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充制作。但近年來，這一做法的弊端日益凸顯：有些省級公安機(jī)關(guān)制定相關(guān)文書時(shí)沒有充分把握繁簡適當(dāng)原則，個(gè)別地級甚至縣級公安機(jī)關(guān)又在此基礎(chǔ)上另行增加文書式樣，并提高考核評議標(biāo)準(zhǔn)，人為地增加了辦案民警制作文書的工作量。①孫茂利：《公安機(jī)關(guān)行政法律文書制作與范例》，中國民主法制出版社2021 年版，第10 頁。有評論指出，與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)已公開發(fā)布的數(shù)百、上千種訴訟文書樣式相比，公安機(jī)關(guān)如此有限的文書式樣與其承擔(dān)的面寬量大職能極不相適應(yīng)。②羅書平：《如此“訓(xùn)誡”，循的是哪條章法？》，《民主與法制周刊》2020 年第8 期。從長遠(yuǎn)看，公安行政法律文書式樣的制定權(quán)限還是應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)看齊，由公安部統(tǒng)一行使為宜。對于有明確法律法規(guī)依據(jù)且對相對人合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響的行政決定，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定公安行政法律文書式樣并依法制作；對于法律法規(guī)沒有明確要求的，應(yīng)以其他方式在案卷中直觀呈現(xiàn)相關(guān)情況，無須制作格式化法律文書。

再次，執(zhí)法過程適用過錯(cuò)推定原則時(shí)，應(yīng)注重聽取相對人的陳述和申辯，避免先入為主式判斷。出于“無效率即無行政”之考量，行政執(zhí)法領(lǐng)域適用過錯(cuò)推定原則認(rèn)定相對人的主觀過錯(cuò)。事實(shí)上，這是將無過錯(cuò)的舉證義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給相對人，其本身存在一定合理性。如果相對人主觀上確無過錯(cuò)，相對于行政機(jī)關(guān)而言也更易于舉證。但在李文亮事件中，武漢市公安局官方微博早在李文亮醫(yī)生被訓(xùn)誡的前兩日就發(fā)布消息稱“一些網(wǎng)民在不經(jīng)核實(shí)的情況下，在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布、轉(zhuǎn)發(fā)不實(shí)信息，造成不良社會影響。公安機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)，已傳喚8 名違法人員，并依法進(jìn)行了處理”?？上攵鳛橐粋€(gè)平日遵紀(jì)守法的公民，李文亮醫(yī)生當(dāng)時(shí)的心情是何等煎熬。因此，在修法明確規(guī)定無主觀過錯(cuò)者不罰的基礎(chǔ)上，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中還應(yīng)有意識地引導(dǎo)相對人就其主觀無過錯(cuò)進(jìn)行舉證，通過聽取陳述和申辯，判斷其是否具有受欺詐或脅迫、意外事件、可歸咎于他人的過錯(cuò)以及正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)等主觀無過錯(cuò)情形，從而作出真正體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平正義、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的行政決定。