◆翁武耀 ◆劉奇超

內(nèi)容提要：為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，落實(shí)黨中央關(guān)于地方財(cái)政自主制度完善的要求，我國(guó)需要通過法治路徑體系化建構(gòu)地方財(cái)政自主權(quán)，以解決地方財(cái)政自主權(quán)規(guī)范碎片化、不足與過強(qiáng)并存的現(xiàn)實(shí)問題。體系化建構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立在地方財(cái)源非依賴性、自我確定以及開支用途和量化分配確定的基礎(chǔ)之上。同時(shí)，應(yīng)以本國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、基本公共服務(wù)均等化、財(cái)稅制度協(xié)調(diào)等為基本原則，構(gòu)筑地方財(cái)政自主權(quán)實(shí)施的邊界，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)自主權(quán)的限制以形式性限制為主向?qū)嵸|(zhì)性限制為主轉(zhuǎn)變。基于此，體系化建構(gòu)相關(guān)立法、修法的重點(diǎn)，在于通過未來的《財(cái)政法》規(guī)定地方財(cái)政自主權(quán)的基本規(guī)則，并通過《立法法》《預(yù)算法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《教育法》等相關(guān)法律進(jìn)行具體化規(guī)范。

一、問題的提出

自黨的十八屆三中全會(huì)首次將財(cái)政定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱以來，我國(guó)財(cái)政體制改革與完善迎來了重要契機(jī)。黨的十九大報(bào)告提出的“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”和“健全地方稅體系”等要求，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度指明了方向。在上述財(cái)政體制改革的權(quán)威性、原則性、綱領(lǐng)性論述中，蘊(yùn)含著構(gòu)建中國(guó)特色地方財(cái)政自主權(quán)體系的內(nèi)在要求。古今中外，地方財(cái)政自主權(quán)的存在具有邏輯必然性，也是大多數(shù)政體的普遍做法，而影響我國(guó)國(guó)家治理體系的重要關(guān)系形式——中央與地方關(guān)系——的處理，亦主要源于地方自主權(quán)的存在。

地方財(cái)政自主權(quán)在我國(guó)相關(guān)基本法律和重要文件中也有所體現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第三條第四款規(guī)定，中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。近年來黨中央發(fā)布的一些重要文件，在提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度、繼續(xù)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”的目標(biāo)下，對(duì)構(gòu)建地方財(cái)政自主權(quán)又做了進(jìn)一步肯定與深化。例如，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，即是對(duì)地方履行自身職能的肯定（郭銳，2018）。2019年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，進(jìn)一步提出“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的要求。

不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)在中央和地方財(cái)政關(guān)系上的一個(gè)重要議題，就是如何落實(shí)黨中央關(guān)于地方自主及其財(cái)政自主制度完善的一系列要求。從涉及財(cái)政分權(quán)的財(cái)政體制改革層面看，當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)存在的主要問題，一方面是自主權(quán)不足；另一方面，至少?gòu)默F(xiàn)有立法規(guī)范和現(xiàn)實(shí)需要看，某些自主權(quán)又過強(qiáng)（劉劍文等，2017）。現(xiàn)實(shí)中，中央對(duì)房地產(chǎn)稅等地方稅改革試點(diǎn)的強(qiáng)力把控與地方存在對(duì)企業(yè)隨意減免或提前征收地方稅收之間形成了鮮明對(duì)比。當(dāng)然，其他相關(guān)問題也不容忽視。例如，房地產(chǎn)稅、土地增值稅等地方稅如何科學(xué)立法的爭(zhēng)論，體現(xiàn)出中央與地方以及地方橫向不同機(jī)構(gòu)間稅收立法權(quán)分配的難題；地方熱衷于征收行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金以及舉債并過度依賴土地財(cái)政，體現(xiàn)出地方存在不同程度的財(cái)政困擾；地方在基本公共服務(wù)提供方面存在與本地區(qū)公民需求偏好不符合的情形，體現(xiàn)出因政績(jī)沖動(dòng)等原因?qū)е碌胤焦仓С鼋Y(jié)構(gòu)存在一定的扭曲。為此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的當(dāng)下，有必要審視我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)相關(guān)立法，探究我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)還存在哪些不足、應(yīng)當(dāng)如何予以彌補(bǔ)以及自主邊界何在等問題，進(jìn)而完善相關(guān)立法，以符合現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。顯然，如何在法治軌道上推進(jìn)地方財(cái)政自主并體系化建構(gòu)地方財(cái)政自主權(quán)，是我國(guó)當(dāng)前急需研究的一項(xiàng)重要議題。

二、地方財(cái)政自主權(quán)的內(nèi)涵與外延

（一）地方財(cái)政自主權(quán)內(nèi)涵的界定

財(cái)政分權(quán)，即所謂財(cái)政去集中化，是當(dāng)前大部分國(guó)家在構(gòu)建本國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)所遵循的基本方針。這是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)能加強(qiáng)民主代表機(jī)制，提高地方公共部門的政治問責(zé)性，從而提高公共部門整體效率，改善公民的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)福利。財(cái)政分權(quán)在肯定中央財(cái)政主導(dǎo)權(quán)的同時(shí)，要求中央將特定的財(cái)政權(quán)力轉(zhuǎn)移給地方，包括征稅和規(guī)劃開支的權(quán)力。換言之，地方在承擔(dān)特定范圍的事權(quán)和支出責(zé)任前提下，擁有一定的取得稅收等收入的權(quán)力，并被允許自主決定其預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)。這樣，地方就能夠自由選擇其所需要的政策類型，積極參與社會(huì)管理，并能夠提供更多更好滿足地方公民需求的公共服務(wù)。因此，可以認(rèn)為財(cái)政分權(quán)的精髓就在于地方擁有合適的財(cái)政自主權(quán)進(jìn)而進(jìn)行決策。

地方財(cái)政自主權(quán)是財(cái)政分權(quán)進(jìn)程中地方獲得相關(guān)財(cái)政權(quán)力的結(jié)果。地方財(cái)政自主可以從狹義和廣義兩個(gè)角度來理解。狹義的地方財(cái)政自主是指地方開支的自主以及財(cái)源的充足，廣義的地方財(cái)政自主則在狹義理解的內(nèi)容上，增加了地方在（機(jī)構(gòu)和人員等）組織、政策及行政方面的自主。廣義的地方財(cái)政自主又可以稱為地方自主，是狹義地方財(cái)政自主的基礎(chǔ)或手段。為此，地方財(cái)政自主研究通常都集中于狹義的視角，本文亦不例外。不過，關(guān)于狹義的地方財(cái)政自主，其內(nèi)容需要進(jìn)一步闡述。在財(cái)源充足性方面，可以進(jìn)一步解釋為兩層含義：第一層，地方在財(cái)源上對(duì)中央的非依賴性，這屬于非強(qiáng)烈的財(cái)政收入自主性；第二層，地方對(duì)稅收等財(cái)源的自我確定，地方得以通過增加、減少相關(guān)財(cái)源數(shù)額的方式實(shí)施在征收方面的平衡政策，這屬于強(qiáng)烈的財(cái)政收入自主性。關(guān)于財(cái)政開支的自主，也可以進(jìn)一步解釋為兩層含義：第一層，地方在公共開支用途和方向確定上的自主；第二層，地方在自身權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)公共開支的量化和分配。掌握上述財(cái)政自主兩大方面、四個(gè)層面的含義，是地方財(cái)政自主權(quán)體系化建構(gòu)的基礎(chǔ)。

（二）地方財(cái)政自主權(quán)外延的厘清

地方財(cái)政自主權(quán)外延內(nèi)容豐富，可以從以下兩大方面進(jìn)行闡釋。

1.一般地區(qū)與特殊地區(qū)

這是從橫向的角度考察不同地區(qū)財(cái)政自主權(quán)的差異。我國(guó)目前省級(jí)行政區(qū)共有34個(gè)，包括23個(gè)省、5個(gè)民族自治區(qū)、4個(gè)直轄市和2個(gè)特別行政區(qū)。其中，民族自治區(qū)和特別行政區(qū)就屬于特殊地區(qū)。這是因?yàn)榛谔厥獾恼撸稇椃ā贰睹褡鍏^(qū)域自治法》以及香港、澳門特別行政區(qū)基本法賦予了這些地區(qū)相比于其他地區(qū)更大的自主（自治）權(quán)。例如，《香港特別行政區(qū)基本法》第一百零六條和第一百零八條規(guī)定“香港特別行政區(qū)保持財(cái)政獨(dú)立”“香港特別行政區(qū)實(shí)行獨(dú)立的稅收制度”以及“香港特別行政區(qū)參照原在香港實(shí)行的低稅政策，自行立法規(guī)定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務(wù)事項(xiàng)?！薄栋拈T特別行政區(qū)基本法》第一百零四條和第一百零六條亦有相同規(guī)定。據(jù)此，香港、澳門特別行政區(qū)實(shí)行獨(dú)立的財(cái)政、稅收制度，并完全掌握相關(guān)的立法權(quán)、征管權(quán)等財(cái)政權(quán)力。再如，《民族區(qū)域自治法》第六條規(guī)定“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展?！贝送?，該法第三十二條規(guī)定“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)。凡是依照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地安排使用。”同時(shí)第三十四條規(guī)定“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行國(guó)家稅法的時(shí)候，除應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一審批的減免稅收項(xiàng)目以外，對(duì)屬于地方財(cái)政收入的某些需要從稅收上加以照顧和鼓勵(lì)的，可以實(shí)行減稅或者免稅?！睋?jù)此，民族自治地方在財(cái)政事權(quán)履行上具有較強(qiáng)的自主性，在支出、減免稅等方面的自主權(quán)也更大。此外，在一般地區(qū)中也還存在一些特別區(qū)域，例如上海自貿(mào)區(qū)、海南自貿(mào)港等，基于實(shí)施特殊的貿(mào)易政策，與其他地區(qū)相比，這些區(qū)域的財(cái)政、稅收制度也有所不同，地方自主以及財(cái)政自主權(quán)也更大。

當(dāng)前，我國(guó)正處于財(cái)政體制改革之際。由于一般地區(qū)在數(shù)量上占絕大多數(shù)，關(guān)系到財(cái)政體制改革的主要是一般地區(qū)的財(cái)政自主權(quán)完善。同時(shí)，特殊地區(qū)或區(qū)域之所以特殊，也是由于有專門的立法對(duì)其自主權(quán)進(jìn)行特別規(guī)定，這樣其財(cái)政自主權(quán)也更加明確并規(guī)范化。因此，我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)立法完善主要針對(duì)的是一般地區(qū)的財(cái)政自主權(quán)，但在特定條件下也應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋除香港、澳門以外的特殊地區(qū)或區(qū)域的財(cái)政自主權(quán)。

2.地方財(cái)政自主權(quán)的具體內(nèi)容

從客體的角度，地方財(cái)政自主涉及收入和支出兩大方面。在收入方面又可以進(jìn)一步細(xì)分為稅收、政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)、公債等收入類型以及轉(zhuǎn)移支付、共享稅等財(cái)源。這些不同類型的財(cái)源或者構(gòu)成地方的自主收入，或者雖不是地方的自主收入，但是收入可以自由支出，例如目前中央對(duì)地方的一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。從權(quán)限的角度，地方財(cái)政自主權(quán)可以細(xì)分為財(cái)政立法權(quán)、收益權(quán)、征管權(quán)、預(yù)算權(quán)等。目前在我國(guó)，立法權(quán)高度集中于中央，地方在后三項(xiàng)權(quán)力中擁有不同程度的自主權(quán)。從主體的角度，地方財(cái)政自主權(quán)涉及不同的地方機(jī)構(gòu)，例如地方人大與政府。事實(shí)上，地方稅立法在規(guī)定授權(quán)地方就稅基、稅率確定具體適用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，既不由地方政府直接決定，也不由地方人大直接決定，而是采取由省級(jí)政府提出，同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定的方式。例如，《契稅法》第二條規(guī)定“契稅的具體適用稅率，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在前款規(guī)定的稅率幅度內(nèi)提出，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”此外，地方政府組織還存在進(jìn)一步的縱向劃分，省、市、縣、鄉(xiāng)等不同層級(jí)的地方政府組織其自主權(quán)大小是不一樣的。因此，地方財(cái)政自主權(quán)體系化建構(gòu)不應(yīng)局限于地方收入（稅收）的自主權(quán)或立法權(quán)，還應(yīng)當(dāng)包括地方支出自主權(quán)、稅收以外收入或財(cái)源自主權(quán)、地方立法權(quán)以外的權(quán)限以及地方人大和不同層級(jí)地方組織的自主權(quán)等。

地方財(cái)政自主權(quán)內(nèi)容豐富，呈現(xiàn)多樣性的特征，對(duì)每一項(xiàng)自主權(quán)具體內(nèi)容的研究不應(yīng)獨(dú)立進(jìn)行。事實(shí)上，每一項(xiàng)自主權(quán)的內(nèi)容都與其他內(nèi)容有著緊密關(guān)聯(lián)，相互之間存在影響。因此，從法治化的角度，必須基于體系化視角，對(duì)相關(guān)自主權(quán)內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)研究。具體體現(xiàn)為：不同客體之間的協(xié)調(diào)配置，包括收入自主權(quán)與開支自主權(quán)之間，收入自主權(quán)中的稅收與非稅收入之間，稅收自主權(quán)中的自有稅與共享稅、轉(zhuǎn)移支付之間的協(xié)調(diào)；不同權(quán)能之間的協(xié)調(diào)配置，包括立法權(quán)、收益權(quán)、預(yù)算權(quán)與征管權(quán)之間的協(xié)調(diào)，這些權(quán)限在中央與地方分配時(shí)并非一一對(duì)應(yīng)；不同主權(quán)之間的協(xié)調(diào)配置，包括橫向的角度即地方人大、政府等主體之間，以及縱向的角度即中央與地方之間以及不同層級(jí)地方政府之間的協(xié)調(diào)。

三、地方財(cái)政自主權(quán)的實(shí)施邊界

地方財(cái)政自主雖是中央地方財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容，但僅是財(cái)政體制運(yùn)行乃至國(guó)家治理中的一個(gè)環(huán)節(jié)。地方財(cái)政自主并不是絕對(duì)的，其必然受到來自財(cái)政體制以及國(guó)家治理中的其他價(jià)值或目標(biāo)的制約。因此，地方財(cái)政自主權(quán)的實(shí)施存在諸多不可逾越的邊界，地方財(cái)政自主權(quán)的體系化建構(gòu)必須包含自主權(quán)的實(shí)施邊界。換言之，實(shí)施邊界必須融入到地方財(cái)政自主權(quán)的立法之中。這些邊界主要有以下八個(gè)方面：（1）國(guó)家統(tǒng)一性原則（包含經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)的統(tǒng)一性）。這是憲法所確認(rèn)的根本性價(jià)值，地方財(cái)政自主即使受憲法所保護(hù)，在任何情況下也不得違背統(tǒng)一性原則。（2）中央與地方非對(duì)等性原則，即中央財(cái)政的優(yōu)先地位不得損害。尤其考慮到我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)、政權(quán)組織形式、歷史傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等因素，況且我國(guó)實(shí)行的是非對(duì)稱型財(cái)政分權(quán)模式（劉劍文，2009），中央政府的權(quán)威地位更為突出。（3）地方之間基本公共服務(wù)均等化原則?；趪?guó)家統(tǒng)一、法律面前人人平等、社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會(huì)團(tuán)結(jié)一致等憲法性理念，應(yīng)避免不同地方之間財(cái)政上的嚴(yán)重差異和不平等，地區(qū)差異只能維持在適當(dāng)?shù)乃?，確?；竟卜?wù)均等化。（4）屬地原則和中性原則。前者限定了地方財(cái)政自主規(guī)則和行為的空間區(qū)域，即在地方管轄區(qū)域內(nèi)；后者禁止地方政府在實(shí)施財(cái)政自主權(quán)時(shí)在管轄區(qū)域邊界設(shè)置財(cái)稅“隔欄”，阻礙生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)。（5）財(cái)稅制度的協(xié)調(diào)與合理性原則。具體包括：基于量能課稅原則，稅制整體上的累進(jìn)性不得被損害，并適合以直接稅為主，作為間接稅的地方稅比重維持在適當(dāng)?shù)乃?；確保稅制的簡(jiǎn)化以及防止稅收征管成本不合理增長(zhǎng)；避免不同地區(qū)之間的不正當(dāng)稅收競(jìng)爭(zhēng)；避免與中央對(duì)同一事實(shí)或行為重復(fù)征稅。（6）稅收在中央地方分配的原則，包括經(jīng)濟(jì)效率（稅基的流動(dòng)性）、國(guó)民公平（再分配功能）及行政可行性（稅的遵從和征管成本）等。（7）預(yù)算收支平衡原則。（8）財(cái)政、稅收法定原則。關(guān)于上述八個(gè)方面的實(shí)施邊界，其中的三個(gè)需要作進(jìn)一步闡釋。

（一）稅收法定原則

我國(guó)《立法法》關(guān)于稅收立法權(quán)的分配有著明確規(guī)定，該法第八條第六項(xiàng)規(guī)定“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”。據(jù)此，地方并不具備獨(dú)自開征地方稅的權(quán)力。顯然，嚴(yán)格執(zhí)行稅收法定原則對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)的限制很大。針對(duì)中央集權(quán)與地方稅收自主法權(quán)的矛盾，一些國(guó)家的做法頗具借鑒意義，在有限的范圍內(nèi)保障了地方的稅收立法權(quán)。以意大利為例，該國(guó)憲法第二十三條雖然規(guī)定了稅收法定原則，但是符合法定要求的“法律”外延也包括大區(qū)（意大利次中央地方組織）議會(huì)制定的規(guī)范性文件，即所謂大區(qū)法律①意大利稅收法定原則雖然構(gòu)成地方財(cái)政自主實(shí)施的一項(xiàng)邊界，但是本身已經(jīng)先作有利于大區(qū)稅收自主實(shí)施的解釋了，這也是稅收法律保留相對(duì)性的一項(xiàng)體現(xiàn)。此外，“法律”外延還包括中央政府在緊急情況下制定的法律令（臨時(shí)措施）和基于議會(huì)授權(quán)制定的立法令（翁武耀，2021）。。當(dāng)然，上述“法律”沒有擴(kuò)大到大區(qū)以下的地方議會(huì)制定的規(guī)范性文件。與此相對(duì)應(yīng)，意大利憲法第一百一十七條將立法權(quán)僅僅分配到大區(qū)這一地方組織②Cfr.l’art.117 della Costituzione della Repubblica Italiana.。因此在意大利，大區(qū)可以也僅僅是大區(qū)這一級(jí)地方組織可以設(shè)立地方稅，并擁有規(guī)定地方稅稅收關(guān)系基本內(nèi)容的權(quán)力。大區(qū)以下的地方政府具有規(guī)范稅收的非基本因素的權(quán)力，例如在一定范圍內(nèi)確定稅率，畢竟這些地方政府擁有條例、規(guī)章的制定權(quán)。至于地方非稅收入，意大利地方在自主權(quán)實(shí)施上的限制與地方稅是一致的，至少對(duì)一些特定的非稅收入而言，這是因?yàn)橐獯罄麘椃ǖ诙龡l規(guī)定的法定原則還適用于稅收以外的強(qiáng)制性財(cái)產(chǎn)給付，包括費(fèi)（相當(dāng)于我國(guó)的行政事業(yè)性收費(fèi)）、特殊捐貢（類似于我國(guó)的政府性基金）等（翁武耀，2021）。

（二）財(cái)稅制度的協(xié)調(diào)與量能課稅原則

考慮到國(guó)家稅制的重要性，不同層面的地方組織財(cái)政自主實(shí)施的空間越大，就越需要對(duì)稅收制度進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，對(duì)于特殊地區(qū)（區(qū)域），相關(guān)立法在賦予更大稅收自主權(quán)的同時(shí)，也特別強(qiáng)調(diào)與國(guó)家整體稅制的協(xié)調(diào)。例如，《海南自由貿(mào)易港法》第二十七條規(guī)定“……結(jié)合國(guó)家稅制改革方向，建立符合需要的海南自由貿(mào)易港稅制體系”。至于稅制協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)，一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)便是量能課稅。例如，貫徹累進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)最能實(shí)現(xiàn)量能課稅原則要求的量的區(qū)別課稅，但通常由所得稅等直接稅來貫徹累進(jìn)。這樣，需要一種以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，以確保地方稅開征或地方稅規(guī)則調(diào)整不破壞稅制整體上的累進(jìn)性。我國(guó)當(dāng)前的稅制改革正是以構(gòu)建直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，至少要逐步提高直接稅比重（沈建波，2019）。又如，對(duì)同一行為或事實(shí)的雙重或多重征稅會(huì)不合理地加重納稅人的稅負(fù)，產(chǎn)生阻礙或制約經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展的效果，這也有違量能課稅原則。

（三）基本公共服務(wù)的均等化

為消除地方自主可能帶來的一些負(fù)面影響，地方自主本身無疑也要受到限制。換言之，根據(jù)輔助性原則，許多不適合地方履行的事權(quán)需要由中央來承擔(dān)。事實(shí)上，中央需要在很多方面實(shí)施直接介入或宏觀調(diào)控，例如在確保公共服務(wù)均等化方面。當(dāng)然，考慮到地方自主本身強(qiáng)調(diào)的就是差異原則，這里需要均等化的是基本公共服務(wù)。這樣，基于基本公共服務(wù)均等化的需要，中央勢(shì)必對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)源獲取上進(jìn)行干預(yù)和傾斜。在我國(guó)，主要通過均衡性轉(zhuǎn)移支付、特殊地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等方式消除不同地方之間財(cái)力狀況的不平衡?；竟卜?wù)均等化在我國(guó)有明確法理依據(jù)，比如我國(guó)《憲法》中關(guān)于平等原則和人權(quán)保障的第三十三條規(guī)定。黨的十九屆五中全會(huì)提出2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)中包括“基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高”。因此，即使具有自主權(quán)，地方財(cái)政的一項(xiàng)重要因素就是均衡。不管公民在哪里居住，他們應(yīng)當(dāng)享受同等質(zhì)量和數(shù)量的基本公共服務(wù)。這樣，地方的財(cái)源不得不要部分地依靠中央，開支也將受到來自中央的約束。

四、地方財(cái)政自主權(quán)的立法完善

我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)及其體系化構(gòu)建必須在法治化的軌道中運(yùn)行。事實(shí)上，法治化非但不會(huì)限制地方的財(cái)政自主權(quán)，相反可以促進(jìn)地方財(cái)政自主權(quán)的優(yōu)化配置，提高地方財(cái)政自主權(quán)實(shí)施的質(zhì)量和效果。總體上，我國(guó)法治化地方財(cái)政自主權(quán)需要實(shí)現(xiàn)四項(xiàng)目的：首先，結(jié)束自主權(quán)規(guī)范的碎片化，實(shí)現(xiàn)自主權(quán)一般原則和基本規(guī)則的法律化；其次，將現(xiàn)有很大一部分非規(guī)范性的自主權(quán)確認(rèn)為規(guī)范性的或者有法律保障的自主權(quán)；再次，為糾正現(xiàn)有一部分自主權(quán)提供法律依據(jù)；最后，在中央授權(quán)下適當(dāng)加大自主權(quán)，并為未來進(jìn)一步加大自主權(quán)留下法律空間。體系化構(gòu)建地方財(cái)政自主權(quán)需要相關(guān)立法和修法。首先是《憲法》或未來要制定的有關(guān)中央、地方關(guān)系或財(cái)政的基本法，例如已經(jīng)啟動(dòng)研究制定的《財(cái)政法》①參見《第一財(cái)經(jīng)》新聞報(bào)道：《全國(guó)人大代表劉小兵：建議盡快制定財(cái)政法 財(cái)政部已啟動(dòng)相關(guān)立法研究工作》，載第一財(cái)經(jīng)網(wǎng)：https://www.yicai.com/video/101338813.html，發(fā)布時(shí)間：2022年3月7日。，將規(guī)定地方財(cái)政自主權(quán)的基本原則和規(guī)則。其次是與自主權(quán)外延中的某項(xiàng)內(nèi)容相關(guān)的立法，例如《立法法》《預(yù)算法》《民族區(qū)域自治法》《海南自由貿(mào)易港法》以及未來要制定的《稅法典》《非稅收入法》等一般法。這些法律應(yīng)就立法權(quán)、預(yù)算權(quán)、稅收自主權(quán)、非稅收入自主權(quán)以及特殊地區(qū)（區(qū)域）自主權(quán)等進(jìn)行具體化規(guī)范。最后，還可以通過《環(huán)境保護(hù)稅法》等稅種法、《教育法》等涉及某項(xiàng)具體收入或開支的法律，進(jìn)一步規(guī)范地方財(cái)政自主的權(quán)力。

（一）地方財(cái)政自主與中央、地方事權(quán)劃分的法治化

鑒于我國(guó)國(guó)家統(tǒng)一的歷史傳統(tǒng)以及單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，同時(shí)地方事務(wù)（事權(quán)）應(yīng)由地方負(fù)責(zé)這一解釋已經(jīng)被我國(guó)憲法實(shí)踐所支持（郭銳，2018），我國(guó)并不需要通過修憲在憲法上明確規(guī)定認(rèn)可并促進(jìn)地方自主這一一般原則。不過，作為替代方案，可以在《財(cái)政法》中予以更明確規(guī)定。此外，從促進(jìn)地方自主的角度還需要具備一項(xiàng)前提，即中央、地方事權(quán)（包括對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任）劃分的法治化。一方面，這是因?yàn)槿绻胤绞聶?quán)還是由中央政府來確定，相比于由法律來確定，地方事權(quán)的范圍就會(huì)缺少更好的穩(wěn)定性，并將難以對(duì)地方管理者追以基于地方自主的責(zé)任。換言之，在地方財(cái)源不足時(shí)，中央勢(shì)必需要對(duì)地方履行職能以一定的方式承擔(dān)責(zé)任。例如，在2014年《預(yù)算法》修改前，地方的正常舉債需要由中央承擔(dān)還本付息的兜底責(zé)任①例如，中央轉(zhuǎn)貸地方以及中央代發(fā)代還兩種地方舉債方式。。事實(shí)上，只有在權(quán)責(zé)清晰且穩(wěn)定的條件下，地方的自主才有基礎(chǔ)，地方財(cái)政自主就可以在更高水平上實(shí)現(xiàn)，也才能更好地促進(jìn)地方的積極性。另一方面，由法律來確定事權(quán)劃分，也是給地方在全國(guó)人大一個(gè)博弈的機(jī)會(huì)，本身也是自主性的保障。為此，根據(jù)《立法法》第八條第九項(xiàng)關(guān)于財(cái)政基本制度只能制定法律的規(guī)定，中央、地方（財(cái)政）事權(quán)的劃分同樣可以在《財(cái)政法》中規(guī)定。關(guān)于劃分原則，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）的規(guī)定，包括體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍原則、兼顧政府職能和行政效率原則、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一原則以及激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為原則。雖然目前確定的原則并不包括輔助性原則，但是一定程度上也反映出了輔助性原則的要義。這樣，在未來立法中可以適當(dāng)強(qiáng)化輔助性原則。

（二）地方財(cái)政自主一般原則的法治化

首先需要明確的是，目前我國(guó)地方并非沒有財(cái)政自主權(quán)。一方面，一些碎片化的規(guī)范賦予了地方財(cái)政自主權(quán)。例如，《環(huán)境保護(hù)稅法》第六條規(guī)定“應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調(diào)整，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，在本法所附《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額幅度內(nèi)提出，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定……”，第九條又規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地區(qū)污染物減排的特殊需要，可以增加同一排放口征收環(huán)境保護(hù)稅的應(yīng)稅污染物項(xiàng)目數(shù)，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定……”。據(jù)此，省級(jí)政府②這里的“政府”，指的是包括地方立法機(jī)關(guān)在內(nèi)的廣義的政府組織機(jī)構(gòu)，下文同。對(duì)一些地方稅征稅范圍、稅率享有調(diào)整權(quán)。又如，《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2004〕100號(hào)）第四條規(guī)定“……國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財(cái)政、價(jià)格主管部門按照國(guó)家規(guī)定權(quán)限審批管理收費(fèi)項(xiàng)目”。據(jù)此，省級(jí)政府對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)享有設(shè)立權(quán)。再如，《預(yù)算法》第三條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算……”，據(jù)此各級(jí)地方政府都享有預(yù)算自主權(quán)。另一方面，還存在許多非規(guī)范性的地方財(cái)政自主權(quán)，包括憲法慣例中的財(cái)政自主權(quán)、社會(huì)變遷中形成的財(cái)政自主權(quán)以及作為事實(shí)效果的財(cái)政自主權(quán)（徐鍵，2012）。為此，在《財(cái)政法》中明確規(guī)定地方擁有財(cái)政收支方面的自主權(quán)，作為一項(xiàng)一般原則，更多的是基于法治原則對(duì)現(xiàn)有地方財(cái)政自主權(quán)在立法上的確認(rèn)和肯定，并非創(chuàng)立一項(xiàng)有關(guān)地方財(cái)政分權(quán)的新的原則。同時(shí)，基于這一立法原則，可以在《財(cái)政法》中系統(tǒng)性地規(guī)范地方財(cái)政自主的具體內(nèi)容。鑒于地方財(cái)政自主屬于財(cái)政基本制度，這也符合《立法法》第八條第九項(xiàng)關(guān)于財(cái)政基本制度只能制定法律的規(guī)定。

其次，關(guān)于地方財(cái)政自主的一般原則，還需要明確具體哪些地方擁有自主權(quán)。對(duì)此，可借鑒意大利憲法第一百一十九條第一款的規(guī)定③該條第一款規(guī)定：“在遵循各自預(yù)算平衡以及來自歐盟法律體制的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政限制的條件下，市、省、特大城市和大區(qū)有財(cái)政收支的自主權(quán)?！保鞔_規(guī)定省、市、縣和鄉(xiāng)都擁有自主權(quán)。當(dāng)然，不僅一般地區(qū)與特殊地區(qū)之間自主程度存在差異，不同層級(jí)的地方政府組織擁有的自主程度肯定也是有差異的。其中，我國(guó)省級(jí)政府無疑擁有最大的自主權(quán)。此外，考慮到對(duì)民眾提供公共服務(wù)主要由縣一級(jí)地方政府具體來承擔(dān)，而不同鄉(xiāng)級(jí)政府之間的差異性相對(duì)已經(jīng)很小，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理制度改革依然在推行之中，為此縣級(jí)財(cái)政自主權(quán)也非常重要，而鄉(xiāng)財(cái)政自主的必要性在不斷下降。顯然，不同層級(jí)的地方政府組織擁有不同程度的自主權(quán)這一點(diǎn)適宜在《財(cái)政法》中明確。

最后，我國(guó)在《財(cái)政法》中規(guī)定地方財(cái)政自主的一般原則時(shí)，還需要規(guī)定相關(guān)條件，即自主權(quán)實(shí)施的邊界?？傮w而言，地方擁有財(cái)政自主權(quán)的條件是在憲法、法律規(guī)定的框架下。換言之，沒有憲法、法律上的依據(jù)，地方不得實(shí)施相應(yīng)內(nèi)容的財(cái)政自主權(quán)，例如，不得對(duì)企業(yè)減免或提前征收地方稅收。此外，考慮到自主包括收支兩個(gè)方面，這里要規(guī)定的具體限制內(nèi)容無疑需要覆蓋收支兩個(gè)方面。對(duì)此，除了預(yù)算平衡以外，另一項(xiàng)需要特別規(guī)定的限制來自于基本公共服務(wù)的均等化。出于對(duì)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)考量和我國(guó)《憲法》尚未明確規(guī)定基本公共服務(wù)均等化的要求，特別是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是黨中央一貫的要求和目標(biāo)，在《財(cái)政法》中規(guī)定這一原則尤為重要。

綜上，地方財(cái)政自主的一般原則可以規(guī)定如下：“在憲法、法律確定的框架下，在遵循預(yù)算平衡以及確?；竟卜?wù)均等化的原則下，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級(jí)市、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別擁有不同程度的財(cái)政自主權(quán)”。其中，該條規(guī)定的“法律”包括作為本法的《財(cái)政法》以及《立法法》《預(yù)算法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《教育法》等相關(guān)法律（包括下文將提到的未來需要制定的《稅法典》《非稅收入法》等）。

（三）地方收入自主的法治化

地方在收入方面的自主如何來規(guī)范是地方財(cái)政自主法治化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。整體而言，應(yīng)當(dāng)主要以確保地方財(cái)源的非依賴性來規(guī)范地方的收入自主，而在地方對(duì)財(cái)源的自我確定方面，需要強(qiáng)調(diào)在中央的明確授權(quán)和有效控制下進(jìn)行。

1.財(cái)源充裕性及其結(jié)構(gòu)

地方擁有與其事權(quán)相匹配的財(cái)源，是收入自主最基本的要求。目前我國(guó)地方收入來源總體上可以分為地方稅與非稅收入、共享稅以及來自中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，這些可以在《財(cái)政法》中確定下來。需要特別說明的是，雖然財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方收入自主契合度最低，但鑒于我國(guó)需要繼續(xù)實(shí)行非對(duì)稱的財(cái)政分權(quán)模式，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有利于中央實(shí)施宏觀調(diào)控，尤其是落實(shí)基本公共服務(wù)均等化的要求，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入作為地方的重要財(cái)源需要保留，但可以進(jìn)行地方自主性強(qiáng)化的改造。例如，從確保地方財(cái)源非依賴性的角度，進(jìn)一步縮小專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。再如，在其他相關(guān)財(cái)源增長(zhǎng)的情況下，通過提高現(xiàn)有共享稅地方分成比重、將消費(fèi)稅改成共享稅等，降低一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并更多地用于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。當(dāng)然，共享稅的范圍（包括地方稅的范圍）、比重以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本制度需要在《財(cái)政法》中加以規(guī)定。

2.地方稅

伴隨稅收法定原則的全面落實(shí)，目前我國(guó)絕大部分的地方稅已經(jīng)立法。這在有助于增強(qiáng)地方財(cái)源穩(wěn)定性及保障地方財(cái)源非依賴性的同時(shí)，也在很大程度上限制了地方財(cái)源的自我確定性。根據(jù)現(xiàn)行《立法法》第八條第六項(xiàng)以及《稅收征收管理法》第三條，課稅的基本規(guī)則需要在法律中規(guī)定，地方不擁有自主的稅收立法權(quán)，地方無權(quán)擅自開征、停征稅收，實(shí)施減免稅也必須具有法律或行政法規(guī)上的依據(jù)。當(dāng)然，在法律確定的范圍內(nèi)，地方可以對(duì)特定地方稅的征稅范圍、稅基、稅率進(jìn)行調(diào)整，這也是目前地方所擁有的稅收自主權(quán)。在這樣一種稅收自主程度非常有限的情況下，地方財(cái)源難以通過自我確定的方式來滿足。加之在強(qiáng)調(diào)依法征稅的當(dāng)下，地方在稅收征管方面的自主權(quán)也已經(jīng)大大下降。這一定程度上也導(dǎo)致了地方政府熱衷于以罰代管、以罰增收、逐利執(zhí)法以及過度依賴土地財(cái)政。

為此，從加大地方稅收自主的角度，首先需要在整體上對(duì)落實(shí)稅收法定原則作寬松的解釋，即遵循稅收法律保留的相對(duì)性，從而對(duì)《立法法》上的稅收法定條款作適度修正，使其能夠容納地方制定稅收基本規(guī)則的存在（苗連營(yíng)，2016）。例如，如同意大利大區(qū)法律可以規(guī)定課稅的基本要素，在全國(guó)人大授權(quán)的條件下，我國(guó)省級(jí)地方性法規(guī)也應(yīng)當(dāng)被允許可以規(guī)定特定地方稅的基本規(guī)則。當(dāng)然，對(duì)地方這一權(quán)力的限制是十分必要的，不過，由于對(duì)稅收立法權(quán)形式上的限制比較機(jī)械，這種限制并不主要通過稅收法定原則來實(shí)現(xiàn)。換言之，在法治水平更高的階段，可以更多依靠實(shí)質(zhì)上的限制手段，例如通過量能課稅、稅收制度協(xié)調(diào)等原則來限制。為此，對(duì)《立法法》上的稅收法定條款做上述修正，必須以我國(guó)《憲法》、未來要制定的《稅法典》《財(cái)政法》明確引入量能課稅、稅收制度協(xié)調(diào)等原則為前提，并加之全國(guó)人大嚴(yán)格實(shí)施合憲性、合法性審查。為更好地遵循稅收制度協(xié)調(diào)原則，《立法法》或《財(cái)政法》需要明確規(guī)定省級(jí)政府開征特定地方稅需要有全國(guó)人大的授權(quán)，這樣大部分地方稅依然可以由全國(guó)人大制定的法律來規(guī)范。此外，為了對(duì)擴(kuò)充后的地方財(cái)政自主權(quán)加以限制，也有必要在《財(cái)政法》中強(qiáng)調(diào)地方稅的征收要與地方提供公共服務(wù)相關(guān)，并要求克制與責(zé)任承擔(dān)。

3.地方非稅收入

目前，由于非稅收入的法治水平要低于稅收，地方在非稅收入方面的自主權(quán)要大于稅收。《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措……”，這說明省級(jí)政府可通過發(fā)債來獲取一定的非強(qiáng)制性非稅收入。而且，現(xiàn)實(shí)中省級(jí)政府還享有某些行政事業(yè)性收費(fèi)的設(shè)立權(quán)。關(guān)于社會(huì)普遍關(guān)注的政府性基金，地方自主權(quán)相對(duì)較小，根據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2010〕80號(hào)）第三條，政府性基金由中央審批。不過，根據(jù)該辦法第十二條，對(duì)于“法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件明確規(guī)定征收政府性基金，但沒有明確規(guī)定征收對(duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容”的情形，地方政府申請(qǐng)征收相關(guān)基金時(shí)，可以提出征收對(duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，鑒于法治要求的不斷提高，從保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度，這兩項(xiàng)收入也應(yīng)當(dāng)依法開征，尤其是政府性基金這一準(zhǔn)稅收性質(zhì)的收入。在這一背景下，如果需要確保目前地方的非稅收入自主權(quán)，甚至進(jìn)一步加大自主性，立法完善的思路與上述加大地方稅收自主的法治化路徑要一致起來。需要強(qiáng)調(diào)的是，在《財(cái)政法》中引入財(cái)政制度協(xié)調(diào)原則，主要以該原則來限制地方非稅收入的自主權(quán)。而且，我國(guó)需要制定《非稅收入法》，在該法中明確政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)的基本特征以及征收的基本要求，并規(guī)定地方性法規(guī)或政府規(guī)章可以用于規(guī)范地方政府性基金或行政事業(yè)性收費(fèi)。但根據(jù)財(cái)政制度協(xié)調(diào)原則，為避免中央、地方重復(fù)征收以及在規(guī)模上控制非稅收入不超過稅收收入，政府性基金和重要的地方行政事業(yè)性收費(fèi)的開征需要采取地方申請(qǐng)、中央審批的程序。

4.地方收入自主基本規(guī)則

綜上，關(guān)于我國(guó)地方收入自主的基本規(guī)則，未來的《財(cái)政法》可以規(guī)定如下：“省及以下地方政府組織擁有與其事權(quán)相匹配的財(cái)源，包括地方稅、共享稅、非稅收入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；在憲法、法律確定的框架下，省及以下地方政府組織有自主的財(cái)源，同時(shí)在遵循財(cái)政、稅收制度協(xié)調(diào)的原則下，可在特定范圍或規(guī)定幅度內(nèi)征收并規(guī)范地方稅和其他收入。其中，地方稅的征收必須經(jīng)過全國(guó)人大的授權(quán)。”該條規(guī)定的“法律”同樣包括作為本法的《財(cái)政法》以及上文提到的《立法法》《預(yù)算法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《稅法典》《非稅收入法》等相關(guān)法律。

（四）地方支出自主的法治化

地方在支出方面的自主權(quán)，包括自主確定開支用途（方向）和開支的量化（標(biāo)準(zhǔn)）兩層含義。對(duì)于實(shí)現(xiàn)地方自主以及財(cái)政上的自我責(zé)任而言，支出自主具有更大、更為直接的作用。目前，我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方各級(jí)政府都是一級(jí)預(yù)算主體，確立了預(yù)算的自主性，這意味著各級(jí)地方政府組織可以根據(jù)自己承擔(dān)的事權(quán)自主安排相應(yīng)的支出（熊偉，2015）。據(jù)此可認(rèn)為，各級(jí)地方政府在支出上的自主權(quán)大于在收入上的自主權(quán)，尤其是低層級(jí)的地方政府組織。例如，為扶持特定企業(yè)，地方不得擅自給予減免稅，但可以給予財(cái)政補(bǔ)貼。不過，地方在工資福利、行政費(fèi)用、辦公用房、政府采購(gòu)、財(cái)政投資等方面還是會(huì)受到來自中央的約束和指導(dǎo)，支出的自主性受到限制（熊偉，2015）。為此，有必要在《財(cái)政法》中明確各層級(jí)政府擁有在支出方面的自主權(quán)，在上述地方財(cái)政自主一般原則中補(bǔ)充“包括收入和支出兩個(gè)方面”。這樣，從約束地方政府財(cái)政資金安全、有效使用的角度，如果需要對(duì)地方支出進(jìn)行限制的話，至少在開支用途層面，應(yīng)當(dāng)由法律來明確規(guī)定。例如，《預(yù)算法》第十六條規(guī)定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的用途，第三十五條規(guī)定政府舉債收入只能用于公益性資本支出，《教育法》第五十八條規(guī)定教育費(fèi)附加用于教育。而未來的《非稅收入法》在規(guī)定行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等收入的基本特征時(shí)，無疑需要指出具體收入的專項(xiàng)用途。此外，在不斷加強(qiáng)、落實(shí)《預(yù)算法》預(yù)算資金使用績(jī)效管理以及《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)行為的規(guī)范約束下，盡量不對(duì)地方涉及民生領(lǐng)域的支出量化自主權(quán)進(jìn)行限制。

五、結(jié)論

地方財(cái)政自主是當(dāng)前許多國(guó)家財(cái)政分權(quán)制度改革的著力點(diǎn)，事關(guān)中央與地方關(guān)系以及國(guó)家治理的現(xiàn)代化，牽涉諸多不同甚至相左的利益，需要全方位統(tǒng)籌考慮。從憲法頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，應(yīng)主要圍繞財(cái)政事權(quán)、立法權(quán)、收益權(quán)、預(yù)算（支出）權(quán)的劃分，構(gòu)建從地方自主到地方財(cái)政自主的權(quán)力體系，并以國(guó)家統(tǒng)一性、基本公共服務(wù)均等化、財(cái)稅制度協(xié)調(diào)、預(yù)算收支平衡以及量能課稅、稅收法定等為基本原則構(gòu)筑地方財(cái)政自主權(quán)的實(shí)施邊界。同時(shí)，對(duì)地方自主權(quán)的限制也應(yīng)從以形式性限制為主向以實(shí)質(zhì)性限制為主轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持這樣一條法治化路徑，既肯定了地方的財(cái)政自主權(quán)，又使其被有效地控制在中央明確授權(quán)之下，符合我國(guó)的非對(duì)稱型財(cái)政分權(quán)模式。當(dāng)然，由于短期內(nèi)我國(guó)無法通過修改憲法來體系化規(guī)范地方財(cái)政自主權(quán)，可以先行制定《財(cái)政法》，明確規(guī)定承認(rèn)在一定限度內(nèi)的地方財(cái)政自主，并主要從地方財(cái)政自主一般原則以及收入、支出自主兩項(xiàng)規(guī)則體系等方面，結(jié)合相關(guān)自主邊界進(jìn)行規(guī)范?？梢钥隙ǖ氖?，地方財(cái)政自主的法治化建構(gòu)將極大推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政體制建設(shè)。