[摘要]適度的外部監(jiān)管可以有效規(guī)范注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)審計(jì)咨詢服務(wù)行為，防止財(cái)務(wù)造假，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序運(yùn)行。近年來(lái)，企業(yè)會(huì)計(jì)信息失真、上市公司財(cái)務(wù)造假等現(xiàn)象不斷發(fā)生，暴露出注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)存在著審計(jì)質(zhì)量失控問(wèn)題，亟待實(shí)施高效的外部監(jiān)管。同時(shí)，行政審批管理領(lǐng)域的“放管服”改革創(chuàng)新和嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的決策部署，以及近期國(guó)務(wù)院辦公廳30號(hào)意見(jiàn)的出臺(tái)，都對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管提出了更高要求。通過(guò)明確行業(yè)監(jiān)管概念，運(yùn)用信息不對(duì)稱、負(fù)外部性效應(yīng)理論，梳理中外注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制，分析江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)及監(jiān)管現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)江蘇監(jiān)管體制存在著監(jiān)管法規(guī)不完善、監(jiān)管界限不清晰、監(jiān)管力度不到位等問(wèn)題。加強(qiáng)江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管，需要國(guó)家和省級(jí)共同推進(jìn)，國(guó)家應(yīng)從制度入手，進(jìn)一步理順注冊(cè)會(huì)計(jì)師管理體制;省級(jí)應(yīng)從組織實(shí)施角度，開(kāi)展規(guī)范有效管理，健全監(jiān)管體系，優(yōu)化行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)和人才培養(yǎng)等。

[關(guān)鍵詞]注冊(cè)會(huì)計(jì)師;行業(yè)監(jiān)管;外部監(jiān)管

一、 引言

我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度自1980年恢復(fù)重建以來(lái)，在提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)社會(huì)公眾利益和提高經(jīng)濟(jì)效率等方面發(fā)揮了積極作用，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分。注冊(cè)會(huì)計(jì)師作為“經(jīng)濟(jì)警察”更需要通過(guò)外部監(jiān)管來(lái)規(guī)范其行為，從而保證其如實(shí)、客觀、公正地開(kāi)展審計(jì)鑒證工作。為深入落實(shí)“放管服”改革，完善市場(chǎng)監(jiān)管體制，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列政策文件規(guī)范注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理。2021年8月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)秩序促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕30號(hào)），明確提出規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)秩序、促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展的總體要求、工作原則、具體措施。這是改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意、由國(guó)務(wù)院辦公廳直接印發(fā)的指導(dǎo)我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)改革與發(fā)展的第一個(gè)文件，為“十四五”和今后一段時(shí)期我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的發(fā)展指明了方向。在此背景下，深入思考江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管如何順勢(shì)而為，積極探索創(chuàng)新監(jiān)管理念，構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管體系，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

二、 文獻(xiàn)綜述

21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者針對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管進(jìn)行了諸多研究。在監(jiān)管模式方面，黃約[1]、朱其俊等[2]、中注協(xié)會(huì)行業(yè)管理培訓(xùn)班[3-4]、李晶等先后分析了英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、加拿大、新加坡等國(guó)家注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的模式及經(jīng)驗(yàn)借鑒[5];陳毓圭認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該健全以會(huì)員為中心的行業(yè)自律監(jiān)管體系[6];汪洪波認(rèn)為獨(dú)立監(jiān)管模式是最優(yōu)選擇[7];張彩萍等提出行業(yè)監(jiān)管應(yīng)以行業(yè)自律監(jiān)管為主導(dǎo)[8];劉永澤等認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立以政府行政監(jiān)管為主導(dǎo)[9]。

同時(shí)，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管存在的問(wèn)題及完善對(duì)策，樊千[10]、彭蘭香[11]、王敏[12]、秦紅偉[13]、茹家團(tuán)[14]、顏璟[15]分別從行業(yè)的監(jiān)管法律法規(guī)、監(jiān)管主體、聯(lián)合監(jiān)管體系、隊(duì)伍建設(shè)、處理處罰流程、方法和標(biāo)準(zhǔn)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)組織性質(zhì)等不同方面和角度，進(jìn)行了深入分析和研究，提出應(yīng)進(jìn)一步理順管理體制，完善法律法規(guī)，統(tǒng)一處罰尺度，確立中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)獨(dú)立地位，建立行業(yè)誠(chéng)信并約束到行業(yè)監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)監(jiān)管人員隊(duì)伍建設(shè)，利用業(yè)務(wù)報(bào)備加強(qiáng)日常跟蹤檢查等。

上述國(guó)內(nèi)研究側(cè)重于監(jiān)管模式分析，再結(jié)合當(dāng)前存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)完善對(duì)策，對(duì)行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀的研究不夠深入，政策建議可操作性和針對(duì)性不強(qiáng)。專門(mén)針對(duì)江蘇的系統(tǒng)研究幾乎空白?；诖?，本文結(jié)合2021年以來(lái)國(guó)家最新要求，立足江蘇實(shí)際，探索加強(qiáng)江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的解決路徑。

三、 注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)及監(jiān)管體制

1. 注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的產(chǎn)生

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，隨著16世紀(jì)意大利合伙企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)分離，注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)由此產(chǎn)生。1721年，英國(guó)議會(huì)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師查爾斯·斯耐爾審計(jì)“南海公司”并出具查賬報(bào)告書(shū)，標(biāo)志著注冊(cè)會(huì)計(jì)師的誕生。1853年，蘇格蘭成立愛(ài)丁堡會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)由此誕生。1862年，英國(guó)頒布《公司法》，開(kāi)始建立注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度[16]。

我國(guó)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度產(chǎn)生于1918年。當(dāng)時(shí)，中國(guó)現(xiàn)代會(huì)計(jì)的奠基人、中國(guó)第一位注冊(cè)會(huì)計(jì)師謝霖先生在北京創(chuàng)辦了我國(guó)第一家會(huì)計(jì)師事務(wù)所——“正則會(huì)計(jì)師事務(wù)所”。1980年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于成立會(huì)計(jì)顧問(wèn)處的暫行規(guī)定》，開(kāi)始重建注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度;次年1月1日，上海成立“上海會(huì)計(jì)師事務(wù)所”，這是重建后全國(guó)第一家會(huì)計(jì)師事務(wù)所，其主要對(duì)外資企業(yè)提供審計(jì)和會(huì)計(jì)咨詢服務(wù)。1986年7月，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師條例》，首次從法律層面明確了注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理。1988年11月15日，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)創(chuàng)建成立。1991年，第一屆注冊(cè)會(huì)計(jì)師全國(guó)考試順利組織。1994年1月1日，《中華人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》正式實(shí)施，構(gòu)成監(jiān)管的法律依據(jù)。1995年6月19日，新組建的中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立，原中國(guó)注冊(cè)審計(jì)師協(xié)會(huì)撤銷，財(cái)政部門(mén)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)行歸口管理[17]。

江蘇注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)也經(jīng)歷了重建、改革、創(chuàng)新、成長(zhǎng)階段。1981年4月，南京市財(cái)政局成立了我省第一家會(huì)計(jì)師事務(wù)所——“南京會(huì)計(jì)師事務(wù)所”。1985年，江蘇省財(cái)政廳創(chuàng)辦了金陵財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)咨詢服務(wù)公司即江蘇省會(huì)計(jì)師事務(wù)所。1993年7月15日，江蘇省編委批準(zhǔn)設(shè)立“江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)”，為省財(cái)政廳直屬事業(yè)單位，江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)經(jīng)江蘇省民政廳批準(zhǔn)登記，并依據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》以及江蘇省財(cái)政廳要求履行工作職責(zé)，開(kāi)展行業(yè)服務(wù)管理相關(guān)工作。隨后，各地級(jí)市相繼成立省注協(xié)辦事處，為行業(yè)全面恢復(fù)重建和發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)。各市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)相繼成立，江蘇注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)開(kāi)始重建。1997年5月，新組建的江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立，并召開(kāi)特別代表大會(huì)（第一屆會(huì)員代表大會(huì)）。1999年5月，江蘇省人民政府全面部署推進(jìn)全省會(huì)計(jì)師（審計(jì)）事務(wù)所脫鉤改制工作，事務(wù)所與原掛靠部門(mén)全面脫鉤。2001年，經(jīng)江蘇省編辦批準(zhǔn)，增設(shè)江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師管理服務(wù)中心，與江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)實(shí)行兩塊牌子、一套人員、合署辦公。2002年起，按照財(cái)政部財(cái)會(huì)〔2002〕19號(hào)文件關(guān)于“理順注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理體制、依法界定行政職能和行業(yè)自律職能”的規(guī)定，江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)專注行業(yè)服務(wù)和自律管理，原審批、處罰等行政職能劃入江蘇省財(cái)政廳1。

2. 注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的相關(guān)概念

（1）注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的產(chǎn)生。受利益誘惑與驅(qū)動(dòng)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所、注冊(cè)會(huì)計(jì)師可能會(huì)與企業(yè)管理者串通，利用虛假的財(cái)務(wù)信息欺騙股東和社會(huì)公眾。國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（IFAC）在《實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量審計(jì)》文章中提出：監(jiān)管在提升審計(jì)質(zhì)量及確保審計(jì)滿足合理預(yù)期方面發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，因?yàn)楸O(jiān)管可能會(huì)導(dǎo)致低價(jià)值的應(yīng)對(duì)行為或引發(fā)意想不到的后果，監(jiān)管成本也可能大于監(jiān)管收益，因此，必須實(shí)施適度的監(jiān)管[18]。為了規(guī)范審計(jì)秩序、保證審計(jì)質(zhì)量，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管由此產(chǎn)生。

（2）注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的定義。現(xiàn)階段，我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管尚未形成約定俗成的定義，筆者依據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》予以簡(jiǎn)要概括：注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管是指政府部門(mén)和行業(yè)組織為了實(shí)現(xiàn)一定的公共利益，通過(guò)法律、行政、行業(yè)等方式，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)行業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，具體包括：執(zhí)業(yè)資格的認(rèn)定（考試和注冊(cè)）、行業(yè)的準(zhǔn)入（事務(wù)所的設(shè)立、撤并）、執(zhí)行業(yè)務(wù)的管理（擬訂注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則）、監(jiān)督檢查（實(shí)施檢查、處理處罰）等內(nèi)容。

（3）注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的理論基礎(chǔ)。根據(jù)監(jiān)管的公共利益理論，政府監(jiān)管是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)公共利益。就注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)而言，對(duì)其監(jiān)管的理論基礎(chǔ)主要為信息不對(duì)稱和負(fù)外部效應(yīng)。信息不對(duì)稱是指由于會(huì)計(jì)、審計(jì)業(yè)務(wù)的專業(yè)性強(qiáng)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)其出具的審計(jì)報(bào)告具有天然的信息優(yōu)勢(shì)，而普通股東和社會(huì)公眾無(wú)法判斷相關(guān)審計(jì)信息的真實(shí)性和客觀性，存在審計(jì)信息不對(duì)稱，因此，需要加強(qiáng)監(jiān)管，降低信息不對(duì)稱;負(fù)外部效應(yīng)是指從投資或管理角度，受專業(yè)、人力、物力等條件限制，股東和社會(huì)公眾通常借助會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)意見(jiàn)，真實(shí)了解所關(guān)注單位的經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)方面等信息。如果會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師與被審計(jì)單位合謀出具虛假審計(jì)報(bào)告，將對(duì)審計(jì)信息使用者造成誤導(dǎo)，導(dǎo)致利益受損。因此，需要通過(guò)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)施監(jiān)管，規(guī)范其執(zhí)業(yè)行為，降低虛假審計(jì)信息的負(fù)外部性效應(yīng)。

3. 我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的模式

按照政府管理的介入程度，國(guó)際上對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管存在4種模式：行業(yè)自律模式、政府監(jiān)管模式、獨(dú)立模式和混合模式[15，19]，這是由各國(guó)的政治制度、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、發(fā)展歷程所決定。我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管主要經(jīng)歷了3個(gè)階段。新中國(guó)成立至1988年注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立前，我國(guó)未設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，而由財(cái)政、稅務(wù)、銀行等通過(guò)自身的業(yè)務(wù)活動(dòng)，對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施政府行政監(jiān)管;1988年注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立到2002年為行業(yè)自律監(jiān)管階段，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)實(shí)質(zhì)上行使雙重監(jiān)管職責(zé)，對(duì)外作為社會(huì)團(tuán)體依法行使自律管理職能，對(duì)內(nèi)作為財(cái)政部門(mén)的內(nèi)設(shè)事業(yè)單位依法行使行政職權(quán)。目前，除深圳、山東等少數(shù)省份的行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律運(yùn)作外，全國(guó)絕大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)仍實(shí)行行政化的運(yùn)作模式。2002年11月，受美國(guó)安然事件影響，財(cái)政部收回中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的審批設(shè)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所、調(diào)查會(huì)計(jì)師事務(wù)所違規(guī)問(wèn)題、行政復(fù)議等行政監(jiān)管職能，行業(yè)協(xié)會(huì)則主要履行行業(yè)自律監(jiān)管職能。由此，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施“以政府行政監(jiān)管為主，行業(yè)自律監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式[20]，并一直延續(xù)至今。這種監(jiān)管模式與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)，在實(shí)行過(guò)程中既能夠保證政府的權(quán)威和獨(dú)立性，又能夠充分體現(xiàn)行業(yè)自律的適應(yīng)性和靈活性[21]。

四、 江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)情況

注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度重建后，江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)深入貫徹行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，積極加強(qiáng)行業(yè)管理和服務(wù)，全省行業(yè)規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提高，人才隊(duì)伍素質(zhì)不斷提升，信息化建設(shè)不斷推進(jìn)，行業(yè)的專業(yè)價(jià)值和貢獻(xiàn)度逐步提升。據(jù)《江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2025年）》顯示，截至2020年底，全省共有會(huì)計(jì)師事務(wù)所594家（含分所127家）1，行業(yè)從業(yè)人員近19000人，其中執(zhí)業(yè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師6477人，占全國(guó)5.9%;另有非執(zhí)業(yè)會(huì)員12486人，占全國(guó)7.1%。2020年全省行業(yè)業(yè)務(wù)收入65.55億元，比2015年增加16.48億元，增長(zhǎng)33.58%，年均增長(zhǎng)近6%，行業(yè)持續(xù)服務(wù)企事業(yè)單位超過(guò)33萬(wàn)家。2020年，收入超億元的事務(wù)所8家，比2015年增加3家，過(guò)千萬(wàn)元的事務(wù)所138家，比2015年增加92家。在2020年中注協(xié)發(fā)布的“2019年度綜合評(píng)價(jià)前100家會(huì)計(jì)師事務(wù)所信息”中，有8家事務(wù)所入圍全國(guó)百?gòu)?qiáng)，質(zhì)量和規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)中有升態(tài)勢(shì)。

2.江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管情況

（1）行業(yè)監(jiān)管主體。江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管分為政府行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管。政府行政監(jiān)管涉及財(cái)政、證監(jiān)、審計(jì)、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)等部門(mén)，行業(yè)自律監(jiān)管為注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，其中，財(cái)政、證監(jiān)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是主要監(jiān)管部門(mén)或組織。審計(jì)部門(mén)對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的屬于審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查，并將發(fā)現(xiàn)的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)存在違反法律、法規(guī)或者執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則等情況移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)依法追究責(zé)任。其他部門(mén)則是從企業(yè)管理角度對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行監(jiān)管，如市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的工商登記，監(jiān)督其經(jīng)營(yíng)活動(dòng);稅務(wù)部門(mén)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施稅收監(jiān)管。此外，證監(jiān)部門(mén)由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)所的證券業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，不涉及省及省以下政府部門(mén)。因此，江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管主要部門(mén)為省級(jí)財(cái)政部門(mén)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)。

（2）行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容。省級(jí)財(cái)政部門(mén)按照《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》《會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，省級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行監(jiān)督、管理和指導(dǎo)。具體包括：認(rèn)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)資格，審批會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可，處罰違法違規(guī)執(zhí)業(yè)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師及其會(huì)計(jì)師事務(wù)所等[22]。同時(shí)，依法對(duì)下列事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督檢查：會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其分所持續(xù)符合執(zhí)業(yè)許可條件的情況，會(huì)計(jì)師事務(wù)所備案事項(xiàng)的報(bào)備情況，會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)情況;會(huì)計(jì)師事務(wù)所的風(fēng)險(xiǎn)管理和執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制制度建立與執(zhí)行情況，會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)分所實(shí)施實(shí)質(zhì)性統(tǒng)一管理的情況，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他監(jiān)督檢查事項(xiàng)[22]。省級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)行使行業(yè)自律監(jiān)管職能，主要對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)質(zhì)量和職業(yè)道德進(jìn)行監(jiān)督、檢查，在涉及監(jiān)管內(nèi)容的方面為事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師提供服務(wù)。對(duì)違反法律法規(guī)、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和行業(yè)自律管理規(guī)范的行為予以行業(yè)懲戒。

（3）行業(yè)監(jiān)管措施。一是進(jìn)行分級(jí)分類監(jiān)管。省級(jí)財(cái)政部門(mén)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)從事證券業(yè)務(wù)外的會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展檢查，每五年輪查一次。對(duì)違法情節(jié)輕微，沒(méi)有造成危害后果的，省級(jí)財(cái)政部門(mén)或注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)可以采取責(zé)令限期整改、下達(dá)監(jiān)管關(guān)注函、出具管理建議書(shū)、約談、通報(bào)等方式進(jìn)行處理[22]。情節(jié)嚴(yán)重的，根據(jù)違規(guī)情節(jié)、危害后果，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師違規(guī)行為分別給予行政處罰或懲戒，并實(shí)行公開(kāi)披露、誠(chéng)信約束機(jī)制[22]。二是開(kāi)展專項(xiàng)檢查。省級(jí)財(cái)政部門(mén)實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)督檢查[22]，如2021年全國(guó)范圍開(kāi)展的對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師掛名執(zhí)業(yè)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師超出勝任能力執(zhí)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)售賣審計(jì)報(bào)告、會(huì)計(jì)師事務(wù)所無(wú)證經(jīng)營(yíng)等行為的專項(xiàng)整治;省級(jí)財(cái)政部門(mén)開(kāi)展其他檢查工作（如財(cái)政專項(xiàng)資金檢查）時(shí)，發(fā)現(xiàn)被檢查單位存在違規(guī)行為涉及會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具虛假報(bào)告的，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)延伸檢查相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所[20];省級(jí)財(cái)政部門(mén)或注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)收到舉報(bào)或投訴，需要對(duì)涉及事務(wù)所的某項(xiàng)具體業(yè)務(wù)展開(kāi)專案調(diào)查等。三是進(jìn)行信息報(bào)備。會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)在出具審計(jì)報(bào)告及鑒證報(bào)告后30日內(nèi)，通過(guò)財(cái)政會(huì)計(jì)行業(yè)管理系統(tǒng)報(bào)備審計(jì)意見(jiàn)、審計(jì)收費(fèi)等基本信息。出具審計(jì)報(bào)告后60日內(nèi)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政會(huì)計(jì)行業(yè)管理系統(tǒng)報(bào)備年度財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)報(bào)告[22]，省級(jí)財(cái)政部門(mén)與注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等實(shí)行信息共享。

3.江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管存在的問(wèn)題

（1）監(jiān)管法規(guī)不完善。當(dāng)前注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的法律依據(jù)主要有《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《證券法》，但這兩部法律對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管主體分別授權(quán)財(cái)政部和中國(guó)證監(jiān)會(huì)，法律間存在不一致，造成注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管主體不統(tǒng)一。此外，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等相關(guān)法規(guī)只明確了由誰(shuí)監(jiān)管，但并沒(méi)有對(duì)監(jiān)管人員資格、監(jiān)管責(zé)任等做出相關(guān)規(guī)定，監(jiān)管資格和監(jiān)管責(zé)任缺失，不利于規(guī)范實(shí)施監(jiān)管。

（2）監(jiān)管界限不清晰。從監(jiān)管模式來(lái)看，政府行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管交叉重疊。目前，江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)外為社團(tuán)組織、對(duì)內(nèi)還有一個(gè)省級(jí)財(cái)政部門(mén)所屬事業(yè)單位的身份——江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師管理服務(wù)中心。嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是省級(jí)財(cái)政部門(mén)的職能延伸，協(xié)會(huì)定位模糊、獨(dú)立性不強(qiáng)、職能弱化;從監(jiān)管部門(mén)來(lái)看，政府行政監(jiān)管中，證監(jiān)部門(mén)對(duì)執(zhí)行證券業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所具有檢查處理權(quán)，財(cái)政部門(mén)對(duì)此類會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)督檢查也是其重點(diǎn)監(jiān)督工作，這種多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查加大了監(jiān)管和協(xié)調(diào)成本;從監(jiān)管層級(jí)來(lái)看，注冊(cè)會(huì)計(jì)師的資格考試由中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)統(tǒng)一組織并印制證書(shū)，省級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)注冊(cè)、撤銷注冊(cè)、發(fā)放證書(shū)、吊銷證書(shū)，并向財(cái)政部備案。會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)許可由省級(jí)財(cái)政部門(mén)審批并報(bào)財(cái)政部備案，涉及證券業(yè)務(wù)的審計(jì)資格則是財(cái)政部和中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合備案。會(huì)計(jì)師事務(wù)所撤銷由財(cái)政部或省級(jí)財(cái)政部門(mén)實(shí)施。這種分級(jí)多頭管理，容易造成管理脫節(jié)，管理主體不統(tǒng)一，存在管理死角。

（3）監(jiān)管力度不到位。一是監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管側(cè)重于事后的監(jiān)督檢查，對(duì)事前、事中的監(jiān)管近乎空白;二是監(jiān)管力量薄弱，省級(jí)財(cái)政部門(mén)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)分別由財(cái)政監(jiān)督檢查局、會(huì)計(jì)處和監(jiān)管科具體從事監(jiān)管工作，監(jiān)管人員少、力量不足，監(jiān)管主要依靠外部的專業(yè)人員協(xié)助完成，沒(méi)有形成高標(biāo)準(zhǔn)、高素質(zhì)的專職監(jiān)管隊(duì)伍;三是監(jiān)管重心存在偏差，受監(jiān)管力量及時(shí)間所限，主要關(guān)注注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)的程序性，對(duì)被審計(jì)對(duì)象的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)情況真實(shí)性關(guān)注不夠，甚至由于被審計(jì)對(duì)象不配合，對(duì)其實(shí)施延伸監(jiān)督檢查難度大，無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性核查。

五、 進(jìn)一步完善江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的對(duì)策

加強(qiáng)和完善江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管需要國(guó)家和省從制度和措施等方面協(xié)同推進(jìn)。國(guó)家層面，主要從制度入手，進(jìn)一步完善行業(yè)基礎(chǔ)性制度規(guī)范，理順注冊(cè)會(huì)計(jì)師管理體制，如：完善法律法規(guī)建設(shè)，加快修訂《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》，著重加大對(duì)財(cái)務(wù)造假和違規(guī)出具虛假審計(jì)報(bào)告等行為的處罰力度。完善行業(yè)制度規(guī)范，制定完善會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)督檢查辦法、會(huì)計(jì)師事務(wù)所一體化管理辦法等，建立健全制度化、常態(tài)化的長(zhǎng)效機(jī)制;明確監(jiān)管主體，積極協(xié)調(diào)中央與地方、政府部門(mén)之間的監(jiān)管、溝通關(guān)系，減少多頭、重復(fù)監(jiān)管;加強(qiáng)行業(yè)自律監(jiān)管，深化政府改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，將適宜注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)行使的職能和業(yè)務(wù)，劃轉(zhuǎn)或移交給協(xié)會(huì)。

省級(jí)層面，主要從組織實(shí)施角度，開(kāi)展規(guī)范有效管理，具體措施如下：

1.健全監(jiān)管體系。一是完善聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。落實(shí)《財(cái)政部加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管若干措施》通知要求，建立財(cái)政部門(mén)牽頭的統(tǒng)一監(jiān)管體系和分級(jí)分類監(jiān)管機(jī)制，按照強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，共享監(jiān)管信息和監(jiān)管成果，促進(jìn)各類監(jiān)督形式有機(jī)貫通、相互銜接，形成行政性監(jiān)管和行業(yè)性懲戒多管齊下的聯(lián)合懲戒格局。二是豐富監(jiān)管手段。構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺(tái)，將涉及注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的行政監(jiān)管、行業(yè)自律事項(xiàng)和信息納入統(tǒng)一平臺(tái)管理，優(yōu)化管理流程、提高服務(wù)效率，提升信息化監(jiān)管能力。建立審計(jì)報(bào)告數(shù)據(jù)單一來(lái)源制度，將審計(jì)報(bào)告上傳、信息填報(bào)、防偽貼碼、查詢驗(yàn)證等全流程納入監(jiān)管，并方便社會(huì)公眾查詢。充分運(yùn)用強(qiáng)制培訓(xùn)、管理建議函、執(zhí)業(yè)警示、監(jiān)管公告等非懲戒措施，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管和輔導(dǎo)。三是加大監(jiān)管力度。全面實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，隨機(jī)抽取檢查對(duì)象和選派檢查人員，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)檢查情況及處理結(jié)果。將監(jiān)督檢查事務(wù)所的抽取與其執(zhí)業(yè)情況、信用等級(jí)掛鉤，按照5年一個(gè)周期實(shí)現(xiàn)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查全覆蓋。構(gòu)建事前管理、事中服務(wù)與事后檢查的全過(guò)程監(jiān)控體，并且將監(jiān)管重心向事前和事中前移。引入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向檢查的理念，將執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)檢查，重點(diǎn)防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。四是嚴(yán)格處理處罰。細(xì)化處罰措施和標(biāo)準(zhǔn)，加大財(cái)務(wù)造假法律責(zé)任追究力度，對(duì)影響惡劣的重大案件從嚴(yán)從重處罰，堅(jiān)決做到“零容忍”，形成有效震懾。

2.優(yōu)化行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境。一是營(yíng)造良好的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局。按照平等準(zhǔn)入原則，積極推動(dòng)政府購(gòu)買專業(yè)服務(wù)政策落地，完善現(xiàn)行審計(jì)業(yè)務(wù)招投標(biāo)制度和政府采購(gòu)方式，清理規(guī)范限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)入許可，取消執(zhí)業(yè)地域限定、中介機(jī)構(gòu)備選庫(kù)等限制許可，構(gòu)建開(kāi)放有序、公平競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一審計(jì)服務(wù)市場(chǎng)。二是引導(dǎo)行業(yè)持續(xù)有序發(fā)展。推進(jìn)以質(zhì)量為導(dǎo)向的會(huì)計(jì)師事務(wù)所選聘機(jī)制建設(shè)?？茖W(xué)設(shè)置會(huì)計(jì)師事務(wù)所選聘的指標(biāo)，提高質(zhì)量因素權(quán)重，降低價(jià)格因素權(quán)重。加強(qiáng)審計(jì)收費(fèi)的信息報(bào)備和監(jiān)測(cè)，加大自律懲戒力度，嚴(yán)肅整治惡意壓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的行為，重點(diǎn)監(jiān)督檢查超出勝任能力執(zhí)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)售賣審計(jì)報(bào)告問(wèn)題。三是強(qiáng)化行業(yè)內(nèi)部管理。制定出臺(tái)會(huì)計(jì)師事務(wù)所一體化管理辦法，引導(dǎo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所在人員調(diào)配、財(cái)務(wù)安排、業(yè)務(wù)承接、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息化建設(shè)等五個(gè)方面對(duì)標(biāo)對(duì)表，推動(dòng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所建立健全質(zhì)量管理體系，形成以審計(jì)準(zhǔn)則、質(zhì)量管理準(zhǔn)則和職業(yè)道德守則為核心的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，整體提升審計(jì)質(zhì)量。四是加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的日常監(jiān)管和監(jiān)測(cè)分析，完善會(huì)計(jì)師事務(wù)所綜合評(píng)價(jià)辦法，推動(dòng)構(gòu)建行業(yè)自律和行政監(jiān)管多方共建機(jī)制，提升監(jiān)管效能。

3.加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)。監(jiān)管角度，監(jiān)管部門(mén)和行業(yè)組織要開(kāi)展注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)道德守則的宣傳、培訓(xùn)，注重職業(yè)道德與專業(yè)素質(zhì)有機(jī)融合，樹(shù)立和強(qiáng)化行業(yè)誠(chéng)信意識(shí)，科學(xué)構(gòu)建職業(yè)道德準(zhǔn)則體系。建立健全行業(yè)誠(chéng)信檔案，公開(kāi)行業(yè)誠(chéng)信信息，完善行業(yè)誠(chéng)信信息監(jiān)控機(jī)制，并同步納入社會(huì)信用體系，實(shí)現(xiàn)信息共享、進(jìn)行聯(lián)合懲戒，形成有效的社會(huì)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。事務(wù)所角度，會(huì)計(jì)師事務(wù)所要以全面提升服務(wù)國(guó)家建設(shè)能力為目標(biāo)，加強(qiáng)以誠(chéng)信為主的職業(yè)道德建設(shè)，將誠(chéng)信建設(shè)與質(zhì)量控制、內(nèi)部管理統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)發(fā)展，倡導(dǎo)誠(chéng)信宣誓和自律公約，樹(shù)立行業(yè)誠(chéng)信形象。個(gè)人角度，注冊(cè)會(huì)計(jì)師要加強(qiáng)自我約束，秉承獨(dú)立、客觀、公正的職業(yè)立場(chǎng)，設(shè)置法律法規(guī)紅線和誠(chéng)信操守底線，堅(jiān)守質(zhì)量為先理念，提升職業(yè)道德素養(yǎng)。

4.強(qiáng)化人才培養(yǎng)。一是加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。擴(kuò)大監(jiān)管人才的選拔范圍，通過(guò)錄取、招聘、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，充實(shí)監(jiān)管檢查力量，推動(dòng)形成專業(yè)化執(zhí)法檢查機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)，公開(kāi)選聘業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高、道德好的行業(yè)檢查專家，規(guī)范行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作。二是建立多層級(jí)人才培養(yǎng)體系。深入分析行業(yè)人才隊(duì)伍狀況，構(gòu)建會(huì)計(jì)師事務(wù)所著重培養(yǎng)中低層次人才、政府部門(mén)和協(xié)會(huì)重點(diǎn)開(kāi)展行業(yè)高端人才選拔培養(yǎng)的機(jī)制，充分發(fā)揮行業(yè)高端人才示范、引領(lǐng)作用。三是加強(qiáng)執(zhí)業(yè)指導(dǎo)。財(cái)政部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)要利用日常監(jiān)管和監(jiān)督檢查等形式，及時(shí)了解事務(wù)所執(zhí)業(yè)過(guò)程中遇到的專業(yè)問(wèn)題，通過(guò)專業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)、行業(yè)專家現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、案例講解技術(shù)支持等方式予以解決，提升審計(jì)質(zhì)量。四是持續(xù)加強(qiáng)行業(yè)繼續(xù)教育工作。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化和服務(wù)領(lǐng)域的拓展要求，通過(guò)年度輪訓(xùn)和專項(xiàng)研修相結(jié)合方式，開(kāi)展行業(yè)繼續(xù)教育，不斷更新注冊(cè)會(huì)計(jì)師知識(shí)結(jié)構(gòu)、提升專業(yè)勝任能力。

六、 結(jié)論

由于審計(jì)信息存在的不對(duì)稱性和負(fù)外部性，必須對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)施適度監(jiān)管，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)公共利益。改革開(kāi)放以來(lái)，江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管有效促進(jìn)行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，但也存在著監(jiān)管法規(guī)不完善、監(jiān)管界限不清晰、監(jiān)管力度不到位等問(wèn)題。按照國(guó)家嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)秩序的最新部署要求，還需要從國(guó)家和省級(jí)、制度和措施兩個(gè)緯度，從監(jiān)管機(jī)制、日常管理、執(zhí)業(yè)能力3個(gè)方面，健全江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體系、優(yōu)化行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境、加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)、強(qiáng)化人才培養(yǎng)等，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師監(jiān)管，以規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)秩序，促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：張宗梅（1969-），女，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，江蘇省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理和注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)財(cái)務(wù)分析。

（收稿日期：2021-09-16? 責(zé)任編輯：顧碧言）