劉莉　華建新　易舟

摘 要：為解決湖南省建設用地審批紅線空間數(shù)據(jù)問題，保障新增建設項目順利上報審批，并支撐湖南省建設用地批后監(jiān)管業(yè)務，研究建設用地審批紅線空間數(shù)據(jù)清理、核查、整合處理的技術方法，并以安仁縣為例進行驗證。經(jīng)試驗，結合研究的技術方法解決了安仁縣2009—2019年形成的批地問題圖斑的問題，在全省范圍可推廣。

關鍵詞：批后監(jiān)管;建設用地;核查;批供關系

中圖分類號：P273? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-5603（2022）01-91-06

Technical Method of Cleaning-up and Integrating for Stocked Land Grant Spatial Data： Taking County of Anren as an Example

LIU Li HUA Jianxin YI Zhou

（The third surveying and mapping institute of hunan province ，Changsha Hunan 410004）

Abstract： In order to solve the problem of spatial data of land used for building in the approval of construction land ensure the smooth submission of new construction projects in Hunan Province for approval， and support the post-approval supervision business of construction land， the technical methods of clearing-up，verifying was studied and integrating processing of spatial data of land used for building was studied， the County of Anren was taken as the test area to verify the technical methods studied in this article. After experimentation， technical methods studied in this article have solved the problem of land grant problems in Anren from 2009 to 2019 and it can be promoted across the province.

Keywords： post approval supervision; land used for building; checking; relationship of granting and suppling

改革開放以來，在建設用地管理過程中存在著“重土地審批、輕批后監(jiān)管”的現(xiàn)象，存在用地單位違法用地、擅自改變土地用途，批而未用、產(chǎn)生閑置地，少批多占、“屯地”或炒地皮等現(xiàn)象[1]。近年來，黨中央、國務院高度重視節(jié)約集約用地工作，明確提出要建立健全嚴格的節(jié)約集約用地制度，并將資源節(jié)約確定為基本國策和優(yōu)先戰(zhàn)略，多次對實行嚴格的節(jié)約用地制度提出明確要求[2～4]。

為了深入貫徹落實黨的土地節(jié)約集約利用要求，湖南省人民政府出臺了《關于進一步加強節(jié)約集約用地的意見》[5]，湖南省自然資源廳搭建湖南省建設用地批后綜合監(jiān)管平臺，構建批、供地空間數(shù)據(jù)庫，通過空間分析結合影像等其他空間數(shù)據(jù)能直觀了解土地供應情況、項目建設情況、閑置情況、“凈地”出讓情況等，旨在利用信息化技術手段，加強土地批后監(jiān)管、盤活存量建設用地，提升土地產(chǎn)出效益，拓展土地利用空間。但因時間久遠、技術手段較落后以及坐標轉換等歷史原因，已有的批、供地空間數(shù)據(jù)存在位置偏差、空間范圍錯誤等問題，無法構建正確的批地空間數(shù)據(jù)庫以支撐建設用地批后綜合監(jiān)管。另外，已有批地空間數(shù)據(jù)的問題對湖南省自然資源廳土地管理產(chǎn)生了影響，限制了其他新增建設項目上報。

因此，本文擬梳理、分析2009—2019年湖南省形成的存量批地空間數(shù)據(jù)的問題，研究清理存量批地空間數(shù)據(jù)的技術思路與方法，并以郴州市安仁縣為例驗證存量批地空間數(shù)據(jù)的技術可行性，探索存量批地項目問題圖斑的處理技術方法。

1 已有數(shù)據(jù)情況

1.1 存在問題

近年來，湖南省自然資源廳在土地審批時，存在與已有建設項目空間位置重疊的情況，但實際位置并無重疊，引起新建項目無法上報。為了明確部、省級系統(tǒng)批地項目的圖斑正確性，對部系統(tǒng)與省級系統(tǒng)導出的2個來源的批地數(shù)據(jù)進行空間分析，并分別分析部備案系統(tǒng)、省級系統(tǒng)導出的批地項目圖斑，初步分析批地空間數(shù)據(jù)存在圖斑偏移、圖斑重疊、部省級系統(tǒng)圖斑不一致、圖斑缺失等問題，如圖1～3所示。

1.2 批地數(shù)據(jù)來源

批地空間數(shù)據(jù)來源：（1）通過電子政務系統(tǒng)上報建設項目，審批通過后形成的批地項目范圍;（2）湖南省自然資源廳備案到自然資源部的批地空間數(shù)據(jù);（3）通過紙質(zhì)卷報批的建設項目。

批地臺賬來源：從土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)下載湖南省2009—2019年批地臺賬，臺賬記錄項目名稱、批準面積、供應面積、批復文號等信息。

2 數(shù)據(jù)整理

2.1 數(shù)據(jù)準備

從湖南省自然資源廳搭建的電子政務系統(tǒng)中導出批地空間數(shù)據(jù)，同時從自然資源部申請領取省級備案及自然資源部審批的批地空間數(shù)據(jù)，整理出部、省級批地空間數(shù)據(jù)。自然資源部備案系統(tǒng)的批地空間數(shù)據(jù)中包含省級備案的批地，因此，部系統(tǒng)導出的批地項目與省級電子政務系統(tǒng)導出的批地項目有相同圖斑。

2.2 批地空間數(shù)據(jù)整理

根據(jù)批地空間數(shù)據(jù)的初步分析情況，考慮勘測定界資料是各批地項目所在縣市區(qū)政府蓋章的法定文件，具有權威性，且湖南省國土空間基礎性信息平臺具有外部導入分析功能。本研究根據(jù)批地的批復文號，以建設項目案卷資料的勘測定界圖為依據(jù)，按年度、行政區(qū)并結合湖南省國土空間基礎信息平臺對批地項目空間數(shù)據(jù)進行逐個項目、逐個圖斑清理、核查（圖4）。核查方法如下。

1）分析部、省級系統(tǒng)導出的批地項目，并導出正確圖斑。根據(jù)湖南省數(shù)據(jù)資料現(xiàn)狀，本研究從湖南省電子政務系統(tǒng)中批量下載所有批地的案卷資料（含勘測定界資料及項目各地塊界址點文件），根據(jù)項目勘測定界圖中地塊位置、形狀、范圍、所在地塊的土地利用現(xiàn)狀，將部、省級系統(tǒng)導出的批地項目逐一提取圖斑，并將其導入國土空間基礎信息平臺，結合平臺的影像、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)分析部、省級系統(tǒng)導出的批地圖斑正確性，圖斑為2000坐標系或經(jīng)分析為80坐標系按2000大地坐標系將項目逐一從國土空間基礎信息平臺中導出存放在固定位置。此方法不僅將已有批地中正確圖斑提取出來，并能識別出因80坐標直接作為2000坐標系使用的批地項目引起的圖斑偏移。此外，因電子政務系統(tǒng)將報批項目空間范圍為80坐標系的圖斑直接作為2000坐標系導入國土空間基礎信息平臺數(shù)據(jù)庫中引起的圖斑偏移問題可直接解決。

2）補充部、省級系統(tǒng)導出的批地項目圖斑。湖南省的電子政務系統(tǒng)與國土空間基礎信息平臺數(shù)據(jù)庫關聯(lián)，理論上湖南省自然資源廳的業(yè)務數(shù)據(jù)從電子政務系統(tǒng)轉入到國土空間基礎信息平臺數(shù)據(jù)庫中并進行空間化存儲，但實際在轉入數(shù)據(jù)庫過程中會丟失界址點或整個項目地塊。因此，已有批地與實際上報的批地項目數(shù)量、圖斑的數(shù)量不一致。研究在分析部、省級系統(tǒng)導出的批地項目中，逐一根據(jù)批地臺賬，同步分析缺失的項目，并將從勘測定界資料中提取缺失地塊的界址點導入湖南省國土空間基礎信息平臺，根據(jù)項目勘測定界圖中地塊位置、形狀、范圍、所在地塊的土地利用現(xiàn)狀，結合平臺的影像、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)等分析界址點的正確性，生成圖形正確的界址點且為2000坐標系或經(jīng)分析為80坐標直接作為2000大地坐標系的項目將項目逐一從國土空間基礎信息平臺中導出存放在固定位置。

研究的是存量批地，其存在54坐標系的批地項目，這些54坐標系的存量批地界址點則按2000坐標系從國土空間基礎信息平臺中導出圖形，再重新定義到54坐標系后進行坐標轉換，轉到2000大地坐標系下補充批地圖斑。核查后項目目錄組織如圖5所示。

3）記錄核查情況。為了方便后續(xù)清理出問題數(shù)據(jù)，本研究在對批地項目逐個圖斑核查過程中，同步記錄核查結果，再從核查結果中提取問題圖斑，進一步到市縣收集報批資料分析。核查表中主要記錄項目如圖6所示。

4）圖斑問題產(chǎn)生的原因分析。為了解決圖斑問題，本文對存在圖斑問題的項目進行逐圖斑、逐項目對照報批時的勘測定界資料、當時期的土地利用現(xiàn)狀、影像數(shù)據(jù)及圖斑相對偏移的距離，總結整理出產(chǎn)生建設用地項目圖斑問題主要有以下幾個原因：①4坐標當成80坐標直接進行80轉2000坐標入庫;②80坐標當成2000坐標，不進行坐標轉換，直接入庫成2000坐標系數(shù)據(jù);③設置坐標引點錯誤;④2000坐標數(shù)據(jù)當成80坐標系重復轉2000坐標處理。

3 數(shù)據(jù)處理

根據(jù)以上批地數(shù)據(jù)整理方法，以安仁縣為例驗證上述研究的技術方法可行性，并以核實記錄表為基準，研究批地問題圖斑數(shù)據(jù)處理方法。

3.1 試驗區(qū)概況

安仁縣位于湖南省東南部，隸屬郴州市最北端，全縣轄5鎮(zhèn)8鄉(xiāng)，總面積1 462.1m2，管轄區(qū)內(nèi)為半山半丘陵地區(qū)，地勢東南高西北低（圖7）。2014年7月開通吉衡鐵路，2019年3月安仁縣摘掉貧困縣帽子。

安仁縣的地理條件限制了其建設發(fā)展速度，考慮其建設項目相對較少，2009—2019年，安仁縣建設用地報批項目總數(shù)161個。因而，數(shù)據(jù)整理的工作量中等，并能驗證技術方法的可行性，在建設項目數(shù)量上有條件作為試驗區(qū)進行核查。

3.2 批地項目圖斑情況及問題圖斑原因分析

從土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中下載安仁縣2009—2019年批地臺賬，從臺賬中清理出安仁縣所有批地項目清單，并從湖南省電子政務系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)中收集安仁縣批地項目相關的案卷資料、檔案資料等，按照上述研究的批地數(shù)據(jù)整理技術方法清理、核查安仁縣自然資源局2009—2019年的批地項目。

表1的中部圖形為從自然資源部申請領取的批地項目空間數(shù)據(jù)，省圖形為湖南省電子政務系統(tǒng)導入國土空間基礎信息平臺建設用地紅線數(shù)據(jù)庫中的批地空間數(shù)據(jù)，拓撲重疊為將安仁縣2009—2019年的所有批地項目做拓撲分析的結果。

3.3 數(shù)據(jù)處理方法

采用批地清理核查方法只分析出了安仁縣的批地問題圖斑、正確圖斑類別，缺少對數(shù)據(jù)處理的方法。因此，為了處理問題圖斑，解決湖南省建設項目上報問題，研究了批地問題圖斑的處理方法。

湖南省建設用地審批業(yè)務由市縣從電子政務系統(tǒng)的報卷系統(tǒng)上報，湖南省自然資源廳政務服務處在電子政務系統(tǒng)上分析上報資料，符合要求的則審批，再構成批地空間數(shù)據(jù)，市縣具有最全面的原始項目案卷資料。因此，本研究根據(jù)上述篩選的問題圖斑清單，從市縣收集批地問題圖斑原始案卷資料，分析問題圖斑產(chǎn)生的原因，尋找解決的辦法。

從安仁縣自然資源局檔案館、空間用途管制股收集安仁縣批地問題圖斑的案卷資料、檔案資料、勘測定界資料等，提取相關項目界址點，結合湖南省國土空間基礎信息平臺、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、影像、已有批地、圖斑偏移距離等，分析批地項目圖形問題產(chǎn)生的原因及處理方法，再上報至湖南省自然資源廳處室商討是否采用解決，技術流程見圖8。

根據(jù)以上分析的結果，安仁縣批地項目161個，其中14個項目為問題圖斑，批地項目圖斑正確率較高，存在的問題類別有：部、省級系統(tǒng)圖斑不一致、圖斑重疊、圖斑偏移、無圖斑以及置換項目等。安仁縣批地問題圖斑類別具有代表性，能涵蓋全省批地問題類別，經(jīng)分析并與安仁縣自然資源局空間用途管制股技術人員溝通后，確定對問題圖斑的擬處理方法，見表2。

根據(jù)以上分析結果，可得出如下結論：（1）部、省級系統(tǒng)導出的批地圖斑問題與市縣區(qū)自然資源局相關部門確認可確定正確圖斑;（2）因坐標定義錯誤引起的圖斑偏移可基于湖南省國土空間基礎信息平臺及市縣區(qū)報卷資料核查清楚，并依申請可修改;（3）無空間數(shù)據(jù)可基于湖南省國土空間基礎信息平臺及市縣區(qū)上報項目資料界址點生成正確圖斑;（4）圖斑重疊可從圖斑偏移的角度分析;（5）置換項目因紙質(zhì)卷上報，無置換項目范圍，可基于湖南省國土空間基礎信息平臺及市縣區(qū)上報項目資料界址點生成正確圖斑，依申請修改。

4 結語

從支撐湖南省自然資源廳建設用地批后監(jiān)管的需求及我省建設用地審批紅線數(shù)據(jù)存在的問題出發(fā)，研究了批地問題圖斑形成原因，技術方法、批地問題圖斑處理技術方法，并以安仁縣為試驗區(qū)，驗證了本文研究的技術方法可行性。安仁縣自然資源局2009—2019年以來形成的批地項目161個，批地問題圖斑項目14個，采用本文研究的技術方法，分析出了14個批地項目問題圖斑類別在全省范圍中具有代表性，并在安仁縣自然資源局配合下進一步分析批地圖斑問題產(chǎn)生的原因及擬處理辦法，與湖南省自然資源廳相關處室溝通后，最終解決了安仁縣2009—2019年審批的建設用地紅線中的圖斑問題，有利于安仁縣后續(xù)建設項目報批，并為全省范圍建設用地紅線空間范圍修正奠定了基礎。

參考文獻/References

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