劉莉　華建新　易舟

摘 要：為解決湖南省建設(shè)用地審批紅線空間數(shù)據(jù)問題，保障新增建設(shè)項(xiàng)目順利上報(bào)審批，并支撐湖南省建設(shè)用地批后監(jiān)管業(yè)務(wù)，研究建設(shè)用地審批紅線空間數(shù)據(jù)清理、核查、整合處理的技術(shù)方法，并以安仁縣為例進(jìn)行驗(yàn)證。經(jīng)試驗(yàn)，結(jié)合研究的技術(shù)方法解決了安仁縣2009—2019年形成的批地問題圖斑的問題，在全省范圍可推廣。

關(guān)鍵詞：批后監(jiān)管;建設(shè)用地;核查;批供關(guān)系

中圖分類號(hào)：P273? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1672-5603（2022）01-91-06

Technical Method of Cleaning-up and Integrating for Stocked Land Grant Spatial Data： Taking County of Anren as an Example

LIU Li HUA Jianxin YI Zhou

（The third surveying and mapping institute of hunan province ，Changsha Hunan 410004）

Abstract： In order to solve the problem of spatial data of land used for building in the approval of construction land ensure the smooth submission of new construction projects in Hunan Province for approval， and support the post-approval supervision business of construction land， the technical methods of clearing-up，verifying was studied and integrating processing of spatial data of land used for building was studied， the County of Anren was taken as the test area to verify the technical methods studied in this article. After experimentation， technical methods studied in this article have solved the problem of land grant problems in Anren from 2009 to 2019 and it can be promoted across the province.

Keywords： post approval supervision; land used for building; checking; relationship of granting and suppling

改革開放以來，在建設(shè)用地管理過程中存在著“重土地審批、輕批后監(jiān)管”的現(xiàn)象，存在用地單位違法用地、擅自改變土地用途，批而未用、產(chǎn)生閑置地，少批多占、“屯地”或炒地皮等現(xiàn)象[1]。近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視節(jié)約集約用地工作，明確提出要建立健全嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，并將資源節(jié)約確定為基本國(guó)策和優(yōu)先戰(zhàn)略，多次對(duì)實(shí)行嚴(yán)格的節(jié)約用地制度提出明確要求[2～4]。

為了深入貫徹落實(shí)黨的土地節(jié)約集約利用要求，湖南省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約用地的意見》[5]，湖南省自然資源廳搭建湖南省建設(shè)用地批后綜合監(jiān)管平臺(tái)，構(gòu)建批、供地空間數(shù)據(jù)庫，通過空間分析結(jié)合影像等其他空間數(shù)據(jù)能直觀了解土地供應(yīng)情況、項(xiàng)目建設(shè)情況、閑置情況、“凈地”出讓情況等，旨在利用信息化技術(shù)手段，加強(qiáng)土地批后監(jiān)管、盤活存量建設(shè)用地，提升土地產(chǎn)出效益，拓展土地利用空間。但因時(shí)間久遠(yuǎn)、技術(shù)手段較落后以及坐標(biāo)轉(zhuǎn)換等歷史原因，已有的批、供地空間數(shù)據(jù)存在位置偏差、空間范圍錯(cuò)誤等問題，無法構(gòu)建正確的批地空間數(shù)據(jù)庫以支撐建設(shè)用地批后綜合監(jiān)管。另外，已有批地空間數(shù)據(jù)的問題對(duì)湖南省自然資源廳土地管理產(chǎn)生了影響，限制了其他新增建設(shè)項(xiàng)目上報(bào)。

因此，本文擬梳理、分析2009—2019年湖南省形成的存量批地空間數(shù)據(jù)的問題，研究清理存量批地空間數(shù)據(jù)的技術(shù)思路與方法，并以郴州市安仁縣為例驗(yàn)證存量批地空間數(shù)據(jù)的技術(shù)可行性，探索存量批地項(xiàng)目問題圖斑的處理技術(shù)方法。

1 已有數(shù)據(jù)情況

1.1 存在問題

近年來，湖南省自然資源廳在土地審批時(shí)，存在與已有建設(shè)項(xiàng)目空間位置重疊的情況，但實(shí)際位置并無重疊，引起新建項(xiàng)目無法上報(bào)。為了明確部、省級(jí)系統(tǒng)批地項(xiàng)目的圖斑正確性，對(duì)部系統(tǒng)與省級(jí)系統(tǒng)導(dǎo)出的2個(gè)來源的批地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行空間分析，并分別分析部備案系統(tǒng)、省級(jí)系統(tǒng)導(dǎo)出的批地項(xiàng)目圖斑，初步分析批地空間數(shù)據(jù)存在圖斑偏移、圖斑重疊、部省級(jí)系統(tǒng)圖斑不一致、圖斑缺失等問題，如圖1～3所示。

1.2 批地?cái)?shù)據(jù)來源

批地空間數(shù)據(jù)來源：（1）通過電子政務(wù)系統(tǒng)上報(bào)建設(shè)項(xiàng)目，審批通過后形成的批地項(xiàng)目范圍;（2）湖南省自然資源廳備案到自然資源部的批地空間數(shù)據(jù);（3）通過紙質(zhì)卷報(bào)批的建設(shè)項(xiàng)目。

批地臺(tái)賬來源：從土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)下載湖南省2009—2019年批地臺(tái)賬，臺(tái)賬記錄項(xiàng)目名稱、批準(zhǔn)面積、供應(yīng)面積、批復(fù)文號(hào)等信息。

2 數(shù)據(jù)整理

2.1 數(shù)據(jù)準(zhǔn)備

從湖南省自然資源廳搭建的電子政務(wù)系統(tǒng)中導(dǎo)出批地空間數(shù)據(jù)，同時(shí)從自然資源部申請(qǐng)領(lǐng)取省級(jí)備案及自然資源部審批的批地空間數(shù)據(jù)，整理出部、省級(jí)批地空間數(shù)據(jù)。自然資源部備案系統(tǒng)的批地空間數(shù)據(jù)中包含省級(jí)備案的批地，因此，部系統(tǒng)導(dǎo)出的批地項(xiàng)目與省級(jí)電子政務(wù)系統(tǒng)導(dǎo)出的批地項(xiàng)目有相同圖斑。

2.2 批地空間數(shù)據(jù)整理

根據(jù)批地空間數(shù)據(jù)的初步分析情況，考慮勘測(cè)定界資料是各批地項(xiàng)目所在縣市區(qū)政府蓋章的法定文件，具有權(quán)威性，且湖南省國(guó)土空間基礎(chǔ)性信息平臺(tái)具有外部導(dǎo)入分析功能。本研究根據(jù)批地的批復(fù)文號(hào)，以建設(shè)項(xiàng)目案卷資料的勘測(cè)定界圖為依據(jù)，按年度、行政區(qū)并結(jié)合湖南省國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)對(duì)批地項(xiàng)目空間數(shù)據(jù)進(jìn)行逐個(gè)項(xiàng)目、逐個(gè)圖斑清理、核查（圖4）。核查方法如下。

1）分析部、省級(jí)系統(tǒng)導(dǎo)出的批地項(xiàng)目，并導(dǎo)出正確圖斑。根據(jù)湖南省數(shù)據(jù)資料現(xiàn)狀，本研究從湖南省電子政務(wù)系統(tǒng)中批量下載所有批地的案卷資料（含勘測(cè)定界資料及項(xiàng)目各地塊界址點(diǎn)文件），根據(jù)項(xiàng)目勘測(cè)定界圖中地塊位置、形狀、范圍、所在地塊的土地利用現(xiàn)狀，將部、省級(jí)系統(tǒng)導(dǎo)出的批地項(xiàng)目逐一提取圖斑，并將其導(dǎo)入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，結(jié)合平臺(tái)的影像、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)分析部、省級(jí)系統(tǒng)導(dǎo)出的批地圖斑正確性，圖斑為2000坐標(biāo)系或經(jīng)分析為80坐標(biāo)系按2000大地坐標(biāo)系將項(xiàng)目逐一從國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)中導(dǎo)出存放在固定位置。此方法不僅將已有批地中正確圖斑提取出來，并能識(shí)別出因80坐標(biāo)直接作為2000坐標(biāo)系使用的批地項(xiàng)目引起的圖斑偏移。此外，因電子政務(wù)系統(tǒng)將報(bào)批項(xiàng)目空間范圍為80坐標(biāo)系的圖斑直接作為2000坐標(biāo)系導(dǎo)入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)數(shù)據(jù)庫中引起的圖斑偏移問題可直接解決。

2）補(bǔ)充部、省級(jí)系統(tǒng)導(dǎo)出的批地項(xiàng)目圖斑。湖南省的電子政務(wù)系統(tǒng)與國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)數(shù)據(jù)庫關(guān)聯(lián)，理論上湖南省自然資源廳的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)從電子政務(wù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)入到國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)數(shù)據(jù)庫中并進(jìn)行空間化存儲(chǔ)，但實(shí)際在轉(zhuǎn)入數(shù)據(jù)庫過程中會(huì)丟失界址點(diǎn)或整個(gè)項(xiàng)目地塊。因此，已有批地與實(shí)際上報(bào)的批地項(xiàng)目數(shù)量、圖斑的數(shù)量不一致。研究在分析部、省級(jí)系統(tǒng)導(dǎo)出的批地項(xiàng)目中，逐一根據(jù)批地臺(tái)賬，同步分析缺失的項(xiàng)目，并將從勘測(cè)定界資料中提取缺失地塊的界址點(diǎn)導(dǎo)入湖南省國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，根據(jù)項(xiàng)目勘測(cè)定界圖中地塊位置、形狀、范圍、所在地塊的土地利用現(xiàn)狀，結(jié)合平臺(tái)的影像、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)等分析界址點(diǎn)的正確性，生成圖形正確的界址點(diǎn)且為2000坐標(biāo)系或經(jīng)分析為80坐標(biāo)直接作為2000大地坐標(biāo)系的項(xiàng)目將項(xiàng)目逐一從國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)中導(dǎo)出存放在固定位置。

研究的是存量批地，其存在54坐標(biāo)系的批地項(xiàng)目，這些54坐標(biāo)系的存量批地界址點(diǎn)則按2000坐標(biāo)系從國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)中導(dǎo)出圖形，再重新定義到54坐標(biāo)系后進(jìn)行坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)到2000大地坐標(biāo)系下補(bǔ)充批地圖斑。核查后項(xiàng)目目錄組織如圖5所示。

3）記錄核查情況。為了方便后續(xù)清理出問題數(shù)據(jù)，本研究在對(duì)批地項(xiàng)目逐個(gè)圖斑核查過程中，同步記錄核查結(jié)果，再從核查結(jié)果中提取問題圖斑，進(jìn)一步到市縣收集報(bào)批資料分析。核查表中主要記錄項(xiàng)目如圖6所示。

4）圖斑問題產(chǎn)生的原因分析。為了解決圖斑問題，本文對(duì)存在圖斑問題的項(xiàng)目進(jìn)行逐圖斑、逐項(xiàng)目對(duì)照?qǐng)?bào)批時(shí)的勘測(cè)定界資料、當(dāng)時(shí)期的土地利用現(xiàn)狀、影像數(shù)據(jù)及圖斑相對(duì)偏移的距離，總結(jié)整理出產(chǎn)生建設(shè)用地項(xiàng)目圖斑問題主要有以下幾個(gè)原因：①4坐標(biāo)當(dāng)成80坐標(biāo)直接進(jìn)行80轉(zhuǎn)2000坐標(biāo)入庫;②80坐標(biāo)當(dāng)成2000坐標(biāo)，不進(jìn)行坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，直接入庫成2000坐標(biāo)系數(shù)據(jù);③設(shè)置坐標(biāo)引點(diǎn)錯(cuò)誤;④2000坐標(biāo)數(shù)據(jù)當(dāng)成80坐標(biāo)系重復(fù)轉(zhuǎn)2000坐標(biāo)處理。

3 數(shù)據(jù)處理

根據(jù)以上批地?cái)?shù)據(jù)整理方法，以安仁縣為例驗(yàn)證上述研究的技術(shù)方法可行性，并以核實(shí)記錄表為基準(zhǔn)，研究批地問題圖斑數(shù)據(jù)處理方法。

3.1 試驗(yàn)區(qū)概況

安仁縣位于湖南省東南部，隸屬郴州市最北端，全縣轄5鎮(zhèn)8鄉(xiāng)，總面積1 462.1m2，管轄區(qū)內(nèi)為半山半丘陵地區(qū)，地勢(shì)東南高西北低（圖7）。2014年7月開通吉衡鐵路，2019年3月安仁縣摘掉貧困縣帽子。

安仁縣的地理?xiàng)l件限制了其建設(shè)發(fā)展速度，考慮其建設(shè)項(xiàng)目相對(duì)較少，2009—2019年，安仁縣建設(shè)用地報(bào)批項(xiàng)目總數(shù)161個(gè)。因而，數(shù)據(jù)整理的工作量中等，并能驗(yàn)證技術(shù)方法的可行性，在建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量上有條件作為試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行核查。

3.2 批地項(xiàng)目圖斑情況及問題圖斑原因分析

從土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中下載安仁縣2009—2019年批地臺(tái)賬，從臺(tái)賬中清理出安仁縣所有批地項(xiàng)目清單，并從湖南省電子政務(wù)系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)中收集安仁縣批地項(xiàng)目相關(guān)的案卷資料、檔案資料等，按照上述研究的批地?cái)?shù)據(jù)整理技術(shù)方法清理、核查安仁縣自然資源局2009—2019年的批地項(xiàng)目。

表1的中部圖形為從自然資源部申請(qǐng)領(lǐng)取的批地項(xiàng)目空間數(shù)據(jù)，省圖形為湖南省電子政務(wù)系統(tǒng)導(dǎo)入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)用地紅線數(shù)據(jù)庫中的批地空間數(shù)據(jù)，拓?fù)渲丿B為將安仁縣2009—2019年的所有批地項(xiàng)目做拓?fù)浞治龅慕Y(jié)果。

3.3 數(shù)據(jù)處理方法

采用批地清理核查方法只分析出了安仁縣的批地問題圖斑、正確圖斑類別，缺少對(duì)數(shù)據(jù)處理的方法。因此，為了處理問題圖斑，解決湖南省建設(shè)項(xiàng)目上報(bào)問題，研究了批地問題圖斑的處理方法。

湖南省建設(shè)用地審批業(yè)務(wù)由市縣從電子政務(wù)系統(tǒng)的報(bào)卷系統(tǒng)上報(bào)，湖南省自然資源廳政務(wù)服務(wù)處在電子政務(wù)系統(tǒng)上分析上報(bào)資料，符合要求的則審批，再構(gòu)成批地空間數(shù)據(jù)，市縣具有最全面的原始項(xiàng)目案卷資料。因此，本研究根據(jù)上述篩選的問題圖斑清單，從市縣收集批地問題圖斑原始案卷資料，分析問題圖斑產(chǎn)生的原因，尋找解決的辦法。

從安仁縣自然資源局檔案館、空間用途管制股收集安仁縣批地問題圖斑的案卷資料、檔案資料、勘測(cè)定界資料等，提取相關(guān)項(xiàng)目界址點(diǎn)，結(jié)合湖南省國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、影像、已有批地、圖斑偏移距離等，分析批地項(xiàng)目圖形問題產(chǎn)生的原因及處理方法，再上報(bào)至湖南省自然資源廳處室商討是否采用解決，技術(shù)流程見圖8。

根據(jù)以上分析的結(jié)果，安仁縣批地項(xiàng)目161個(gè)，其中14個(gè)項(xiàng)目為問題圖斑，批地項(xiàng)目圖斑正確率較高，存在的問題類別有：部、省級(jí)系統(tǒng)圖斑不一致、圖斑重疊、圖斑偏移、無圖斑以及置換項(xiàng)目等。安仁縣批地問題圖斑類別具有代表性，能涵蓋全省批地問題類別，經(jīng)分析并與安仁縣自然資源局空間用途管制股技術(shù)人員溝通后，確定對(duì)問題圖斑的擬處理方法，見表2。

根據(jù)以上分析結(jié)果，可得出如下結(jié)論：（1）部、省級(jí)系統(tǒng)導(dǎo)出的批地圖斑問題與市縣區(qū)自然資源局相關(guān)部門確認(rèn)可確定正確圖斑;（2）因坐標(biāo)定義錯(cuò)誤引起的圖斑偏移可基于湖南省國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)及市縣區(qū)報(bào)卷資料核查清楚，并依申請(qǐng)可修改;（3）無空間數(shù)據(jù)可基于湖南省國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)及市縣區(qū)上報(bào)項(xiàng)目資料界址點(diǎn)生成正確圖斑;（4）圖斑重疊可從圖斑偏移的角度分析;（5）置換項(xiàng)目因紙質(zhì)卷上報(bào)，無置換項(xiàng)目范圍，可基于湖南省國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)及市縣區(qū)上報(bào)項(xiàng)目資料界址點(diǎn)生成正確圖斑，依申請(qǐng)修改。

4 結(jié)語

從支撐湖南省自然資源廳建設(shè)用地批后監(jiān)管的需求及我省建設(shè)用地審批紅線數(shù)據(jù)存在的問題出發(fā)，研究了批地問題圖斑形成原因，技術(shù)方法、批地問題圖斑處理技術(shù)方法，并以安仁縣為試驗(yàn)區(qū)，驗(yàn)證了本文研究的技術(shù)方法可行性。安仁縣自然資源局2009—2019年以來形成的批地項(xiàng)目161個(gè)，批地問題圖斑項(xiàng)目14個(gè)，采用本文研究的技術(shù)方法，分析出了14個(gè)批地項(xiàng)目問題圖斑類別在全省范圍中具有代表性，并在安仁縣自然資源局配合下進(jìn)一步分析批地圖斑問題產(chǎn)生的原因及擬處理辦法，與湖南省自然資源廳相關(guān)處室溝通后，最終解決了安仁縣2009—2019年審批的建設(shè)用地紅線中的圖斑問題，有利于安仁縣后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批，并為全省范圍建設(shè)用地紅線空間范圍修正奠定了基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)/References

[1] 馬曉蘭. 關(guān)于建設(shè)用地批后監(jiān)管的思考與對(duì)策[J]. 法制博覽， 2015（11）： 71-72.

[2] 國(guó)土資源部. 國(guó)土資源部關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見[J]. 國(guó)土資源通訊， 2012（7）： 27-29， 1.

[3] 楊軍明. 建設(shè)用地批后監(jiān)管難在哪兒[J]. 中國(guó)土地， 2013（11）： 35-36.

[4] 李秀蓮， 宋增濤. 關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地批后監(jiān)管的思考與對(duì)策[J]. 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息， 2013（21）： 150.

[5]湖南省人民政府.湖南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約用地的意見[EB/OL].（2016-05-27）[2021-09-16].https：//www.hunan.gov.cn/hnszf/xxgk/wjk/szfwj/201605/t20160531_4824713.html.