王尊 徐默達

摘 要：通過對我國食品監(jiān)管發(fā)展歷程的深入研究，多視角探討和分析我國食品監(jiān)管體系存在的問題和缺陷，總結現(xiàn)實經驗，提出健全我國食品監(jiān)管體制機制的創(chuàng)新性思考和實踐性建議。

關鍵詞：監(jiān)管體系;改革;經驗;建議

Improve the Research on China’s Food Regulatory System and Mechanism

WANG Zun1， XU Moda2

（1.Zhengzhou Institute of Finance and Economics， Zhengzhou 450000， China; 2.Henan Medical Device Inspection Institute， Zhengzhou 450000， China）

Abstract： Through in-depth research on the development process of food supervision in China， we discuss and analyze the problems and defects of China’s food regulatory system from multiple perspectives， summarize practical experience， and put forward innovative thinking and practical suggestions for improving China’s food regulatory system and mechanism.

Keywords： regulatory system; reform; experience; suggestions

食品是人類生存發(fā)展不可缺失的消費品，關系到國家安全、社會穩(wěn)定、消費者的身體健康[1]。世界各國根據(jù)不同的國情，建立了全面的食品監(jiān)督管理體系和法律法規(guī)，對食品的研究開發(fā)、市場流通、生產銷售等階段進行嚴格管控，避免食品領域中的違規(guī)違法行為、降低安全風險事件發(fā)生率，在最大程度上保障消費者的權益。

隨著我國經濟水平的飛速發(fā)展以及公眾權利意識的不斷增強，人們對食品安全的關注度空前提高，不僅要求營養(yǎng)全面、更加注重健康安全[2]。經濟的發(fā)展也伴隨著食品安全問題的發(fā)生。近年來，瘦肉精、問題奶粉、地溝油等惡性事件層出不窮，形成了不良的社會輿論，帶來了較大的社會影響。食品安全和監(jiān)管問題關系到千家萬戶，關系到廣大消費者的身體健康，關系到整個社會的和諧穩(wěn)定，有著不可或缺的重要意義。

本文通過文獻研究，梳理我國食品監(jiān)管體制的發(fā)展歷程，系統(tǒng)分析我國食品監(jiān)管體制中存在的問題及缺陷，提出健全我國食品監(jiān)管體制機制的創(chuàng)新性思考和實踐性建議。

1 我國食品監(jiān)管體系的發(fā)展歷程

我國食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展經歷了初步探索、政府外部管控、科學監(jiān)管和現(xiàn)代化治理階段[3]。由于食品生產經營、餐飲服務行業(yè)門檻較低，我國食品行業(yè)高速發(fā)展，食品衛(wèi)生監(jiān)管方面卻存在大量空白。經過不斷探索研究，1979年我國頒布《食品衛(wèi)生管理條例》，初步規(guī)范了對食品衛(wèi)生的管理和服務行為。但由于監(jiān)管主體對象不明晰、管理滯后，隨著食品產業(yè)規(guī)模擴張、產銷行為的日益復雜，這一時期在食品領域出現(xiàn)了多起因市場不良競爭引發(fā)的惡性事件，引爆社會輿論，迅速催生食品安全政策法律法規(guī)、監(jiān)管體制機制的調整和改變。

2001年，我國正式成立了國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局，標志著我國食品監(jiān)管工作跨入嶄新的歷史階段。2004年國務院印發(fā)了《關于進一步加強食品安全工作的決定》，用分段式監(jiān)管模式，明確各部門的具體職能。然而，分段監(jiān)管存在職責交叉和多頭執(zhí)法等弊端，削弱了執(zhí)法部門權威性，部門腐敗問題也逐漸顯露。2007年在全國加強食品整治和監(jiān)管工作會議上，首次提出了科學監(jiān)管理念。2008年國務院大部制機構改革，將國家食藥監(jiān)和衛(wèi)生部門的職能進行對調。2009我國頒發(fā)《中華人民共和國食品安全法》，成立了國務院食安委，我國的食品監(jiān)督管理體系逐步邁向現(xiàn)代化、市場化，監(jiān)管政策手段緊跟產業(yè)發(fā)展趨勢和適應社會實際需求[4]。

2012年以后，我國進入國家治理現(xiàn)代化新時期，在此背景下，中國食品安全監(jiān)管也進入嶄新階段。2015年修訂通過了《中華人民共和國食品安全法》，明確食品安全工作方針，提出預防為主、進行風險管理，提倡社會共治，建立了科學的監(jiān)督管理制度，確立了社會監(jiān)督手段的重要作用。這一階段，我國的食品監(jiān)管法律框架、行政框架基本建立，形成了有序、統(tǒng)一的監(jiān)管體制機制。

隨著改革的不斷深入，“十二五”以來，我國食品信息化監(jiān)督模式逐步發(fā)展，在“十三五”時期對信息化建設提出了更高的要求。通過新一代信息技術、智能手段對食品監(jiān)管需求作出反應，推進監(jiān)管體系各環(huán)節(jié)的協(xié)調運作，合理分配監(jiān)管資源，根據(jù)智能分析結果提供決策和服務，實現(xiàn)食品智慧監(jiān)管。

2 我國食品監(jiān)管體制存在的問題

雖然我國食品監(jiān)管體制在歷史發(fā)展進程中不斷得到補充、完善，在2013年完成監(jiān)管機構改革后，監(jiān)管職能和水平得以優(yōu)化和提升，但食品安全事件仍時有發(fā)生，問題凸顯。

2.1 安全準入門檻低，監(jiān)管力量薄弱

在我國，食品行業(yè)發(fā)展水平較低，大部分食品加工企業(yè)經營方式落后，規(guī)模較小、呈現(xiàn)高度分散化，缺乏必要的安全意識。食品質量安全準入管制力量相對薄弱，準入門檻低、與之配套的監(jiān)管信息平臺建設緩慢，各種制度形同虛設。政府監(jiān)管部門對生產經營者資格審查寬松，假冒偽劣產品層出不窮，擾亂市場經濟秩序。

2.2 缺失完善的監(jiān)管機制

我國是食品消費生產大國，在面對食品安全公共事件的處理上，凸顯出相應的管理部門欠缺必要的事故預防、預警、應急處置機制[5]。各部門在監(jiān)管過程中出現(xiàn)職能交叉、多頭管理的現(xiàn)象，同時還存在各部門無法監(jiān)管的“真空”地帶;監(jiān)管部門各自獨立管轄，協(xié)調性較差，責任互推的現(xiàn)象時有發(fā)生。

我國現(xiàn)行食品監(jiān)管法律法規(guī)沒有將日常監(jiān)管工作落到實處，與食品安全標準配套的法律法規(guī)尚未出臺，監(jiān)管標準和內容不具體，監(jiān)管主體不明確等問題依然存在。目前我國現(xiàn)有的食品標準種類繁多，存在交叉、重復的現(xiàn)象，改善食品安全形勢任重道遠。

2.3 食品監(jiān)管體制缺乏外部支持

我國食品監(jiān)管的外部支持體系匱乏，現(xiàn)存監(jiān)管模式并不適應我國種類繁多的食品檢測體系，完善和充實監(jiān)管體制機制還要依靠社會資源和其他組織的積極配合。

3 健全我國食品監(jiān)管體制的思考和建議

完善我國食品安全監(jiān)督管理體制機制的關鍵是加強食品監(jiān)督管理體系建設和提升監(jiān)管治理能力的現(xiàn)代化。

3.1 完善法律法規(guī)體系建設

健全食品安全法律體系是政府職能部門進行執(zhí)法和監(jiān)管的堅實基礎。需要強化與食品體制改革相配套的法律支撐，建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管法律制度，推進資源、職能整合，使相關法律制度規(guī)定能夠確保對違法行為實施公正、嚴格的查處。需要建立具備專業(yè)知識技能的隊伍，加強標準制定的基礎性與科學性的研究，對國際先進標準進行跟蹤和轉化，盡可能地制定品種、門類齊全的食品安全標準體系和食品安全評價機制，滿足我國食品安全生產和安全監(jiān)管的現(xiàn)實需求[6]。

3.2 完善食品安全評估體系

食品安全風險監(jiān)測是食品安全監(jiān)管中不可或缺的一環(huán)，是政府監(jiān)管的重要手段。對食品在流通中可能存在的潛在風險進行預警預報，為風險的處罰提供依據(jù)，旨在引導和督促企業(yè)強化自身監(jiān)督，從源頭上進行風險防范[7]。我國食品安全風險監(jiān)測預警機制建設起步較晚，應急處理及風險評估管理嚴重滯后，經驗不足。①應完善食品安全檢測體系搭建，整合農業(yè)、衛(wèi)生、質檢、檢疫等部門資源，形成強有力的獨立監(jiān)測系統(tǒng)。②加快推進食品安全風險評估機制，從源頭監(jiān)控食品加工生產及流通銷售過程，建設具備前瞻性的食品安全評價體系，為食品安全標準的建立提供科學依據(jù)，對可能出現(xiàn)的安全事故進行預警處理和糾正，最大程度地規(guī)避風險。

3.3 完善食品可追溯體系建設

可追溯系統(tǒng)可用來描述食品的溯源性，通過標識來記錄或跟蹤食品實體的歷史、用途及位置，追蹤食品在生產及消費過程中可能存在的質量安全問題[8]。

隨著我國社會經濟的發(fā)展，食品加工過程更加專業(yè)化、細化，任一環(huán)節(jié)的疏漏都可能導致安全問題的爆發(fā)。完善的食品可追溯制度在世界各國的食品安全監(jiān)管過程中發(fā)揮著重要作用，一旦發(fā)生食品安全事故，溯源系統(tǒng)可幫助快速查清事故發(fā)生的原因，明確事故責任，減少消費者的損失。因此，建立完備的食品可追溯體系至關重要。食品安全可追溯系統(tǒng)涉及復雜的參與要素，遍布生產銷售的各個環(huán)節(jié)，是動態(tài)的、非線性變化的系統(tǒng)，它的有效運行能夠確定追溯對象的動態(tài)變化的歷程，盡可能地做到早發(fā)現(xiàn)、早預防、早整治及早解決，把突發(fā)的、潛在的風險值降到最小，降低食品安全事件發(fā)生概率，提升我國食品安全監(jiān)管的效率。

3.4 完善食品安全網絡體系建設

隨著我國信息技術的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代背景下，政府工作和現(xiàn)實生活都離不開網絡。在網絡時代，消費者行使監(jiān)督管理權的渠道也大大拓寬。政府應提高行政效率，主動適應并充分利用網絡信息技術，優(yōu)化網絡監(jiān)管渠道，推動建立以信息歸納、資源共享為基礎、信息公示為手段及信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管機制，實現(xiàn)資源共享和互聯(lián)互通，提升監(jiān)管效率[9]。同時，應暢通網絡監(jiān)督平臺，保障公眾反饋的信息能夠在第一時間得到處理和記錄，培養(yǎng)公眾行使監(jiān)督權，主動參與共治。正確發(fā)揮媒體作用，強化消費者對食品安全監(jiān)督的安全教育認知，提高識別與防范意識，具有重要意義。

3.5 優(yōu)化食品監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境

食品監(jiān)管體制改革是國家為保障消費者的利益所作出的重大決策，能否通過改革處理好政府與市場、政府與消費者之間的關系非常重要。①在政府層面，要轉變監(jiān)管理念，優(yōu)化行政許可事項，將監(jiān)管職能發(fā)生交叉重疊的部分進行整合。②創(chuàng)新監(jiān)管機制，提升綜合力量實施監(jiān)管，如科學劃分工商管理部門、質量技術監(jiān)督部門、食品監(jiān)管部門的職責，合理分配行政機關與基層的權力責任與職能清單，減輕基層監(jiān)管執(zhí)法壓力。同時，要逐步建立科學專業(yè)的監(jiān)管機構，推進食品領域科學研究組織的成立，補充和完善監(jiān)管機制的缺項，形成大方向綜合管理、小方向專業(yè)管理的監(jiān)管格局。③完善執(zhí)法體系，優(yōu)化執(zhí)法隊伍，在綜合執(zhí)法中突出專業(yè)執(zhí)法優(yōu)勢，樹立執(zhí)法隊伍的專業(yè)性、權威性。

3.6 聯(lián)合社會力量協(xié)同監(jiān)管

食品安全監(jiān)管不能僅依靠政府部門，也需要消費者、新聞媒體、生產經營企業(yè)和中介組織等利益群體的廣泛參與共治。社會力量的參與可以彌補政府監(jiān)管、行業(yè)自律存在的問題和不足，促進政府職能改進，有利監(jiān)管體系的良性發(fā)展，維護消費者的健康和權益。例如，德國建立了嚴格的企業(yè)準入誠信標準，要求食品企業(yè)在生產過程完成自我監(jiān)測，通過企業(yè)自身、專業(yè)檢測機構和政府監(jiān)察三方合力約束企業(yè)行為。美國、日本政府鼓勵并保護公民參與食品監(jiān)管全過程，通過消費者保護組織敦促政府落實監(jiān)管;通過食品安全委員會吸納公眾意見，根據(jù)消費者反饋更改和修訂相關政策法規(guī);通過食品行業(yè)協(xié)會發(fā)揮溝通交流、協(xié)調處理問題的主要職能，及時應對突發(fā)事件，消除不良影響，起到積極作用[10]。

4 結語

當前，我國食品監(jiān)管體制改革正處于關鍵時期，唯有貫徹改革要求，加快構建完善的食品監(jiān)管體制，切實提高食品的安全保障水平，才能使消費者的生命健康得到最大限度的維護，促進社會的健康穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

[1]紀振勇.推行“五項管理”探索新形勢下食藥監(jiān)管體系創(chuàng)新[J].中國食品監(jiān)管，2014（8）：31-33.

[2]肖靈敏，劉揚.論我國食品安全監(jiān)管體制的完善[J].長春理工大學學報（社會科學版），2014，27（2）：26-28.

[3]QI MING.The Analysis of Chinese Food Safety Issues：Legislations and Governmental Supervision[J].Chinese Law & Government，2012，45（1）：3-9.

[4]徐誠.大部制改革背景下基層食品監(jiān)管存在的問題及對策[J].食品界，2017（9）：62.

[5]馬琳，王澤蓉，梁晚益.著力構建我國食品安全事故預防、預警及應急處置機制[J].中國食品監(jiān)管，2005（6）：14-15.

[6]張媛.發(fā)達國家食品安全監(jiān)管的實踐及對我國的啟示[J].生產力研究，2012（12）：142-144.

[7]邰鵬峰，李江萍.市場監(jiān)管體制改革若干思考[J].開放導報，2015（2）：29-32.

[8]魯小明.美國食品安全監(jiān)管實踐對我國的啟示[J].法制與社會，2014（11）：196-197.

[9]徐景和.完善統(tǒng)一權威食品監(jiān)管體制的若干思考[J].中國食品監(jiān)管，2016（4）：16-22.

[10]王玉輝，肖冰.21世紀日本食品安全監(jiān)管體制的新發(fā)展及啟示[J].河北法學，2016，34（6）：136-147.