辛 悅

(上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093)

在新的歷史時期，我國面臨著職業(yè)教育的人才培養(yǎng)與社會需求難以匹配、新興產(chǎn)業(yè)人才不足的結(jié)構(gòu)性矛盾。產(chǎn)教融合政策將教育與產(chǎn)業(yè)深度融合，來聚集社會資源，回應(yīng)社會創(chuàng)新需求。自2013年起，我國相繼出臺了多個有關(guān)產(chǎn)教融合的文件，將職業(yè)教育與產(chǎn)教融合緊密結(jié)合，且參與部門不斷增多，意味著產(chǎn)教融合從教育問題逐漸上升為國家戰(zhàn)略問題。然而，在產(chǎn)教融合執(zhí)行過程中出現(xiàn)了企業(yè)缺乏熱情與責(zé)任意識、職業(yè)院校缺乏合作意識和服務(wù)能力、政府主導(dǎo)作用和職責(zé)分工不清等問題，導(dǎo)致產(chǎn)教融合政策沒有發(fā)揮出理想作用。因此，如何優(yōu)化和保障產(chǎn)教融合政策的實施、推動政策執(zhí)行，成為職業(yè)教育改革的焦點問題。

馬特蘭德“模糊-沖突”模型是政策執(zhí)行研究中經(jīng)典的理論框架，認為政策最終的執(zhí)行結(jié)果由執(zhí)行方式?jīng)Q定，受到政策特性的影響，因此對政策的分析應(yīng)從政策的目標與手段的準確判斷出發(fā)。[1]本文運用“模糊-沖突”模型，梳理我國職業(yè)教育和產(chǎn)教融合相關(guān)的政策，通過分析政策目標、政策手段的模糊性和政策執(zhí)行過程中參與主體間目標、利益的沖突性，探討影響政策執(zhí)行結(jié)果的支配性因素，從而發(fā)現(xiàn)產(chǎn)教融合政策執(zhí)行受阻的原因和消除路徑，為推進產(chǎn)教融合政策的實施提供理論依據(jù)。

一、資料與方法

(一)資料來源

筆者以“產(chǎn)教融合政策”作為為主題搜索詞，檢索中國知網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)知識服務(wù)平臺等數(shù)據(jù)庫。由于最初產(chǎn)教融合政策發(fā)布時間為2013年，因此將搜索的檢索時間界定為2013-01-01至2022-07-30。共檢索出文獻2280篇，通過閱讀文獻題目、摘要等，刪除對產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中的問題、原因分析較少的以及重復(fù)的、可用性較低的文獻，最終選擇期刊文獻1310篇。

本文利用Cite Space的關(guān)鍵詞分析功能，得到了清晰、直觀的可視化知識圖譜，涵蓋了相關(guān)研究的論點及主題。利用Cite Space對產(chǎn)教融合政策研究的文獻進行關(guān)鍵詞被引共現(xiàn)分析，得到聚類默認視圖(見圖1)，該圖譜由422個節(jié)點和1054條連線組成。結(jié)合圖1，整理出排名前30的高頻數(shù)據(jù)和高中心性關(guān)鍵詞數(shù)(見表1)。

圖1 我國產(chǎn)教融合政策研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識圖譜

表1 高頻數(shù)據(jù)和高中心性關(guān)鍵詞數(shù)表(前30個)

圖1和表1中，節(jié)點代表分析對象，中心性表示其關(guān)聯(lián)程度，關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻次或被引用次數(shù)。頻次越多，節(jié)點越大。通過對高頻關(guān)鍵詞的分析，可以發(fā)現(xiàn)產(chǎn)教融合政策研究領(lǐng)域的核心知識節(jié)點。結(jié)合圖1表1和二次文獻分析，我國產(chǎn)教融合政策研究的熱點內(nèi)容包括，職業(yè)院校人才培養(yǎng)的問題、對策、路徑與機制，產(chǎn)教融合政策的問題與動力機制，校企合作與協(xié)同育人的困境與發(fā)展路徑等。可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于產(chǎn)教融合政策的研究，多集中于對院校人才培養(yǎng)的研究或校企主體間協(xié)同的研究，對于產(chǎn)教融合政策本身執(zhí)行問題以及政府、院校、企業(yè)在政策執(zhí)行中角色的分析較為缺乏。政策執(zhí)行是整個政策實施過程中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在政策由理想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程中起著至關(guān)重要的作用。因此，本文基于政策執(zhí)行研究中的“模糊-沖突”模型對產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中政策目標、手段的模糊性與主體目標、利益的沖突性進行分析，探討產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的動力機制。

本文檢索了自2013年以來，由國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、教育部等發(fā)布的產(chǎn)教融合相關(guān)政策，共檢索出相關(guān)政策文件6份(見表2)?；谶@些政策文本，對其中的政策目標、手段、工具等進行分析，剖析政策演進過程中模糊性和沖突性的變化特點，并探討影響其政策執(zhí)行結(jié)果的支配性因素。

表2 我國產(chǎn)教融合相關(guān)政策文件

(二)分析方法

馬特蘭德認為，政策執(zhí)行的成效不能從單一的視角來界定，需要通過結(jié)構(gòu)性的體系探究不同變量的變化，分析重要變量的關(guān)鍵性地位，基于此構(gòu)建出政策執(zhí)行研究的“模糊-沖突”模型。[2]模型將政策文本的屬性分為“模糊性”與“沖突性”，并根據(jù)屬性的高低進行組合，構(gòu)建出四種類別的政策執(zhí)行模式，每種模式有著相應(yīng)支配性因素，包括資源、權(quán)力、情境和聯(lián)盟力量，政策會在不同因素的影響下產(chǎn)生不同的執(zhí)行效果(見表3)。[3]

“模糊-沖突”模型在政策執(zhí)行分析中應(yīng)用較為廣泛，可以基于政策文本的變化對政策執(zhí)行的效果進行結(jié)構(gòu)性分析，周芬芬[4]、竺乾威[5]、朱玉知[6]、胡業(yè)飛[7]等分別應(yīng)用模型對農(nóng)村中小學(xué)的位置布局、“拉閘限電”政策、環(huán)境保護政策、社會化養(yǎng)老政策的執(zhí)行進行分析，展示了這一模型對于我國的政策執(zhí)行分析的潛力。因此，本文梳理了檢索到的產(chǎn)教融合政策文件，在文獻分析和總結(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合“模糊-沖突”模型，梳理政策目標、手段的模糊性，以及政策參與主體間目標、利益的沖突性，分析政策文本的發(fā)展變化和政策執(zhí)行過程中的支配性因素的變化。

二、產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中的模糊與沖突分析

(一)產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的模糊性

政策目標指一項政策想要在實施過程中達到的期望效果，政策目標模糊性的界定是去看一項政策效果的評估標準是否具體、可衡量。政策手段指一項政策為了達成目標實施的方案和手段，政策手段模糊性的界定是去看該項政策是否具體規(guī)定了政策執(zhí)行的技術(shù)方法和實施方案。[8]

表3 馬特蘭德“模糊-沖突”模型

1．政策目標的模糊性。2013年教育部發(fā)布了《關(guān)于深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》。這一階段的產(chǎn)教融合是教育領(lǐng)域綜合改革的一部分，其政策目標是完善人才培養(yǎng)的體系與模式，促進職業(yè)教育和整體教育環(huán)境的綜合發(fā)展。2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》對產(chǎn)教融合以及職業(yè)教育的重視上升至國家層面，規(guī)定到2020年形成具有中國特色與世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，明確提出校企合作與產(chǎn)教融合的具體量化目標。2017年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》是首個以產(chǎn)教融合命名的國字頭文件，專項文件的出臺展現(xiàn)了國家對產(chǎn)教融合的重視與推動的決心。其主要政策目標是進一步提高企業(yè)在職業(yè)教育中的參與度，包括協(xié)同辦學(xué)、企業(yè)試點等形式，進一步對接供給與需求兩端，推行人才培養(yǎng)模式的發(fā)展。2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》與《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點實施方案》的接連出臺，以實施方案的形式強調(diào)了職業(yè)院校與企業(yè)的自主性作用，并規(guī)定了院校方和企業(yè)方具體的量化指標，包括高水平職業(yè)院校、骨干專業(yè)、實訓(xùn)基地等的數(shù)量和產(chǎn)教融合型城市、企業(yè)、試點基地等。在此基礎(chǔ)上，2020年9月發(fā)布的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃(2020—2023年)》目標更加具體和量化，并且囊括了更多的責(zé)任部門，在提出完善制度、明確主體責(zé)任、調(diào)整結(jié)構(gòu)規(guī)模的同時，抓住了產(chǎn)教融合政策推行中的痛點，更加具象化地提出政策目標。

綜上所述，從總體目標和階段性目標來看，我國產(chǎn)教融合政策的重視程度不斷上升，其政策目標從制度體系的宏觀規(guī)定發(fā)展到基于目標主體責(zé)任的具體規(guī)定，從最初對價值性目標的強調(diào)(如體系、制度、標準等)到重視企業(yè)、職業(yè)院校及校企合作。2019年的兩個文件更是分別從教育主體即職業(yè)院校和企業(yè)兩個維度出發(fā)，分別制定行動方案，更加注重目標的明確性和具體責(zé)任的劃分，降低了政策目標的模糊性。

2．政策手段的模糊性。2013年的《關(guān)于深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》包含較為廣泛的教育領(lǐng)域，關(guān)于職業(yè)教育與產(chǎn)教融合的政策手段描述較少，基本是從宏觀的完善制度的層面提出政策手段，強調(diào)完善人才培養(yǎng)模式和體系，制定指導(dǎo)意見、體制機制。2014年的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》將目光聚焦于職業(yè)教育，關(guān)注院校和社會多個主體的角色作用，提出了更多具體手段，職業(yè)院校層面，注重院校分類發(fā)展強調(diào)課程的銜接、信息化設(shè)備的推廣和人才的多樣性培養(yǎng)等；社會層面，引導(dǎo)社會力量參與，通知完善對社會主體的保障制度，重視企業(yè)對技術(shù)技能的需求；政府層面，完善經(jīng)費的投入機制，加強對社會的激勵政策。在此基礎(chǔ)上，2017年的《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》將目標聚焦于產(chǎn)教融合政策的具體實施手段，重視社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展布局、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與職業(yè)院校教育的關(guān)系。政府從政策支持體系和組織實施的完善上為企業(yè)與職業(yè)院校提供基礎(chǔ)支撐，進行重點任務(wù)分工，保障了政策實施，更加強調(diào)企業(yè)的主體作用，拓寬企業(yè)參與教育與發(fā)揮作用的途徑。2019年發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》與《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點實施方案》更加具體地明確了一些可落地的政策手段，國務(wù)院分別針對教育和產(chǎn)教融合出臺實施方案，彰顯了政策重視程度的提高。這些文件不僅強調(diào)完善國家職業(yè)教育制度體系，還細化不同維度職業(yè)教育的具體任務(wù)，構(gòu)建職業(yè)教育培訓(xùn)的質(zhì)量評估體系，推進與監(jiān)督并進，明確了產(chǎn)教融合的試點對象和任務(wù)，優(yōu)化資源的配置與布局，降低校企合作的制度性交易成本，激勵更多主體的積極參與。在此基礎(chǔ)上，2020年發(fā)布的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃(2020—2023年)》涉及的維度更加廣泛，綜合了職業(yè)教育和產(chǎn)教融合兩個維度不同主體的重點問題，并提出了更加具體的手段，并通過重點任務(wù)一覽表的形式將任務(wù)進一步劃分與分配。

綜上所述，政策手段從政策層面的宏觀規(guī)定，發(fā)展到對微觀主體任務(wù)的規(guī)定。隨后結(jié)合社會、經(jīng)濟的發(fā)展，不斷具體化政策手段，綜合考慮過去的問題與時代的發(fā)展，并進行重點任務(wù)的細化與分配，從政策制定和組織管理兩個層面為校企主體行動提供支持，并探索出質(zhì)量督導(dǎo)評估、試點等形式激勵各方主體的參與。因此，梳理以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)教融合政策目標與手段都是一個不斷發(fā)展、細化、模糊性不斷降低的過程，且政策目標朝著更加具體和可量化的方向發(fā)展。

(二)產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的沖突性

1．多元主體的目標與利益沖突。產(chǎn)教融合是國家層面政策，其實現(xiàn)需要依賴院校和企業(yè)的整體性發(fā)展。每個主體具有自身的發(fā)展目標和利益訴求，企業(yè)的發(fā)展面臨著多樣化的選擇，從長期來看，產(chǎn)教融合政策有利于企業(yè)的長期發(fā)展，但有的政策期望的發(fā)展方向有可能不利于企業(yè)短期目標的推進。從成本視角出發(fā)，政府為職校的發(fā)展承擔(dān)多數(shù)成本，企業(yè)由自身承擔(dān)成本，職校發(fā)展中可通過多樣化的合作方式，如：鼓勵企業(yè)合辦、參與人才培養(yǎng)、提供實習(xí)基地等共同分擔(dān)成本。

觀察政策中的目標和手段可以發(fā)現(xiàn)，國家政策的引導(dǎo)方向是鼓勵企業(yè)參與，在提供更加堅實的制度保障的前提下，降低企業(yè)的交易成本，促進成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化。企業(yè)參與校企合作的驅(qū)動力來自于自身的利益，如果產(chǎn)教融合政策無法構(gòu)建校企利益共同體，企業(yè)就難以擁有響應(yīng)政策的積極性，導(dǎo)致兩者存在“合而不容，各吹各唱”低效合作現(xiàn)象。[9]從利益獲得視角出發(fā)，職校能獲得的是職校發(fā)展、社會效益、同行認可和行政支持，企業(yè)能夠獲得的是企業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟效益和政府支持，但職校對各類收益的獲得感更強，企業(yè)收益具有更大不確定性，各地企業(yè)發(fā)展差異性較大，院?？梢栽诮y(tǒng)一的政策下系統(tǒng)化地培養(yǎng)一批批的人才，但是很難完全滿足當(dāng)?shù)仄髽I(yè)個性化的人才需求。

2．政策自身的沖突性。在產(chǎn)教融合作為國家教育重要發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，多項政策的出臺成為落實校企合作、產(chǎn)教融合的重要基礎(chǔ)，但是政策自身存在一些沖突性。第一，政策目標和政策落實之間存在脫節(jié)。例如：《國家職業(yè)教育改革實施方案》與《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點實施方案》雖然規(guī)定了各個主體的任務(wù)，但是一些問題沒有呈現(xiàn)或給予保障。如：量化的目標實現(xiàn)結(jié)果如何？校企合作的進展如何？實踐中政府的服務(wù)保障如何落實？企業(yè)相關(guān)的保障措施是否切實執(zhí)行并加以監(jiān)督？政策不應(yīng)該只是條文，研究執(zhí)行結(jié)果才能更好地探討政策的適用性，才能發(fā)現(xiàn)問題解決問題。第二，政策目標過多導(dǎo)致功能超載。產(chǎn)教融合對職業(yè)教育發(fā)展的推動是多方面的，政策執(zhí)行涉及多個主體，其目標、執(zhí)行力、行為特點都存在差異。校企合作過程中，職業(yè)院校的決策以行政決策為主，行為模式較為固定，企業(yè)的背景和發(fā)展模式都更加多元，根據(jù)內(nèi)外部影響要素進行決策。職業(yè)院校發(fā)展的目標是實現(xiàn)社會效益，企業(yè)更多的是實現(xiàn)自身的經(jīng)濟利益。產(chǎn)教融合政策的推行強調(diào)職業(yè)教育、人才培養(yǎng)鏈、產(chǎn)業(yè)融合、創(chuàng)新模式等多元發(fā)展條線的有機銜接，不能只從單方主體的視角出發(fā)，缺乏目標的協(xié)同會導(dǎo)致政策功能超載，不利于社會主體自我利益的實現(xiàn)，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行積極性下降。政府是政策制定和執(zhí)行的核心主體，既是管理者，也是推動者，政策執(zhí)行與政策結(jié)果評估的重要性不容忽視，政策的制定不能盲目地擴張目標和手段，而應(yīng)該考慮現(xiàn)實中多主體目標與決策特點，既注重整體性也考慮主體的特殊性，有的放矢的設(shè)置政策目標與手段。

3．溝通不足與資源沖突。從產(chǎn)教融合政策的發(fā)文單位來看，從一開始的教育部到增加財政部、國家發(fā)改委、人力資源部等，說明產(chǎn)教融合上升到更加重要的位置，但同時也會導(dǎo)致資源與責(zé)任分配上的沖突，職能交叉、資源分散、協(xié)調(diào)方式滯后、溝通不足都會導(dǎo)致產(chǎn)教融合政策執(zhí)行受到阻力。產(chǎn)教融合的政策執(zhí)行需要多個部門的合作，如：通過部際會議進行協(xié)調(diào)，但大部分部際會議根據(jù)事務(wù)的必要程度臨時組織，且主體協(xié)同缺乏相應(yīng)的規(guī)范安排，時間、行為、責(zé)任劃分等都是不固定的，受地域限制和各個部門的工作安排的限制可能會導(dǎo)致問題滯后甚至責(zé)任推脫。一些部門為減少溝通與協(xié)調(diào)的政策執(zhí)行成本，只收集匯總本部門相關(guān)的信息，缺乏整體意識，導(dǎo)致“信息孤島”現(xiàn)象。

三、討論與建議

馬特蘭德認為政策執(zhí)行效果建立在對政策內(nèi)容與特點的詳細分析之上，行政機構(gòu)實施政策的效果受到政策明確性、執(zhí)行主體利益關(guān)系、執(zhí)行主體能力等要素的影響。政策模糊性和沖突性的不同會導(dǎo)向不同的支配性因素，從而為政策執(zhí)行的改良方案提供思路。

(一)產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的支配性因素

綜合以上分析可知，產(chǎn)教融合政策執(zhí)行是一個模糊性逐步降低，沖突性不斷提高的過程，政策執(zhí)行過程由象征性執(zhí)行向政治性執(zhí)行轉(zhuǎn)變，政策執(zhí)行的支配性因素也從聯(lián)盟力量發(fā)展為權(quán)力。政策模糊性是一個中性的劃分，適當(dāng)?shù)哪：梢云鸬骄彌_作用[10]，模糊性過低，也就是非常具體的政策可能會影響到政策因地制宜的實施。[11]在產(chǎn)教融合政策最初提出的階段，執(zhí)行主體部門為了有效落實政策，需要與相應(yīng)的部門、院校合作，形成共同發(fā)力的聯(lián)盟力量，以保障政策的推行。但各地產(chǎn)教融合政策覆蓋的聯(lián)盟力量不同，因此會誕生不同的協(xié)同模式，在地方特色與政府傾向的影響下，不同地區(qū)的部門、院校、社會主體的執(zhí)行方式都會存在差異，因此政策執(zhí)行的成效不同，會產(chǎn)生一些具有特色的標桿性案例，可以為推動產(chǎn)教融合和校企合作提供借鑒。[12]

隨著政策模糊性的降低，我國產(chǎn)教融合政策執(zhí)行方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙路绞?。更加明確的目標方便上級以量化的手段進行評估與監(jiān)督，觀察政策手段和政策目標的變化也可以發(fā)現(xiàn)，越來越多具體的量化指標的出現(xiàn)形成了下行壓力，要求各地根據(jù)重點工作表分配任務(wù)。雖然目標明確可以起到指向作用，但是現(xiàn)實中各地的教育水平、技術(shù)水平和對產(chǎn)業(yè)的需求是不平衡的，過于統(tǒng)一和繁重的具體政策目標難以推行，不考慮不同地區(qū)的發(fā)展特性，過于強調(diào)統(tǒng)一的目標有可能導(dǎo)致地方部門積極性降低、實施彈性策略鉆空子或者碎片化執(zhí)行的現(xiàn)象。[13]

(二)產(chǎn)教融合政策執(zhí)行問題應(yīng)對建議

產(chǎn)教融合政策的出臺和深化以及發(fā)文單位不斷的增加，體現(xiàn)了國家對產(chǎn)教融合重視力度的增強，這有助于推動職業(yè)院校對高素質(zhì)人才的培養(yǎng)，針對地方企業(yè)的需求設(shè)置相應(yīng)專業(yè)、試點項目和實訓(xùn)基地。其政策視角也從職業(yè)教育擴大到高等教育，作用范疇從企業(yè)擴大到區(qū)域經(jīng)濟、城市發(fā)展等。但現(xiàn)實中校企合作的問題以及政策執(zhí)行的缺陷要理性對待，政策不能束之高閣，要結(jié)合實際推廣更加可落地的方案措施，企業(yè)作為協(xié)調(diào)者需要收集職業(yè)院校和社會企業(yè)的需求，推動更加合理的人才培養(yǎng)模式與結(jié)構(gòu)，依據(jù)地方發(fā)展的方針確立相應(yīng)的培養(yǎng)體系，致力于孵化特色產(chǎn)業(yè)與人才，推動多元主體的良性互動。政府部門不僅要從政策制定、政府組織管理、職業(yè)院校人才培養(yǎng)的角度出發(fā)，更要注重對政策執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督與評估，落實企業(yè)所關(guān)心的問題，結(jié)合各地區(qū)的教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，鼓勵各地開展多樣化合作。通過政策調(diào)節(jié)企業(yè)應(yīng)得收益，如：提高企業(yè)人才留用率、工藝改進成功率和技術(shù)專利數(shù)量等。