李 靜，余 瑤

(西南大學(xué) 教育學(xué)部，重慶 400715)

學(xué)前教育政策是國家管理學(xué)前教育的一種政治措施和手段，是國家為完成學(xué)前教育任務(wù)，實現(xiàn)學(xué)前教育目標而做出的一種戰(zhàn)略性、準則性的規(guī)定。[1]“十三五”期間，國家頒布了“高密集”“廣覆蓋”的學(xué)前教育政策，引導(dǎo)、規(guī)范和促進了我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。但目前學(xué)前教育依然是整個基礎(chǔ)教育體系中最薄弱的短板，存在資源投入不足、政策保障體系不健全、教師隊伍建設(shè)滯后、監(jiān)管體制機制不完善、保教質(zhì)量參差不齊等問題?！笆濉逼陂g的相關(guān)政策效能，包括政策文本和政策執(zhí)行過程還有待優(yōu)化。黨的十九屆五中全會指出，2021年起我國進入以全面建成社會主義現(xiàn)代化強國為目標任務(wù)、以“高質(zhì)量”發(fā)展為主題的新發(fā)展階段。在新發(fā)展階段，學(xué)期教育事業(yè)應(yīng)該充分利用政策這一抓手，優(yōu)化政策文本，改善政策實施效能，引領(lǐng)學(xué)前教育安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

目前關(guān)于學(xué)前教育政策的研究已經(jīng)比較豐富，但主要集中于學(xué)前教育政策之價值取向、歷史演進及實施成效與不足等方面的歸納總結(jié)，缺乏對政策文本的具體分析。政策文本分析是理解教育政策的基本手段，也是促進我國學(xué)前教育政策研究發(fā)展的重要途徑。為充分保障“十四五”時期學(xué)前教育政策的效能，促進我國學(xué)前教育安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，本文擬采用定量與定性分析相結(jié)合的方法對“十三五”期間我國學(xué)前教育政策文本進行分析，總結(jié)學(xué)前教育政策文本的優(yōu)勢，摸清學(xué)前教育政策文本中存在的突出問題和困境，及時矯治和優(yōu)化偏誤舉措，進一步完善學(xué)前教育政策體系，以期為“十四五”期間學(xué)前教育政策的調(diào)整提供參考。

一、研究設(shè)計

(一)樣本選擇

本研究在樣本選擇方面遵循以下原則：一是學(xué)前教育政策特指針對3～6歲兒童教育發(fā)展的相關(guān)政策，3歲以下嬰幼兒的托育政策不包含在內(nèi)；二是選取中央層面頒發(fā)的學(xué)前教育政策文件；三是幾經(jīng)修訂的政策以最新版為準；四是發(fā)文時間為2016～2020年?；谝陨显瓌t，在中華人民共和國教育部政府門戶網(wǎng)(http：//www.nhc.gov.cn/)以及北大法寶數(shù)據(jù)庫(https：//www.pkulaw.com/)等法律法規(guī)檢索網(wǎng)站，以“學(xué)前教育”“幼兒園”為關(guān)鍵詞，檢索并收集相關(guān)政策文本，共收集59份。

(二)技術(shù)路線

首先，運用Nvivo11 Plus軟件對收集的政策文本進行詞頻分析(Word Frequency Analysis)，以了解“十三五”期間學(xué)前教育政策關(guān)注的重點內(nèi)容。然后，以完整的政策條款為分析單元，按照“政策文本編號——具體章節(jié)/條款——要點排序”對59個樣本政策文本進行編碼，如(見表1)。最后，運用文本分析法解讀蘊含在政策文本中的深層意義。

表1 “十三五”期間學(xué)前教育政策內(nèi)容分析編碼表(節(jié)選)

二、“十三五”時期我國學(xué)前教育政策文本分析

(一)政策數(shù)量分布

學(xué)前教育政策的年度數(shù)量可以在一定程度上反映政府主導(dǎo)學(xué)前教育發(fā)展改革的力度與趨勢。圖1顯示，“十三五”期間我國學(xué)前教育政策總體密度較大，較“十二五”期間學(xué)前教育政策數(shù)量增長了43.90%，表明黨和政府對學(xué)前教育發(fā)展的高度重視和大力扶持。其中，2018年學(xué)前教育政策數(shù)量最多，高達17項，占比28.81%，這與十九大報告提出“幼有所育”，將學(xué)前教育放在了前所未有的重要位置有關(guān)；2020年的政策文本較少，僅占總數(shù)的10.17%，可能是由于學(xué)前教育政策文本涵蓋內(nèi)容趨于飽和。

(二)政策文本類型分布

由表2可知，“十三五”時期我國學(xué)前教育政策以“通知”最多，共有52份，占比88.14%。其中，有15份“通知”是以復(fù)合政策的形式呈現(xiàn)的，在附件中插入了“辦法”“方案”“準則”“標準”，分別占比為11.86%、6.78%、1.69%和5.08%；“意見”“通報”“規(guī)程”“法律”“公告”等單項政策占比較少，分別為3.39%、3.39%、1.69%、1.69%和1.69%。由各政策類型特性與分布特征可知，“十三五”期間我國學(xué)前教育政策強制性政策居多，且主要是對下級機關(guān)開展工作、處理問題提供指導(dǎo)，而對某些工作提出具體建議的成熟性政策較少，政策的操作性和成熟度有待提高。此外，相形之下以“法律”名稱出現(xiàn)的政策文本明顯闕如，僅有《學(xué)前教育法(草案)》，說明我國學(xué)前教育政策仍停留在引導(dǎo)層面，學(xué)前教育法治體系建設(shè)還不夠完善。

表2 “十三五”期間我國學(xué)前教育政策文本類型分布情況

(三)政策發(fā)文主體分布

統(tǒng)計顯示，“十三五”時期我國學(xué)前教育政策中，由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)占樣本總數(shù)的15.25%；由中央政府各部委頒發(fā)的部門規(guī)制類文件占樣本總數(shù)的83.05%。其中，各部委頒布的文件中教育部頒布的政策文件數(shù)量最多，單獨發(fā)文29份，占總數(shù)的49.15%，參與發(fā)文18份，占比30.51%。

表3 “十三五”期間我國學(xué)前教育政策頒布主體統(tǒng)計情況

(四)政策領(lǐng)域與主題分布

政策領(lǐng)域與主題規(guī)定了政策文本的主旨和目的。通過對學(xué)前教育政策詞頻云圖和政策文本具體分析發(fā)現(xiàn)，“十三五”期間學(xué)前教育政策領(lǐng)域主要集中在“總體規(guī)劃”“教師隊伍建設(shè)”“經(jīng)費保障”“規(guī)范與管理”“保育與教育”等方面。各領(lǐng)域所涉及的主題基本涵蓋學(xué)前教育的頂層設(shè)計、辦園條件、學(xué)前教育質(zhì)量管理等諸多方面。(見表4)各領(lǐng)域中，學(xué)前教育規(guī)范與管理領(lǐng)域發(fā)文量最多，占比達33.90%；總體規(guī)劃領(lǐng)域最少，占比5.08%。

表4 “十三五期間”我國學(xué)前教育政策領(lǐng)域與主題分布情況

(五)政策工具分布

政策工具是政府推行政策的手段，政策工具的選擇和使用是政策從觀念形態(tài)轉(zhuǎn)化為實際政策效果的具體路徑[2]?？疾煺吖ぞ叩氖褂们闆r，可以為我國學(xué)前教育政策的完善提供新思路。本文依據(jù)麥克唐納爾和艾莫爾(McDonnell &Elmore)的政策工具分類，按權(quán)威工具、激勵工具、能力工具、系統(tǒng)變革工具、象征與勸誡工具對“十三五”期間學(xué)前教育政策工具進行了分析。表5顯示，總體而言，“十三五”時期我國學(xué)前教育政策工具的使用頻率由高到低依次為：權(quán)威工具(62.93%)、激勵工具(14.57%)、能力工具(12.09%)、象征與勸誡工具(8.82%)和系統(tǒng)變革工具(1.59%)，可見總體上權(quán)威工具的使用占絕對優(yōu)勢，象征與勸誡工具和系統(tǒng)變革工具的使用很少；從各政策領(lǐng)域來看，“總體規(guī)劃”中權(quán)威、激勵、能力工具的使用較為均衡，其他四個領(lǐng)域(師資隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障、規(guī)范與管理、保育與教育)中也是權(quán)威工具的占比最大(62.71%～75.30%)；從政策主題來看，“職業(yè)道德與行為規(guī)范”“總體要求/任務(wù)”主題中的激勵工具相對較多。

表5 “政策工具—政策領(lǐng)域”二維分布統(tǒng)計(n/%)

三、“十三五”時期我國學(xué)前教育政策的優(yōu)勢與困境分析

(一)“十三五”時期我國學(xué)前教育政策的優(yōu)勢

1.政策具有穩(wěn)定性、整體性

“十三五”期間，中央政府未對學(xué)前教育政策進行任何無特殊原因的重大調(diào)整或廢棄，而是在政策有效期限內(nèi)積極利用各種資源和手段來維護政策的有效性和權(quán)威性，因而學(xué)前教育政策具有穩(wěn)定性。除此之外，學(xué)前教育政策還有一大優(yōu)勢就是具有整體性。政策的整體性不只是字面意義上的出臺一個又一個的單項政策，而是不同階段的政策在目標、手段和效果等方面保持繼承性和一致性，逐漸形成政策體系。例如，2018年，戰(zhàn)略性政策《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(下稱《意見》)的出臺就引發(fā)了一波配套政策出臺的“高潮”，比如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》(2019)、《幼兒園責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》(2019)等。這些配套政策的頒布具化了《意見》的目標、內(nèi)容，為其落實提供了具體的可操作性方案和實現(xiàn)路徑，從而更加全面、深入地解決學(xué)前教育發(fā)展中的棘手問題。政策是針對社會問題制定的，社會問題通常是矛盾積累到一定程度的產(chǎn)物，因此政策效用的發(fā)揮往往需要一定時間，正如美國政策科學(xué)家保羅·薩巴蒂爾所說“政策過程通常需要10年的時間”。[3](P5)中央層面的政策一般指向全局性、結(jié)構(gòu)性問題，這類問題往往更為復(fù)雜，需要整個社會經(jīng)過長期努力才能解決，因此就對政策的穩(wěn)定性和整體性提出了更高的要求。此外，中央政策對地方政策的制定承擔指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，中央政策的穩(wěn)定性和整體性，避免了地方政策制定的進退失據(jù)，避免政策成本的增加和資源的浪費。

2.政策發(fā)文主體呈現(xiàn)多元化、協(xié)同性特點

學(xué)前教育作為一項綜合性教育事業(yè)，涉及利益眾多，需要調(diào)動多元主體聯(lián)合施策?？v觀五年間學(xué)前教育政策發(fā)文主體，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)前教育政策發(fā)文主體逐漸從教育部擴展到各部門，整體上呈現(xiàn)出多個部門協(xié)同參與制定的趨勢?！笆濉逼陂g，各部門協(xié)同參與制定的學(xué)前教育政策共21份，占總數(shù)的35.59%，其中2016年3份，2017年4份，2018年6份，2019年6份，2020年3份，共涉及教育部、財政部、發(fā)改委等8個政府部門。多部門聯(lián)合發(fā)文、共同參與學(xué)前教育政策的制定，能夠統(tǒng)籌考慮學(xué)前教育發(fā)展中的需求與供給，有效調(diào)動政府及其他部門的協(xié)作運行，推進責(zé)任主體的全方位延伸，使學(xué)前教育政策既能應(yīng)對短期問題，又有較長遠的戰(zhàn)略視野。[4](P4)

3.緊扣發(fā)展目標，聚焦學(xué)前教育重點領(lǐng)域

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)提出“鼓勵普惠性幼兒園發(fā)展……學(xué)前三年毛入園率提高到85%”。在這一目標的引領(lǐng)下，“十三五”期間，圍繞《規(guī)劃綱要》提出的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展目標，中央層面密集出臺了59項學(xué)前教育政策。政策數(shù)量多且針對性強，主要聚焦于“師資隊伍建設(shè)”“經(jīng)費保障”“規(guī)范與管理”“保育與教育”等相關(guān)范疇。以上均為學(xué)前教育的重點領(lǐng)域，也是影響幼兒園普及普惠，制約我國學(xué)前教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。針對上述領(lǐng)域，中央層面的密集發(fā)文彰顯了我國集中力量突破重點領(lǐng)域瓶頸和根治關(guān)鍵環(huán)節(jié)弊病的決心。正是得益于中央政府部門在重點領(lǐng)域的聚合發(fā)力，阻礙學(xué)前教育發(fā)展的問題與困難才能夠深入、全面地解決，從而促使體制機制逐步完善，管理制度持續(xù)健全，師資隊伍進一步增量提質(zhì)，保教質(zhì)量不斷提高，順利完成了“十三五”《規(guī)劃綱要》的發(fā)展目標。(1)據(jù)2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全國共有幼兒園29.17萬所，入園幼兒1791.40萬人，在園幼兒4818.26萬人，學(xué)前教育毛入園率達85.2%。

4.政策工具趨于多樣化，權(quán)威工具占優(yōu)勢

從政策工具視角剖析“十三五”期間的學(xué)前教育政策，不難發(fā)現(xiàn)政策工具類型相對完善，政策工具配置呈現(xiàn)多樣化特征，在權(quán)威型、能力型、激勵型、系統(tǒng)變革型、象征與勸誡型等不同類型政策工具組合的基礎(chǔ)上，逐漸形成了獨具中國特色的學(xué)前教育政策體系。在我國當前學(xué)前教育政策體系中，權(quán)威工具使用頻率最高。這是由于“十三五”規(guī)劃以來，在政府和各界教育人士的努力下，學(xué)前教育對于人和社會發(fā)展的價值不斷得到認同，迎來新的發(fā)展機遇。與此同時，公眾對高質(zhì)量學(xué)前教育的需求與學(xué)前教育發(fā)展不均衡不充分的矛盾卻愈演愈烈。政府要想在短時期內(nèi)解決這些矛盾，必須借助于權(quán)威工具的執(zhí)行力。與其他工具相比，權(quán)威工具強制性程度最高，最有效力，最有可能產(chǎn)出再分配結(jié)果，且其所需的政府成本相對有限，因此，在學(xué)前教育提速發(fā)展的初期，使用權(quán)威工具可以快速解決特定的困難或者執(zhí)行重大變革措施，為學(xué)前教育的發(fā)展帶來更高的效率和更大的確定性。

(二)“十三五”時期我國學(xué)前教育政策的困境

1.政策內(nèi)容對家庭教育、健康教育關(guān)注度不夠

由關(guān)鍵詞頻分布(表6)可知，“幼兒園”與“機構(gòu)”出現(xiàn)的頻次高達1475次，“家長”僅出現(xiàn)111次，這說明當前學(xué)前教育政策更關(guān)注機構(gòu)教育，忽視家庭教育。學(xué)前兒童的健康發(fā)展不僅關(guān)乎機構(gòu)教育，更關(guān)乎家庭教育。家庭教育對兒童的學(xué)業(yè)表現(xiàn)、人格發(fā)展、心理健康、自尊水平、行為問題等其他一系列發(fā)展結(jié)果均有重要影響，[5]良好的家庭教育支持可以有效提升機構(gòu)教育的效果，且對親子關(guān)系及家庭關(guān)系有積極影響。[6]“十三五”時期我國正式實施了“全面二孩”政策，“二孩”的出生增加了家庭和社會的撫養(yǎng)成本、教育壓力。在這樣的背景下，為保障幼兒接受學(xué)前教育的權(quán)利，保障“二孩”政策的有效實施，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出“顯著增加學(xué)前教育機會”，并且出臺了一系列政策加快學(xué)前教育的普及程度。但是，已有的舉措都相對集中于機構(gòu)教育，對家庭教育的關(guān)注相對不足。受經(jīng)濟狀況和思想觀念的影響，農(nóng)村地區(qū)是二孩生育意愿相對較高的地區(qū)，也是家庭教育最為薄弱的地區(qū)。良好的學(xué)前教育不僅是在幼兒園完成的，更需要家庭教育的支持。對家庭教育尤其是農(nóng)村地區(qū)家庭教育的相對忽視，不僅降低了已有政策的效能，不利于學(xué)前教育質(zhì)量的提升，也影響了我國人口素質(zhì)的全面提高。此外，詞頻云圖中還顯示，“健康”“足球”等字詞出現(xiàn)頻次較少，分布在詞頻云圖的外圍，表明健康教育在當前學(xué)前教育體系中的邊緣化?！耙粋€健全的人既要有豐富的知識和文化內(nèi)涵，還要有健康的精神和強健的身體”，[7]健康的體魄是兒童快樂成長的首要條件，學(xué)前教育必須重視兒童的健康發(fā)展，進一步加強健康教育。

表6 關(guān)鍵詞頻次分布(節(jié)選)

2.權(quán)威工具使用過溢，抑制政策執(zhí)行主體的主動性、創(chuàng)造性

由表5可知，“十三五”時期我國學(xué)前教育政策工具的使用中，權(quán)威工具占比62.93%，激勵建設(shè)工具占比14.57%，能力工具占比12.09%，象征與勸誡工具占比8.82%，系統(tǒng)變革工具僅占1.59%，政策制定者更傾向于選擇權(quán)威工具。權(quán)威工具可以將政府意志傳達到政策所要引起變化的每一個行動者，方便政府管理與控制，具有很強的經(jīng)濟效率價值。但其“強制性”“直接性”“統(tǒng)一性”“管理型”的特質(zhì)易引發(fā)政策執(zhí)行主客體之間的矛盾，本弗尼特就曾指責(zé)命令行政政策的過度使用，認為因其“濫用和缺乏效果”，普遍性打擊教師及其熱情。[8](P236)加之，國家提供強制執(zhí)行這種公共物品的成本比私人部門低，[9](P55)從政府角度看權(quán)威工具確是具有明顯的效率，但這種看法只計算了相對少量的政府成本，卻忽視了給私人部門帶來的大量成本，這些社會成本可能遠遠超出權(quán)威工具執(zhí)行的必要性，因此也在一定程度上影響了政策執(zhí)行主體的主動性。此外，權(quán)威工具主導(dǎo)的政策具有復(fù)雜和缺乏彈性的詳細規(guī)則體系，然而一個部門或者一個機構(gòu)，很難制定一套適合于不同地方情況和條件的技術(shù)標準，其中一些規(guī)則難以符合學(xué)前教育機構(gòu)自身的組織特點和相關(guān)利益者的實際狀況，這就需要中央放權(quán)給地方政府和幼兒園，給其留下變革與創(chuàng)新的空間。但規(guī)則體系的制約又會使地方政府和幼兒園成為政策的“代理人”，限制其施展空間，抑制其創(chuàng)造性。而且權(quán)威工具易引起反向激勵，使地方政府產(chǎn)生只要維持最低標準即可，“六十分萬歲”的觀念，同樣也影響了執(zhí)行主體的創(chuàng)造性。

3.可操作性弱，影響政策的落實和推廣

政策的可操作性是影響政策落實率和推廣率的重要因素。政策概念清晰、政策條文具體是保障政策可操作性的重要條件。以此衡量“十三五”期間學(xué)前教育政策可發(fā)現(xiàn)其在可操作性上還有待提升。中央政策以原則性規(guī)定居多，需要地方政府將之具體化，在中央政策的基礎(chǔ)上根據(jù)當?shù)貙嶋H狀況制定出符合本地狀況的政策。因此，中央政策要具備應(yīng)有的彈性，要給地方政策的發(fā)揮留下一定的空間。但是，這并不意味著中央政策在可操作性上的弱化，一些規(guī)定尤其是禁止性規(guī)定應(yīng)該同時提出明確的認定標準，使地方政府在執(zhí)行時有所依據(jù)。現(xiàn)有學(xué)前教育政策中存在諸多可操作性弱的概念，例如，《關(guān)于開展幼兒園“小學(xué)化”專項治理工作的通知》明確規(guī)定“嚴禁教授小學(xué)課程內(nèi)容”，但至今為止我國仍然沒有制定幼兒園課程標準，現(xiàn)有的政策對何為“小學(xué)課程內(nèi)容”缺乏操作性概念界定，導(dǎo)致其判定缺少明確依據(jù)。我國幼兒園教育活動指南《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》與小學(xué)一年級課程內(nèi)容(語文、數(shù)學(xué)、體育、美術(shù)等)不乏重合的部分(見表7)。如若不對“小學(xué)階段的教育內(nèi)容”進行明晰的操作性概念界定，易出現(xiàn)“小學(xué)化”內(nèi)容泛化的問題，導(dǎo)致執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)瞻前顧后、無從下手抑或一刀切的情形，從而使政策落實和推廣效果大打折扣。

表7 《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》與小學(xué)部編版一年級上冊教材內(nèi)容對比(以科學(xué)、語言為例)

4.政策間存在沖突，降低政策效能

學(xué)前教育事業(yè)是一項綜合性事業(yè)，學(xué)前教育發(fā)展與改革需要教育行政部門、財政部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、編制部門、人力資源與社會保障部門、金融監(jiān)管部門等多部門協(xié)同作業(yè)。隨著經(jīng)濟社會的縱深發(fā)展，各部門各領(lǐng)域政策問題相互交織、錯綜復(fù)雜，而我國尚未建立完善的政策協(xié)調(diào)機制，容易導(dǎo)致學(xué)前教育政策在多領(lǐng)域的不協(xié)調(diào)甚至沖突現(xiàn)象。以幼兒教師編制問題為例，為解決我國公辦幼兒園編制數(shù)量匱乏，非在編教師眾多這一阻礙學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實問題，我國頒布了一系列文件如《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《教育部辦公廳關(guān)于各地出臺公辦幼兒園教職工編制標準情況的通報》等對公辦園教師編制配備進行創(chuàng)新指引，但在編制配備實踐中，卻形成了“無編可用”和“控編嚴格”的沖突局面。一方面，在編制形態(tài)上，為追求精簡、統(tǒng)一、效能，政府機構(gòu)改革要求精簡機構(gòu)、控編減編，市縣基層編制緊缺，大多數(shù)公辦幼兒園存在專任教師數(shù)量大于編制數(shù)量的人編矛盾。據(jù)C市部分區(qū)縣統(tǒng)計，C市公辦園教師在編率不足50%，部分公辦園在編率甚至不到30%。另一方面，在編制管理上，為應(yīng)對教師編制不足的問題，地方教育機構(gòu)必然需要擴大用編自主權(quán)來滿足人員增加需求，可《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》中規(guī)定各行政及事業(yè)單位的編制數(shù)量不得突破編制總額，不得使用行政編制、事業(yè)編制之外的編制，不允許擅自更改編制類型與使用范圍，禁止擅自增加機構(gòu)和編制。導(dǎo)致公辦園教師編制配備問題遲遲得不到有效解決，政策效能降低。

5.循證決策薄弱，削弱政策的科學(xué)性

循證決策即政策基于證據(jù)，是一種旨在通過真實證據(jù)與價值判斷的有效交涉降低“經(jīng)驗決策”的不確定性，從而實現(xiàn)決策程序正義與公共價值的創(chuàng)新決策模式，[10]是確保政策科學(xué)化的重要路徑，是推動政策落地生根的重要抓手。2020年8月教育部發(fā)布《關(guān)于開展全國足球特色幼兒園創(chuàng)建工作的通知》(以下稱《通知》)，旨在加快幼兒足球的普及，提升幼兒體育興趣、增強體質(zhì)、健全人格、錘煉意志。然而《通知》在實施過程中出現(xiàn)了功利化的偏差現(xiàn)象，因此在僅一個月的時間后，全國校足辦在征求全國青少年足球委員會委員和幼兒足球委員會委員意見的基礎(chǔ)上印發(fā)了《3～6歲兒童足球活動負面清單》(下稱《負面清單》)，提出8條3～6歲兒童足球活動的禁止性規(guī)定。從《通知》到《負面清單》，可以看出我國學(xué)前教育政策的頒布存在以下問題：一是政策落地匆忙，缺乏實證研究。證據(jù)是循證決策的核心，其最主要的來源是實證研究的成果。[11]幼兒足球如何促進兒童體質(zhì)的發(fā)展？幼兒足球?qū)τ變旱挠绊懗潭扔卸啻螅坑變鹤闱驅(qū)τ變旱挠绊懯欠駝儆谄溆囿w育運動？以何種方式開展足球運動最有益幼兒的發(fā)展？這些問題都需要在實證研究中尤其是在實驗研究中去回答，而在中國知網(wǎng)中搜索“幼兒足球”相關(guān)詞匯發(fā)現(xiàn)，近年來關(guān)于幼兒足球的高質(zhì)量研究少之又少，相關(guān)研究大多屬經(jīng)驗類、思辨類，客觀性和科學(xué)性不足，且大部分為短期研究，缺乏長期追蹤研究；二是政策制定違背循證決策的開放性原則。開放性原則指決策主體的多元性，循證決策要求所有關(guān)鍵利益相關(guān)者，包括教育行政部門、幼兒園、家長、社會等都參與整個決策過程，而《負面清單》的制訂只聽取了專家委員會委員的意見與建議，信息來源單一，影響了政策的科學(xué)性。

四、“十四五”時期我國學(xué)前教育政策的優(yōu)化與發(fā)展

(一)從“聚焦”走向“開放”：擴展政策內(nèi)容的覆蓋面

由學(xué)前教育政策詞頻云圖可知，“十三五”期間學(xué)前教育政策領(lǐng)域聚焦于機構(gòu)教育、教師隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障、學(xué)前教育監(jiān)管與規(guī)范等方面，“健康”“足球”“家庭”等詞匯所代表的健康和家庭教育開始受到關(guān)注，但仍處于邊緣化的狀態(tài)，需進一步強化?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)根據(jù)兒童與學(xué)前教育發(fā)展的需要，結(jié)合當前社會發(fā)展狀況與學(xué)前教育發(fā)展的具體情況，進一步完善學(xué)前教育政策內(nèi)容，在聚焦的基礎(chǔ)上進一步走向開放。第一，更加重視健康教育。培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的人才是我國教育的根本宗旨。無論是從人才培養(yǎng)的需要來講，還是就人自身的潛能挖掘而言，健康體魄都是無可替代的。[12]近兩年，創(chuàng)建足球特色幼兒園就是政府試圖開展兒童健康教育的重要體現(xiàn)，但學(xué)前教育政策制定者與執(zhí)行者應(yīng)正確認識幼兒足球的價值在于“促進”而不是“生產(chǎn)”人的類本質(zhì)，[13]應(yīng)引領(lǐng)幼兒園科學(xué)開展體育活動，避免足球活動帶來的“學(xué)業(yè)壓力”，潛移默化地培養(yǎng)幼兒興趣與精神；二是強化家庭教育。家庭是兒童社會化的第一場域，家庭背景、教養(yǎng)方式、結(jié)構(gòu)、環(huán)境等都不可避免地會對兒童身心發(fā)展產(chǎn)生影響。當前，囿于家庭教育不在場、家庭教育經(jīng)驗性貧困、家庭教育邊界化等問題的限制，家庭教育之路仍然任重道遠?！笆奈濉逼陂g政府應(yīng)進一步認識到家庭教育的獨特價值，加大對家庭教育尤其是農(nóng)村地區(qū)家庭教育的支持力度，出臺家庭教育法，(2)2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過并頒布了《中華人民共和國家庭教育促進法》，自2022年1月1日起施行。明確家庭教育的法律地位與作用，厘清家長的權(quán)利與義務(wù)，構(gòu)建家庭、幼兒園、社會協(xié)同共育機制。同時，借鑒重慶、貴州、浙江等地方經(jīng)驗，制定學(xué)前兒童家庭教育指導(dǎo)指南，幫助“準父母”真正意義上具備父母資格，引領(lǐng)家庭教育新發(fā)展，促進學(xué)前兒童健康成長。在“三孩”背景下，強調(diào)健康教育和家庭教育，既是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的需要，也是保障我國人口數(shù)量與質(zhì)量，應(yīng)對未來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的需要。只有進一步擴展學(xué)前教育政策的覆蓋面，才能滿足人民群眾對高質(zhì)量學(xué)前教育的需求，才能使學(xué)前教育政策與其他社會政策相互配合，充分釋放彼此的政策效能。

(二)從“過溢”走向“均衡”：綜合使用多種政策工具

根據(jù)政策工具使用頻數(shù)統(tǒng)計可知，我國學(xué)前教育政策工具的使用不均衡，權(quán)威工具使用過溢，激勵、能力、象征與勸誡、系統(tǒng)變革工具使用不足，偏離了政策工具選擇的原則。任何一種政策工具都有其發(fā)揮作用的條件范圍，也各具優(yōu)勢與不足，沒有哪一種工具具有普適性，因此必須均衡并創(chuàng)新使用各類政策工具，取長補短。首先，合理減少權(quán)威工具的使用頻率，預(yù)防權(quán)威工具霸權(quán)性危機。權(quán)威工具發(fā)揮作用的條件是環(huán)境穩(wěn)定、執(zhí)行主體與客體意志一致，超出了這一限度，就容易引發(fā)權(quán)威工具異化，形成“管制文化”，抑制創(chuàng)新；其次，將能力工具和激勵工具有效結(jié)合，充分發(fā)揮“建設(shè)+效應(yīng)”組合優(yōu)勢，既從資源配置方面保障辦學(xué)條件、師資建設(shè)水平等，同時也通過咨詢指導(dǎo)、物質(zhì)獎勵等正向激勵的方式鼓勵利益相關(guān)者共同參與學(xué)前教育事業(yè)，激發(fā)學(xué)前教育發(fā)展的內(nèi)生性；其三，利用系統(tǒng)變革工具對權(quán)力與資源進行重新配置。政府在做好宏觀調(diào)控的同時將權(quán)力下放給各政策執(zhí)行主體，積極調(diào)動各方力量解決好學(xué)前教育問題，沖破學(xué)前教育發(fā)展的桎梏；其四，借助象征與勸誡工具構(gòu)建與政策目標相符的基本信念。若某些傳統(tǒng)價值觀構(gòu)成了具有變革意義的學(xué)前教育政策的阻礙，借助象征與勸誡工具推行價值問題的討論，促進社會對變革以及新事物的接受，促使學(xué)前教育政策輕松推行不失為一個好方法；最后，發(fā)揮具體政策的多重工具功能。政策工具本身不具有絕對的類別意義，其價值塑造取決于政策制定者和執(zhí)行者。[14](P171)因此政策制定者與執(zhí)行者不應(yīng)拘泥于工具的單一維度，而應(yīng)根據(jù)具體的政策情景改變工具的具體運作進行工具創(chuàng)新，發(fā)揮具體工具的多種功能。在強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的新時期，學(xué)前教育的發(fā)展目標也由《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中的“學(xué)前教育機會顯著增加”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吨袊逃F(xiàn)代化2035》中的“普及有質(zhì)量的學(xué)前教育”，與“十三五”時期相比，“十四五”及今后更長一段時間內(nèi)學(xué)前教育的發(fā)展將更注重質(zhì)量提升，更加注重內(nèi)涵建設(shè)。布魯斯·福勒曾歸納出提升教育質(zhì)量的三種政策模式，并認為相比于增加教育投入和發(fā)揮教師作用的模式，加強學(xué)校組織建設(shè)更為有效。[15](P478～487)福勒的研究給我們的啟示是，在提升學(xué)前教育質(zhì)量階段要更加注重幼兒園的組織建設(shè)，更加注重幼兒園主動性與創(chuàng)造性的發(fā)揮，在這樣的背景下，權(quán)威工具應(yīng)當被謹慎使用。因此，中央政府在選擇政策工具時要充分考慮目標導(dǎo)向和問題情境，綜合每一類工具的特點、適用范圍科學(xué)選擇，以最優(yōu)效益實現(xiàn)政策目標。

(三)從“模糊”走向“具體”：加強學(xué)前教育政策可操作性

盡管學(xué)前教育政策明確了目標，細化了任務(wù)和舉措，但仍有部分學(xué)前教育政策目標宏觀缺乏量化指標，任務(wù)和舉措敘事宏大模糊，各方職責(zé)和權(quán)限以及利益關(guān)系闡述不夠清晰，政策操作性不強，政策落地困難。為進一步提高政策條文的操作性，應(yīng)做到以下幾點：一是加強調(diào)查研究，廣泛聽取各方意見，制定符合我國學(xué)前教育現(xiàn)實狀況的政策文本。指向?qū)嵺`的政策要更加具體、更有操作性，能有效指導(dǎo)實踐；二是政策概念要做到內(nèi)涵清晰、外延明確，政策條文要備而不繁，邏輯嚴密，用語要簡潔準確，明確具體。三是增加指南、標準類政策文件的出臺。教育標準是對各級各類教育活動制定的教育規(guī)范與技術(shù)規(guī)定。[16]教育指南則是為教育工作者提供指導(dǎo)性資料、指導(dǎo)行動的規(guī)范。制定教育標準與指南，對學(xué)前教育領(lǐng)域所涉及的事物、概念及實踐活動做出統(tǒng)一規(guī)定，能夠為學(xué)前教育實踐活動提供指導(dǎo)性和規(guī)范性的具體操作準則；四是各地方政府可依據(jù)中央頒發(fā)的學(xué)前教育政策，進一步細化，結(jié)合地方具體情況出臺具體的、可操作的、可量化的實施辦法、細則等政策措施，為學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展提供行動依據(jù)，指明行動路徑。

(四)從“沖突”走向“自洽”：強化學(xué)前教育政策協(xié)調(diào)性

政策協(xié)調(diào)需要相關(guān)部門根據(jù)總體目標和建設(shè)內(nèi)容，相互支持配合，協(xié)商出臺政策，避免政策目標和內(nèi)容的矛盾沖突，實現(xiàn)政策自洽。因此，各部門必須樹立一盤棋思想，重視加強不同部門、不同層級政策之間的協(xié)同協(xié)調(diào)，構(gòu)建上下聯(lián)動、橫縱貫通的政策協(xié)同體系，持續(xù)推進學(xué)前教育政策體系的完善。首先，發(fā)揮好聯(lián)席會議制度，通過聯(lián)席會議協(xié)調(diào)多部門在政策制定與執(zhí)行中的矛盾和沖突問題，圍繞學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的目標，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，由教育部牽頭，召集相關(guān)部門定期召開行業(yè)會議，形成制度化議程，細化各部門工作職責(zé)，加強溝通與信息共享，協(xié)調(diào)有關(guān)部門搞好配套政策的研究；其次，構(gòu)建政策協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)。政府出臺新的學(xué)前教育政策時，政策制定部門須逐一核實不同領(lǐng)域之間、上下級部門之間、同級部門之間以及新舊政策之間是否存在矛盾和沖突，我國政策法規(guī)數(shù)量龐雜，這種核查方式將耗費大量人力，且精準性不高。構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的學(xué)前教育政策協(xié)調(diào)分析系統(tǒng)，可以依據(jù)關(guān)聯(lián)規(guī)則挖掘算法，智能深度分析現(xiàn)行政策文本，精準快速地發(fā)現(xiàn)各項政策之間的關(guān)聯(lián)性與矛盾性，提高政策協(xié)調(diào)整改的效率，推動政策落實落地。

(五)從“經(jīng)驗”走向“證據(jù)”：推進學(xué)前教育循證決策

為規(guī)避決策的隨意性、增進決策科學(xué)化，政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理思維與決策方式，更加關(guān)心公眾需求，提高公民參與度，以證據(jù)為基礎(chǔ)進行決策。證據(jù)的原始成分是信息，高質(zhì)量的信息抽象則構(gòu)成證據(jù)本質(zhì)。[17]循證決策的關(guān)鍵就在于將碎片化的信息轉(zhuǎn)化為最有力的證據(jù)。我國學(xué)前教育循證決策薄弱的重要原因之一就是長期以來政策主體在政策制定與執(zhí)行過程中很大程度上依賴經(jīng)驗判斷，高質(zhì)量信息不足。這就使得政策的生產(chǎn)基礎(chǔ)被削弱，政策制定者無法完成“經(jīng)驗”向“證據(jù)”的轉(zhuǎn)換，無法產(chǎn)出更有創(chuàng)造力和價值的政策。為進一步增強循證決策，提升學(xué)前教育決策的科學(xué)性，政府應(yīng)做到以下幾點：一是充分利用大數(shù)據(jù)，增加證據(jù)數(shù)量的多樣性。政府應(yīng)積極搭建全國教育調(diào)研平臺，聚焦教育重大現(xiàn)實問題，協(xié)同開展全面深入的調(diào)查研究，獲取廣泛真實的一手數(shù)據(jù)，并積極創(chuàng)建全國教育數(shù)據(jù)信息平臺，建立健全全國教育數(shù)據(jù)公開共享機制，促使數(shù)據(jù)利用率最大化；二是鼓勵多方參與，豐富證據(jù)來源的多樣性。循證政策需要政府的主導(dǎo)，政府主導(dǎo)循證決策可以使信息資源有限性和認知能力合理性高度統(tǒng)一，實現(xiàn)價值與事實調(diào)和，但政策絕不是政策制定者的一言堂。專家知識、個人經(jīng)驗、利益相關(guān)者的訴求、學(xué)前教育的實然樣態(tài)等都是政策制定的重要來源依據(jù)。在進行決策時，政府應(yīng)考察學(xué)前教育實然樣態(tài)，綜合審視來自幼兒園、專家、教師、家長、兒童等多方利益相關(guān)者的信息，最終實現(xiàn)在最優(yōu)證據(jù)的基礎(chǔ)上決策。