戴哲逸

(中國人民公安大學(xué) 偵查學(xué)院,北京 100038)

一、從“秩序生成”到“觀念建構(gòu)”:高校治理現(xiàn)代化的法治嵌入

(一)法治是高校治理現(xiàn)代化的權(quán)力結(jié)構(gòu)準(zhǔn)則

高校治理結(jié)構(gòu)是針對復(fù)雜關(guān)聯(lián)情境下高等教育系統(tǒng)的規(guī)范性設(shè)計和制度性協(xié)調(diào),旨在明晰相關(guān)治理主體之間的權(quán)責(zé)配置、資源調(diào)控及相互關(guān)系,圍繞權(quán)力、權(quán)利、利益形成了一套宏觀與微觀、外部與內(nèi)部互嵌互構(gòu)的框架體系[1]。就具體治理實踐而言,高校治理結(jié)構(gòu)中的治理主體、治理邊界、治理權(quán)重都需要以“法”的形式和程序來限定,使不同性質(zhì)的治理權(quán)力在法治軌道上予以分配和架構(gòu),以此限制權(quán)力的任意性并仍保持其確定性,有效規(guī)避“政”治色彩與“人”治傳統(tǒng)。從高校外部治理體系來看,高校與政府、市場、社會的互動關(guān)系正在不斷被重新調(diào)適和平衡,自2015年《中華人民共和國高等教育法》修訂以來,高校在7項辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步實現(xiàn)了招生規(guī)模調(diào)節(jié)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教師職稱評聘、資產(chǎn)管理使用等方面的辦學(xué)自主權(quán)；而政府則圍繞權(quán)力下放與強(qiáng)化監(jiān)管,持續(xù)開展高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革和“管評辦”分離,根據(jù)《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》,進(jìn)一步規(guī)范政府部門權(quán)力運(yùn)行,厘清職能范圍邊界。從高校內(nèi)部治理體系來看,正確處理好“政治權(quán)力與行政權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、教師權(quán)力與學(xué)生權(quán)力、學(xué)校權(quán)力與學(xué)院權(quán)力”之間的運(yùn)行關(guān)系[2],是實現(xiàn)高校治理過程中依法治校、依法治教的制度基礎(chǔ)和客觀前提,其關(guān)鍵在于是否基于遵循學(xué)科組織特性和學(xué)術(shù)生產(chǎn)規(guī)律來證明教育管理行為的合法性與正當(dāng)化。目前,以大學(xué)章程建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)深化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革,已經(jīng)成為高校規(guī)制權(quán)力、協(xié)商共治的實施載體和參照準(zhǔn)則,使高校在自由、自律與自治中具體呈現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的理想狀態(tài)。

(二)法治是高校治理現(xiàn)代化的運(yùn)作創(chuàng)設(shè)機(jī)制

以法治思維和法治方式推動高校治理現(xiàn)代化,并不是表層形式的論爭或者抽象概念的設(shè)問,法治化是高校治理過程的制度供給、規(guī)則覆蓋與行動框架,“當(dāng)務(wù)之急是為這一治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)設(shè)運(yùn)作機(jī)制”[3],它是將治理理念轉(zhuǎn)為辦學(xué)治校的核心要義和關(guān)鍵之舉。從高校治理的靜態(tài)層面來看,高等教育法制建設(shè)有序推進(jìn)、日漸成熟,在以憲法及相關(guān)上位法的統(tǒng)領(lǐng)下,“形成了以教育法為基本法、以高等教育法、學(xué)位條例等6部主干法律為專門法,輔之以《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》等4部行政法規(guī)和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等30余部規(guī)章文件,以及地方性政府法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的高等教育法律體系”[4],該體系對我國高等教育的基本制度、辦學(xué)體制、管理機(jī)制、法人地位、師生權(quán)利等方面進(jìn)行了相應(yīng)的教育立法修法,為推進(jìn)高等教育治理、深化高校改革發(fā)展提供了堅強(qiáng)的法制保障和良好的制度環(huán)境。從高校治理的動態(tài)層面來看,更加注重高等教育法治建設(shè)的貫徹實施、監(jiān)督執(zhí)行和保障落實,學(xué)校內(nèi)部的行政決策機(jī)制和合法性審查機(jī)制逐漸完善,圍繞黨委會、校長辦公會形成的權(quán)力邊界、履職程序和議事規(guī)則更加清晰,以學(xué)術(shù)委員會為統(tǒng)領(lǐng)的學(xué)位評定委員會、職稱評定委員會、教學(xué)指導(dǎo)委員會等學(xué)術(shù)組織參與學(xué)校治理的職責(zé)權(quán)限、運(yùn)行制度得到進(jìn)一步彰顯和確立,教代會、工代會、團(tuán)代會、學(xué)代會等群團(tuán)組織的民主管理和民主監(jiān)督作用得到進(jìn)一步發(fā)揮和肯定。隨著高等教育法治化建設(shè)走深走實,高校治理過程中的法理空間、法律規(guī)則和政治原則、實體價值之間的張力得到平衡與制約,在廣泛的共同體意識基礎(chǔ)上形成自主管理、自主決策、自主變革的制度性知識和實踐性標(biāo)準(zhǔn)。

(三)法治是高校治理現(xiàn)代化的觀念力量顯現(xiàn)

“一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在銅表上,而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！盵5]作為有效處理各種復(fù)雜權(quán)力關(guān)系之間的中介工具,法治化顯然是高校治理現(xiàn)代化的重要特征和成熟標(biāo)志,可以說,基于法律的治理奠定了現(xiàn)代大學(xué)治理的基石,尤其是黨的十八大以來,“法治的信仰”“法治的思維”“法治的踐行”更加成為依法治校的內(nèi)在動力和精神支撐,法治的知識與觀念的力量的結(jié)合,強(qiáng)化了法治對高校治理的指導(dǎo)或規(guī)范意義,或者是以更為豐富的形態(tài)和理性的方式影響治理主體的自主性。隨著“一校一章程”目標(biāo)的基本實現(xiàn),法治作為一種普遍性價值觀念深入人心,通過沉淀滲透到高校的制度規(guī)范與權(quán)力分配之中,來改塑高校治理的宏觀認(rèn)知與微觀架構(gòu),主要體現(xiàn)為在依法治校的行動框架中來“增強(qiáng)人的自主性與創(chuàng)造力、有效配置各種教育資源以及妥善處理教育管理相關(guān)事務(wù)”[6]。從高校治理的法治規(guī)則意識來看,高校條線運(yùn)行中主要涉及的教學(xué)、科研、人事、學(xué)生等管理制度和相關(guān)辦事規(guī)則進(jìn)一步完善,“規(guī)則至上”與“程序正義”越來越多地體現(xiàn)在高校公正地配置權(quán)利與義務(wù)、公平地開展決策與自治；從高校治理的法治權(quán)利意識來看,高校師生對于權(quán)利的表達(dá)和權(quán)益的維護(hù)日漸成熟,在與學(xué)校發(fā)生的教育行政糾紛或者矛盾中,關(guān)于行政權(quán)力的產(chǎn)生、授予、行使和監(jiān)督往往成為訴訟爭議焦點所在；從高校治理的法治倫理意識來看,法治觀念不僅是人們對法治的一般性認(rèn)知,還表現(xiàn)為對法治的基本態(tài)度與情感喜好,高校通過健全普法教育、提升法律素養(yǎng)、繁榮法治文化等途徑來不斷加強(qiáng)師生法治觀念,在思想的認(rèn)同與行為的服從中凝聚依法治校的強(qiáng)大精神動力。

二、從“形式法治”到“實質(zhì)法治”:高校治理現(xiàn)代化的法治困境

(一)法治理念在高校治理情境中的模糊認(rèn)知

法治理念根植于獨(dú)特的國情條件和文化傳統(tǒng),它是關(guān)于法治的整體性認(rèn)知和理性化觀念,體現(xiàn)了法治的精神實質(zhì)和價值追求,旨在解決“為什么實行法治以及如何實現(xiàn)法治”的認(rèn)識論問題,構(gòu)成了高校治理實踐中關(guān)于對法律精神的理解和對法的價值的解讀。在推進(jìn)全面依法治國的宏觀背景之下,“依法治?！弊鳛橐环N“自上而下”的強(qiáng)制性制度變遷全方位地嵌入至高校的工作職責(zé)范圍和日常管理行為,在規(guī)則之治理念的牽引下掀起了“建章立制、規(guī)范管理”的立法行動,高校提供的一攬子規(guī)章制度越織越密,但是制度建設(shè)的形式化、制度運(yùn)行的虛化、制度監(jiān)督的弱化,已經(jīng)背離了依法治校的初衷與目的。究其根源,大部分高校在政府主導(dǎo)的法治規(guī)劃進(jìn)程中總是被動應(yīng)付或者為了完成任務(wù),往往簡單化地將“法治化”與“高校治理”的關(guān)系工具化為“手段—目的”關(guān)系,“法律工具主義”的認(rèn)知取向只看到法治對高校治理現(xiàn)代化的工具功能與技術(shù)應(yīng)用,忽視了法治本身所具有的價值意義,混淆了法治的秩序作用與生成條件,這種形而上學(xué)的法治理念人為地割裂了法治的規(guī)則意識與價值理念、實體觀念與程序意識,使高校在治理運(yùn)行過程中容易陷入“形式法治”的窠臼?！爱?dāng)前的治校實踐帶有濃厚的形式法治色彩,即突出依法而治和治校秩序,忽視規(guī)章制度本身的立法質(zhì)量和權(quán)益保障目標(biāo)”[7],更多的是將治校規(guī)則視作管理大學(xué)人的制度工具和形式要件,為管理者立規(guī)守則的秩序本位仍然帶有濃厚的“行政化”傾向,忽略了師生的主體地位以及依法治校的初心和使命,體現(xiàn)了當(dāng)前高校治理改革中人們對法律制度和法治實踐的認(rèn)知偏誤。

(二)法治體系在高校治理行動中的有限適用

教育治理必須與科學(xué)性、合理性和有效性結(jié)合在一起,這意味著教育立法的完備化和規(guī)范化固然重要,同時教育法規(guī)的執(zhí)行力和實效性更應(yīng)值得考量[8]。面對高校日益復(fù)雜的治理事務(wù)和社會關(guān)系,現(xiàn)行的“急用先立”“急用先行”的實用主義型高等教育立法模式已經(jīng)呈現(xiàn)滯后疲軟、慢速低效之態(tài)勢,高等教育的某些領(lǐng)域仍然存在法律盲區(qū),法律法規(guī)的某些條款仍然存在交叉錯位,法律運(yùn)行的某些環(huán)節(jié)仍然存在沖突差異,難以滿足高校治理現(xiàn)代化的法治需求。從實際情況來說,一方面,高等教育的相關(guān)立法有簡單重復(fù)上位法規(guī)定的“路徑依賴”傾向,為了規(guī)避法律位階風(fēng)險和適用錯誤,導(dǎo)致“應(yīng)用性、實施性和強(qiáng)制性規(guī)范的比例不高,為各類主體進(jìn)行權(quán)利主張或確認(rèn)的依據(jù)不足”[9],增加了司法適用的難度與區(qū)分度；另一方面,高校規(guī)章制度的相關(guān)內(nèi)容存在與上位法相抵觸、與法律責(zé)任相違背的問題,以致違法限制學(xué)生權(quán)利,漠視教師學(xué)術(shù)自由,肆意擴(kuò)大管理職權(quán),引發(fā)了諸多教育糾紛與民事訴訟。由此直接帶來了教育行政執(zhí)法的寬松軟化、無所適從,尤其是高校作為學(xué)術(shù)性組織在面臨某些專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的教育管理事務(wù)時,如何能將自由裁量行為中的“價值爭議”轉(zhuǎn)化為“程序正義”,并且能更加充分地解釋和體現(xiàn)程序公正的內(nèi)在道德性和自主性意義,成為高校治理追求公平正義的一種最低限度要求。同時,在促進(jìn)高校治理的基層法治框架和維度中,仍然缺乏一種“定分止?fàn)帯钡慕逃m紛解決機(jī)制,以司法為中心的爭議解決路徑并沒有同步推動教育申訴和復(fù)議、調(diào)解和仲裁等協(xié)商解決方式的實踐探索,相關(guān)的教育行政救濟(jì)渠道和權(quán)利救濟(jì)觀點還有待加強(qiáng)。

(三)法治意識在高校治理素質(zhì)中的構(gòu)造缺失

法治意識在高校治理范疇中具有基礎(chǔ)性的地位和根本性的作用,既是關(guān)于法律理念認(rèn)知的一種普遍化概念和抽象化描述,也是支持法律制度構(gòu)型的一種正當(dāng)性屬性和有序性體現(xiàn),它應(yīng)該是考察學(xué)校治理素質(zhì)的重要評價標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵測評指標(biāo)[10]。從目前有關(guān)高校法治建設(shè)的知識類型來看,主要集中于依法治校的規(guī)范性研究和經(jīng)驗性研究,而對治理主體的自身法治意識鮮有探討和解讀,這不僅關(guān)系到高校治理相關(guān)主體對法律文本釋讀的認(rèn)識論問題,而且關(guān)系到高校在治理運(yùn)行過程中的方法論問題?！胺杀仨毐恍叛?否則它將形同虛設(shè)”[11],深而論之,高校法治意識是從思想觀念到實際行動的提升和構(gòu)造,以一種自覺的主觀能動性將高校治理過程中遇到的問題和矛盾放在法律框架下處理,比如高校黨委作出重大決策時對法律遵守的程度、高校師生在維護(hù)權(quán)利時對法律運(yùn)用的程度?，F(xiàn)實中部分高校對法治工作思想上重視不夠、認(rèn)識上不全面、理解上不到位,往往是在法律糾紛發(fā)生了、矛盾出現(xiàn)了才想得到、用得著,缺乏開展法治工作的系統(tǒng)謀劃和具體抓手。法治的核心和靈魂是對公權(quán)力的限制,面對“放管服”一些高校依法自主辦學(xué)的能力還不強(qiáng),依然存在“行政本位”的思維慣性和管理模式,仍然以簡單的行政命令或者單向度的權(quán)力關(guān)系為運(yùn)作邏輯,對學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的界限區(qū)分缺乏法理認(rèn)識,對制度規(guī)范的制定與執(zhí)行缺乏基于學(xué)術(shù)規(guī)律的價值取向考量和倫理傾向思考。可以說,法治意識的培育和養(yǎng)成是高?！皩嵸|(zhì)法治”的終極體現(xiàn),使法治意識成為每個人的內(nèi)心自覺,鑄成每個人對法治的真誠信仰,這是實現(xiàn)高校治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

三、從“良法可依”到“善治有為”:高校治理現(xiàn)代化的法治之道

(一)從認(rèn)知層面提升法治定位,豐富依法治校的治理內(nèi)涵

當(dāng)前,“雙一流”建設(shè)戰(zhàn)略正在悄然改變中國高等教育體制和發(fā)展生態(tài),無論是加強(qiáng)和改進(jìn)黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),還是構(gòu)建社會參與機(jī)制、改革高校評價機(jī)制,都折射出一流大學(xué)更加需要一流的制度建構(gòu)和法治治理,實際上也是在“倒逼”高校要從法治的角度重新審視高等教育的管理理念與組織制度。思想是行動的先導(dǎo),推進(jìn)高等教育法治化的首要前提在于統(tǒng)一思想、凝聚共識,高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要履行依法治校第一責(zé)任,將依法治校整體納入學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃中統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一部署,將法治思維和理念貫穿于高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的全過程和各方面,尤其是要特別處理好法治工作與學(xué)校全局、立德樹人、深化改革、鼓勵創(chuàng)新之間的關(guān)系,側(cè)重于高校師生的法治精神、管理服務(wù)實施的法治理念以及形成同心共向的法治體系[12]。健全機(jī)制是推進(jìn)落實依法治校的基本條件,學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子要認(rèn)真研判新時代依法治校的總體布局和重點任務(wù),按照上級文件精神出臺校級層面的法治工作實施意見,將依法治校思想的內(nèi)涵與外延真正明確在具體內(nèi)容和行動部署上,并且要建立專門的法務(wù)部門機(jī)構(gòu)、配齊專業(yè)的法治工作隊伍,逐步試點推廣高校總法律顧問制度,將以法治機(jī)構(gòu)為代表的“法治權(quán)”提升為高校學(xué)術(shù)權(quán)、行政權(quán)等其他權(quán)力活動的框架和規(guī)范[13],從合同審查、糾紛處理、法務(wù)咨詢等具體性事務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)W(xué)校法治工作的頂層設(shè)計和構(gòu)建完善,從而搭建起實質(zhì)意義上的依法治校的基本架構(gòu)。同時,高校要全面摸排、系統(tǒng)梳理法律風(fēng)險點,對重點關(guān)鍵崗位法律風(fēng)險防控管理工作進(jìn)行定期監(jiān)督檢查,做到健全防控機(jī)制、抓嚴(yán)風(fēng)險防范。

(二)從制度層面加強(qiáng)法治布局,提升依法治校的治理能力

在亞里士多德看來,“法治應(yīng)該包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律”[14]?！傲挤ā笔恰吧浦巍钡幕A(chǔ)和前提,對于高校而言,完善的規(guī)章制度體系是推進(jìn)依法治校的抓手和載體。從宏觀架構(gòu)來看,要加強(qiáng)高等教育領(lǐng)域的科學(xué)立法、民主立法、依法立法,聚焦高等教育發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)以及新問題新挑戰(zhàn),以高等教育法為上位法引領(lǐng)、以“廢、改、立、釋”為立法手段,修訂完善、補(bǔ)齊覆蓋整個高等教育領(lǐng)域的配套法律與行政法規(guī),在法律階位內(nèi)保證程序與規(guī)范的協(xié)調(diào)一致；同時,要堅持改革決策和立法決策的銜接統(tǒng)一,鼓勵先行先試、大膽革新,推動立法修法主動適應(yīng)教育改革需要,做到重大改革于法有據(jù),積極促進(jìn)行之有效的改革政策轉(zhuǎn)化為法律成果。從微觀運(yùn)行來看,規(guī)章制度的供給質(zhì)量是影響和決定高校治理能力的關(guān)鍵性變量,高校要始終堅持以上位法律法規(guī)為依據(jù)、以章程建設(shè)為核心,按照效力層級、業(yè)務(wù)事項和簡政放權(quán)來著力繪制校內(nèi)黨政規(guī)章制度的“制度圖譜”,圍繞建章立制形成起草、論證、協(xié)調(diào)、審議的合法性審核機(jī)制,在此基礎(chǔ)上明晰決策層級、勾勒權(quán)責(zé)清單、優(yōu)化工作流程,從而提高高校的制度創(chuàng)新力、科學(xué)決策力與規(guī)則執(zhí)行力。同時,在整個法律制度體系中要著力體現(xiàn)師生的意志表達(dá)和權(quán)益維護(hù),始終堅持制度理性和程序正義,健全師生的爭議解決機(jī)制、權(quán)益救濟(jì)機(jī)制,妥善應(yīng)用訴訟、仲裁、調(diào)解、和解、申訴等多元化法治手段來解決問題和化解矛盾,從而將價值問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題、將政治問題轉(zhuǎn)化為法律問題。

(三)從行動層面加強(qiáng)法治落實,繪就依法治校的治理圖景

推動和實現(xiàn)高校治理法治化,需要相關(guān)治理主體的行動回應(yīng)以及基于共同愿景的分工合作,形成政府主導(dǎo)、高校自主、社會參與的“法治共治”圖景。厘清和規(guī)范政府、學(xué)校和社會各主體之間的權(quán)責(zé)邊界是當(dāng)前教育治理的核心要義,必須從法律意義上賦予高校作為獨(dú)立的法人實體和治理主體地位,進(jìn)而明確高校依法自主辦學(xué)的性質(zhì)與歸屬,將高校自主權(quán)從行政性授權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉尚允跈?quán)。隨著“管辦評”分離和“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn),梳理、取消、下放、承接、調(diào)整教育行政審批事項等一系列“刀刃向內(nèi)”的權(quán)力下放,全部指向政府從高校教育管理微觀層面的退出,“就高校而言,更要用好手中自主辦學(xué)的權(quán)力,不斷提高學(xué)校自主管理與自主發(fā)展的能力”[15],做到立治有體,施治有序。對內(nèi),高校要不斷完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu),優(yōu)化學(xué)校黨委會、校長辦公會、理事會、學(xué)術(shù)委員會等職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則和決策程序,提高科學(xué)民主依法決策水平；對外,高校要不斷完善信息公開制度、聽證會制度、社會問責(zé)制度、學(xué)校理事會制度、委員會制度等,推動高校依法面向社會自主辦學(xué)。同時,高校要主動加強(qiáng)法治教育、推動精準(zhǔn)普法,建立從學(xué)校到學(xué)院、領(lǐng)導(dǎo)干部到全校師生的法治教育培訓(xùn)機(jī)制,既要充分發(fā)揮課堂主渠道作用,加強(qiáng)法學(xué)知識的相關(guān)通識課程建設(shè),又要創(chuàng)新普法宣傳形式,線上線下廣泛開展知識競賽、專題講座、模擬法庭等主題教育活動,讓法治觀念入腦入心?？梢哉f,高校治理法治化帶來了一場教育思想理論和領(lǐng)導(dǎo)組織方式的雙重變革,這種變革的成效理應(yīng)得到觀察與評估、解釋與分析,以相應(yīng)的指標(biāo)體系和年度報告為載體來指導(dǎo)高校開展依法治校工作。