鄧大才

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院， 湖北 武漢 430079)

西方學(xué)者因為意識形態(tài)偏見，認為中國沒有民主(1)參見L. L. Tsai， Accountability without Democracy: Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China，Cambridge：Cambridge University Press,2007，pp.2-14.?？墒侵袊r(nóng)村基層卻實實在在有著民主制度和民主參與，根據(jù)《村組法》，村民可以選舉和罷免村民委員會成員。也有學(xué)者說，中國只有名義上的民主(2)參見D. Brancati，“Democratic Authoritarianism: Origins and Effects,” Annual Review of Political Science, vol.17，no.1，2014，pp.313-326.?？墒谴迕窨梢詤⑴c村莊的決策，對村務(wù)實施民主管理、民主監(jiān)督，還可以批評村莊和地方政府。如何看待這一對矛盾的觀點？如果中國農(nóng)村基層社會有參與和民主，那么參與和民主的空間多大，由什么因素決定？本文以2015年以來農(nóng)業(yè)部選擇的三個改革試驗區(qū)縣市的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革(簡稱“產(chǎn)權(quán)改革”)過程為研究對象，考察村民參與及民主的程度、類型，以此考察民主在中國產(chǎn)權(quán)改革過程中的具體體現(xiàn)。

一、文獻梳理和問題提出

對于民主，最高的理想是“人民統(tǒng)治”，如古雅典一樣人民直接參與治理(3)參見亞里士多德：《雅典政制》，日知、力野譯，北京：商務(wù)印書館，1999年，第46頁。。直接民主受規(guī)模的約束，人人參與治理，條件要求太高。因此洛克提出了“人民主權(quán)”、“多數(shù)人統(tǒng)治”(4)洛克：《政府論》(下冊)，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，2017年，第59-60頁。，解決人人直接參與的困難。盧梭提出了“人民主權(quán)”和“公意”(5)盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書館，2003年，第24、32頁。的觀點，認為民主的本質(zhì)就是“人民主權(quán)”。洛克和盧梭也強調(diào)多數(shù)人的民主參與，但是兩位學(xué)者均指在小規(guī)模治理單元內(nèi)的直接民主，均沒有解決大規(guī)模治理單位的民主參與問題。這個問題被孟德斯鳩解決，他提出在大規(guī)模的單位可實施“代議制民主”(6)孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，許明龍譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第158頁。，即選擇一批精英代表人民參與治理。

對于多數(shù)人的直接民主，很多學(xué)者認為這太理想化了，而且多數(shù)人的能力和條件決定他們無法直接參與。因此密爾認為民主就是“精英治理”，避免多數(shù)人的平庸(7)參見密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，2007年，第53-55頁。。密爾也沒有考慮治理單元的規(guī)模問題。美國獨立以后實施“聯(lián)邦制”、“代議制”，在一個大國實施分散的、多層次的民主及參與的國家試驗。聯(lián)邦黨人堅持“多數(shù)人”以“代議制”實施民主(8)參見漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第3-10頁。。托克維爾曾經(jīng)感嘆美國式民主在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神和具有民主的“民情”(9)參見托克維爾：《論美國的民主》(上冊)，董果良譯，北京：商務(wù)印書館，2013年，第82-84、389-393頁。。

固然美國踐行了“多數(shù)人民主”、“代議制民主”，但是有些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，美國不僅沒有實踐“人民民主”，甚至連“多數(shù)人民主”都沒有實現(xiàn)，而是少數(shù)“精英民主”。熊彼特就持這種觀點，他認為在“代議制”下民主成了少數(shù)精英的游戲(10)參見熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，吳良建譯，北京：商務(wù)印書館，1999年，第395-397頁。。米爾斯、帕累托等均持“精英民主”的觀點(11)參見米爾斯：《權(quán)力精英》，王菎、許榮譯，南京：南京大學(xué)出版社，2004年，第1-2頁；帕累托：《精英的興衰》，劉北成譯，上海：上海人民出版社，2003年，第58頁。。

精英民主受到了很多人的批評。達爾通過實證研究認為美國是“多頭政治”(12)達爾：《誰統(tǒng)治》，范春輝、張宇譯，南京：江蘇人民出版社，2011年，第98-100頁。，杜魯門則認為是“集團政治”(13)杜魯門：《政治過程》，陳堯譯，天津：天津人民出版社，2005年，第9-11頁。。兩種觀點均認為，美國的民主是一種“多元民主”，即不同的利益集團或者不同的利益主體相互競爭、協(xié)商和妥協(xié)的民主。人民則通過參與各種不同的組織、機構(gòu)實現(xiàn)民主參與。精英民主和多元民主都受到了人們的批評，因此卡羅爾·佩特曼提出了“參與民主”(14)卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海人民出版社，2006年，第97-100頁。的觀點，即人們通過參與社區(qū)、機構(gòu)、國家事務(wù)來實施民主。費什金、沃倫等學(xué)者在參與民主的基礎(chǔ)上提出了“協(xié)商民主”(15)M. E. Warren， “Deliberative Democracy and Authority，” American Political Science Review, vol. 90, no. 1, 1996, pp.46-60.。

對于中國農(nóng)村基層村民的參與和民主實踐，既有批評，也有肯定和贊許?？夏岬险J為，中國的鄉(xiāng)村選舉就是“裝點門面”(16)J. J. Kennedy， “The Face of ‘Grassroots Democracy’ in Rural China: Real Versus Cosmetic Elections，” Asian Survey, vol. 42, no. 3, 2002, pp.456-482.。Peerenboom認為，中國農(nóng)村村民選舉就是一種“工具”(17)R. Peerenboom, “Let One Hundred Flowers Bloom, One Hundred Schools Contend: Debating Rule of Law in China，” Michigan Journal of International Law, vol. 23, no. 3, 2001, pp.471-544.。但是更多的學(xué)者則給予中國基層民主肯定。何包鋼認為，中國需要鄉(xiāng)村選舉作為一個途徑，為村民提供一個機會，讓他們公開表達不同意見，讓各種問題得到公開討論。何包鋼認為鄉(xiāng)村民主不管是成功還是失敗，都將為中國走向民主提供條件(18)參見B. He， Rural Democracy in China: The Role of Village Elections， New York: Palgrave Macmillan, 2007, pp.232-233.。有學(xué)者認為，中國的民主實踐不僅包括由政府或村/社區(qū)當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)的正式民主，如協(xié)商論壇、投票和民主懇談(19)參見J. S. Fishkin, B. He, R. C. Luskin, et al.， “Deliberative Democracy in an Unlikely Place: Deliberative Polling in China，” British Journal of Political Science, vol. 40, no. 2, 2010, pp.435-448.，還包括一些非正式民主，如街頭談話和上門拜訪等(20)參見B. Tang， “The Discursive Turn: Deliberative Governance in China’s Urbanized Villages，” Journal of Contemporary China, vol. 24, no. 91, 2015, pp.137-157.。

學(xué)者們對民主和中國基層民主的研究給我們認識民主、理解民主、評價民主以及村民參與提供了啟示，但是不管是人民民主、多數(shù)人民主、代議制民主、多元民主，還是參與民主、協(xié)商民主等，都無法解釋中國農(nóng)村基層社會的民主與參與的動態(tài)調(diào)整機制，特別是缺乏對產(chǎn)權(quán)改革過程中的村民參與和民主的研究，如產(chǎn)權(quán)改革過程中村民參與和民主程度如何？產(chǎn)權(quán)改革過程中村民的參與空間和參與可及性怎么樣？產(chǎn)權(quán)改革過程中村民參與與民主的決定因素是什么？鑒于此，本文以農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試驗區(qū)——安徽省TC市、湖北省JS縣、廣東省JL縣為研究對象，考察產(chǎn)權(quán)改革過程中的村民參與空間、參與可及性及民主程度、類型。

二、產(chǎn)權(quán)改革過程與民主參與

中國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革由黨的十八屆三中全會部署，2015年開始啟動，計劃在2020年完成(21)參見TC市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革資料匯編：《農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點情況的通報》。。改革的主要目標(biāo)是保障村民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展村民股份合作，賦予村民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)(22)參見TC市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革資料匯編：《積極發(fā)展村民股份合作賦予村民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》。。簡單地講，就是將除承包土地以外的農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源、資金以股份的形式量化到人，并組建具有中國特色的農(nóng)村集體股份合作社。

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革由農(nóng)業(yè)部及各省、市、縣的農(nóng)業(yè)部門組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊負責(zé)落實，真正的改革主體是村莊，但是政策設(shè)計者、指導(dǎo)者和督促者卻是各級政府及其經(jīng)管部門。農(nóng)業(yè)部出臺了改革指導(dǎo)意見，然后各省、市、縣、鄉(xiāng)均根據(jù)上級指導(dǎo)意見制定本轄區(qū)的改革指導(dǎo)意見。村莊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)下成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，制定本村產(chǎn)權(quán)改革方案?？梢?，產(chǎn)權(quán)改革是自上而下的，下級政府和村莊貫徹落實上級政府的改革精神，但是也會根據(jù)本地情況進行適當(dāng)調(diào)整。當(dāng)然地方政府和村莊調(diào)整改革方案需經(jīng)過上級的批準(zhǔn)。上級政府掌控著下級政府的改革進度、內(nèi)容、程序和過程。

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的過程主要有四大環(huán)節(jié)：一是開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，全面摸清集體家底；二是開展集體成員身份確認，依法保障成員權(quán)利；三是開展集體經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶，積極發(fā)展村民股份合作；四是因地制宜賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能，激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)潛能(23)參見TC市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革資料匯編：《農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點情況的通報》。。每個環(huán)節(jié)又再細分為若干子環(huán)節(jié)，如TC市共有34個環(huán)節(jié)，JS縣有30個環(huán)節(jié)，JL縣有26個環(huán)節(jié)(見表1)。如此多的環(huán)節(jié)說明地方政府和村莊在推動產(chǎn)權(quán)改革過程中注重程序、規(guī)則，注重村民參與和民主。

表1 TC市、JS縣和JL縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的主要環(huán)節(jié) 單位：個

上述環(huán)節(jié)是國家和地方政府推動產(chǎn)權(quán)改革的政策步驟和工作環(huán)節(jié)，無法直接用于考察產(chǎn)權(quán)改革中的村民參與性和過程民主性。為此，本文以參與和民主為核心對改革過程進行“重組”，以考察村民參與的形式、途徑、類型、范圍和程度(見表2)。

從啟動環(huán)節(jié)來看，改革內(nèi)容主要是制定方案，這需要反復(fù)地、廣泛地征求村民的意見。村民參與的途徑是村民會議、村民代表會議，還有黨員會議、黨員代表會議。從理論上講，在村民會議或者村民代表會議上，村民的意見能夠被認真聽取，村民參與的范圍廣，程度較深。但是從改革實際來看，各地主要是以村民小組為單元來征求村民意見的。

專改環(huán)節(jié)是指村莊在改革過程中成立若干個專門小組或者專班負責(zé)產(chǎn)權(quán)改革工作。從專改環(huán)節(jié)來看，村民參與的形式是“工作式參與”，主要內(nèi)容是清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)量化。有些村莊成立了一個專門小組，完成所有的改革流程；有些村莊成立了多個專門小組，不同小組承擔(dān)不同的改革任務(wù)。在專改環(huán)節(jié)，只有少數(shù)精英村民參與，參與程度較深，但是參與范圍有限。

所謂確認環(huán)節(jié)就是對各個階段的改革內(nèi)容、過程、結(jié)果的確認。在產(chǎn)權(quán)改革中，確認的主要方式是簽字。從確認環(huán)節(jié)來看，作為一種參與，簽字主要在清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)配置和組織建立(股東代表確認等)環(huán)節(jié)實施。簽字分為個人簽字和家庭成員代簽兩種方式。簽字是一種極為重要的參與方式，也是民主的一種重要體現(xiàn)。因為要求人人簽字，因此，即使村民拒絕簽字也屬于一種參與?？梢?，在簽字型參與中，村民參與范圍廣，參與程度深，能充分表達村民對改革的贊成或者反對。

從公示環(huán)節(jié)來看，公示可以賦予村民知情權(quán)，是一種重要的參與形式。在產(chǎn)權(quán)改革中有五個階段需要公示，所以公示是使用得最廣的一種參與形式。在公示環(huán)節(jié)，村民有三種參與方式，一是不看公示，根本不在乎改革；二是看后默認，要么認可結(jié)果，要么認為無法改變結(jié)果；三是看后向改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出意見，希望調(diào)整，這是一種政治表達、政治溝通。公示參與的范圍取決于人們的關(guān)注程度，如果村民關(guān)注程度高，則參與范圍廣。村民參與程度要視其知情后所采取的行動來判斷。如果村民對公示給予認可或者提出意見，則說明其參與程度比較深，否則參與程度不太深。有些村莊的公示結(jié)果，反復(fù)調(diào)整十多次，這種調(diào)整與反復(fù)說明村民參與的程度比較深。

組織環(huán)節(jié)主要指組建股份合作社。擁有股權(quán)的村民成為股東，由股東選舉股東代表，股東代表選舉理事、監(jiān)事，并按照規(guī)則、程序推舉理事長、監(jiān)事長。村民參與的形式是推選。村民參與的途徑是股東會議或股東代表會議。具體參與類型有推薦、選舉和審議。從改革實踐來看，在這個環(huán)節(jié)，村民參與的范圍最廣，參與程度最深，在一定程度上還具有競爭性。

總體來看，產(chǎn)權(quán)改革過程中村民有著廣泛的參與，包括知情參與、決策參與、表達參與、簽字參與、選舉參與、審議參與等，這些構(gòu)成了產(chǎn)權(quán)改革過程中的民主。只不過在不同的改革階段，不同的群體，村民參與的程度、范圍、方式有所不同，這些決定了民主的類型和程度。

表2 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的流程與村民參與

三、政府主導(dǎo)下的弱參與和形式民主：TC市案例

安徽省TC市位于安徽省的北部，靠近江蘇省揚州市，距離南京市只有1個小時左右的車程。TC市是安徽省比較富裕的縣市，經(jīng)濟收入和財政收入均位居全省前列。因為毗鄰南京，村民外出務(wù)工比較多。TC市是農(nóng)業(yè)部第一批29個改革試驗的區(qū)縣市之一(24)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革是繼土地承包地確權(quán)后的又一重大改革，對集體所有的資源、資產(chǎn)和資金進行清查并量化到人或者家庭，組建集體股份合作社。。TC市按照農(nóng)業(yè)部的精神進行產(chǎn)權(quán)改革試點，整體推進，速度比較快，改革具有一致性，改革成效比較好，但是有效參與和民主性不足。

(一)行政壓力與政策選擇

1.領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)。TC市的產(chǎn)權(quán)改革得益于主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和推動。TC市成立了由市委書記任第一組長、市長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，市級領(lǐng)導(dǎo)每人包保一個鎮(zhèn)。鎮(zhèn)、村也成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由“一把手”負總責(zé)。全市上下形成了“三級”書記抓改革的格局。針對產(chǎn)權(quán)改革，TC市召開了2次全市動員暨培訓(xùn)會議，會議一直動員到村民小組長；市、鎮(zhèn)、村、組四級聯(lián)動進行改革，一竿子插到底，一體化協(xié)同推進(25)參見農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評估資料匯編：《TC市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的總結(jié)報告》。。TC市委書記曾2次前往農(nóng)業(yè)部匯報產(chǎn)權(quán)改革相關(guān)工作。我們第三方評估組每次去該市調(diào)查，市委書記都會專門抽出時間陪同我們進行調(diào)查，或者陪調(diào)查組吃飯并交換情況和意見。評估時，市委書記主持匯報會議，市長匯報改革情況，所有常委參加匯報會。在我們所評估的14個區(qū)縣市中，TC市的匯報會最隆重、級別最高(26)筆者所在團隊評估了14個第一批產(chǎn)權(quán)改革試點的區(qū)縣。。

2.政策激勵。為了推進產(chǎn)權(quán)改革，TC市出臺了一系列的政策。一是擴大了農(nóng)經(jīng)管理隊伍，按5萬農(nóng)村人口配備1名農(nóng)經(jīng)人員，核定編制11個；各鎮(zhèn)按“每萬人配備1位”農(nóng)經(jīng)干部標(biāo)準(zhǔn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備4-6人，確保改革事項有人抓、有人管。二是建立村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制，市財政按照“3000人以下的村5萬元，3000—5000人的村7萬元，5000人以上的村9萬元”的標(biāo)準(zhǔn)安排村級辦公經(jīng)費，讓村干部打消村級運轉(zhuǎn)無經(jīng)費的顧慮。三是開展評先評優(yōu)活動，對全市發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的“十強村”“十快村”和農(nóng)村綜合改革“十優(yōu)村”進行獎勵，給予獲獎村1萬元專門用于給村干部發(fā)放獎金。四是對村干部實行目標(biāo)管理，進行星級評定，每兩年調(diào)整一次村干部報酬，將村干部酬勞與改革績效直接掛鉤；對于集體經(jīng)濟增幅大的村，給村干部發(fā)放額外的物質(zhì)獎勵，提高村干部參與改革的積極性(27)參見TC市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革資料匯編：《安徽省TC市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中期評估報告》。。

3.嚴格執(zhí)行。TC市能夠快速、整體、一致推進改革，與強有力的行政執(zhí)行有關(guān)。市委書記、市長督促市級領(lǐng)導(dǎo)，市級領(lǐng)導(dǎo)每人承包一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，督促指導(dǎo)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革。包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市級領(lǐng)導(dǎo)直接督促鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長，鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長直接督促村支部書記和村主任。采用這樣的上級督促下級的執(zhí)行方式，下級根本不敢怠慢工作或打折扣。市改革辦設(shè)在市委農(nóng)辦，市委農(nóng)辦主任高配，由市級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。市委農(nóng)辦還建立了另外一條政策執(zhí)行鏈條，即農(nóng)辦督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站督促村莊。由此該市形成了兩條施壓和督促的行政鏈條。在TC市，下級的壓力相當(dāng)大，只能快速推進改革。強執(zhí)行固然能夠快速推進改革，但是并不能保證全方位、多元參與的民主。

4.全面問責(zé)。TC市推出了改革問責(zé)制度，以市委、市政府的名義出臺了《治理“不作為、慢作為”，鼓勵“善作為”實施辦法》，營造“鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，允許試錯、寬容失誤”的干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍(28)參見TC市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革匯編：《TC市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的總結(jié)報告》及《治理“不作為、慢作為”，鼓勵“善作為”實施辦法》。。同時該市將產(chǎn)權(quán)改革納入全市考核體系，改革速度慢、問題多、領(lǐng)導(dǎo)不重視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門就會被問責(zé)，有些甚至?xí)蛔坟?zé)、免職(29)參見農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評估資料匯編：《TC市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的評估報告》。。

從領(lǐng)導(dǎo)、政策、執(zhí)行和問責(zé)方面來看，TC市領(lǐng)導(dǎo)力度大，市主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視產(chǎn)權(quán)改革，親力親為——調(diào)度、協(xié)商、督促；負責(zé)產(chǎn)權(quán)改革的干部熟悉業(yè)務(wù)、處事干練，專業(yè)能力強，承受了巨大的改革壓力。該市也出臺了較多的激勵政策，還將產(chǎn)權(quán)改革納入全市考核體系，有嚴格的問責(zé)機制(見表3)。在TC市，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革成為該市的“核心工作”、“書記工作”，倒逼改革進程。改革的時間、討論的充分性、改革內(nèi)容的廣泛性和群眾的參與都因此受到影響，有時為了加速推進改革，不惜縮小村民參與范圍，回避參與矛盾，甚至不用參與或者形式化的參與來推進改革。政府的行為可以概括為：速度快、力度大、一致性強。

(二)參與空間與民主程度

從筆者參與評估的14個區(qū)縣市來看，各個區(qū)縣都會組建專班，都有征求意見、開會、討論、協(xié)商、簽字、公示、選舉等環(huán)節(jié)。因此，僅從形式層面我們無法考察各地的參與性和民主性。我們可以從產(chǎn)權(quán)改革方案的選擇和調(diào)整，召開村民會議的范圍和數(shù)量，村民對改革表達訴求的方式和程度，進行改革和協(xié)商的基本單元，村莊參與傳統(tǒng)等考察村民參與和民主程度。

1.方案選擇和調(diào)整。TC市有集體資產(chǎn)的村莊不多，村民對產(chǎn)權(quán)改革的愿望并不強烈。產(chǎn)權(quán)改革是一種外生型的強制性改革。TC市借鑒外地經(jīng)驗出臺改革指導(dǎo)意見，也提供了一種改革操作流程和模式，然后在全市強制推行。全市的村莊基本采用同一種改革模式，文件、流程、會議、股權(quán)配置等都一樣。各個村莊并沒有結(jié)合本村的特點對改革方案進行調(diào)整，直接按照市里提供的模式進行操作?？梢姡琓C市的各個村莊對于本村產(chǎn)權(quán)改革方案調(diào)整、完善的可能性小，村莊也不能因地制宜地選擇和制定改革方案，村莊的主要任務(wù)是執(zhí)行既定的改革方案。

2.參與選擇。從改革單元來看，TC市村民小組不存在集體經(jīng)濟，因此改革是以村莊為基本單元的，村民小組單元被弱化。以村莊為改革單元，規(guī)模比較大，開展討論、協(xié)商、溝通的難度大。從專改環(huán)節(jié)來看，TC市成立了清產(chǎn)核資、成員界定2個專班，主要由有威望、有能力的老黨員、老干部組成，參與的精英數(shù)量比較少。從召開的會議來看，專班會議次數(shù)比較多，但是村民參與的會議次數(shù)并不多，村民主要參與村民代表會議、股東代表會議。因此，村民參與范圍受到限制，參與程度也不深。

3.反對空間。對于產(chǎn)權(quán)改革能否反對，能否棄權(quán)是衡量民主和參與的重要指標(biāo)。TC市以強有力的行政力量推動改革，村莊對改革方案沒有選擇的空間，也沒有調(diào)整的可能性，因此，村民對改革沒有反對的空間。在公示時或者在開會時村民可以表達不同意見，但是其意見不會受到重視，也不會影響改革。從簽字的情況來看，基本沒有不簽字的現(xiàn)象。沒有不簽字的現(xiàn)象并不表明村民不反對，只能說村民沒有反對的機會，或者說村民根本不愿意反對。

(三)政府主導(dǎo)下的參與和民主

從政府視角來看，TC市產(chǎn)權(quán)改革速度很快，改革程序很多，高達34個環(huán)節(jié)，改革相關(guān)材料也做得非常細致。在我們評估的14個區(qū)縣市中，TC市的改革材料最豐富、改革程序最多。政府投入改革的人力、物力、財力相當(dāng)大，動用了很多的政策工具。從村民視角來看，TC市的產(chǎn)權(quán)改革按照既定改革程序都“過”了，所有環(huán)節(jié)都“走”了，非常完美地完成了改革任務(wù)，但是在改革實施過程中，村民參與的機會不多，參與的途徑不多，參與的形式不豐富，反對的空間很小。整個改革體現(xiàn)出控制性、程序性、一致性，較低的參與性和民主性。

四、政府引導(dǎo)下的強參與和真實民主：JS縣案例

JS縣位于湖北省西北部，距離武漢市2個小時的車程。JS縣是一個中等發(fā)達縣，耕地面積比較多，村民外出務(wù)工多。很多村民不以務(wù)農(nóng)為主業(yè)，家庭承包土地流轉(zhuǎn)比較多。JS縣也是農(nóng)業(yè)部第一批29個改革試驗的區(qū)縣市之一，改革速度不快，但是效果比較好，村民能夠有效參與，民主程度比較高。

(一)專業(yè)引導(dǎo)與政策激勵

1.專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)。雖然JS縣成立了以縣委書記為組長，縣長為第一副組長，常務(wù)副縣長、分管副縣長為副組長，12個縣直部門為成員的改革小組(30)參見農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評估資料匯編：《湖北省JS縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作評估總結(jié)報告》。，但是在我們評估組去評估時，縣委書記、縣長、常務(wù)副縣長并沒有參加匯報會，只有分管副縣長進行了匯報，農(nóng)業(yè)局的領(lǐng)導(dǎo)陪同評估組進行驗收?？h委書記、縣長、常務(wù)副縣長過問產(chǎn)權(quán)改革，但不親自參與。這說明在形式上JS縣領(lǐng)導(dǎo)高度重視產(chǎn)權(quán)改革，但是實際產(chǎn)權(quán)改革工作由專業(yè)部門負責(zé)。JS縣分管農(nóng)業(yè)的副縣長、經(jīng)管站的干部都熟悉業(yè)務(wù)，處事干練，專業(yè)能力強。正因為如此，在評估時，盡管只有一半的村莊完成了產(chǎn)權(quán)改革，但是完成的質(zhì)量比較高。

2.行政落實。JS縣產(chǎn)權(quán)改革的質(zhì)量比較高，關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)主管部門專業(yè)素養(yǎng)高，業(yè)務(wù)嫻熟，責(zé)任心比較強。該縣經(jīng)管局長在經(jīng)管行業(yè)工作了近30年，對于集體產(chǎn)權(quán)的政策非常了解，而且對本地的集體產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀、類型也很熟悉。因此，經(jīng)管部門能夠因地制宜地制定產(chǎn)權(quán)改革方案，并適時地加以引導(dǎo)，通過以點帶面、先易后難的方式分類推進產(chǎn)權(quán)改革。雖然農(nóng)業(yè)部對改革速度做了明確的要求，但是JS縣沒有盲目按照這個進度推進，而是成熟一個改革一個，成熟一批改革一批。雖然JS縣沒有TC市的領(lǐng)導(dǎo)力度大，僅由經(jīng)管局推進，但是干部自我加壓，責(zé)任心強，執(zhí)行力度大，改革成效比較好。

3.制度保障。JS縣以制度來保障改革。一是完善農(nóng)經(jīng)管理隊伍。JS縣明確經(jīng)管局為正科級事業(yè)單位，核定編制11人。經(jīng)管局作為改革的直接指揮機關(guān)，其級別與農(nóng)業(yè)局一樣，業(yè)務(wù)督促和指導(dǎo)能力強。二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站與財政所(分局)合并后，保留了經(jīng)管機構(gòu)名稱、職能和專職經(jīng)管干部，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一支穩(wěn)定的經(jīng)管隊伍和產(chǎn)權(quán)改革隊伍。三是縣鄉(xiāng)兩級成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易中心。這個中心不僅僅是產(chǎn)權(quán)交易的中介，更是產(chǎn)權(quán)改革的指導(dǎo)者和推進者。四是縣政府將改革試點經(jīng)費全額納入財政預(yù)算，確保改革有充足的經(jīng)費(31)參見農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評估資料匯編：《湖北省JS縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作評估總結(jié)報告》。。

4.責(zé)任倒逼。JS縣委、縣政府將改革工作納入縣委常委議程并定期進行研究，縣“四大家”聯(lián)席會議每月調(diào)度，縣委重大工作每旬督辦，產(chǎn)權(quán)改革被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子年度綜合考評及村級“千分量化”考核工作中，以全方位的督導(dǎo)考核倒逼改革責(zé)任落實。2017年縣改革試點辦公室組織開展了3次督辦，編發(fā)了3期通報、3期簡報，召開了3次督辦會議，有力地推動了改革試點向縱深推進(32)參見農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評估資料匯編：《湖北省JS縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作評估總結(jié)報告》。。該縣的改革督辦主要有兩個特點：一是不僅通過中心工作調(diào)度來督辦，也通過強化領(lǐng)導(dǎo)來督辦；二是將改革情況納入綜合考核體系中，通過制度化方式來督促、督察。與TC市一樣，JS縣通過領(lǐng)導(dǎo)調(diào)度、考核督辦、行政指導(dǎo)三個途徑向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊施加改革壓力。

(二)參與選擇與民主程度

1.方案選擇與改變。JS縣根據(jù)國家和省市的改革方案制定了全縣的產(chǎn)權(quán)改革方案，在指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊改革時，提供了幾種改革模式供各個村莊選擇。在全面推進改革前，選擇不同類型的村莊進行試點，在試點中考慮了當(dāng)?shù)貤l件和基礎(chǔ)，然后再向全縣推廣。在推廣過程中，各村莊既可以自由選擇模式，也可以根據(jù)本村的特點修改改革方案，甚至可以制定全新的改革方案。JS縣的改革方案具有幾個特點：一是借鑒外地的經(jīng)驗；二是根據(jù)本地特點進行調(diào)整；三是村干部和村民有選擇方案的自由。

2.改革單元與條件。JS縣有兩級集體經(jīng)濟，即村莊集體經(jīng)濟和小組集體經(jīng)濟。JS縣的改革單元有兩個——村和小組。村民小組是自然形成的單元，村民之間彼此熟悉，對小組的集體資產(chǎn)比較了解，因此在改革過程中，村民小組經(jīng)常召開戶代表會議，討論相當(dāng)充分。村莊也是一個改革單元，但是村莊的改革是以村民小組為單元進行組織的，小組既是一個充分協(xié)商單元，也是一個參與單元。JS縣以村民小組為基礎(chǔ)的兩級改革單元，方便群眾參與，有利于群眾表達意見和建議。

3.參與廣度和深度。JS縣村民的改革參與主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是村民直接參與改革。JS縣每個村會成立三個專班，分別負責(zé)清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)配置。專班由老干部、老黨員組成，少數(shù)村干部參與專班做一些協(xié)調(diào)工作。專班人員深度參與改革。二是村莊產(chǎn)權(quán)改革方案由村民會議或者村民代表會議討論形成，一般以村民小組為單元召開戶代表會議，參與人員比較多。三是股權(quán)配置完全由村民自己商量決定，民主決策，民主參與，“一村一策”。四是村民及其戶代表參與改革的全過程，有發(fā)表意見、提建議、商議、投票、簽字、觀看公示等權(quán)利。改革專班對于村民意見和建議的反饋、回應(yīng)也比較及時。五是雖然JS縣注重改革進度，但是給予村民充分討論、協(xié)商及清查、簽字的時間。因此，改革過程中協(xié)商比較充分，民主氛圍比較濃厚。六是理事會的理事、監(jiān)事由股東代表按照程序選舉產(chǎn)生，而股東代表由村民小組的戶代表推選產(chǎn)生。

4.意見表達和行為選擇。JS縣的改革與TC市不同，村民參與范圍比較廣，參與程度也比較深。一是村民可以對改革方案、改革內(nèi)容提出意見。這些意見會得到回應(yīng)和解釋，合理意見還會被采納。二是在村民會議、村民代表會議、股東代表會議上，村民可以充分發(fā)表意見，也可以提出反對意見。三是村民可以不簽字，或者簽字但附上不同意見?？梢?，JS縣村民有表達意見的自由，也有反對和棄權(quán)的自由。

(三)政府指導(dǎo)下的參與和民主

與TC市相比，JS縣的改革速度不快，但是比較穩(wěn)定。政府施加了改革壓力，但是以引導(dǎo)和制度推動為主，上級領(lǐng)導(dǎo)的施壓或者非正式制度的要求并不多。村莊和村民可以自己選擇和修改改革方案。村民全程參與改革，參與范圍比較廣，參與程度比較深，而且可以反對，可以棄權(quán)，還可以投訴。JS縣的改革可以說是一種真正的民主參與式改革。

五、政府放任下的混合參與和大眾民主：JL縣案例

JL縣位于廣東省東部，是一個山區(qū)縣、貧困縣，人多地極少，村民外出打工比較多。JL縣還是著名的僑鄉(xiāng)，屬于客家地區(qū)，宗族發(fā)達，每個村都有若干個以血緣為紐帶的宗族組織。這些宗族組織有些與村民小組重合，有些與村莊一致，有些甚至超越村莊。受宗族和血緣因素的影響，JL縣村民的參與意識、民主意識比較強，公共性和共同體意識比較強。這些都成為影響JL縣產(chǎn)權(quán)改革的重要因素。

(一)無為而治與形式改革

1.重要但不受重視的改革。JL縣屬于第三批全國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試驗區(qū)之一。當(dāng)農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)JL縣為改革試驗區(qū)后，縣委書記安排縣人大主任和分管農(nóng)業(yè)的副縣長與我們交流，請求我們安排專家團隊指導(dǎo)產(chǎn)權(quán)改革。在改革開始前，縣委書記還接見了專家組。這說明縣委書記高度重視產(chǎn)權(quán)改革。但是隨著廣東省鄉(xiāng)村振興工作的深入開展，縣委、縣政府及主管部門將注意力轉(zhuǎn)到其他可以帶來直接經(jīng)濟發(fā)展的工作中去了，產(chǎn)權(quán)改革成了重要但不受重視的工作。

2.無力和無為的行政。我們專家組入駐JL縣農(nóng)業(yè)局后，與農(nóng)業(yè)局的工作人員一起制定了改革方案和流程，并組織了鄉(xiāng)村改革干部培訓(xùn)。雖然縣委書記、縣長也參加了改革發(fā)動會(33)參見農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評估資料匯編：《廣東省JL縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作評估總結(jié)報告》。，但是JL縣農(nóng)業(yè)局的專業(yè)能力不強，主要原因在于：一是該縣沒有專門負責(zé)管理集體資產(chǎn)的經(jīng)管站，產(chǎn)權(quán)改革由農(nóng)業(yè)局相關(guān)科室負責(zé)。負責(zé)改革的人員不熟悉業(yè)務(wù)。二是農(nóng)業(yè)局的負責(zé)人對改革有畏難情緒。該負責(zé)人表示，JL縣經(jīng)營性集體資產(chǎn)不多，而且很多集體資產(chǎn)一直為宗族所占有和使用，無法改革。三是JL縣最初分類進行試點，在專家組的指導(dǎo)下，試點村依葫蘆畫瓢，按照產(chǎn)權(quán)改革程序“過”了一次。不久后，JL縣進行機構(gòu)改革，熟悉改革事務(wù)的業(yè)務(wù)干部紛紛調(diào)離改革崗位。繼任的干部更加不熟悉改革工作和相關(guān)業(yè)務(wù)，也沒有改革動力?？梢?，JL縣是一種無為的行政，無力的改革。

3.無制度性激勵。與TC市、JS縣相比，雖然JL縣委書記高度重視產(chǎn)權(quán)改革，但只是一時重視，而非一直重視。因此JL縣沒有如TC市、JS縣那樣對產(chǎn)權(quán)改革在組織上予以保障，在制度上予以激勵。一是改革任務(wù)成為農(nóng)業(yè)局的任務(wù)，而不是縣委、縣政府的任務(wù)，縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)力度不大，行政推動力弱。二是雖然JL縣建立了產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，但是沒有專門的經(jīng)管隊伍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是抽調(diào)人員臨時參與改革。三是JL縣沒有建立改革的督辦機制，既沒有領(lǐng)導(dǎo)調(diào)度，也沒有行政督辦。農(nóng)業(yè)局的領(lǐng)導(dǎo)表示，他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)是平級，如果沒有縣委、縣政府的督辦，農(nóng)業(yè)局根本無法督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長實施改革。四是改革沒有經(jīng)費保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊只能自己墊資改革，改革成了“賠本的買賣”。

4.無考核性問責(zé)。TC市和JS縣都將產(chǎn)權(quán)改革作為縣委、縣政府的中心工作，并建立了雙向考核機制：一是將改革納入綜合改革考核體系，進行制度性考核和問責(zé)；二是建立定期的領(lǐng)導(dǎo)督辦機制，進行非正式的“敲打”和“問責(zé)”。但是JL縣既沒有將產(chǎn)權(quán)改革納入考核體系，也沒有領(lǐng)導(dǎo)的非正式“敲打”和“問責(zé)”。另外，由于農(nóng)業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)對改革認識不足，并有畏難情緒，行政部門也沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行定期的督辦和考察，因此整個JL縣的改革變成了一種“無考核性問責(zé)”。

(二)民主對產(chǎn)權(quán)改革的影響

1.同質(zhì)性改革方案。JL縣出臺了改革方案和操作辦法，試點的10個村莊全部使用這個改革方案和操作辦法。在改革全面推開后，各村莊依然按照這個“模塊”改革，根本沒有根據(jù)本村的特點對改革方案和操作辦法進行修改以適應(yīng)本村的條件和環(huán)境。我們在后期調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革方案、步驟、措施、資料檔案一模一樣；改革的檔案和材料也極為稀少。調(diào)查中當(dāng)我們詢問“貴村的改革方案召開過專門會議討論過嗎？”“為什么不根據(jù)本村的情況對方案進行調(diào)整？”時，村民回答，曾經(jīng)開會討論，因為沒有經(jīng)營性資產(chǎn)(但是有龐大的集體資源)，不需要對縣里的方案進行調(diào)整?？梢哉f，在JL縣，各個村莊的改革方案、內(nèi)容“整齊劃一”。

2.干部替代性參與。TC市和JS縣都成立了改革專班進行清產(chǎn)核資、成員界定以及股權(quán)設(shè)置，但是在JL縣，專班主要由村干部組成，很少吸納非村干部參與，專項工作全部由村干部完成。調(diào)查中當(dāng)我們詢問“你們召開過村民會議、村民代表會議嗎？”時，村民表示召開過黨員代表會議。顯然，JL縣的改革主要由村干部代替群眾參與，沒有老黨員、老干部、老同志深度參與改革。調(diào)查組在詢問一些與改革相關(guān)的專業(yè)問題時，村干部常答非所問，似懂非懂。如果僅僅是村干部替代性參與，可以想象，改革肯定是依葫蘆畫瓢。顯然這是一種摒棄群眾深度參與的干部替代式、形式化的改革。

3.冷漠式村民參與。我們在JL縣10個改革試點村莊調(diào)查時，村干部表示，召開過黨員代表會議和村民代表會議，但是村民參與熱情不高。其原因在于：一是村莊沒有充分發(fā)動村民參與產(chǎn)權(quán)改革，村干部自己都沒有認識到產(chǎn)權(quán)改革的價值，根本無法動員村民參與；二是產(chǎn)權(quán)改革與村民利益關(guān)聯(lián)不大，不管是開會討論，還是簽字或者公示，村民都持“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度。JL縣的改革形成了這樣一種局面：村干部主觀上沒有動員，村民客觀上不關(guān)心。JL縣的村民參與是一種“冷漠式參與”。

4.否決式的大眾民主。JL縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)表面上以村莊為單元，但是實施產(chǎn)權(quán)改革仍依靠村民小組，因為大量的集體資產(chǎn)在村民小組。每組有宗族，每個宗族有共同的資產(chǎn)、資源。宗族共同體有共同議事、共同辦事、共同擔(dān)責(zé)的傳統(tǒng)，因此以宗族為主體的小組單元具有很強的凝聚力和共同體意識。當(dāng)政府要求對宗族共同擁有、占有的集體資產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)量化改革時，受到共同體成員的普遍反對。在JL縣，產(chǎn)權(quán)改革要么被村民冷對，要么被村民反對、否決。

(三)無為型政府下的混合參與和大眾民主

JL縣產(chǎn)權(quán)改革，領(lǐng)導(dǎo)雖重視但沒有一以貫之。官僚對產(chǎn)權(quán)改革不熟悉也沒有意愿和能力推動改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊只是按照縣里提供的“劇本”，照本宣科地“做”一次。按照常理，沒有政府的問責(zé)壓力，也沒有政府的控制，村莊和村民的參與空間很大，但是由于村民沒有內(nèi)生的需求，村民對產(chǎn)權(quán)改革要么冷對，要么整體否決?？梢哉f，JL縣的村民參與具有混合特征，在某些環(huán)節(jié)體現(xiàn)為“冷漠式參與”，在總體上或者某些環(huán)節(jié)體現(xiàn)為“否決式參與”。前者是冷漠，不予配合，后者是否決，予以反對。從實質(zhì)來看，兩者都是有效參與。因此，JL縣的產(chǎn)權(quán)改革是政府放任下村民混合參與和大眾民主。

表3 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中的政府控制與村民參與

六、政府干預(yù)、村民參與和民主類型

從三個產(chǎn)權(quán)改革案例來看，村民參與和民主主要取決于兩大因素：一是政府因素，包括領(lǐng)導(dǎo)因素和官僚因素；二是條件因素，也稱為基層社會因素，包括改革單元和當(dāng)?shù)孛袂椤Ｃ袂槭侵竻⑴c的傳統(tǒng)和習(xí)慣。這些因素共同影響著產(chǎn)權(quán)改革中的村民參與和民主類型。

(一)領(lǐng)導(dǎo)、官僚與參與空間

TC市、JS縣和JL縣三個地方，其政府對產(chǎn)權(quán)改革的主導(dǎo)性差異主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的強度、官僚的專業(yè)能力和積極性。根據(jù)三地領(lǐng)導(dǎo)的強度、官僚的能力，可以建構(gòu)一個二維矩陣，形成四種比較經(jīng)典的政府類型(見圖1)。

圖1 領(lǐng)導(dǎo)、行政與政府類型

第一種，強領(lǐng)導(dǎo)—強行政(A)。領(lǐng)導(dǎo)對改革高度重視，督辦力度很強、很頻繁，將改革視為地方中心工作，形成了強領(lǐng)導(dǎo)。行政部門的專業(yè)能力強，責(zé)任心強，將專業(yè)能力和責(zé)任心轉(zhuǎn)換為執(zhí)行力。如安徽省TC市就是這種強政府。強政府對于改革速度的追求和改革過程的控制決定村民的參與空間。強勢的TC市政府(A1A2)決定了較小的村民參與空間(AA1)(見圖2)。

圖2 政府控制與參與空間

第二種，弱領(lǐng)導(dǎo)—強行政(B)。領(lǐng)導(dǎo)對改革不太重視，或者重視但不直接過問，但是農(nóng)業(yè)部門或者經(jīng)管部門的專業(yè)能力強，責(zé)任心強，穩(wěn)步推進改革。如湖北省JS縣就屬于這種類型。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注不多，經(jīng)管局能夠根據(jù)行政規(guī)律和本地實際情況推動改革，在改革過程中給予村莊和村民一定的自主選擇空間(BB1)，村莊和村民可以自主選擇，甚至反對，但是總體上還得按照行政指引推進改革。

第三種，強領(lǐng)導(dǎo)—弱行政(C)。領(lǐng)導(dǎo)對改革很重視，但是農(nóng)業(yè)部門能力差，不熟悉業(yè)務(wù)，而且責(zé)任心不強。如果將JL縣產(chǎn)權(quán)改革分為前期和后期，則前期屬于這種類型，但是隨著領(lǐng)導(dǎo)工作重心的轉(zhuǎn)移，JL縣后階段的改革脫離了這種政府類型。在這種政府類型下，村民參與空間比較大(CC1)。

第四種，弱領(lǐng)導(dǎo)—弱行政(D)。領(lǐng)導(dǎo)對改革不重視，而且主管改革的行政部門能力也不強。如廣東省JL縣的后階段改革就屬于這種類型。在這種類型下，從理論上講，弱政府賦與村莊和村民很大的自主性，參與空間很大(DD1)。正因為村民參與空間很大，可以反對、棄權(quán)，甚至整體拒絕改革，所以JL縣的村民參與是一種反對性參與、否決性參與，而不是一種支持性參與。

領(lǐng)導(dǎo)強度和官僚行政能力決定政府干預(yù)類型，不同政府類型有不同政府干預(yù)程度。按照政府對改革干預(yù)程度，地方政府對參與的干預(yù)強度均可以排列在A-D的線段之間。在D點，政府干預(yù)程度最弱(D1D2)，村民參與空間最大(DD1)；在A點，政府干預(yù)程度最強(A1A2)，村民參與空間最小(AA1)。從A點到D點，政府的干預(yù)程度越來越小(A1A2 >B1B2 >C1C2 >D1D2)，村民參與空間越來越大(AA1

圖3 改革單元、民情與參與可及

(二)改革單元、民情與參與可及

從三個案例可以發(fā)現(xiàn)，TC市、JS縣和JL縣在產(chǎn)權(quán)改革過程中，改革單元和各地民情有很大的差異。改革單元為村莊或者村民小組；民情是指村民參與公共事務(wù)的傳統(tǒng)。改革單元與民情組合會形成不同的民主參與可及性。所謂參與可及性主要指參與的可能性，包括參與條件和參與動機及其組合導(dǎo)致的參與的可能性。本部分主要探討改革單元與民情對參與可及性的影響。在此以改革單元和民情建構(gòu)一個二維矩陣，形成四種比較典型的參與可及類型(見圖3)。

第一種，最可及參與類型(A)。村莊具有強參與傳統(tǒng)，而且以村民小組為改革單元。以村民小組為單元適合開展討論和協(xié)商，如果當(dāng)?shù)鼐哂休^強的參與和民主傳統(tǒng)，則參與最可及。JL縣就屬于這種參與類型。因為在JL縣，同一個村民小組的村民具有相同血緣，而且在共同體內(nèi)村民有參與和協(xié)商的傳統(tǒng)，因此，在JL縣村民參與最具可及性。

第二種，較可及參與類型(B)。在湖北省的JS縣，以村民小組為單元實施改革，即使是村莊改革也以小組為單元組織實施，如開會討論和協(xié)商，簽字或者投票等。JS縣村民個體性比較強，為了維護自己的利益愿意表達和參與，因此JS縣村民的參與可及性比較高，但是弱于JL縣。

第三種，最不可及參與類型(C)。安徽省TC市靠近華北平原，村民對村莊的依附性比較強，個體性相對較弱；村莊共同體力量強大，家庭和個體力量弱小。村民小組沒有集體經(jīng)濟，政府以村莊為改革單元。這種改革單元和依附性及村莊的共同體性決定了村民參與最不可及。

第四種，較不可及參與類型(D)。如果村民小組有一定的集體經(jīng)濟，改革以村民小組為單元實施，但是當(dāng)?shù)卮迕駴]有參與傳統(tǒng)和協(xié)商習(xí)慣，只服從政府和村莊的安排，在這種情況下，村民參與較不可及。

根據(jù)民情和改革單元的組合情況，我們可以推斷，在產(chǎn)權(quán)改革中村民參與可及性處在從最可及(A)到最不可及(D)之間，其中JL縣處在最可及的狀態(tài)，TC市處在最不可及的狀態(tài)。

圖4 參與空間、參與可及性與民主參與

(三)參與空間、參與可及性與參與類型

參與空間取決于領(lǐng)導(dǎo)和官僚，參與可及性取決于改革單元和民情。在產(chǎn)權(quán)改革中，參與的程度、范圍及民主性取決于參與空間和參與可及性。本部分將考察參與空間和參與可及性對參與和民主的影響。以參與空間和參與可及性建構(gòu)一個二維象限，可以考察兩者的多類組合及三地所處的位置(見圖4)。

第一種，高民主參與類型(A)。如果參與可及性比較大，而且參與空間比較大，則會形成高民主參與類型。廣東省JL縣屬于這種類型。村民參與和民主傳統(tǒng)可以否決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，從而使改革推動者束手無策，導(dǎo)致改革不可持續(xù)。JL縣不少村莊改革失敗或者形式化就與這種高參與民主類型緊密相關(guān)。參與不是推動改革，而是不配合或者否定改革。我們將這種民主稱為“大眾民主”。高民主參與并不一定就會有高效率、高質(zhì)量和滿意的改革，它可能使改革無法推進，甚至導(dǎo)致改革失敗。

第二種，較高民主參與類型(B)。如果參與可及性比較大，但是參與空間很小，在參與空間內(nèi)會形成較高水平的民主參與，即參與程度深，屬于實質(zhì)性參與，但是參與范圍不廣，參與內(nèi)容不多。

第三種，較低民主參與類型(C)。如果參與空間比較大，但參與可及性比較小，也不可能形成較高的民主參與類型，因為人們沒有參與的條件和動機，這種情況就屬于較低民主參與類型。

第四種，低民主參與類型(D)。如果參與空間很小，參與可及性也小，則民主參與的程度會相當(dāng)?shù)?。安徽省TC市屬于這種類型。TC市政府干預(yù)程度比較大，干預(yù)范圍廣，村民自身缺乏參與的動力，屬于低民主參與類型。我們將這種民主稱為“形式民主”。

與上述四種經(jīng)典的參與類型不同，JS縣情況比較特殊。JS縣的民主參與大致位于E點(見圖4)，即有一定的參與空間，也有一定的參與可及性。JS縣有一定程度的民主參與，我們稱之為“程序民主”。

通過上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)政府、村民參與和民主之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)力度和官僚專業(yè)能力決定政府干預(yù)程度，政府干預(yù)程度決定參與空間。同時，改革單元與民情決定村民參與可及性。自上而下的參與空間與自下而上的參與可及性共同決定了村民參與類型，包括參與程度、參與范圍和民主程度、民主類型。

因為政府干預(yù)程度分布在從弱到強的不同范圍，村民參與的可及性也有從小到大的不同范圍，由兩者共同決定的參與程度和民主程度也就有很大的不同。不同地區(qū)、不同時期、不同改革的村民參與、民主程度會有很大的差異：地域上有差異，時間上有不同，內(nèi)容上有變化。因此，本文將這種由政府干預(yù)程度和村民參與可及性所決定的民主稱為“彈性民主”。

七、基本結(jié)論

綜上所述，本文認為：第一，中國產(chǎn)權(quán)改革存在自主性參與和真實的民主。西方學(xué)者以意識形態(tài)來斷定中國沒有民主，或者沒有真正意義上的民主，即使有也是形式的、工具性的。但是從TC市、JS縣和JL縣三個地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革過程來看，村民可以自主參與，參與決策，可以表達，可以棄權(quán)，可以反對，可以投訴或上訪，也可以提出相關(guān)建議，而且這些參與也會得到政府和改革者的回應(yīng)，可見，產(chǎn)權(quán)改革過程中存在自主性參與和真實的民主。當(dāng)然我們也必須看到，在產(chǎn)權(quán)改革過程中村民有著各種各樣的參與方式、參與途徑，但是因為政府干預(yù)程度和村民參與可及性不同，導(dǎo)致了村民參與程度、空間、能力的差異性，也導(dǎo)致各地民主的類型不同，程度各異。

第二，村民參與和民主程度取決于政府因素和條件因素。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中的參與和民主主要由兩個因素決定：一是政府因素，包括領(lǐng)導(dǎo)的力度、強度和官僚的專業(yè)能力、積極性；二是條件因素，主要包括改革單元和民情。改革單元主要指單元規(guī)模的大小，是在村還是在組，是否可以進行充分的討論、協(xié)商；民情是指改革單元是否具有協(xié)商治理的傳統(tǒng)。政府因素決定政府干預(yù)程度，進而決定村民的參與空間；條件因素決定村民參與可及性，進而決定村民的參與可能性，自上而下的政府因素和自下而上的條件因素共同決定參與程度和民主程度。

第三，不同地區(qū)、不同時期、不同改革的村民參與具有伸縮性、民主具有彈性。西方社會的參與和民主有著明確的規(guī)則、嚴格的程序，因此參與和民主主要取決于公民參與理性。但是中國產(chǎn)權(quán)改革則需要各地在嚴格執(zhí)行國家和上級政府的政策精神時，還可以根據(jù)自身條件、基礎(chǔ)進行調(diào)整，而且因為各地領(lǐng)導(dǎo)的力度和強度、官僚專業(yè)能力和積極性有差異，改革單元的規(guī)模、協(xié)商傳統(tǒng)也不同，可變的政府因素所決定的干預(yù)程度與可變的民情因素所決定的參與可及性就會有差異，這種差異使不同地區(qū)、不同時期、不同改革的村民參與具有伸縮性、民主具有彈性。

本文最大的價值就是在一定程度上證明了在中國農(nóng)村基層社會都存在較多的自主性參與和真實的民主。本文提出的“伸縮性參與”、“彈性民主”概念，是對西方學(xué)者提出的精英民主、參與民主、協(xié)商民主、人民民主的一種拓展，更是對以競爭性選舉為核心的民主內(nèi)容的一種補充。在非西方環(huán)境下，特別是處在一個快速轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化的國家，“伸縮性參與”和“彈性民主”也許是一種必然的結(jié)果，它是邁向有效參與和實質(zhì)性民主的必經(jīng)階段。同時我們也應(yīng)看到，“伸縮性參與”和“彈性民主”也容易為地方領(lǐng)導(dǎo)、官僚和村莊用來作為推卸改革責(zé)任、壓縮和侵犯村民權(quán)利的借口，從而使“應(yīng)然參與”與“實然參與”、“應(yīng)然民主”與“實然民主”的差距擴大。

本文在考察政府因素及參與空間時，只考察了地方領(lǐng)導(dǎo)力和官僚的能力和積極性，沒有考察國家的壓力，沒有考察政府結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)及其委托—代理人性質(zhì)等特點；在考察條件因素及參與可及性時，只考察了改革單元和民情因素，沒有考察利益因素、經(jīng)濟因素、村莊精英能力、理性選擇及村莊組織性質(zhì)、集體選擇等差異。下一步的研究可以從這些方面著手以進一步拓展基層民主和村民參與的研究。