羅 翔 金 貴

(1.華中師范大學 公共管理學院， 湖北 武漢 430079； 2.中國地質大學(武漢) 經(jīng)管學院， 湖北 武漢 430205)

一、前言

通過公共投資促進經(jīng)濟增長和提升社會福利是一個世界性的現(xiàn)象。中國改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展不僅戰(zhàn)勝了全世界最大規(guī)模的農(nóng)村貧困，同時也實現(xiàn)了最大規(guī)模的福利改善(1)參見UNDP， Human Development Report 2005, New York: Oxford University Press, 2005.。然而，需要清醒認識到的是，中國城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展之間的差距并非人們想象中的那么樂觀。時至今日，中國仍有40%以上的人口生活在農(nóng)村(2)參見中國統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2020》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2020年。，而其中絕大部分又生活在中西部“連片特困”地區(qū)。這些地區(qū)的一個共同特征就是惡劣的空間環(huán)境(多為深石山區(qū)、高寒區(qū)、自然災害頻發(fā)區(qū)以及老少邊窮地區(qū)等)?？臻g環(huán)境的惡劣一方面抑制了市場的發(fā)育，使得傳統(tǒng)經(jīng)濟增長的減貧效應受損，增加了貧困的脆弱性與返貧率(3)參見T. Glauben,et al.， “Persistent Poverty in Rural China: Where, Why, and How to Escape?，” World Development, vol.40,no.4,2012,pp.784-795.；另一方面也降低農(nóng)戶抵御風險沖擊能力，固化了貧困的代際傳遞(4)參見劉彥隨等：《中國農(nóng)村貧困化地域分異特征及其精準扶貧策略》，《中國科學院院刊》2016年第3期。。可以預期，通過調(diào)整政府公共支出行為來減少區(qū)域相對貧困與提升空間福利，將是中國在消除絕對貧困后、進入全面建設社會主義現(xiàn)代化強國征程中所面臨最為重要的挑戰(zhàn)之一。

一般而言，收入的提升有可能在較短的時間內(nèi)完成，但是福利的提升卻不可能一蹴而就。因此，相較于絕對貧困，相對貧困的緩解則是一個更為漫長的過程。具體到政策的治理上，當前較為一致的判斷是要著力實現(xiàn)兩個轉變(5)參見孫久文、夏添：《中國扶貧戰(zhàn)略與2020年后相對貧困線劃定——基于理論、政策和數(shù)據(jù)的分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第10期；檀學文：《走向共同富裕的解決相對貧困思路研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2020年第6期。：第一，由集中式的減貧治理向常規(guī)式的減貧治理轉變；第二，由單純減少農(nóng)村貧困向綜合提升農(nóng)村福利轉變。從這個意義上來講，中國的區(qū)域相對貧困問題就是空間福利的問題，或者更確切地說，是通過農(nóng)村公共投資增進空間福利的問題。于是，一個隨之而來的問題是，農(nóng)村公共投資是否具有空間福利效應？僅有的少量文獻從溢出效應的角度考察了公共投資對經(jīng)濟增長的影響(6)參見張學良：《中國交通基礎設施促進了區(qū)域經(jīng)濟增長嗎——兼論交通基礎設施的空間溢出效應》，《中國社會科學》2012年第2期。，這是一個有益的視角，但并沒有針對公共投資(特別是農(nóng)村公共投資)福利的空間作用機制提供相應的實證依據(jù)。

正如習近平總書記所指出的，對我國這樣一個農(nóng)業(yè)大國、人口大國來說，不管工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到哪一步，鄉(xiāng)村都不可能消亡。中央也越來越重視農(nóng)村公共投資在提升地區(qū)福利中的作用，在2020年1月的《中共中央國務院關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》中，政府強調(diào)“對標全面建成小康社會加快補上農(nóng)村基礎設施和公共服務短板”，并明確提出加大農(nóng)村公共基礎設施建設力度等8項任務(7)這8項任務具體是：加大農(nóng)村公共基礎設施建設力度、提高農(nóng)村供水保障水平、扎實搞好農(nóng)村人居環(huán)境整治、提高農(nóng)村教育質量、加強農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務、加強農(nóng)村社會保障、改善鄉(xiāng)村公共文化服務、治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境突出問題。。時隔一年，《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》再次強調(diào)“扎實開展重點領域農(nóng)村基礎設施建設”在全國推進鄉(xiāng)村振興中的重要性。顯然，在中國政府致力于對抗區(qū)域相對貧困以實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，研究農(nóng)村公共投資對福利影響的空間機制具有非常重要的現(xiàn)實意義，它有助于我們更加深入地理解區(qū)域相對貧困治理背后空間福利增進的真正動因。然而，當前該領域的實證研究非常欠缺。鑒于此，本文將從區(qū)域相對貧困這一角度出發(fā)，為農(nóng)村公共投資影響中國空間福利提供一個直接的經(jīng)驗證據(jù)(溢出效應)，同時為構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的治理體制提出政策建議。

二、文獻綜述

在發(fā)展中國家，由于農(nóng)村公共投資不足，貧困地區(qū)缺乏有效的道路、灌溉和安全飲用水等公共設施與服務，造成了長期的福利損失(8)參見World Bank， World Development Report:Making Services Work for Poor People,Washington DC:World Bank, 2004,pp.19-31.。與此同時，生活在偏遠山區(qū)農(nóng)村的貧困人口也較難從經(jīng)濟增長中獲益，因此，通過公共投資去改善空間環(huán)境以實現(xiàn)區(qū)域福利的提升就被認為是最有效的政策手段(9)參見羅仁福等：《從農(nóng)村公共基礎設施變遷看未來農(nóng)村公共投資方向》，《中國軟科學》2011年第11期。。實踐中，聯(lián)合國“千年發(fā)展計劃(MDGs)”之后，發(fā)展中國家公共投資的規(guī)模獲得了空前的增強。在非洲，空間基礎設施項目的投資額可以占到GDP的6%至12%(10)參見C. Briceo-Garmendia and D. Benitez， “Cape Verde’s Infrastructure: A Continental Perspective,” Policy Research Working Paper, 2011,pp.1-40.。類似的，中國的農(nóng)村公共投資在改革開放后一直保持著較快的增長速度，特別是2001年中央實施農(nóng)村稅費改革以來，政府在農(nóng)村基礎設施(如道路、電力和通訊等)、教育以及農(nóng)田灌溉上的投入，其年均增長率均超過了10%。如果細化到村級層面的公共投資，中國每年每村平均投資規(guī)模是42萬，人均公共投資規(guī)模是241元，這一數(shù)量甚至接近韓國在快速工業(yè)化階段的農(nóng)村公共投資力度(11)參見張林秀等：《改革開放以來農(nóng)村公共投資演進及效果分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第8期。。

在公共投資的結構上，基礎設施與教育對福利的提升尤為重要。在中國，農(nóng)村基礎設施投資被認為是影響地區(qū)福利的一個重要因素(12)參見陸銘、陳釗：《中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的市場整合與工業(yè)集聚》，上海：上海三聯(lián)書店，2006年，第195頁。，這是因為，從已有的實證研究來看，基礎設施的發(fā)展有利于本地經(jīng)濟的增長，也有利于政策干預(13)S. Démurger, “Infrastructure Development and Economic Growth: An Explanation for Regional Disparities in China?，” Journal of Comparative Economics,vol.29,no.1,2001,pp.95-117.。具體而言，中國落后地區(qū)低水平福利均衡的一個重要原因是地理上的隔絕阻礙了貧困群體的市場參與度，而基礎設施(道路、水利、電力等)的修建增加了農(nóng)村地區(qū)的就業(yè)機會，特別是增加了貧困農(nóng)戶到非農(nóng)部門的就業(yè)機會，從而有助于整體福利水平的提升(14)參見S. Fan and C. Chan-Kang, “Regional Road Development, Rural and Urban Poverty: Evidence from China,”Transport Policy,vol.15,no.5,2008,pp.305-314.。此外，路途遙遠也抑制了技術人員與政府官員到山區(qū)農(nóng)村考察的意愿，而交通基礎設施的發(fā)展一方面能夠促進基層農(nóng)業(yè)技術的推廣，另一方面對提高貧困地區(qū)在政治上的受關注程度也有所幫助(15)參見羅慶、李小?。骸秶廪r(nóng)村貧困地理研究進展》，《經(jīng)濟地理》2014年第6期。。

除了基礎設施，教育的公共投資對福利的影響同樣被認為是非常重要的，這主要表現(xiàn)在人力資本的積累上。中國教育公共投資不足是一個不爭的事實，其中農(nóng)村教育公共投資尤為不足。以幼兒園教育經(jīng)費支出為例，2017年城市幼兒園生均教育經(jīng)費支出為8874元，農(nóng)村幼兒園生均教育經(jīng)費支出為4333元，城市幼兒園生均教育經(jīng)費支出是農(nóng)村的2.05倍(16)參見韓鳳芹、曹蕊：《構建兒童早期發(fā)展公共服務體系：理論探討與現(xiàn)實選擇》，《財政研究》2020第9期。。教育公共投資不足對中國農(nóng)村福利的負面影響是非常顯著的：一是有損于人力資本的積累；二是固化了貧困的代際傳遞。對于第一點，來自中國的經(jīng)驗證據(jù)與國際實證研究的發(fā)現(xiàn)并無本質上的不同(17)參見程名望等：《農(nóng)村減貧：應該更關注健康還是教育?——基于收入增長和差距縮小雙重視角的實證》,《經(jīng)濟研究》2014年第11期。。值得一提的是第二點，在中國農(nóng)村，福利長期低水平均衡的一個重要原因是惡劣的空間環(huán)境限制了勞動力的流動與市場的可達性，從而導致了低收入與貧困在代際之間的傳遞(18)參見Y. Liu and Y. Xu, “A Geographic Identification of Multidimensional Poverty in Rural China under the Framework of Sustainable Livelihoods Analysis，” Applied Geography,vol.73,2016,pp.62-76.。而教育公共投資的一個重要意義在于，它能夠有效地阻斷貧困的代際傳遞，并且這種作用在農(nóng)村地區(qū)更加明顯(19)參見潘慧、章元：《中國戰(zhàn)勝農(nóng)村貧困：從理論到實踐 》，北京：北京大學出版社，2018年。。最新的證據(jù)來自于楊娟、解雨巷等人，基于中國居民收入調(diào)查數(shù)據(jù)(CHIPS)(20)楊娟、周青：《增加公共教育經(jīng)費有助于改善教育的代際流動性嗎》，《北京師范大學學報(社會科學版)》2013年第2期。與中國綜合社會調(diào)查(CGSS)(21)解雨巷、解堊：《教育流動、職業(yè)流動與階層代際傳遞》，《中國人口科學》2019年第2期。數(shù)據(jù)，這兩項研究分別從不同的角度共同證實了教育公共投資有助于改善貧困代際傳遞的結論。

既有關于公共投資與農(nóng)村貧困的文獻，為理解公共支出政策與福利變化二者之間的關系提供了洞見。然而，需要指出的是，在這些研究中，福利的變動是由經(jīng)濟增長與惠及本地的公共政策所決定的，空間因素被嚴重忽視了。應該看到，作為公共物品的農(nóng)村公共投資(基礎設施與教育支出)具有非常強的外部性，這一外部性必然使得農(nóng)村公共投資的福利效應帶有“空間”特征(22)比如，較新的實證研究已經(jīng)開始注意到，農(nóng)村地區(qū)基礎設施與教育的發(fā)展不僅有助于縮小中國城鄉(xiāng)與區(qū)域之間的差距，同時還能夠通過提高生產(chǎn)率與私人資本的積累以及二者之間的互補性來促進區(qū)域發(fā)展(參見方迎風等：《公共資本、私人投資與區(qū)域性貧困陷阱》，《經(jīng)濟評論》2015年第5期)。。進一步的，在政策治理上，如果農(nóng)村公共投資對福利的影響存在空間溢出效應，那么，在當前的財政支出結構下(以地方政府為支出主體)，落后地區(qū)通過公共投資來提升福利的難度往往更大，特別是對于那些地處貧困中心的地區(qū)，還要承受由“溢出”所導致的公共投資的效率損失，從而對福利提升的程度就更弱。因此，忽視空間因素僅在總量上增加的農(nóng)村公共投資可能無助于區(qū)域福利的增進。當然，關于農(nóng)村公共投資對空間福利的影響，還需要更為細致的研究，而這也是本文試圖反映的邊際學術貢獻。

三、計量模型的設定與數(shù)據(jù)來源

(一) 中國農(nóng)村公共投資的特征事實

在進行計量模型的設定之前，有必要首先簡要回顧與描述中國農(nóng)村公共投資的特征事實，這有助于我們更好地理解接下來空間計量模型的設定，以及農(nóng)村公共投資“溢出效應”對區(qū)域福利增進的政策背景。事實上，自2000年以來，中國農(nóng)業(yè)政策的核心目的就在于解決農(nóng)村基礎設施與基本公共服務的供給不足，以實現(xiàn)糧食安全與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展(23)參見《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究》課題組：《中國農(nóng)村公共財政投入現(xiàn)狀與需求》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2015年第5期。。相應的，農(nóng)村公共支出就分為兩類：一類是農(nóng)村公共基礎建設的支出；另一類是農(nóng)村基本公共服務的支出。表1是農(nóng)村公共基礎建設支出的分攤情況。從表中可以看出，除大型水利、跨區(qū)域流域治理等具有較強外部性的農(nóng)村公共基礎設施屬中央政府事權外，大部分農(nóng)村公共基礎設施建設均屬縣鄉(xiāng)兩級政府事權范圍。表2是農(nóng)村基本公共服務支出的分擔情況。同樣的，可以看出，除了課本費這一項由中央政府完全承擔之外，大部分的農(nóng)村基本公共服務都是由中央和地方分擔，其中地方政府又承擔了主要責任。

表1 農(nóng)村公共基礎建設支出的“中央—地方”分攤情況

表2 農(nóng)村基本公共服務支出的“中央—地方”分攤情況

可以看出，在當前中國農(nóng)村公共支出結構中，地方財政承擔了絕大部分，這不利農(nóng)村貧困的緩解和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，因為經(jīng)濟越不發(fā)達的地區(qū)農(nóng)村貧困越嚴重，而地方政府卻要負擔更多的農(nóng)村公共性支出。特別是，如果農(nóng)村公共支出存在“空間溢出”效應，那么中心貧困地區(qū)還要遭受“溢出”所帶來的福利損失。在接下來的部分，本文將給出農(nóng)村公共投資溢出效應的直接證據(jù)。

(二) 空間杜賓模型(SDM)的設定

正如本文之前所論述的，以基礎設施、教育、科技為主要載體的農(nóng)村公共投資具有非常強的外部性，它對本地區(qū)與其他地區(qū)的福利都會施加影響，并且越是“空間鄰近”的地區(qū)，這種影響就越顯著。因此，我們可以通過構建公式(1)的空間杜賓模型(SDM)來驗證公共投資對福利的空間溢出效應。

HDIit=β0+β1Rinvestit+ρWRinvestjt+β3Controlsit+αi+αit+εit

(1)

(三) 數(shù)據(jù)來源

本文使用的是2006-2018年省級層面的面板數(shù)據(jù)，這是因為“農(nóng)村基礎設施投資”所能獲取的最初年份為2006年，而“農(nóng)村基礎設施投資”是被解釋變量農(nóng)村公共投資核心的組成部分，因此我們采用的是從2006年開始的面板數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源為：(1)被解釋變量。出生時的預期壽命(LE)來源于2000年、2010年的人口普查與每5年一次的1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，并采用相近年份的平均預期壽命進行插值；平均受教育年限(MYS)的基礎數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》，通過全國和各地小學、初中、高中和中專、大專及以上各種受教育程度人口比重計算得出；預期受教育年限(EYS)與平均教育程度之間具有較高的相關性，假設各地平均教育年限和預期教育年限之間的比例關系與全國一致，則利用全國層面教育數(shù)據(jù)可以估計出各地的教育數(shù)據(jù)。(2)解釋變量。農(nóng)村基礎設施投資數(shù)據(jù)來源于《城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》；農(nóng)村教育投資數(shù)據(jù)來源于《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》；農(nóng)業(yè)科技投資=各地區(qū)科技研究活動經(jīng)費政府資金×政府資金投入到農(nóng)林牧漁比例，其中，科技活動經(jīng)費政府資金數(shù)據(jù)來源于《中國科技統(tǒng)計年鑒》，各地區(qū)財政支出來源于《中國統(tǒng)計年鑒》，各地區(qū)農(nóng)林牧漁支出數(shù)據(jù)來源各省/市統(tǒng)計年鑒；農(nóng)業(yè)人口來源于《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》。(3)控制變量。第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重、人口密度、每千人口衛(wèi)生技術人員、每千人口義務教師、人均公園綠地面積均來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。表3是所有變量的統(tǒng)計性描述。

表3 變量的統(tǒng)計性描述(n=403)

四、 估計結果及其解釋

(一) 基準回歸

表4提供的是本文基準回歸的結果。模型1是沒有考慮空間因素的FE估計，從回歸結果來看，人均農(nóng)村公共投資對HDI的回歸系數(shù)顯著為正，說明增加本地的農(nóng)村公共投資能提升當?shù)氐母＠?，這不僅與已有文獻的結論一致(24)參見楊云帆等：《農(nóng)村村級公共投資結構與變遷——基于5省101村的長期跟蹤調(diào)查》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2015年第1期。，同時也符合我們對中國區(qū)域發(fā)展事實的觀察。在控制變量中：人口密度對HDI的影響為正，這可以從人口(人力資本)的集聚促進經(jīng)濟增長中得到解釋；每千人口衛(wèi)生技術人員、人均公園綠地對HDI的影響顯著為正，意味著提供良好的公共服務對福利水平的增進是非常重要的(25)每千人口義務教師對HDI的影響不顯著，這可能與我們使用的是省級層面的數(shù)據(jù)有關：一方面，中國目前存在著大量的留守兒童與流動兒童，受制于城鄉(xiāng)二元體制，留守/流動兒童在城市與農(nóng)村均無法享受良好的義務教育(參見黎煦、朱志勝、陶政宇等：《回流對貧困地區(qū)農(nóng)村兒童認知能力的影響——基于137所農(nóng)村寄宿制小學的實證研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第9期。)；另一方面，對于城市兒童而言，基本上都能享受完善的義務教育。因此，如果城鄉(xiāng)分割的二元體制不能改變，增加義務教育的供給對HDI提升的作用并不大。。

表4 基準回歸結果

由于本文關注的核心機制是農(nóng)村公共投資的空間溢出效應，接下來我們將對模型2與模型3的結果進行重點討論。首先，從解釋變量人均農(nóng)村公共投資對被解釋變量HDI的影響來看，無論是使用queen矩陣的模型2，還是使用反地理距離矩陣的模型3，其回歸系數(shù)都顯著為正，這意味著農(nóng)村公共投資對HDI具有正向空間溢出效應。這種空間溢出效應是通過兩種機制進行傳導的：第一，放大了經(jīng)濟增長的作用。經(jīng)驗研究顯示，在農(nóng)村公共投資長期供給不足的村莊，家庭的初始人力資本較弱，再加上生產(chǎn)、生活方式也更為傳統(tǒng)，流動往往會面臨較高的調(diào)整成本(26)參見N. Vladicescu, V. Cantarji and I. Jigau, The Impact of Migration and Remittances on Communities, Families and Children in Moldova, United Nations Children’s Fund,2008.。必要的農(nóng)村公共投資(如教育、道路)的好處在于能夠提升人力資本與地理可達性，從而降低流動的成本以幫助勞動力流動到市場機制(就業(yè)與收入)更好的地區(qū)分享經(jīng)濟增長的成果(27)參見S. Fan, et al., “Reforms, Investment and Poverty in Rural China,”Economic Development and Cultural Change,vol.52,no.2,2004,pp.395-421.。顯然，增加本地農(nóng)村公共投資規(guī)模對周邊地區(qū)福利的增進將有所幫助。第二，抵御了外部生產(chǎn)風險的沖擊。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個典型特征是相鄰地區(qū)往往會面對同質性的外部風險沖擊，如旱災、蟲災等。以基礎設施、農(nóng)田水利與電力通訊為代表的公共投資不僅能夠有效對抗同質性的外部農(nóng)業(yè)風險沖擊，同時還有助于生產(chǎn)要素(特別是技術人員)地區(qū)間的流動，從而促進農(nóng)業(yè)技術的推廣。因此，本地農(nóng)村公共投資的增加也能夠帶動鄰近地區(qū)福利的提升。

其次，模型2與模型3中控制變量的回歸結果與模型1基本保持了一致，也即人口集聚與更好的公共服務對福利提升具有正向作用。需要解釋的是模型3中第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重對HDI的影響。因為從回歸結果來看，二者之間的估計系數(shù)為負，這意味服務業(yè)比重的提升反而降低了本地的福利水平，而這也確實與現(xiàn)實情況有所不符。我們認為造成這一結果的原因可能與本文所使用的空間權重矩陣有關。由于模型3使用的是反距離空間權重矩陣，地理因素對地區(qū)發(fā)展的作用被進一步強化了。正如新經(jīng)濟地理學所強調(diào)的，基本的區(qū)位因素在解釋區(qū)域間相對集聚的空間“模式”時起著根本的作用，而收益遞增則輔助性地決定了空間差異的程度(28)參見Donald R. Davis and David E. Weinstein，“Bones Bombs and Break Points:The Geography of Economic Activity,” American Economic Review,vol.92,no.5,2002,pp.1269-1280.。具體到中國，經(jīng)濟集聚所導致的收益遞增主要體現(xiàn)在東部沿海發(fā)達省份，盡管中國經(jīng)濟中服務業(yè)占GDP的比重在上升，但是少數(shù)發(fā)達地區(qū)卻擁有更快的上升速度，再加上這些地區(qū)在企業(yè)數(shù)量、人力資本、市場規(guī)模與交通條件上都占據(jù)優(yōu)勢，從而對周邊地區(qū)造成“虹吸”(siphon)效應。因此，從這個角度來看，一旦考慮到地區(qū)之間的經(jīng)濟互動與收益遞增，在省級層面上，本地服務業(yè)比重的提高對HDI的影響就有可能是負向的。

(二)穩(wěn)健性檢驗

表5報告的是農(nóng)村公共支出空間溢出穩(wěn)健性檢驗結果。模型4與模型5分別是反距離平方空間權重矩陣與引力模型構造權重矩陣的估計結果，從解釋變量人均農(nóng)村公共投資與人均公共投資空間滯后項的系數(shù)看，其方向與顯著性與表2中相關模型保持一致。同時Hausman檢驗的P統(tǒng)計量也在1%的置信水平下拒絕了FE估計與RE估計無系統(tǒng)差別的原假設，這說明本文關于農(nóng)村公共投資對HDI具有空間溢出效應的結論是可靠、穩(wěn)健的。

五、結論與討論

(一)主要結論與政策建議

從促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來看，通過調(diào)整政府支出行為來減少區(qū)域相對貧困與提升空間福利，將是未來中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展政策所面臨的最為重要的挑戰(zhàn)之一。本文基于2006-2018年的省級面板數(shù)據(jù)，使用空間杜賓模型(SDM)后發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村公共投資對HDI的影響具有正向的空間溢出效應；反距離平方矩

表5 穩(wěn)健性檢驗結果

陣與引力模型矩陣作為替代空間權重矩陣的穩(wěn)健性檢驗支持農(nóng)村公共投資對HDI具有空間溢出效應的結論。本文的研究結論說明，單純從經(jīng)濟增長的角度來解釋公共投資的福利效應是不夠全面的。不可否認，改革開放以來中國大規(guī)模的公共投資得益于經(jīng)濟的快速增長，這在極大程度上改善了社會福利，包括地區(qū)繁榮、收入增加等。在這一層面上，經(jīng)濟增長與福利增進是相聯(lián)系的。但是還應該看到，在經(jīng)濟快速增長的同時，中國城鄉(xiāng)與區(qū)域之間的差距并沒有因此而縮小，區(qū)域性的貧困也沒有得到本質性的緩解。特別是在當前經(jīng)濟分權的治理模式下，由于公共投資與本地經(jīng)濟增長有關，不同地區(qū)的公共物品與公共服務差距巨大，再加上本文所證明的溢出效應，于是，越是貧困地區(qū)，地方政府越是缺乏動機去改善公共福利，這就從空間福利的角度解釋了為什么只顧及經(jīng)濟增長的公共投資在減少區(qū)域貧困上通常是難以奏效的(31)參見S. Rozelle, L.X. Zhang and J.K. Huang， “China’s War on Poverty，” Working Paper， No.60, Center for Economic Research on Economic Development and Policy Reform, Stanford Institute for Economic Policy Research, Stanford University, 2000.。更為重要的是，忽略空間福利的公共政策可能會有損區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。事實上，一旦地方政府為了增長而競爭，除非將公共福利(比如環(huán)境保護、社會保障等)作為晉升的考核目標，否則公共投資勢必會優(yōu)先投入到生產(chǎn)性項目中，而這些項目恰恰又偏離了地方的比較優(yōu)勢，長期就會導致地區(qū)間的市場分割與福利損失(32)參見陳釗、陸銘：《在集聚中走向平衡——中國城鄉(xiāng)與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的實證研究》，北京：北京大學出版社，2009年，第125頁。，我們觀察到的經(jīng)濟增長與福利增進的空間非同步性由此也可以得到解釋。

基于上述發(fā)現(xiàn)與認識，本文的政策建議是改善當前農(nóng)村公共支出的結構與方向。具體而言，政府可以在以下兩個方面有所作為。第一，調(diào)整中央農(nóng)村公共投資的結構與方向。正如本文一再表明的，現(xiàn)階段中國農(nóng)村公共投資的結構中，地方財政承擔了絕大部分，這不利農(nóng)村相對貧困的緩解和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，因為經(jīng)濟越不發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村貧困越嚴重，而地方政府卻要負擔更多的農(nóng)村公共支出。因此，在支出結構上，要提高中央農(nóng)村公共投資的比例，這不僅有利于彌補“輻射力”強、地處中心的貧困地區(qū)由于“溢出”而造成的福利損失，同時還能夠改善地方政府實行反周期(anti-cyclical)政策的處境，在長期對空間福利的增進也有所幫助。在支出方向上，中央財政轉移支付要更多地投入到改善農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境以及基礎設施建設等“投入大、周期長”的項目上，以減輕地方政府在發(fā)展農(nóng)村文教醫(yī)療以及社會保障事業(yè)上的財政壓力。

第二，規(guī)范地方政府的公共投資行為。在現(xiàn)實中，中國的空間福利長期難以得到實質性的提升，其制度性的根源在于地方政府有相當強的能力進行經(jīng)濟投資，而這種行為在“政治錦標”(political tournaments)的體制下又被極大地鼓勵了。因此，未來應該進一步規(guī)范地方政府的公共投資的行為，有意識地將地方財政逐步轉為公共財政。這樣做的好處在于：一方面，可以避免地方政府發(fā)展背離其比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，以及由此導致的地區(qū)間的福利損失；另一方面，地方政府在教育、醫(yī)療上的投入能夠放大農(nóng)村公共投資的溢出效應，這不僅有利于人力資本的積累，也有利于落后地區(qū)分享經(jīng)濟增長的成果，從而在整體上提升中國的區(qū)域福利。

(二)進一步討論

中國改革開放四十多年的城鄉(xiāng)發(fā)展印證了公共投資在提升區(qū)域福利(尤其是農(nóng)村福利)中的作用。對此，一種較為直觀的理解是，農(nóng)村福利的變化與公共投資的規(guī)模有關。的確，道路、教育以及灌溉等服務是被一定規(guī)模的公共投資所保證的。但是還應該看到，公共投資規(guī)模的增加與農(nóng)村福利的增進在空間上卻并非一致。比如最近的一項研究顯示，中國農(nóng)村公共支出是順周期的(pro-cyclical)，并且這種順周期的特征在欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)得更為顯著(33)參見X. Luo, X. H. Lu, Z. Zhang， Y. Pan, “Regional Differences and Rural Public Expenditure Cyclicality: Evidence from Transitory and Persistent Shocks in China，” The Annals of Regional Science,vol.65,2020，pp.281-318.。這也意味著在當前的財政支出結構下(以地方政府為支出主體)，落后地區(qū)通過公共投資來提升福利的難度往往更大，特別是對于那些地處行政邊界的貧困地區(qū)，其農(nóng)村公共投資的外部性在很大程度上無法有效地內(nèi)部化，從而對福利提升的程度就更弱(34)在2012 年國務院扶貧辦發(fā)布的名單中，592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣有超過一半位于省份交界處，而邊界縣的貧困發(fā)生率要遠高于非邊界縣。此外，11個集中連片特殊困難地區(qū)中，有10個為多省交界地區(qū)。。因此，忽視空間因素僅在總量上增加農(nóng)村公共投資，可能無助于地區(qū)福利的提升。另一種直觀解釋則強調(diào)了制度性的負面影響，認為分權體制下的經(jīng)濟競爭加劇了地方保護主義，從而導致了空間福利的損失，比如市場分割下的經(jīng)濟增長、基礎設施區(qū)域間互聯(lián)的不通不足等(35)參見H. Cai, Y. Chen and Q. Gong, “Polluting Thy Neighbor: Unintended Consequences of China’s Pollution Reduction Mandates,”Journal of Environmental Economics and Management,vol.76,2016,pp.86-104；T. Tombe and X. Zhu,“Trade, Migration and Productivity: A Quantitative Analysis of China,” American Economic Review, vol.109,no.5,2019,pp.1843-1872.。然而，保護主義并非都是負面的，在現(xiàn)實中，地方政府往往會對一些新興的或者成長中的產(chǎn)業(yè)進行保護，這些產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的初期可能需要政府進行大量的公共投資，那么在理論上就不能排除當前的保護主義在未來提升空間福利的可能(36)Bai 等對地方保護主義在中國區(qū)域分工中的作用進行了研究，利用29個省份和32個工業(yè)部門的面板數(shù)據(jù)對相關假說進行檢驗后發(fā)現(xiàn)，地方保護主義確實存在。同時他們也認為，盡管有證據(jù)說明地方保護主義的危害，但是中國區(qū)域專業(yè)化的趨勢在經(jīng)歷了短暫的逆轉后在長期仍然得到了長足的發(fā)展。因此在本文看來，地方保護主義并非是導致空間福利損失的深層次原因。參見C. E. Bai, Y. J. Du, Z. G. Tao， S. Y. Tong, “Local Protectionism and Regional Specialization: Evidence from China’s Industries，” Journal of International Economics, vol.63,no.2,2004,pp.397-417.。進一步地，如果地方政府公共投資的意圖是為了保護偏離其比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，其代價在市場化的區(qū)域分工中將越來越大(37)參見陳釗、陸銘：《在集聚中走向平衡——中國城鄉(xiāng)與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的實證研究》，北京；北京大學出版社，2009年，第125頁。。最終，地方保護主義就不會成為一種持久的現(xiàn)象，從而也不會造成長期的空間福利損失。

顯然，上述兩種關于公共投資與空間福利之間關系的解釋是不徹底的。在本文看來，農(nóng)村公共投資的溢出效應是影響空間福利變化的一個重要原因。在中國，農(nóng)村公共投資對區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展具有空間溢出效應，這是被已有文獻所證明的(38)參見張學良：《中國交通基礎設施促進了區(qū)域經(jīng)濟增長嗎——兼論交通基礎設施的空間溢出效應》，《中國社會科學》2012年第2期。，但是這些研究沒有進一步說明農(nóng)村公共投資是如何影響空間福利的。本文的研究顯示，農(nóng)村公共投資對福利的影響具有正向的空間溢出效應，這為公共政策的區(qū)域治理提供了直接的經(jīng)驗證據(jù)。此外，本文的實證研究還表明，農(nóng)村公共投資可能還存在負向的“虹吸效應”。理論上，農(nóng)村公共投資會提高當?shù)氐目蛇_性與吸引力，如果公共投資所在地本身又具有較好的發(fā)展基礎，則會加快生產(chǎn)要素向該地區(qū)的流動而對相鄰地區(qū)造成“虹吸”，以至于一個地區(qū)公共投資的增加會有損于其他地區(qū)的福利。當然，關于農(nóng)村公共投資對福利的影響是否存在“虹吸效應”，本文并沒有給出直接的證據(jù)，而這也是未來值得研究的一個重要方向。

與此同時，在政策評估上，本文試圖反映的一個重要信息是，如果不考慮溢出效應，則有可能高估農(nóng)村公共投資對空間福利提升的作用，其政策治理的“錯覺”就是繼續(xù)保持中央財政支出相對弱化的局面。這也就解釋了為什么貧困地區(qū)通常缺乏動機(也無法)通過農(nóng)村公共投資去提升空間福利。進一步地，農(nóng)村公共投資對福利的影響能夠在多大程度上內(nèi)部化(internalization)也決定了空間福利的提升程度。一般而言，當經(jīng)濟活動存在正外部性，地方政府會策略性地減少轄區(qū)邊界上的公共投資，產(chǎn)生區(qū)域發(fā)展中的邊界效應(39)參見唐為：《分權、外部性與邊界效應》，《經(jīng)濟研究》2019年第3期。。而一旦位于行政邊界的又是傳統(tǒng)意義上的“連片特困地區(qū)”，那么農(nóng)村公共投資的福利效應則更難以內(nèi)部化(相較于轄區(qū)內(nèi)部)，從而造成了地區(qū)間的福利損失。關于農(nóng)村公共投資是是否存在福利的邊界效應，同樣是一個極具價值的研究方向(40)比如，最新的實證研究顯示，中國省份邊界縣的經(jīng)濟產(chǎn)出顯著低于其他縣，即存在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的邊界效應(border effect)，并且這種邊界效應只存在于地方政府主導的公共投資中。相應地，該研究認為，在邊界效應下加強中央政府的公共投資，同時建立地區(qū)間的共享機制對區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展至關重要。事實上，此觀點與本文所強調(diào)的公共投資的空間溢出效應是互為補充的：無論農(nóng)村公共投資對福利的影響是正向溢出還是負向溢出，中心貧困地區(qū)的福利損失都更大，而糾正這種空間福利損失的政策手段就是增加對落后地區(qū)中央轉移支付的力度。。

本文的不足之處也是明顯的。由于我們使用的是省級面板數(shù)據(jù)，在具體捕捉農(nóng)村公共投資對HDI的空間溢出效應時，二者之間的回歸系數(shù)偏小，這既與被解釋變量HDI的設定有關(HDI的最大值為1)，同時受限于數(shù)據(jù)的可得性(目前只能獲得省級農(nóng)村公共投資的數(shù)據(jù))。因此，在省級層面上，農(nóng)村公共投資對整體HDI的提升確實是有限的。此外，由于使用的是省級層面的面板數(shù)據(jù)，我們也沒有對不同類型公共投資在空間上發(fā)揮作用的機制加以分析。未來如果能夠獲得尺度更小的數(shù)據(jù)(比如縣級數(shù)據(jù))，農(nóng)村公共投資對空間福利的影響機制就能更加準確地被反映出來。當然，希望本研究能夠讓學界與政府意識到農(nóng)村公共投資對提升空間福利的重要性，啟發(fā)更多的后續(xù)研究。