張 源 金文浩

（1.甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運輸分院 甘肅 蘭州 730070；2.蘭州大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

在檢察公益訴訟工作中，作為重要一環(huán)的公益訴訟調(diào)查核實工作面臨制度供給不足的問題，一定程度上制約了檢察機關(guān)公益訴訟職能的發(fā)揮[1]。通過考察檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的實踐運行，發(fā)現(xiàn)存在如下三個方面的問題：一是在調(diào)查核實權(quán)的啟動方面，司法實踐中存在多環(huán)節(jié)任意啟動的情形，不論是在發(fā)現(xiàn)線索階段，還是立案后的訴前階段，乃至在部分案件訴訟階段都存在檢察機關(guān)的調(diào)查核實行為。二是在調(diào)查核實的具體事項方面，雖然《檢察機關(guān)民事公益訴訟辦案指南》《檢察機關(guān)行政公益訴訟辦案指南》（以下簡稱《辦案指南》）中規(guī)定了檢察機關(guān)調(diào)查核實的具體內(nèi)容，但實踐中檢察機關(guān)存在突破該制約的情形，譬如部分案件中會對規(guī)范性文件的合法性進行核實。三是在調(diào)查核實的方式方面，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）第三十五條規(guī)定了6種調(diào)查核實方式，除了利用傳統(tǒng)調(diào)查核實手段之外，檢察機關(guān)往往采取無人機拍攝等方式。在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機關(guān)會提前介入偵查環(huán)節(jié)，引導(dǎo)公安機關(guān)通過偵查權(quán)對附帶民事公益訴訟案件所需證據(jù)進行調(diào)查取證。如上問題，都牽涉對檢察公益訴訟調(diào)查核實的權(quán)能配置及規(guī)范運行。本文以《人民檢察院組織法》第二十一條為基礎(chǔ)，反思實踐中檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)存在的問題，并提出相應(yīng)的建議。

一、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的權(quán)能特征

2018年修訂的《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定，人民檢察院在履行監(jiān)督職權(quán)時可以進行“調(diào)查核實”①。該條文作為檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的立法來源，為檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的運行提供了規(guī)范性指引。

（一）檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)具有階段性

根據(jù)檢察公益訴訟的不同階段，調(diào)查核實權(quán)也呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。立案前，檢察機關(guān)的主要職責(zé)聚焦于“在履職過程中發(fā)現(xiàn)案件線索”，其調(diào)查重點是對損害國家或社會公共利益的情形進行“初步評估”，判斷是否符合立案條件。立案后檢察機關(guān)重點調(diào)查核實被監(jiān)督行為的違法性，為進一步采取相關(guān)措施夯實證據(jù)基礎(chǔ)。提起公益訴訟后，檢察機關(guān)與被監(jiān)督機關(guān)共同構(gòu)成平等的“兩造雙方”，與傳統(tǒng)訴訟中當(dāng)事人所享有的權(quán)利并無太大差異，因此在調(diào)查取證權(quán)的授予上與當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)保持一致。根據(jù)公益訴訟調(diào)查核實權(quán)運行的不同階段，應(yīng)當(dāng)合理界分立案前的“線索初查”、訴前階段“調(diào)查核實”及訴訟階段的“調(diào)查取證”。

根據(jù)《人民檢察院組織法》第二十一條的規(guī)范性表述，在檢察機關(guān)提出檢察建議之前，可以調(diào)查核實。雖然該條文在銜接上采取了“并”的模式，但通過邏輯推理可知：條文中所涉三個方面是逐次遞進的順位關(guān)系。引申至檢察公益訴訟領(lǐng)域，檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)必然被限制在制發(fā)檢察建議之前的訴前程序中。同時，《辦案規(guī)則》第二十七條規(guī)定了檢察機關(guān)的“初步調(diào)查權(quán)”，即檢察機關(guān)針對公益訴訟線索的真實性及可查性進行評估的過程。此時的“初步調(diào)查權(quán)”在權(quán)能配置上更傾向于“初步評估權(quán)”，只有當(dāng)線索具有成案可能性時，檢察機關(guān)才會真正進入調(diào)查核實程序。

（二）檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)具有監(jiān)督性

調(diào)查核實權(quán)的配置與檢察機關(guān)的監(jiān)督屬性不可分離。行使調(diào)查權(quán)的目的在于糾正違法行為，其權(quán)力屬性本身具有監(jiān)督性，尤其在檢察公益訴訟中，“調(diào)查”主要通過在現(xiàn)場實地考察以查明相關(guān)事實，“核實”則通過對相關(guān)材料的審核以確定其真?zhèn)?。從該意義上講，調(diào)查具有主動性，核實具有中立性[2]，兩者之間是手段與目的的關(guān)系。調(diào)查的結(jié)果為核實真?zhèn)翁峁┝俗C據(jù)材料，調(diào)查核實的過程又體現(xiàn)了檢察權(quán)的監(jiān)督屬性。根據(jù)《人民檢察院組織法》第二十一條的規(guī)定，在經(jīng)過調(diào)查核實之后，檢察機關(guān)可以“提出抗訴、糾正意見、檢察建議”?？梢姽嬖V訟中調(diào)查核實的目的在于為制發(fā)檢察建議或提起訴訟奠定證據(jù)基礎(chǔ)，調(diào)查核實亦是為了更好履行憲法所賦予的監(jiān)督職權(quán)。

（三）檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)具有獨立性

《人民檢察院組織法》第二十一條為檢察機關(guān)在公益訴訟案件辦理過程中行使調(diào)查核實權(quán)提供了規(guī)范依據(jù)。雖然理論界關(guān)于“提起公益訴訟”是否屬于第二十一條規(guī)定的監(jiān)督職權(quán)存在爭議[3]，但不可否認的是，根據(jù)體系解釋的推演，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，不論在訴前階段還是訴訟階段，其行使的始終是法律監(jiān)督職權(quán)。《人民檢察院組織法》第二十條與第二十一條之間具有相互銜接、互為補充之效果。檢察公益訴訟的終極目的在于維護國家或社會公共利益，而國家或社會公共利益受損是因為違法行為的出現(xiàn)，此時檢察機關(guān)肩負糾正違法行為之職責(zé)，是履行法律監(jiān)督職責(zé)的主要體現(xiàn)。檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)并不是一種附帶性權(quán)力，亦與刑事、民事、行政調(diào)查核實權(quán)存在差異，是檢察機關(guān)在履行公益職責(zé)時所享有的一項法定職權(quán)，具有獨立性。

二、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的運行失范

（一）運行理念偏差

調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要保障，也是監(jiān)督違法行為的有效手段。司法實踐中，部分檢察人員對檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的重要意義和作用認識不足，有的突破調(diào)查核實界限范圍，片面追求勝訴率，造成檢察權(quán)僭越、干預(yù)行政權(quán)的現(xiàn)象；有的對行政機關(guān)及違法行為人態(tài)度強硬、整改難度較大的案件不敢調(diào)查核實、不善于調(diào)查核實。之所以出現(xiàn)監(jiān)督理念的偏差與錯位，主要原因在于調(diào)查核實權(quán)的定位與性質(zhì)是源于法律監(jiān)督權(quán)還是訴訟中當(dāng)事人所享有的訴訟證明權(quán)并不明晰[4]。因此，導(dǎo)致司法實踐中檢察人員對其適用出現(xiàn)“模棱兩可”的現(xiàn)象，不利于檢察公益訴訟的良性發(fā)展。

（二）運行依據(jù)缺失

雖然調(diào)查核實權(quán)已經(jīng)在《人民檢察院組織法》中有所體現(xiàn)，但由于立法技術(shù)方面的需求，極強的原則性與概括性導(dǎo)致該條款的具體適用有待進一步細化。《辦案規(guī)則》第二章第四節(jié)專門對調(diào)查程序作出的規(guī)定，絕大多數(shù)依然沿用了普通私益訴訟的程序性規(guī)則，調(diào)查核實權(quán)運行依據(jù)不明確成為制約檢察公益訴訟發(fā)展的主要障礙。

司法實踐中，檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的依據(jù)主要為規(guī)范性文件，效力較低，往往存在自我授權(quán)的嫌疑?！度嗣駲z察院組織法》《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》均采取了“調(diào)查核實”這一概念，而2021年7月起施行的《辦案規(guī)則》則設(shè)專節(jié)規(guī)定“調(diào)查”程序，未使用“核實”的概念，但在權(quán)力配置上卻與此前的規(guī)范性文件并無差異。由此導(dǎo)致理論上的分歧及其權(quán)能配置的紛爭，有必要對規(guī)范性文件中關(guān)于調(diào)查核實權(quán)的表述進行統(tǒng)一規(guī)范。

（三）運行階段模糊

司法實踐中，檢察機關(guān)并未界分不同訴訟階段調(diào)查核實權(quán)的運行，而是采取“一刀切”的方法，將調(diào)查核實權(quán)貫穿于公益訴訟的全過程，混淆了立案前的初查和訴訟中的調(diào)查取證。這樣不僅會使檢察權(quán)的行使逾越必要的邊界，導(dǎo)致權(quán)力失控，還會造成司法資源的浪費，脫離了必要約束的權(quán)力必然會出現(xiàn)濫用。調(diào)查核實權(quán)的行使具有推進提起訴訟的作用，檢察機關(guān)在查證案件事實與相關(guān)證據(jù)材料的基礎(chǔ)上，會進而判斷是否有必要啟動訴訟程序。在訴訟階段，調(diào)查核實程序已經(jīng)結(jié)束，檢察機關(guān)作為公益起訴人應(yīng)當(dāng)與被告具有平等性，該平等性則主要體現(xiàn)在職權(quán)配置上，但調(diào)查核實程序的頻繁啟動不僅難以保障違法行為人的合法權(quán)益，而且不符合法律監(jiān)督的屬性。

（四）強制措施缺位

司法實踐中，檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)強制性缺失主要表現(xiàn)在兩個方面：其一是調(diào)查核實強制手段的禁止適用。《辦案規(guī)則》第三十五條規(guī)定了檢察機關(guān)調(diào)查核實的方式，采取“列舉+兜底”的模式主要規(guī)定了6種手段，并排除了強制性措施的適用。其二是調(diào)查核實強制性保障機制的缺失。如果出現(xiàn)行政機關(guān)與其工作人員拒絕配合的情形，則《辦案規(guī)則》第四十五條規(guī)定可以向同級人大常委會報告或者向同級紀檢監(jiān)察機關(guān)、上級主管機關(guān)通報。面對不配合甚至阻礙檢察機關(guān)取證的違法行為，實踐中通報制度往往難以制止、懲罰不配合調(diào)查核實的行為。根據(jù)《民事訴訟法》第六十七條、第一百一十四條的規(guī)定，人民法院對于拒絕配合調(diào)查取證的行為人不僅可以罰款，必要時亦可拘留。這一保障力度相較于檢察機關(guān)而言具有更高的強制性。調(diào)查核實權(quán)在維持檢察權(quán)合理運行、平衡檢察權(quán)與行政權(quán)之間具有重要作用，而剛性保障措施的缺失導(dǎo)致檢察機關(guān)在履行公益職責(zé)過程中調(diào)查核實的效果往往得不到有效發(fā)揮。

三、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的行使原則及完善舉措

（一）檢察公益訴訟調(diào)查核實行使的原則

1.關(guān)聯(lián)必要原則。調(diào)查核實權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)滿足案件辦理需求，不能超越必要的限度打破兩造雙方的訴訟平衡。需要注意的是，“案件辦理需求”即調(diào)查核實行為應(yīng)當(dāng)圍繞公益損害結(jié)果、程度及行政行為合法性展開，在選取調(diào)查方式時盡量避免引發(fā)沖突，針對案件具體情況，采取適當(dāng)合理的調(diào)查手段，不得對行政機關(guān)或行政相對人的合法權(quán)益造成侵害。

2.客觀中立原則。檢察機關(guān)在公益訴訟案件辦理過程中應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正立場，不能因為其“公益代表人”的身份而預(yù)設(shè)立場，片面行使調(diào)查核實權(quán)。檢察公益訴訟的目的不是為了追求勝訴的結(jié)果，而是通過糾正違法行為保護國家或社會公共利益?？陀^中立性是檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的根本保障。

3.經(jīng)濟及時原則。在生態(tài)環(huán)境與資源保護領(lǐng)域，高昂的鑒定費用等往往成為掣肘檢察公益訴訟發(fā)展的阻礙，檢察機關(guān)既要固定關(guān)鍵證據(jù)，又要注重成本控制，以最小的司法投入實現(xiàn)公益保護的最大化。對于部分證據(jù)存在毀損、滅失風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查核實，以免錯失取證時機。

（二）完善檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的舉措

1.明確法律依據(jù)。調(diào)查核實權(quán)作為檢察公益訴訟專門立法的一項主要內(nèi)容，必須從法律層面予以明確。由于《人民檢察院組織法》的規(guī)定過于抽象模糊，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)不當(dāng)行使調(diào)查核實權(quán)的情形，有損公益訴訟的權(quán)威性及檢察公信力。雖然《辦案規(guī)則》采用專門的章節(jié)對調(diào)查核實權(quán)進行了細化，但由于其只是指導(dǎo)各級人民檢察院辦案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，效力層級較低，對外并不具有普遍約束力。因此，應(yīng)當(dāng)從法律層面對檢察公益訴訟調(diào)查核實的范圍、手段等予以明確。一方面，可通過修改現(xiàn)行法的方式對調(diào)查核實權(quán)予以明晰。具體而言，可對《行政訴訟法》第二十五條及《民事訴訟法》第五十五條予以修訂，明確調(diào)查核實權(quán)的行使范圍及必要限度；另一方面，在公益訴訟專門立法中總則部分對調(diào)查核實權(quán)作出規(guī)定，明確檢察機關(guān)履行公益職責(zé)時調(diào)查核實權(quán)的權(quán)能配置。

2.限定行使范圍。檢察公益訴訟由于其獨特的制度設(shè)計具有明顯的階段性特征，而檢察機關(guān)在不同訴訟階段行使調(diào)查核實權(quán)的側(cè)重點各有不同。根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條與《行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件大致可分為3個階段，即線索初查、訴前調(diào)查核實和訴訟程序調(diào)查取證，這3個階段在案件辦理上具有相對獨立性，但又先后相連，后一階段的發(fā)展必須由前一階段奠定基礎(chǔ)。詳言之，立案階段檢察機關(guān)主要是核查線索的真實性及可成案性；訴前階段主要是獲取翔實的證明材料，制發(fā)訴前公告或檢察建議；訴訟階段檢察機關(guān)的“類原告”地位決定了其要對自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)將調(diào)查核實權(quán)的行使范圍限定在立案后制發(fā)檢察建議前的訴前程序中，以界分檢察機關(guān)訴前階段“法律監(jiān)督者”的角色定位和訴訟階段“公益起訴人”的身份特征。

3.探索“反制措施”。雖然《辦案規(guī)則》第四十五條規(guī)定了行政機關(guān)及其工作人員拒絕配合調(diào)查核實的處理方式，但由于其在司法實踐中的適用有限，且其范圍僅限于行政公益訴訟領(lǐng)域，難以對民事公益訴訟中違法行為人及相關(guān)人的配合取證義務(wù)進行規(guī)制。因此，一方面，有必要對該條文的適用范圍進行拓展，將其引申至民事公益訴訟領(lǐng)域。另一方面，應(yīng)當(dāng)在該條文的基礎(chǔ)上，設(shè)置階梯遞進式的“反制措施”。首先，檢察機關(guān)對拒不配合調(diào)查取證的機關(guān)或個人可采取通報或報告制度；其次，在通報或報告制度難以發(fā)揮實質(zhì)功效時，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)提出檢察建議責(zé)令糾正的權(quán)力，對拒不改正的行為可采取訓(xùn)誡、警告、罰款等處罰措施；最后，檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立公益訴訟深層次違法線索移送及銜接機制，對于藐視法律威嚴、涉嫌職務(wù)犯罪的行政機關(guān)負責(zé)人或相關(guān)人員及時查處。

4.完善程序規(guī)則。一是調(diào)查核實權(quán)的啟動。司法實踐中關(guān)于調(diào)查核實權(quán)的啟動主要存在由分管公益訴訟業(yè)務(wù)的副檢察長和辦理案件的員額檢察官自行啟動兩種模式，對于重大案件也存在報請檢察長批準的情形?！掇k案規(guī)則》第五條規(guī)定，檢察官、檢察長、檢委會各負其責(zé)，但重大辦案事項，必須由檢察長決定，其他事項檢察長可以授權(quán)檢察官決定。何為“重大辦案事項”卻無相關(guān)法律依據(jù)，因此導(dǎo)致了實踐中啟動調(diào)查核實程序的隨意性，有必要進一步明晰檢察官、分管副檢察長及檢察長啟動調(diào)查核實程序的具體情形，以便更好發(fā)揮調(diào)查核實權(quán)的功效。二是調(diào)查方案的制定。根據(jù)《辦案規(guī)則》第三十三條的規(guī)定，檢察機關(guān)在調(diào)查核實前應(yīng)當(dāng)制定切實可行的調(diào)查方案。調(diào)查方案是檢察機關(guān)規(guī)范化行使調(diào)查核實權(quán)的有力保證，但調(diào)查方案并非一成不變，有可能在案件辦理過程中根據(jù)出現(xiàn)的新情況、新問題等適當(dāng)調(diào)整，以滿足辦案需求。證據(jù)能否證明待證事實，必須以調(diào)查核實手段的合法性為前提，檢察機關(guān)在調(diào)查方案制定過程中，應(yīng)當(dāng)明晰采取各項調(diào)查核實措施的正當(dāng)程序。三是調(diào)查終結(jié)報告的制作。調(diào)查終結(jié)報告是檢察機關(guān)在訴前程序調(diào)查核實結(jié)束后據(jù)以決定制發(fā)公告、檢察建議或終結(jié)案件辦理的依據(jù)。從邏輯推理來看，一般情況下只要作出《調(diào)查終結(jié)報告》，檢察機關(guān)無法定除外情形就不能再啟動對本案的調(diào)查核實程序，但實踐中由于并未嚴格區(qū)分案件辦理的不同階段，導(dǎo)致檢察機關(guān)啟動調(diào)查核實的隨意性與頻繁性，出現(xiàn)不同性質(zhì)調(diào)查行為的混同。因此，應(yīng)當(dāng)注重調(diào)查終結(jié)報告對調(diào)查核實權(quán)行使的控制功能，充分發(fā)揮其程序保障機能，最大化促進公益訴訟檢察監(jiān)督功效的實現(xiàn)。

5.提升調(diào)查能力。要履行好法律監(jiān)督職能，發(fā)揮調(diào)查核實權(quán)的積極作用，必須從理念、方法、技能等方面綜合培養(yǎng)檢察人員的調(diào)查核實能力和水平[5]。司法實踐中，囿于公益訴訟領(lǐng)域的專業(yè)性特征，檢察人員在知識儲備、理念革新及措施運用上存在一定的短板，在調(diào)查核實時涉及環(huán)境資源、信息網(wǎng)絡(luò)等方面，往往出現(xiàn)“本領(lǐng)恐慌”。因此，應(yīng)當(dāng)有針對性地對檢察人員運用現(xiàn)代科技、掌握專業(yè)知識的能力進行培訓(xùn)，并通過“走出去”與“請進來”相結(jié)合的方式，不斷提升檢察人員運用調(diào)查核實的能力和水平，補齊技能短板。

注釋：

①《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定：“人民檢察院行使第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。”