姚 偉

（西南科技大學馬克思主義學院 四川 綿陽 621010）

一、“三權(quán)分置”：耕地制度的又一次重大創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)的振興是鄉(xiāng)村振興的應有之義，更是整個新鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。就農(nóng)業(yè)特別是以耕作為基礎(chǔ)的種植業(yè)而言，合理的耕地制度、適當?shù)纳a(chǎn)經(jīng)營模式以及先進的科技裝備是其振興的重要因素，特別是耕地制度影響農(nóng)業(yè)能否采用適當?shù)慕?jīng)營模式和應用先進的科學技術(shù)來提高生產(chǎn)力。中國共產(chǎn)黨將耕地公有制度下依靠高科技來實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營作為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的長遠目標[1]，同時認識到該長遠目標需要經(jīng)過多個過渡階段的實踐探索才能逐步實現(xiàn)，使作為“弱勢產(chǎn)業(yè)”的農(nóng)業(yè)[2]逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽扛呖萍嫉暮鸵?guī)?；⑵髽I(yè)化、市場化的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)[3]。在農(nóng)業(yè)發(fā)展的各過渡階段，都必須有與之相適應的耕地制度及其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

（一）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制

自改革開放以來，我國的耕地制度及其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了兩次重大創(chuàng)新。第一次是1984年在全國推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，不僅明確了耕地的村（組）集體所有制，還確立了從耕地的集體所有權(quán)中分離出承包經(jīng)營權(quán)歸承包農(nóng)戶所有的“兩權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在短短數(shù)年內(nèi)就使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到恢復，廣大農(nóng)民實現(xiàn)基本溫飽[4]。但是，每個家庭承包耕地規(guī)模小且細碎化，機械化耕作成本高，無力承擔技術(shù)裝備和專業(yè)化服務費用，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化無從談起。在國家的正式文件特別是“中央一號文件”中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制逐漸演變成家庭承包制，在農(nóng)民的生產(chǎn)實踐中聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營也日益退化為原子化的小農(nóng)經(jīng)營。到了20世紀80年代末期，我國農(nóng)業(yè)又進入了長達20多年的徘徊期，正所謂農(nóng)民“一夜跨過溫飽線，三十年難進富裕門”[5]。

隨著80年代末沿海出口加工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了大規(guī)模的勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移，耕地撂荒現(xiàn)象日益嚴重。有的地方30%的承包戶棄耕，棄耕面積達到23.7%[6]。2006年國家取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民處境大為改善，但耕地撂荒現(xiàn)象更加嚴重。在此背景下，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營有了發(fā)展空間，農(nóng)村大戶和下鄉(xiāng)資本以極低費用甚至零費用將撂荒耕地集中起來規(guī)?；?jīng)營的現(xiàn)象增多，農(nóng)業(yè)新型規(guī)模經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)。到2014年，已有約30.4%的承包耕地被集中到規(guī)模經(jīng)營主體手中[7]。但是，一些地方又出現(xiàn)了強制剝奪承包戶承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象，一些模糊甚至錯誤的認識一度頗為流行，有的認為規(guī)模經(jīng)營主體掌握了耕地的承包權(quán)甚至所有權(quán)，有的甚至認為出現(xiàn)了耕地私有化。由此可見，耕地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制曾經(jīng)極大地促進了我國農(nóng)業(yè)的恢復和發(fā)展，但隨著社會的發(fā)展，需要在原有的基礎(chǔ)上進行重大的創(chuàng)新和發(fā)展，才能適應客觀形勢的需要。

（二）“三權(quán)分置”

為了規(guī)范和促進耕地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，2014年的中央“一號文件”明確提出落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”重大改革思路；2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》又正式確立了耕地所有權(quán)歸村(組)集體所有、承包權(quán)歸原承包戶所有、經(jīng)營權(quán)歸實際經(jīng)營主體所有的“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排，并明確要對“三權(quán)”平等保護。至此，我國耕地制度完成了第二次重大創(chuàng)新，從某種程度上說這也是整個農(nóng)村改革過程中的又一次重大創(chuàng)新[8]。

“三權(quán)分置”旨在以耕地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營，進而促進現(xiàn)代科學技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的應用，實現(xiàn)耕地制度、農(nóng)業(yè)組織經(jīng)營模式、先進科學技術(shù)在當下階段的最佳結(jié)合，以提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，使農(nóng)民過上富裕生活，并創(chuàng)造出更多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品來滿足人民對更加美好生活的需要。如果說家庭承包制下的“兩權(quán)分置”是與我國解決溫飽問題和實現(xiàn)基本小康相適應的耕地制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排的話，那么家庭承包制下的“三權(quán)分置”應是與我國全面建成小康社會、基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設甚至建成社會主義現(xiàn)代化強國相適應的耕地制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排?！叭龣?quán)分置”禁止強制流轉(zhuǎn)耕地經(jīng)營權(quán)，強調(diào)流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度、農(nóng)業(yè)社會化服務水平的提高相適應；鼓勵資本下鄉(xiāng)，但更重視將下鄉(xiāng)資本引導到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務和產(chǎn)品深加工環(huán)節(jié)，而不是直接流入耕地與農(nóng)民爭地，更反對下鄉(xiāng)資本用流入的經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款融資并用于非農(nóng)經(jīng)營；主張在部分農(nóng)民家庭向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和市民化甚至中產(chǎn)化的前提下，重點培育鄉(xiāng)村內(nèi)生的規(guī)模經(jīng)營主體。特別要注意的是，耕地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排并不排斥不以發(fā)生經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為前提的各種農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營模式，耕地“三權(quán)分置”同樣只是通向社會主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的階段性制度安排，以流入經(jīng)營權(quán)而展開的規(guī)?；?jīng)營也只是農(nóng)業(yè)走向以高科技為基礎(chǔ)的集體合作規(guī)?；?jīng)營的過渡性模式，并且十分重視和強調(diào)耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營必須以農(nóng)民自身為主體，重在培育農(nóng)村內(nèi)生的、適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場，以及各種能夠保證承包農(nóng)戶參與生產(chǎn)經(jīng)營、獲得適當增值收益份額的集體合作社規(guī)模經(jīng)營模式。

二、耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)：成效、問題及其原因

（一）耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成效顯著

“三權(quán)分置”辦法出臺5年來，我國耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成效顯著，流轉(zhuǎn)面積不斷增加，在總體上顯著緩解了耕地撂荒，促進了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的升級。2016年，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.79億畝，2020年達到5.32億畝，而2021年9月又超過5.55億畝[9]。除了經(jīng)濟相對落后、交通不發(fā)達的山區(qū)和丘陵邊遠地區(qū)外，全國各大地區(qū)耕地撂荒現(xiàn)象都得到明顯緩解。作為流出主體的廣大承包戶不僅能獲得流轉(zhuǎn)費收入，還能獲得務工收入，感受效用成倍增長[10]。耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與精準扶貧的結(jié)合，還使部分農(nóng)民因此脫貧[11]。規(guī)模化經(jīng)營緩解了耕地碎片化，促進了現(xiàn)代科技在農(nóng)業(yè)中的應用，很多規(guī)模經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動日益機械化、自動化甚至智能化。與規(guī)?；?jīng)營相適應的農(nóng)業(yè)專業(yè)化、社會化服務得到進一步發(fā)展，具有各自“專用性資產(chǎn)”的農(nóng)業(yè)專業(yè)服務主體的參與使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大大提高。農(nóng)業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益合理化，糧食和肉禽生鮮生產(chǎn)的比重得到了適當調(diào)整，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)升級，產(chǎn)品量質(zhì)齊升，更好地適應和滿足了民眾食物結(jié)構(gòu)升級的需要。

（二）耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍然存在一系列問題

耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍存在一系列的問題，影響耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的持續(xù)健康發(fā)展、農(nóng)村的社會穩(wěn)定，甚至影響國家耕地和糧食安全。

其一，直接出租模式所占比重增加。2017年出租占流轉(zhuǎn)總面積的80.9%，入股流轉(zhuǎn)占5.8%，信托、“反租倒包”等其他流轉(zhuǎn)模式共占13.3%。2020年，出租流轉(zhuǎn)上升到89.2%，入股流轉(zhuǎn)下降到5.5%，其他流轉(zhuǎn)模式下降到5.3%，而且出租流轉(zhuǎn)主要采取的是定額地租，只有少數(shù)流入需求大于流出供給的地方，出租方能夠獲得保底收入和利潤分成。這表明，大多數(shù)流出經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民很難分享規(guī)?；?jīng)營的增值收益，可能導致收入分化進一步加劇。

其二，包括工商企業(yè)在內(nèi)的鄉(xiāng)村外來專業(yè)大戶成為最重要的流入主體。2020年專業(yè)大戶流入了57.44%的流轉(zhuǎn)耕地，各類合作社流入占比為21.5%，以鄉(xiāng)村農(nóng)民家庭為主體、主要從事種養(yǎng)業(yè)的家庭農(nóng)場流入占比僅為13.39%①。這表明農(nóng)民在耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的主體地位不是在增強而在弱化。

其三，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方之間的矛盾沖突多發(fā)。作為流入方的規(guī)模經(jīng)營主體因各種原因拖欠流轉(zhuǎn)租金、要求降低合約租金，流出方要求提高合約租金，以及流入方違反合同擅自改變耕地用途、不當處理流轉(zhuǎn)耕地上的附著物、擅自用耕地經(jīng)營權(quán)抵押融資或?qū)⑵湓倭鬓D(zhuǎn)等等引發(fā)的糾紛數(shù)量仍居高不下[12]。雙方之間在政府相關(guān)項目資源和公共產(chǎn)品配置上經(jīng)常存在矛盾和沖突。每值收獲季節(jié)附近農(nóng)民大規(guī)模搶收、拾取規(guī)模經(jīng)營主體農(nóng)作物而遭暴力驅(qū)趕的現(xiàn)象日益多發(fā)，不僅給規(guī)模經(jīng)營主體造成嚴重經(jīng)濟損失，也使這些農(nóng)民面臨嚴重的生命安全威脅。盡管這與封建社會農(nóng)民“拾慧”、拾荒現(xiàn)象存在本質(zhì)區(qū)別，但仍值得重視和反思。此外，還存在產(chǎn)品強制交易、規(guī)模經(jīng)營主體環(huán)境污染等導致的各種矛盾沖突。例如，有的龍頭企業(yè)給參與其規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶的包銷合同價格低于當期市場價格，但仍壟斷收購農(nóng)戶產(chǎn)品，并以尊重合同契約精神為由阻止農(nóng)戶自主銷售，從而導致相關(guān)農(nóng)戶不滿。其中一些矛盾沖突未及時化解，轉(zhuǎn)化成了信訪案件和群體事件[13]。

其四，隨著耕地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，干群矛盾有所增多。一些兩委干部同時扮演國家代理人、村莊代理人和規(guī)模經(jīng)營主體的代理人三種角色，不能公平兼顧三方利益，甚至借特殊身份搭政策便車謀取私利。還有一些基層干部不嵌入鄉(xiāng)村社會關(guān)系，不理解農(nóng)民日常生活世界的意義，動員和治理能力弱化，通過“軟強迫”或“變相強迫”來強制流轉(zhuǎn)和主導定價[14]。有的將集體耕地私下流轉(zhuǎn)以謀取個人私利，甚至貪污挪用惠農(nóng)項目資金，損害農(nóng)戶利益。有的在耕地折股量化、股份收益分配、項目資源分配方面向特定規(guī)模經(jīng)營者傾斜，一般農(nóng)民利益相對受損和成長為規(guī)模經(jīng)營者的難度增加。所有這些都在一定程度上銷蝕著村民原本逐漸恢復的對基層干部的信任，引發(fā)新的干群矛盾。

其五，耕地流轉(zhuǎn)后非糧化和非農(nóng)化比重越來越大，威脅到糧食安全和耕地安全。一些?。ㄊ小^(qū)）耕地流轉(zhuǎn)非糧化比例常年保持在30%～60%之間，有的甚至高達90%以上[15]。一些基本農(nóng)田流轉(zhuǎn)后或被用于挖塘種樹，或被建成“大棚屋”出租，或被通過以租代征完全非農(nóng)化。在流出供給大于流入需求的地方，一些規(guī)模經(jīng)營主體采取機會主義方式短期流入最好耕地，純粹借助自然肥力粗放經(jīng)營，竭澤而漁后又另尋他處流入耕地謀利。一些規(guī)模經(jīng)營主體將耕地長期用于某種單一作物的大棚生產(chǎn)，導致土壤有害菌落嚴重超標，農(nóng)作物日益難以生長；過度使用化肥，導致土壤板結(jié)嚴重；大量使用來自養(yǎng)殖業(yè)的“有機肥”，導致土壤抗生素和重金屬嚴重超標。如此種種，不一而足。

（三）耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題的原因分析

出現(xiàn)上述問題的原因是多重的，擇其要者而論之。首先，與三權(quán)分置相關(guān)的配套性法律法規(guī)存在滯后或缺失，導致相關(guān)主體行為“依法沖突”或無法可依。例如，既有眾多相關(guān)法律法規(guī)仍未將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開表述，相關(guān)法律沒有明確耕地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)還是次生用益物權(quán)[16-18]，使用流入經(jīng)營權(quán)抵押貸款以及在無法償還時的再流轉(zhuǎn)缺少具體操作規(guī)范和實施程序等[19]，關(guān)于農(nóng)業(yè)風險基金、農(nóng)業(yè)投保和理賠等方面的配套性法規(guī)制度遠未完善，在確權(quán)、經(jīng)營權(quán)流出或收回時的耕地評測指標十分粗略并由此埋下許多糾紛隱患。

其次，一些基層干部的相關(guān)觀念和行為還存在一定偏差。三權(quán)分置辦法的指導思想是明確的，但在地方實踐過程中，一些基層干部在不具備條件的情況下強制推進流轉(zhuǎn)，更加重視外來資本等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的利益和需求，在資源和項目上對其“錦上添花”，但是監(jiān)管不到位，而緩慢內(nèi)生于村莊的規(guī)模經(jīng)營主體則難遇到“雪中送炭”，更是“門庭冷落鞍馬稀”。

最后，農(nóng)村基層治理體系不完善和治理能力較弱。國家頂層設計的制度與政策在執(zhí)行末端出現(xiàn)“最后一公里”的問題，往往與基層治理體系和能力建設滯后有關(guān)。改革開放以來我國農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”的基層治理結(jié)構(gòu)總體上取得了很大的成就，但村民自治也遭遇了一些挫折。近年來推行的村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”，在一定程度上緩解了村民自治存在的異化，但也使“一肩挑”村干部承擔多重責任，基層黨建薄弱的村組仍存在治理的“內(nèi)卷化”可能[20]。各類規(guī)模經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)專業(yè)服務主體的進入，使鄉(xiāng)村社會進一步陌生化，信任、合作和互惠的規(guī)范弱化而原子化趨勢更加明顯。耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)諸多環(huán)節(jié)不再僅是村內(nèi)事務而涉及外來規(guī)模經(jīng)營主體，因此需要建構(gòu)新的鄉(xiāng)村治理框架將其吸納進來，但在一些地方外來規(guī)模經(jīng)營主體反而將村兩委組織吸納內(nèi)化為自己的內(nèi)部組織部門[21]。另外，除了村委及其系列附屬組織外，農(nóng)民的其他合法社會群團組織較少，2020年底全國省均1.56萬個行政村，但省均農(nóng)民群團組織僅2000個左右②。即使存在農(nóng)民群團組織，在耕地確權(quán)評估、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)決策、流入主體資格審查、耕地用途監(jiān)督、矛盾糾紛處理以及農(nóng)業(yè)保險投保定損理賠、政府投保補貼和保險費補貼確定等環(huán)節(jié)，參與治理的機會也較少[22]。流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)主體的自組織化程度和博弈力量失衡，多元主體平等協(xié)商、共治共享的基層治理格局也就難以形成。

此外，還存在規(guī)模經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗不足和市場價格波動風險導致收益不能達到預期從而難以支付租金引發(fā)糾紛，農(nóng)民自身不能正確看待收入分化和心理失衡等等原因，在此不再一一贅述。

三、應對之策：耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的復合治理

要實現(xiàn)耕地經(jīng)營權(quán)的持續(xù)健康發(fā)展，就必須針對上述原因采取系統(tǒng)的應對之策。特別是應進一步完善相關(guān)制度體系和培育治理的多元參與主體，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的村莊復合治理機制，以促進耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)治理的精細化。

（一）完善相關(guān)制度體系和形成多元治理主體格局

國家相關(guān)立法機構(gòu)應進一步將“三權(quán)分置”辦法法律化，完善耕地三權(quán)權(quán)能、耕地評估、經(jīng)營權(quán)抵押貸款和再流轉(zhuǎn)等方面的配套性法律法規(guī)體系，使相關(guān)流轉(zhuǎn)主體行為有法可依、有章可循。黨和政府要確立完善科學的干部政績考核指標體系，防止基層政府干部陷入惡性的“晉升錦標賽”，確保對國家支農(nóng)惠家項目和資源的公正分配。農(nóng)村基層黨組織建設及其內(nèi)部治理體系與能力建設應進一步加強，發(fā)揮好引領(lǐng)基層治理體系和能力建設的主體作用。“一肩挑”加強了黨對村民自治的領(lǐng)導，但村民議事、決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制仍應繼續(xù)完善，加強村委干部內(nèi)部約束和村民自我教育，積極利用網(wǎng)絡信息技術(shù)提高村民自治參與度和減少參與成本。

基層黨政部門要重視在農(nóng)村積極培育多元治理參與主體。要通過城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展促進農(nóng)村內(nèi)生規(guī)模經(jīng)營主體的成長。例如，可以通過“三權(quán)置換”③等方式使具備條件的一部分農(nóng)民家庭徹底告別農(nóng)村而城鎮(zhèn)化、市民化甚至中產(chǎn)化，為在村務農(nóng)家庭向適度規(guī)模經(jīng)營主體特別是家庭農(nóng)場主轉(zhuǎn)變創(chuàng)造更寬松的空間，并成長為參與農(nóng)村基層治理的中堅力量。要積極建立各種孵化機制，促進農(nóng)村具有相同或相近經(jīng)濟社會地位的個體形成自己的社團，包括經(jīng)營權(quán)者協(xié)會、農(nóng)場工人或雇工協(xié)會、規(guī)模經(jīng)營主體協(xié)會、專業(yè)服務者協(xié)會等等，以引導相關(guān)個體和社群整合進行秩序化和層級化的利益表達系統(tǒng)，形成大致相當?shù)慕M織化程度和行動能力進而成為重要的治理參與主體，以彌補治理的權(quán)力權(quán)威主義或技術(shù)主義缺陷。

（二）積極借鑒和引入城市社區(qū)復合治理經(jīng)驗

在具備完善的制度體系與多元參與主體條件的情況下，可以引入復合治理機制來促進耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的精細化治理。復合治理在城市社區(qū)等治理實踐中已取得豐富的成功經(jīng)驗[23]，其典型做法是由黨和政府及其相關(guān)職能部門干部作為領(lǐng)導者和推動者，與新聞媒體、相關(guān)專家、營利性經(jīng)濟組織、非營利性社團的代表以及相關(guān)公民個人等多元主體一起，建立諸如“復合治理委員會”之類的治理平臺，進行“共建共治共享”。在此過程中，黨主要掌握大的政治方向，承擔作為最高階元治理主體和突破困境博弈的最后力量。政府作為推動者和“出資者”，對共同的、相容性的利益做大做強，在排他性利益方面退出分配，以追求間接利益和長遠利益，從而減少排他性利益的分割矛盾，實現(xiàn)帕累托改進原則，在不損害各方利益的同時使各方的利益得到增進。司法力量作為外在的秩序維持力量而存在，在參與主體出現(xiàn)違法犯罪行為時及時介入[24]。新聞媒體起著重要的信息多向傳輸和公共溝通橋梁的作用，使政府能及時響應民眾需求并恰當?shù)貙⑻囟ㄊ马棿_定為復合治理項目。專家通過提供專業(yè)技術(shù)知識支持獲得報酬；營利性企業(yè)通過更高效率地完成政府外包業(yè)務獲得適當利潤；非營利性社團代表相關(guān)利益群體表達意見和參與治理；相關(guān)公民個人是稅賦來源也是公共產(chǎn)品的受益者和最終評判者，可以親自參與也可通過代表自己的利益群體參與治理。

與自然無為的簡約治理和計劃時代的全能治理不同，復合治理將政府的自主性公平性、市場的效率性和社會的互惠性等優(yōu)點有機整合起來，同時又緩解政府信息不暢和響應遲鈍、市場工具理性過度以及社會“差序格局”和“看人下菜”等問題[25]。在參與復合治理的過程中，多元主體盡管來自不同制度背景、承載不同規(guī)范期待、遵循不同行為模式，但通過重復博弈，逐漸形成“主體間性理性”、達成“重疊共識”，并最終協(xié)調(diào)行動實現(xiàn)各自合理目標[26]。復合治理還能夠通過組織協(xié)作、功能運行、權(quán)責平衡等具體機制，克服一般的多元治理因多主體、動態(tài)性、柔性化和扁平化所產(chǎn)生的各種混亂[27]。

（三）耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)復合治理的運行機制

耕地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也可以引入這種復合治理模式。其具體做法就是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導和政府的推動下，成立村級耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)復合治理委員會。成員包括黨支部代表、村委代表、法律援助人員、村里名望人士等相對固定的人員，他們相當于矩陣制企業(yè)中常設的職能部門；還包括銀行、保險、基金會等金融機構(gòu)代表，各類規(guī)模經(jīng)營者代表，耕地評測組織代表，專業(yè)服務組織代表以及相關(guān)農(nóng)民社會群團的代表等，他們因參與耕地流轉(zhuǎn)及其相關(guān)業(yè)務而成為治理的參與主體，并因為流轉(zhuǎn)項目和業(yè)務的變動而變動。復合治理主體中的相對固定成員根據(jù)每宗耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)建立治理臺賬，與每宗流轉(zhuǎn)所涉農(nóng)民或其代表、規(guī)模經(jīng)營主體等構(gòu)成復合治理項目小組，相對于矩陣制企業(yè)中的項目部。因此，一個復合治理委員會可由多個復合治理項目小組構(gòu)成，復合治理項目小組因流轉(zhuǎn)而設，隨流轉(zhuǎn)終結(jié)而終結(jié)。

耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的復合治理始于耕地確權(quán)治理。對于未完成確權(quán)的耕地，可由“兩委”確權(quán)領(lǐng)導小組成員、相關(guān)耕地家庭承包戶、村中有名望者、相關(guān)專業(yè)評測技術(shù)組織和村莊社會組織代表等組成村級確權(quán)復合治理項目小組。治理事項包括精確評測耕地質(zhì)量、面積和四至，結(jié)合歷史人文和自然生態(tài)經(jīng)濟地理條件核定其年均產(chǎn)能，并對相關(guān)數(shù)據(jù)數(shù)字化、信息化、固態(tài)化，作為后續(xù)的耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作價和折股量化的依據(jù)；防止虛增耕地面積等機會主義行為，從初始環(huán)節(jié)消除冒領(lǐng)虛增耕地補貼等現(xiàn)象；對耕地確權(quán)中存在的邊界糾紛、私開耕地是否確認承包權(quán)、為避交糧納稅而隱瞞的耕地面積是否確權(quán)等問題，應在法律政策允許的范圍內(nèi)協(xié)商解決。

在耕地確權(quán)頒證之后，是否流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的決定權(quán)在于承包戶，任何人不得以任何方式包括票決方式強制流轉(zhuǎn)。對于不愿意流出經(jīng)營權(quán)而出現(xiàn)的“插花地”問題，可以成立復合治理項目小組，相關(guān)各方借此通過協(xié)商，力爭成功調(diào)換耕地經(jīng)營權(quán)并給予相關(guān)承包戶適當?shù)难a償。

如果承包戶同意流轉(zhuǎn)，則進入耕地整治或直接流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。每一宗流轉(zhuǎn)都可成立一個復合治理項目小組，在相關(guān)耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)定價、有效合同訂立與執(zhí)行、耕地用途監(jiān)督、流入經(jīng)營權(quán)貸款融資與再流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用。其一，在耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)定價和支付方面發(fā)揮重要的治理作用。例如，防止定價過高以免規(guī)模經(jīng)營主體后期無力支付流轉(zhuǎn)費，防止定價過低以免損害流出方的利益；對于經(jīng)營狀況良好而無理由拖欠租金者，督促其在一定期限內(nèi)支付租金，并支付一定滯納金；當流入經(jīng)營權(quán)人仍超期無理由拖欠租金時，建議司法介入強制支付；如果流入經(jīng)營權(quán)人已陷入破產(chǎn)狀態(tài)，可建議啟動流轉(zhuǎn)費保證金和保險理賠程序，確保流轉(zhuǎn)費及時足額支付，確保破產(chǎn)清算優(yōu)先填補保證基金。其二，監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同的訂立和執(zhí)行。監(jiān)督規(guī)模經(jīng)營者嚴格執(zhí)行流轉(zhuǎn)合同約定經(jīng)營農(nóng)業(yè)項目，包括積極引入網(wǎng)格治理，及時發(fā)現(xiàn)和阻止耕地非糧化和非農(nóng)化現(xiàn)象；對嚴格遵守流轉(zhuǎn)合同者，可建議政府給予其補貼獎勵并考慮其優(yōu)先流入經(jīng)營權(quán)；一旦發(fā)現(xiàn)流入者違反合同出現(xiàn)非糧化、非農(nóng)化行為，可及時通報政府補貼發(fā)放部門、貸款銀行和保險公司等，并將其不良行為記入征信系統(tǒng)，多次違規(guī)者納入黑名單，并建議啟動法律程序中止合約收回耕地經(jīng)營權(quán)。對流出方無正當理由收回經(jīng)營權(quán)或提高流轉(zhuǎn)價格的要求進行說服教育。其三，監(jiān)督規(guī)模經(jīng)營主體持續(xù)雇用合同承諾的用工對象并支付合理的勞動報酬，不得無理解雇和拖欠工資，避免在村務農(nóng)的流出經(jīng)營權(quán)者陷入無地失業(yè)狀態(tài)。其四，促進農(nóng)業(yè)金融保險事業(yè)健康發(fā)展。商業(yè)性銀行和保險機構(gòu)之所以不愿意向一般農(nóng)民提供多樣化的農(nóng)業(yè)金融貸款和保險業(yè)務，在于業(yè)務分散而信息成本高昂，特別是貸款財產(chǎn)擔保審核、追債、保險定損理賠的時間和信息成本較高。通過復合治理項目小組，可以在很大程度上緩解這類成本問題，同時增強農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對銀行和保險公司的博弈能力，抑制銀行強制收貸，促使保險公司積極理賠。一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營主體利用耕地經(jīng)營權(quán)作抵押套取低息貸款并用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營和擾亂金融秩序的情況，就應告知銀行與承包權(quán)人，督促其限期改正；對拒絕改正者，銀行有權(quán)提前收回貸款，承包權(quán)人有權(quán)收回經(jīng)營權(quán)。復合治理項目小組還有必要督促規(guī)模經(jīng)營主體足額及時購買各類農(nóng)業(yè)保險，包括機械操作工的工傷保險，防止其將不確定性風險轉(zhuǎn)嫁給原承包戶。每年度對規(guī)模經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)投保狀況進行審查，建議相關(guān)政府部門將投保狀況作為經(jīng)營主體是否可以獲得各項優(yōu)惠支持的依據(jù)。當風險損害發(fā)生后，積極支持經(jīng)營主體申請理賠，在保險公司定損失時有權(quán)要求參與定損過程或有權(quán)要求專業(yè)評測公司參與定損，以防止保險公司消極理賠。要防止保險公司、基層干部、規(guī)模經(jīng)營主體、不良資本一起共謀，甚至利用一般農(nóng)戶身份和耕地信息虛假投保，騙取國家農(nóng)業(yè)保險再補貼等行為發(fā)生。

此外，按照這一思路，在耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的耕地質(zhì)量保護、生態(tài)保護、相關(guān)補貼申領(lǐng)、流轉(zhuǎn)到期收回經(jīng)營權(quán)、股份化流轉(zhuǎn)模式中的收益分紅等節(jié)點上，都可通過這種復合治理機制來實現(xiàn)治理的精細化。久而久之，耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的各種問題就可以逐漸緩解，耕地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就能實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。

注釋：

①以上數(shù)據(jù)根據(jù)2016—2020年《全國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》《中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報》（2020），以及國家統(tǒng)計局農(nóng)村司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司官網(wǎng)關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重要數(shù)據(jù)整理得到。

②據(jù)民政部《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》計算得到。

③即以農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)換城市社區(qū)股份、以耕地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)換社保和醫(yī)保、以農(nóng)村宅基地換城市住房產(chǎn)權(quán)。