梁海燕

（甘肅省社會(huì)科學(xué)院決策咨詢研究所 甘肅 蘭州 730071）

基層強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，基層安則國(guó)安。應(yīng)急管理是社會(huì)治理的重要功能，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，提高基層應(yīng)急管理能力是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)支撐。2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出要“增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力”，2022年召開(kāi)的全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議又提出“推動(dòng)建立常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制”，黨的二十大報(bào)告提出“提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險(xiǎn)重突發(fā)公共事件處置保障能力”，為新時(shí)代社會(huì)治理與應(yīng)急管理能力提供了基本遵循。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定性因素增多的時(shí)期，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌安全和發(fā)展，建設(shè)具有應(yīng)急功能的社會(huì)治理體系，是社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是政府執(zhí)政能力建設(shè)的重要方面。

甘肅地處西北腹地，是中國(guó)自然災(zāi)害種類最多、活動(dòng)最頻繁、危害最嚴(yán)重的省份之一，同時(shí)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、不充分以及改革帶來(lái)“過(guò)渡性陣痛”，使得各類矛盾凸顯，挑戰(zhàn)基層社會(huì)治理與應(yīng)急管理，亟需構(gòu)建與高水平安全相匹配的應(yīng)急管理能力?；诖耍瑓f(xié)同推進(jìn)基層社會(huì)治理與應(yīng)急管理能力建設(shè)，對(duì)構(gòu)建安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、滿足新時(shí)代人民群眾對(duì)安全的價(jià)值追求，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極意義。

一、研究回顧

（一）國(guó)外研究

西方國(guó)家應(yīng)急管理理論始于20世紀(jì)60年代，又稱為危機(jī)管理理論，是西方政治學(xué)的傳統(tǒng)領(lǐng)域。目前，應(yīng)急管理研究已經(jīng)成為一門新興學(xué)科，研究涉及危機(jī)管理、應(yīng)急管理體系和機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急能力評(píng)價(jià)、教育培訓(xùn)等方面。應(yīng)急管理的對(duì)象主要是突發(fā)事件，應(yīng)急管理能力的內(nèi)涵沒(méi)有統(tǒng)一界定，美國(guó)北卡羅萊納州應(yīng)急管理分局的定義具有代表性，其認(rèn)為應(yīng)急管理能力是地方政府為了減少自然災(zāi)害所造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，而采取有效措施應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力。這種能力不僅包括各級(jí)政府的能力，還包括眾多非政府組織的能力。圍繞應(yīng)急管理能力，國(guó)外學(xué)者對(duì)應(yīng)急管理體系、應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)、應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、社區(qū)參與應(yīng)急等進(jìn)行了廣泛研究，呈現(xiàn)出全方位、立體化、多層次、綜合性等特點(diǎn)。如針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理，美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布樂(lè)提出“有預(yù)見(jiàn)的政府預(yù)防而非治療”的政府治理公共危機(jī)的方式[1]。Honadie從公共政策角度提出了政府應(yīng)急管理能力的建設(shè)框架。黃楊森、王義?？偨Y(jié)了發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急管理的幾種模式，包括美國(guó)的“應(yīng)急預(yù)防—應(yīng)急準(zhǔn)備—應(yīng)急救援”模式、日本的“綜合參與型”模式、英國(guó)的“整合管理型”模式等[2]。實(shí)踐中美國(guó)、日本等國(guó)家構(gòu)建了比較完善的應(yīng)急管理機(jī)制和能力評(píng)價(jià)體系，對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理能力建設(shè)具有一定的借鑒意義。

（二）國(guó)內(nèi)研究

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)應(yīng)急管理能力的研究主要集中在自然災(zāi)害領(lǐng)域。2003年SARS危機(jī)發(fā)生后，研究趨于多層次、多領(lǐng)域，逐漸從自然災(zāi)害防治擴(kuò)展到危機(jī)管理、突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)等方面。主要研究有：

1.應(yīng)急管理能力的內(nèi)涵。胡象明認(rèn)為應(yīng)急管理能力是由若干項(xiàng)相互聯(lián)系、相互依存的應(yīng)急能力構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)[3]。目前，關(guān)于應(yīng)急能力、應(yīng)急管理能力的提法頗多，相關(guān)文獻(xiàn)經(jīng)常將應(yīng)急管理能力、應(yīng)急能力互換使用。一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)急管理能力不同于應(yīng)急能力，如蔡立輝、唐攀等認(rèn)為二者目標(biāo)不同，應(yīng)急管理能力是應(yīng)急管理體系中各行為主體開(kāi)展管理活動(dòng)的本領(lǐng)與水平[4]。

2.基層應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)。張海波以國(guó)家、城市、都市區(qū)域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)為應(yīng)急管理能力評(píng)估對(duì)象，研究了以“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別”“脆弱性分析”為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理能力評(píng)估體系。田軍等通過(guò)篩選不同層級(jí)的政府應(yīng)急管理能力，建立了以關(guān)鍵過(guò)程實(shí)現(xiàn)狀況為基準(zhǔn)的評(píng)估指標(biāo)體系。朱正武等運(yùn)用平衡計(jì)分卡方法構(gòu)建了社區(qū)公共安全管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[5]。學(xué)者們開(kāi)展的應(yīng)急管理能力評(píng)估研究多側(cè)重于理論方面，評(píng)估對(duì)象主要是各級(jí)政府，對(duì)基層應(yīng)急管理能力的評(píng)估體系、評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重研究較少。

3.危機(jī)管理能力研究。一些學(xué)者從公共危機(jī)管理角度對(duì)應(yīng)急管理能力進(jìn)行了研究，研究范圍涵蓋政府、城市、城市群、學(xué)校等方面。童星、張海波圍繞應(yīng)急管理功能、應(yīng)急預(yù)案、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、突發(fā)事件和群體性事件治理等構(gòu)建了災(zāi)害管理分析框架，多數(shù)學(xué)者提倡多元主體共同協(xié)商提高公共危機(jī)應(yīng)急管理能力。2020年以來(lái)，不少學(xué)者從社區(qū)應(yīng)急能力、應(yīng)急能力現(xiàn)代化方面研究應(yīng)急管理能力，但對(duì)危機(jī)評(píng)估指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法等的運(yùn)用以及對(duì)應(yīng)急輿情危機(jī)管理的研究還不多。

4.基層應(yīng)急管理能力建設(shè)路徑。學(xué)者們從健全預(yù)警機(jī)制、增強(qiáng)信息傳遞的有效性、增強(qiáng)處置能力、加強(qiáng)應(yīng)急評(píng)估與科技應(yīng)用等方面提出了建議。潘琳、徐鳴從決策力、動(dòng)員力、協(xié)調(diào)力、執(zhí)行力和影響力方面構(gòu)建了政府應(yīng)急管理能力的行動(dòng)路徑。肖文濤、陳躍培等提出構(gòu)建以縣級(jí)政府為主體、多種力量參與的應(yīng)急管理模式。王曉端提出建立社區(qū)、農(nóng)村網(wǎng)格化應(yīng)急管理防控體系。吳蔚提出農(nóng)村可以依托片長(zhǎng)制重塑應(yīng)急網(wǎng)格化治理。不少學(xué)者認(rèn)為基層應(yīng)急管理要重視輿情引導(dǎo)，防止突發(fā)事件中人們的焦慮恐慌。

綜上，學(xué)界對(duì)應(yīng)急管理能力已有一定研究，但從社會(huì)治理角度研究基層應(yīng)急管理能力的成果還比較零散，缺乏整體性和系統(tǒng)性，且實(shí)證研究數(shù)量不多?；谝延醒芯浚疚乃芯康膽?yīng)急管理能力是指在社會(huì)治理中應(yīng)急管理主體運(yùn)用應(yīng)急手段開(kāi)展應(yīng)急管理的效果，研究脈絡(luò)是通過(guò)呈現(xiàn)應(yīng)急管理能力建設(shè)的基層景象，分析挑戰(zhàn)并提出具體的對(duì)策建議。

二、甘肅在社會(huì)治理中加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)展

（一）基層黨建引領(lǐng)作用得到發(fā)揮

甘肅在基層社會(huì)治理中積極探索“黨建+安全”“黨建+應(yīng)急”的治理模式，注重以黨建引領(lǐng)應(yīng)急管理，推進(jìn)黨建與應(yīng)急管理工作同頻共振，使黨組織成為帶領(lǐng)各項(xiàng)應(yīng)急工作的主心骨，有效激活應(yīng)急管理動(dòng)能。如在2022年7月，蘭州市以黨建為引領(lǐng)，充分發(fā)揮“社工委”機(jī)制優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員各界群眾6.5萬(wàn)人次參與疫情防控，1.5萬(wàn)名干部下沉社區(qū)，在疫情防控一線成立臨時(shí)黨支部397個(gè)，設(shè)置黨員先鋒崗2280個(gè)，組建黨員先鋒隊(duì)1264支[6]，充分發(fā)揮了基層黨組織在社會(huì)治理應(yīng)急中的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，有效緩解了社區(qū)防控量大、人員不足的難題，推進(jìn)了基層應(yīng)急管理能力提質(zhì)增效。

（二）應(yīng)急預(yù)案體系基本形成

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理體系的重要組成部分。近年來(lái)，甘肅省積極健全省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、企業(yè)、學(xué)校等各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案體系，以《甘肅省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為基礎(chǔ)，推進(jìn)專項(xiàng)預(yù)案以及社區(qū)、行政村等自治組織，學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，供水、供電、供氣、供暖等社會(huì)服務(wù)部門，能源、運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)部門以及大型會(huì)展、文化體育等重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的編制，基本構(gòu)建起“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合、“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，并加強(qiáng)預(yù)案動(dòng)態(tài)管理，健全預(yù)案修訂、評(píng)審、發(fā)布、備案、歸檔等制度，推動(dòng)提高預(yù)案的完整性、科學(xué)性和可操作性。如在公共衛(wèi)生疫情防控領(lǐng)域，以鼠疫、結(jié)核病、艾滋病、人感染高致病性禽流感、手足口病等傳染病為重點(diǎn)，逐步建成多層次、廣覆蓋、銜接有序的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系，實(shí)現(xiàn)了信息報(bào)告的動(dòng)態(tài)化、實(shí)時(shí)化和網(wǎng)絡(luò)化管理[7]，提高了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力。

（三）應(yīng)急管理體制機(jī)制不斷優(yōu)化

科學(xué)的體制和機(jī)制是應(yīng)急管理能力提升的重要保障。2018年10月30日，按照《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，甘肅省應(yīng)急管理廳正式掛牌成立，全省14個(gè)市（州）、86個(gè)縣（市、區(qū)）應(yīng)急管理局全部完成組建任務(wù)。省、市（州）、縣（市、區(qū)）建立了應(yīng)急管理部門，鄉(xiāng)村（街道）成立應(yīng)急管理辦公室，村級(jí)設(shè)立應(yīng)急管理室，確定了應(yīng)急管理員，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)應(yīng)急體系，并通過(guò)聯(lián)動(dòng)安全生產(chǎn)、森林防火、消防管理等應(yīng)急指揮平臺(tái)，推進(jìn)多部門預(yù)警信息、風(fēng)險(xiǎn)信息、災(zāi)情信息等信息的互聯(lián)互通和共享共用。甘肅省與相鄰省份在應(yīng)急管理方面建立了聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)信息資源共享、應(yīng)急隊(duì)伍聯(lián)訓(xùn)和應(yīng)急能力共建，提高了應(yīng)急綜合處置能力。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)域，健全了省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級(jí)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，完善了傳染病防控管理機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)直報(bào)制度，暢通了監(jiān)測(cè)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。各地各部門在社會(huì)治理中積極挖掘優(yōu)勢(shì)資源和特色，豐富應(yīng)急管理內(nèi)容，形成了具有特色的應(yīng)急管理模式。如甘肅省文旅廳與氣象局聯(lián)合建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將氣象服務(wù)納入旅游安全保障；嘉峪關(guān)市將“12345”熱線系統(tǒng)打造成包含應(yīng)急指揮、社會(huì)服務(wù)、公共管理等功能的信息系統(tǒng)平臺(tái)；酒泉市肅州區(qū)構(gòu)建了集“排查、辨識(shí)、管理、控制、預(yù)警、考評(píng)”于一體的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控模式，提高了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（四）應(yīng)急管理制度體系逐步完善

應(yīng)急制度為應(yīng)急管理能力提供了依據(jù)和支撐。隨著全面依法治國(guó)的深入推進(jìn)，甘肅應(yīng)急法治建設(shè)提檔加速，在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法治框架下，制定出臺(tái)了一系列應(yīng)急管理意見(jiàn)、規(guī)劃和規(guī)范性文件等，形成了多層次、多類別的應(yīng)急管理制度體系，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和應(yīng)急救援活動(dòng)開(kāi)展提供了制度保障。2019年，甘肅省委、省政府制定印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)全省新型應(yīng)急管理體系的意見(jiàn)》對(duì)甘肅全省應(yīng)急管理架構(gòu)進(jìn)行了系統(tǒng)構(gòu)建，優(yōu)化了新型應(yīng)急管理體系，建立了應(yīng)急救援和救災(zāi)資金快速撥付機(jī)制。之后，甘肅不斷加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)急制度建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)保障公共安全和防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。一是建立了風(fēng)險(xiǎn)隱患排查制度，明確定期對(duì)各類危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域以及社會(huì)矛盾等進(jìn)行全面排查，防止矛盾激化和事態(tài)擴(kuò)大；二是建立了公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)直報(bào)制度，加強(qiáng)對(duì)涉公共衛(wèi)生應(yīng)急物資的安全服務(wù)指導(dǎo)，規(guī)范預(yù)警標(biāo)識(shí)和信息發(fā)布平臺(tái)建設(shè)，擴(kuò)大預(yù)警信息覆蓋范圍，提高預(yù)測(cè)預(yù)警的及時(shí)性、準(zhǔn)確性；三是建立了突發(fā)事件應(yīng)急處置評(píng)估總結(jié)制度。明確各市州政府、省直各部門和單位及時(shí)對(duì)突發(fā)事件處置工作進(jìn)行總結(jié)分析，建立工作檔案，組織開(kāi)展評(píng)估，為提高防控能力提供經(jīng)驗(yàn)；四是建立了輿論引導(dǎo)機(jī)制。各地普遍建立突發(fā)事件信息核實(shí)、審核、發(fā)布和輿論引導(dǎo)工作，形成了政府與新聞媒體的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)了應(yīng)急輿論宣傳的主動(dòng)性。

（五）應(yīng)急隊(duì)伍不斷壯大

針對(duì)應(yīng)急管理業(yè)務(wù)更寬、要求更高的形勢(shì)，甘肅堅(jiān)持“堅(jiān)強(qiáng)隊(duì)伍、夯實(shí)基礎(chǔ)、提升能力”，著力構(gòu)建多位一體的應(yīng)急力量體系，加強(qiáng)專兼職隊(duì)伍建設(shè)。機(jī)構(gòu)改革后，省、市、縣三級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)人員編制和實(shí)有人員分別達(dá)到2110個(gè)和2548人，分別比機(jī)構(gòu)改革前增長(zhǎng)45.3%和52.6%[8]。2021年，甘肅省安全生產(chǎn)委員會(huì)、減災(zāi)委員會(huì)制定印發(fā)《甘肅省省級(jí)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)管理辦法（試行）》對(duì)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)和管理作了規(guī)范，同時(shí)全省積極創(chuàng)新“執(zhí)法+服務(wù)”模式，定期開(kāi)展各類應(yīng)急演練培訓(xùn)，推進(jìn)專業(yè)化救援隊(duì)伍“一專多能”，提升應(yīng)急隊(duì)伍的快速反應(yīng)能力和救援能力，特別是重特大災(zāi)害事故應(yīng)對(duì)處置能力。在衛(wèi)生領(lǐng)域，市（州）、縣（市、區(qū)）依托現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生資源組建或強(qiáng)化各級(jí)各類衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍，形成了專兼并存、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、保障有力的衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍體系，全面提升衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍的應(yīng)急處置能力。各地在疫情防控、突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中依托街道、社區(qū)、小區(qū)、樓院四級(jí)網(wǎng)格體系開(kāi)展群防群治，引導(dǎo)居民擔(dān)任志愿者參與疫情防控、政策宣傳、物資分配等，增加防控效能的同時(shí)提高了應(yīng)急管理能力。

（六）應(yīng)急科普宣教廣泛開(kāi)展

近年來(lái)，甘肅積極構(gòu)建“多災(zāi)種、大應(yīng)急”的全民宣傳教育體系，建設(shè)應(yīng)急文化，提高全社會(huì)應(yīng)急意識(shí)。各級(jí)政府在門戶網(wǎng)站設(shè)立應(yīng)急管理網(wǎng)頁(yè)，打造應(yīng)急專業(yè)頻道，宣傳應(yīng)急管理工作，普及應(yīng)急常識(shí)。各地積極開(kāi)展應(yīng)急普法，扎實(shí)推進(jìn)應(yīng)急管理、防災(zāi)減災(zāi)、公共衛(wèi)生等法律知識(shí)進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位、進(jìn)公共場(chǎng)所、進(jìn)家庭，提高了群眾的應(yīng)急意識(shí)和自救互救能力。將應(yīng)急管理知識(shí)納入干部教育培訓(xùn)內(nèi)容，依托黨校（行政學(xué)院）和其他各類學(xué)校開(kāi)展應(yīng)急培訓(xùn)。甘肅隴西建成首個(gè)應(yīng)急文化主題公園，在公園融入多種安全元素，向群眾傳遞應(yīng)急和安全文化理念。

三、社會(huì)治理新形勢(shì)下甘肅基層應(yīng)急管理能力面臨的挑戰(zhàn)

（一）公共安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)增多

當(dāng)前，人類社會(huì)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，自然災(zāi)害頻發(fā)，公共安全、社會(huì)治安和社會(huì)秩序等方面的風(fēng)險(xiǎn)增多，新興領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷凸顯，各種可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的、傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)不斷滋生、擴(kuò)散和疊加，且各類風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)聯(lián)性和耦合性越來(lái)越強(qiáng)，呈現(xiàn)鏈條性、復(fù)雜性、多源性及不確定性等特征[9]，基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)面臨前所未有的挑戰(zhàn)。新形勢(shì)下，新時(shí)代應(yīng)急管理的任務(wù)也逐漸由防治自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等發(fā)展到防治前述風(fēng)險(xiǎn)與公共安全事件并重，由單項(xiàng)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向綜合應(yīng)急管理，亟需基層有較高水平的應(yīng)急管理能力。相比之下，甘肅基層應(yīng)急管理能力還存在諸多不適應(yīng)的地方，如一些基層干部認(rèn)為應(yīng)急管理和社會(huì)治理關(guān)系不大，缺乏協(xié)同管理理念，風(fēng)險(xiǎn)研判和應(yīng)急處突的能力不強(qiáng)；一些地方在社會(huì)治理中“重處置，輕預(yù)防”，未建立風(fēng)險(xiǎn)研判、預(yù)警、應(yīng)對(duì)機(jī)制，特別是社區(qū)、農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)排查、預(yù)案編制、應(yīng)急演練、事件調(diào)查、應(yīng)急救援、宣傳教育等基礎(chǔ)性工作得不到有效落實(shí)，這些都極大阻滯應(yīng)急管理能力提升。

（二）應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)還不完善

現(xiàn)代化應(yīng)急管理的核心任務(wù)之一是要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，應(yīng)急管理需要對(duì)突發(fā)公共事件從預(yù)防、預(yù)警、發(fā)生到善后進(jìn)行全過(guò)程管理、動(dòng)態(tài)管理，化解或降低各種風(fēng)險(xiǎn)及危害。風(fēng)險(xiǎn)防范工作分散于各部門、各區(qū)域，應(yīng)急管理部門要發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，這對(duì)基層應(yīng)急管理部門提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，甘肅應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)取得巨大進(jìn)步，形成了橫向聯(lián)通、縱向到底的工作鏈條，體現(xiàn)出了改革的優(yōu)勢(shì)，但仍不同程度存在條塊分割、協(xié)調(diào)力度不夠、資源整合難、信息溝通不暢等問(wèn)題，多部門協(xié)同進(jìn)行應(yīng)急管理的合力作用發(fā)揮不夠，降低了應(yīng)急管理的效率。如，新冠疫情防控中患者就醫(yī)難、物資保障梗阻等就暴露出社會(huì)治理中應(yīng)急管理能力的不足，需要進(jìn)一步探索如何提升跨專業(yè)、跨組織應(yīng)急主體協(xié)同治理的效能。同時(shí)，基層應(yīng)急任務(wù)繁重、力量薄弱，應(yīng)急管理還面臨著理順“上”與“下”關(guān)系的挑戰(zhàn)。實(shí)踐中，甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)盡管設(shè)立了應(yīng)急管理所（室），但不少部門人員和職能還沒(méi)有整合到位，缺少應(yīng)急專門工作人員，“人少質(zhì)弱”以及公共安全管理的“多龍治水”，導(dǎo)致不少地方應(yīng)急管理還是一種經(jīng)驗(yàn)管理，管理效果很大程度上依靠基層干部的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和能力，應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援等能力有限。

（三）應(yīng)急管理機(jī)制不完善

應(yīng)急管理機(jī)制是應(yīng)急管理能力的重要保障?；鶎討?yīng)急管理機(jī)制還不完善，表現(xiàn)為：一是不同地區(qū)缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，應(yīng)急資源在不同部門、區(qū)域之間存在協(xié)調(diào)不足的問(wèn)題，社區(qū)、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，突發(fā)事件響應(yīng)滯后，應(yīng)急管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能難以有效發(fā)揮；二是應(yīng)急管理面臨信息“開(kāi)”與“閉”的挑戰(zhàn)。信息公開(kāi)不全面、不準(zhǔn)確，應(yīng)急、水利、地震、氣象等部門信息系統(tǒng)互不聯(lián)通，存在信息孤島，企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)志愿力量難以依托開(kāi)放的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)自主開(kāi)展應(yīng)急管理工作，只能被動(dòng)地配合或協(xié)助政府處理突發(fā)事件，參與效率不高；三是基層應(yīng)急預(yù)案體系不健全。大多社區(qū)未編制應(yīng)急預(yù)案，有的是照搬上級(jí)或其他地區(qū)的預(yù)案，同質(zhì)化嚴(yán)重，缺乏適用性，且缺少平時(shí)演練，風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急預(yù)警流于形式，在突發(fā)事件發(fā)生后容易出現(xiàn)指揮失靈、救援現(xiàn)場(chǎng)忙亂等情況，直接影響應(yīng)急響應(yīng)和處置能力。

（四）社會(huì)參與的有效性不夠

共建共治共享是社會(huì)治理的核心要義，社會(huì)力量廣泛參與對(duì)提升應(yīng)急管理能力和推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。無(wú)論是疫情防控還是公共安全事件的應(yīng)對(duì)，“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”都是極為重要的問(wèn)題。從實(shí)踐來(lái)看，突發(fā)公共事件中落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的能力還不高，社會(huì)參與機(jī)制不健全，蘊(yùn)藏在基層的力量沒(méi)有得到有效發(fā)揮，尚未形成多元參與應(yīng)急管理的格局。如從社區(qū)應(yīng)急管理來(lái)看，一方面社區(qū)社會(huì)組織多以文體類組織為主，這些組織架構(gòu)松散、各自為戰(zhàn)、難聚合力，作用發(fā)揮較為有限；另一方面民眾參與社會(huì)治理熱忱度不高，對(duì)自身權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識(shí)不清晰，志愿服務(wù)參與不足，社區(qū)存在強(qiáng)人治理的現(xiàn)象，造成應(yīng)急管理能力的不確定，并帶來(lái)居委會(huì)職能超載的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)急知識(shí)，一些工作人員能力不強(qiáng)、方法不當(dāng)，在遇到突發(fā)公共事件時(shí)，難以自行開(kāi)展需要應(yīng)急專業(yè)知識(shí)的基礎(chǔ)性工作，難以第一時(shí)間進(jìn)行科學(xué)回應(yīng)、組織救援，容易因處置不當(dāng)引發(fā)輿情危機(jī)或次生災(zāi)害。

（五）民眾自救互救的能力較弱

應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)急管理能力與社會(huì)治理現(xiàn)代化需要全社會(huì)安全文化的支撐。實(shí)踐中，甘肅基層普遍缺少應(yīng)急知識(shí)，群眾參與應(yīng)急管理面臨制度困境、文化困境和組織困境，在部分社會(huì)事務(wù)中的知情權(quán)和決策權(quán)被忽視，防災(zāi)減災(zāi)、自救互救、逃生避險(xiǎn)的能力較弱，長(zhǎng)此以往造成民眾面對(duì)突發(fā)事件時(shí)更多依賴政府和社區(qū)服務(wù)，制約基層整體應(yīng)急管理能力的提高。

四、社會(huì)治理視角下提升甘肅基層應(yīng)急管理能力的思考

（一）健全制度機(jī)制，夯實(shí)能力建設(shè)基礎(chǔ)

1.健全社會(huì)治理與應(yīng)急管理法制體系。法治是治國(guó)理政的基本方式。在國(guó)家層面健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、自然災(zāi)害救助條例等相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，甘肅應(yīng)重點(diǎn)圍繞信息公開(kāi)、先期處置、綜合保障、隊(duì)伍建設(shè)等方面，健全完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)、網(wǎng)格化管理和服務(wù)、志愿者參與應(yīng)急管理等方面的法規(guī)和制度，并完善慈善捐贈(zèng)、志愿者服務(wù)促進(jìn)、社區(qū)參與等方面的立法及政策，明確政府可以采取的應(yīng)急管理措施，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理能力。進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案體系，針對(duì)社區(qū)、農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)編制流程清晰、可操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案體系，突出實(shí)用性。

2.健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。暢通公眾利益表達(dá)和意見(jiàn)交流渠道，引導(dǎo)群眾依法反映訴求，及時(shí)準(zhǔn)確地收集和分析群眾思想動(dòng)態(tài)、心理情緒、愿望心聲以及有傾向性的社會(huì)動(dòng)態(tài)，對(duì)容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的重大因素和問(wèn)題進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、研判、預(yù)警，合理引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。建設(shè)應(yīng)急管理專家?guī)?，建立專家參與應(yīng)急管理過(guò)程的機(jī)制，助力提升應(yīng)急管理能力。運(yùn)用現(xiàn)代信息、大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建重大風(fēng)險(xiǎn)信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行采集、識(shí)別、預(yù)警、公開(kāi)和共享，特別是要對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、監(jiān)測(cè)和預(yù)警。

3.建立重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制?；鶎由鐣?huì)治理事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，決策不當(dāng)或失誤往往是引發(fā)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素?；鶎诱鳛閼?yīng)急管理主體，應(yīng)大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)科學(xué)民主依法決策，通過(guò)聽(tīng)證、意見(jiàn)征集等充分反映公眾意愿，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為重大決策出臺(tái)的法定程序，及時(shí)開(kāi)展應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，避免由于違法決策、沖動(dòng)決策、盲目決策引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。要將重大決策、重大改革、重要政策納入公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在作出決策前正確評(píng)價(jià)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)、技術(shù)評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)聯(lián)，科學(xué)預(yù)測(cè)相關(guān)利益群體的接受度，全面評(píng)估可能引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并提前預(yù)設(shè)化解措施。

4.構(gòu)建協(xié)同應(yīng)急管理的機(jī)制。社會(huì)治理涉及面廣，需要建立跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨部門、跨專業(yè)的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，既關(guān)注常態(tài)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控，又關(guān)注非常態(tài)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，方能最大限度提升基層應(yīng)急管理能力。要不斷健全協(xié)同配合機(jī)制，加強(qiáng)府際、部門之間的信息共享、協(xié)作配合，改變“各掃門前雪”的分散化、碎片化的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)咨詢、指揮、協(xié)調(diào)、執(zhí)行等的有效落實(shí)，凝聚社會(huì)治理與應(yīng)急管理的合力。

（二）推進(jìn)多元共治，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

1.樹(shù)立多元共治理念。多元共治是社會(huì)治理的首要特征。社會(huì)治理下提升甘肅基層應(yīng)急管理能力，要樹(shù)立多元共治的理念，建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的應(yīng)急社會(huì)治理共同體，推動(dòng)應(yīng)急主體從單一走向多元，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的格局。堅(jiān)持將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于應(yīng)急管理的全過(guò)程，充分發(fā)揮基層黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心帶動(dòng)作用，引領(lǐng)社會(huì)工作者、志愿者、市場(chǎng)主體、新社會(huì)階層等多元主體參與應(yīng)急管理。轉(zhuǎn)變政府在以往應(yīng)急管理中的角色定位，加強(qiáng)基層政府對(duì)突發(fā)公共事件態(tài)勢(shì)與規(guī)律的研判，構(gòu)建政府與其他治理主體之間良性互動(dòng)的關(guān)系，推動(dòng)服務(wù)與管理功能互嵌。

2.推進(jìn)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理。社會(huì)組織在社會(huì)問(wèn)題預(yù)防、物資保障、公共危機(jī)化解、搶險(xiǎn)救援、心理疏導(dǎo)、科技宣教等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠彌補(bǔ)政府在應(yīng)急管理某些領(lǐng)域的缺位。基于社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的服務(wù)差異，應(yīng)建立常態(tài)化韌性治理機(jī)制，培育社會(huì)組織凝聚力，鼓勵(lì)應(yīng)急救援、心理咨詢、公共衛(wèi)生等類型的社會(huì)組織參與到基層應(yīng)急工作中，協(xié)助政府回應(yīng)基層社會(huì)的治理需求，并將本土資源作為彌合政府管理與社區(qū)自治“斷裂”的整合因子[10]，提高應(yīng)急管理的執(zhí)行力。

3.發(fā)揮社區(qū)應(yīng)急管理功能。甘肅基層應(yīng)急管理能力的提升，有賴于建立和完善社會(huì)突發(fā)事件防控的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，加強(qiáng)韌性社區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮社區(qū)治理效能。建立社區(qū)黨支部、社區(qū)社會(huì)組織黨支部、黨員和志愿者為核心的四級(jí)社會(huì)動(dòng)員體系，引導(dǎo)群眾通過(guò)志愿服務(wù)、捐贈(zèng)物資、應(yīng)急救援、化解矛盾等方式參與應(yīng)急管理。加強(qiáng)社區(qū)志愿服務(wù)站建設(shè)，健全相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)揮志愿服務(wù)站對(duì)應(yīng)急管理能力的推進(jìn)作用。創(chuàng)新推進(jìn)應(yīng)急網(wǎng)格化管理與群防群治，發(fā)揮網(wǎng)格員、樓院長(zhǎng)等在社會(huì)治理與公共安全方面的保障作用，以平安社區(qū)、綜合減災(zāi)示范社區(qū)為載體建立居民自救互救體系，提高基層風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

（三）實(shí)行科技賦能，創(chuàng)建治理舉措

1.推動(dòng)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)信息共享。加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理，推進(jìn)數(shù)字應(yīng)急，以信息化助力應(yīng)急決策和應(yīng)急能力建設(shè)。建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的應(yīng)急管理信息高速公路，健全應(yīng)急管理信息化支撐體系以及統(tǒng)一的應(yīng)急信息服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)公安、人防、氣象、消防、地震、廣電、衛(wèi)生等系統(tǒng)信息資源互聯(lián)互通，為各類應(yīng)急主體提供便利可及的信息服務(wù)，提升應(yīng)急合作的智能化水平。

2.推進(jìn)科技與應(yīng)急管理融合。社會(huì)治理和應(yīng)急管理工作涉及到風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)防、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置等方面，應(yīng)改變傳統(tǒng)“人海戰(zhàn)術(shù)”思維，將科技嵌入應(yīng)急管理之中，提高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。在疫情防控、群體性事件預(yù)防處置、防災(zāi)減災(zāi)等工作中，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)數(shù)字技術(shù)進(jìn)行預(yù)警、預(yù)測(cè)和智能處置，提高應(yīng)急管理預(yù)警能力，減輕基層應(yīng)急管理在人力、資金、技術(shù)方面的壓力。創(chuàng)新應(yīng)急管理方式，如可運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)輿情采集分析系統(tǒng)對(duì)容易引發(fā)突發(fā)事件的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行收集與研判；建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)字技術(shù)平臺(tái)，將應(yīng)急管理與智慧城市、網(wǎng)格化管理、線上服務(wù)等結(jié)合起來(lái)，延伸社會(huì)治理“智治”網(wǎng)絡(luò)，提高應(yīng)急管理的精準(zhǔn)化、智能化水平。

3.強(qiáng)化應(yīng)急管理科技創(chuàng)新。結(jié)合甘肅省“強(qiáng)科技”行動(dòng)，地方政府應(yīng)增加社會(huì)公共安全應(yīng)急管理的科技投入，優(yōu)化資源配置，健全鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的體制機(jī)制，對(duì)于一些能夠解決應(yīng)急管理瓶頸、提升公共安全應(yīng)急能力的研究給予項(xiàng)目立項(xiàng)和配套資金支持，并創(chuàng)新科技成果創(chuàng)新轉(zhuǎn)化機(jī)制，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作等方式加快產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，助推社會(huì)治理與應(yīng)急管理能力提升。

（四）加強(qiáng)宣傳教育，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)

1.弘揚(yáng)安全理念，構(gòu)建應(yīng)急文化。建立政府主導(dǎo)和社會(huì)參與相結(jié)合，全民動(dòng)員、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的宣傳教育體系，以企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會(huì)組織和廣大群眾為重點(diǎn)，定期組織開(kāi)展應(yīng)急管理法律、法規(guī)和政策宣傳，推進(jìn)應(yīng)急科普，開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容豐富的安全知識(shí)、防災(zāi)減災(zāi)、自救互救等知識(shí)宣傳，宣傳報(bào)道應(yīng)急管理中涌現(xiàn)出的先進(jìn)典型，運(yùn)用融媒體矩陣平臺(tái)、科普基地等提升傳播實(shí)效，講好應(yīng)急故事，增強(qiáng)群眾安全意識(shí)，形成人人關(guān)注安全、人人宣傳安全、人人支持安全的社會(huì)氛圍，夯實(shí)應(yīng)急管理能力提升的社會(huì)基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)應(yīng)急輿論引導(dǎo)。突發(fā)事件發(fā)生后，各種消息集聚，公眾無(wú)法辨別真?zhèn)?，容易加劇不安和恐慌情緒甚至引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情。對(duì)此，要加強(qiáng)信息公開(kāi)，進(jìn)一步完善電子政務(wù)、數(shù)字政府建設(shè)，積極發(fā)揮微博等新媒體應(yīng)急輿論引導(dǎo)功能，搭建突發(fā)事件信息公開(kāi)的主渠道平臺(tái)。信息公開(kāi)堅(jiān)持坦率負(fù)責(zé)、速度為上、內(nèi)容為王，及時(shí)公布現(xiàn)場(chǎng)救援、事故調(diào)查、善后處置等信息，讓群眾第一時(shí)間正面了解情況，阻斷謠言滋生，遏制網(wǎng)上的“眾聲喧嘩”，獲得公眾的理解和支持。要把好信息公開(kāi)“內(nèi)容關(guān)”，及時(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)發(fā)布權(quán)威準(zhǔn)確信息，對(duì)群眾關(guān)心的關(guān)鍵問(wèn)題直面回應(yīng)不回避。加強(qiáng)政府和主流媒體、新媒體的聯(lián)動(dòng)，做好突發(fā)事件應(yīng)急輿論引導(dǎo)，及時(shí)反饋輿情事件，依法引導(dǎo)輿論良性發(fā)展，媒體要守土有責(zé)，不能代替輿情責(zé)任主體發(fā)聲。輿論引導(dǎo)要凸顯人文關(guān)懷和對(duì)公民隱私的尊重，兼顧事件發(fā)生后民眾的心理情緒，緩解恐慌情緒,修復(fù)和提振民眾信心，提高引導(dǎo)質(zhì)效。

結(jié)語(yǔ)

應(yīng)急管理與社會(huì)治理是辯證統(tǒng)一的，公共安全治理能力是國(guó)家安全的重要體現(xiàn)，良好的社會(huì)治理是應(yīng)急管理的保障，提高基層應(yīng)急管理能力是新形勢(shì)下防范化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的內(nèi)中之義。近年來(lái)，甘肅省應(yīng)急管理體系及能力建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)并取得顯著成效，但風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻、基層基礎(chǔ)薄弱、機(jī)制不健全、社會(huì)參與不足等問(wèn)題仍然挑戰(zhàn)基層應(yīng)急管理，亟需基層地方以問(wèn)題為導(dǎo)向，深刻領(lǐng)會(huì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，樹(shù)立協(xié)同治理觀念，從制度機(jī)制、方式方法、科技賦能和輿論引導(dǎo)等方面，探索基層應(yīng)急管理能力的建設(shè)路徑。