文/黎承林（中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)集團(tuán)股份有限公司）

2021年，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)，“十四五”開局良好?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)成果豐碩，在載人航天、探月工程、深海工程等領(lǐng)域取得一批重大科技成果?！笆奈濉币?guī)劃進(jìn)一步提出，我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。

同時(shí)，我國(guó)發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展。雖然中國(guó)是世界上工業(yè)體系最健全的國(guó)家，不少領(lǐng)域卻一直處于大而不強(qiáng)、大而不優(yōu)的尷尬境地。尤其在“中美科技戰(zhàn)”的國(guó)際背景下，面對(duì)西方世界發(fā)起的科技挑戰(zhàn)，我國(guó)發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

縱觀海外經(jīng)驗(yàn)，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是促進(jìn)科技創(chuàng)新的重要手段之一。以色列作為一個(gè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)十分狹小、自然資源十分匱乏的國(guó)家，卻在全球高科技領(lǐng)域獨(dú)樹一幟。這固然離不開猶太人的智慧和創(chuàng)業(yè)精神，但也離不開以色列政府通過引導(dǎo)基金等相對(duì)市場(chǎng)化手段助力高科技企業(yè)的發(fā)展。美國(guó)政府引導(dǎo)基金歷經(jīng)近70年的發(fā)展，已成為世界上最為成熟的政府引導(dǎo)基金模式之一，在幫助中小企業(yè)發(fā)展和提供就業(yè)方面成績(jī)斐然。

一、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的作用

（一）政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的介紹

2015年11月，財(cái)政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》，政府投資基金指由各級(jí)政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。本文進(jìn)一步明確要支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展。根據(jù)財(cái)政部的表述，政府投資基金主要包括兩大類，一是支持重點(diǎn)和薄弱產(chǎn)業(yè)的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，二是支持基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)及提升公共服務(wù)的城市發(fā)展基金。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的重要使命在于促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是支持區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)或薄弱環(huán)節(jié)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展情況

根據(jù)清科私募通的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，以有限合伙制形式設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金累計(jì)數(shù)量達(dá)1121支，累計(jì)管理規(guī)模為4.66萬億元。2015年開始，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的數(shù)量及目標(biāo)規(guī)模開始爆發(fā)式增長(zhǎng)，其中基金數(shù)量、目標(biāo)規(guī)模分別于2016年、2017年達(dá)到最高值后開始放緩，增長(zhǎng)趨于理性，但仍顯著高于2015年之前的相關(guān)數(shù)據(jù)（圖1）。

圖1 各年份政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立數(shù)量及目標(biāo)規(guī)模

從基金級(jí)別來看，地市級(jí)及區(qū)縣級(jí)的基金數(shù)量較多，而國(guó)家級(jí)基金的平均目標(biāo)規(guī)模最大。具體情況如表1所示。

表1 以有限合伙制設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的級(jí)別分布

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的組織形式以有限合伙制為主。在運(yùn)作模式上，多數(shù)采用直接參股子基金架構(gòu)；在管理模式上，多數(shù)通過招投標(biāo)方式，吸引市場(chǎng)化、專業(yè)化投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金主要通過設(shè)置如下條款，對(duì)管理機(jī)構(gòu)作出要求或約束：（1）返投約定，要求一定倍數(shù)的資金返投至當(dāng)?shù)兀蛘咭欢ń痤~的招商引資需求；（2）注冊(cè)地限制；（3）投資行業(yè)以當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)為主；（4）出資節(jié)奏要求，如要晚于社會(huì)資本；（5）出現(xiàn)強(qiáng)制退出情形時(shí)啟動(dòng)強(qiáng)制退出；（6）部分引導(dǎo)基金在滿足約定要求的情況下，可適當(dāng)讓利于GP及其他LP。

（三）政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的作用

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金通常將返投作為最重要的約束條件。返投認(rèn)定口徑通常包括兩類，一是促進(jìn)存量，即子基金直接投資于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，二是吸引增量，即通過資本手段或憑借各子基金管理人的人脈資源，吸引相關(guān)企業(yè)遷入當(dāng)?shù)鼗蛟诋?dāng)?shù)卦O(shè)立子公司。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用主要通過返投約定實(shí)現(xiàn)，即促進(jìn)存量及吸引增量。

蘇州工業(yè)園區(qū)的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)存量的典型代表。生物醫(yī)藥是蘇州工業(yè)園區(qū)引領(lǐng)未來發(fā)展的“一號(hào)產(chǎn)業(yè)”。在中國(guó)生物技術(shù)發(fā)展中心發(fā)布的2020年度中國(guó)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力排名中，蘇州工業(yè)園區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、人才競(jìng)爭(zhēng)力、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力在全國(guó)215個(gè)園區(qū)中均排名第一。BIOBAY作為蘇州工業(yè)園區(qū)管委會(huì)主導(dǎo)的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚地，致力于打造一流的生物產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。根據(jù)企業(yè)資料顯示，BIOBAY對(duì)外投資36起，其中投資于市場(chǎng)化子基金23起，該類子基金累計(jì)投資了127個(gè)蘇州工業(yè)園區(qū)內(nèi)項(xiàng)目，其中投出的上市公司包括開拓藥業(yè)、貝康醫(yī)療、納微科技、派格生物等。此外，合肥政府通過資本化招商的方式，引進(jìn)了諸如京東方、合肥長(zhǎng)鑫、蔚來汽車等重磅級(jí)企業(yè)落地，成功助力芯片、新型顯示、電動(dòng)汽車等高科技產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展壯大。

二、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)行過程中的突出矛盾

（一）募資端：或增長(zhǎng)地方政府債務(wù)

從資金來源來看，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金多由政府全部出資，或由政府與社會(huì)資本方共同出資。在“去杠桿”“嚴(yán)控地方債務(wù)規(guī)?！钡拇筅厔?shì)下，各地政府的出資能力受到了一定的限制。

（二）投資端：政策性與市場(chǎng)化的天然沖突

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金天然不同于市場(chǎng)化基金，既有國(guó)資保值增值的壓力，又肩負(fù)著促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的使命，還需兼顧國(guó)資相關(guān)審批流程規(guī)定。同時(shí)滿足上述要求，無疑給基金的市場(chǎng)化運(yùn)作帶來較大挑戰(zhàn)。

基于上述特點(diǎn)，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在篩選子基金管理人時(shí)，往往設(shè)置了較市場(chǎng)化母基金更苛刻的條款，如返投要求、對(duì)投資區(qū)域和投資行業(yè)的限制、出資時(shí)點(diǎn)不早于社會(huì)資本、受償時(shí)的優(yōu)先分配權(quán)、子基金在投資項(xiàng)目時(shí)的一票否決權(quán)等。因此，如果市場(chǎng)化子基金里政府出資比例較高，往往影響該子基金向社會(huì)資本的募資能力。多數(shù)子基金管理人在募資時(shí)，會(huì)刻意突出在產(chǎn)業(yè)方面的人脈資源及招商引資能力，夸大對(duì)相關(guān)企業(yè)的話語(yǔ)權(quán)和影響力，造成政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金對(duì)于子基金的期望值偏高。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊(duì)在篩選子基金管理人時(shí)，容易傾向于將子基金的返投能力作為最重要的考核指標(biāo)之一，而客觀上造成了在一定程度上忽視該子基金管理人最核心的項(xiàng)目投資能力，從而造成本末倒置。

此外，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊(duì)通常為政府工作人員或國(guó)企員工，薪酬及激勵(lì)機(jī)制的市場(chǎng)化程度較低，不僅對(duì)高端人才缺乏吸引力，而且不利于調(diào)動(dòng)員工的積極性和責(zé)任心。

（三）管理端：管理方式尚顯粗放

目前我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的層級(jí)包括國(guó)家級(jí)、省區(qū)市、區(qū)縣級(jí)等，且每一個(gè)級(jí)別里通常又有若干家出資平臺(tái)，且互相之間獨(dú)立決策，缺乏統(tǒng)籌和集中考量，造成基金出資主體過多，功能定位不明確，容易造成投資重復(fù)、資金效率使用不高等問題。

在各子基金運(yùn)行過程中，由于政府資金為財(cái)政資金屬性，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金需要接受財(cái)政部、發(fā)改委在資產(chǎn)保值增值、審計(jì)、產(chǎn)業(yè)投向等方面的行政監(jiān)管，在投資方向、投資形式、投后管理等方面也有諸多限制，影響引導(dǎo)基金及各子基金的市場(chǎng)化運(yùn)作。

此外，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金通常會(huì)設(shè)置一定倍數(shù)的返投要求，尤其是招商引資的要求，而各子基金向引導(dǎo)基金的工作人員推薦某招商項(xiàng)目后，該引導(dǎo)基金工作人員需要進(jìn)一步將相關(guān)信息對(duì)接給當(dāng)?shù)卣猩滩块T人員，在實(shí)際工作中容易形成脫節(jié)。企業(yè)選址的時(shí)間窗口有時(shí)候非常短，工作效率跟不上，容易錯(cuò)過項(xiàng)目落地的機(jī)會(huì)。另外，如果子基金在規(guī)定的期限內(nèi)未完成返投要求，該子基金可能面臨剩余資金強(qiáng)制返投于當(dāng)?shù)亍⒃撜a(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金對(duì)應(yīng)的管理費(fèi)回?fù)苌踔翜p資等懲罰措施。

（四）退出端：國(guó)資基金份額轉(zhuǎn)讓及退出路徑有待完善

根據(jù)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)要求，國(guó)資基金份額轉(zhuǎn)讓必須進(jìn)場(chǎng)交易，且價(jià)格經(jīng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，再加上缺乏規(guī)范、活躍的基金份額轉(zhuǎn)讓交易市場(chǎng)，導(dǎo)致在長(zhǎng)達(dá)6-8年的基金存續(xù)期之后，仍可能面臨退出難題。

三、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)操建議

（一）從實(shí)際中來，制定科學(xué)的投資策略

各區(qū)域要花力氣梳理當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，清楚規(guī)劃出未來擬重點(diǎn)發(fā)展的目標(biāo)產(chǎn)業(yè)，并基于對(duì)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的理解，制定出政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的投資行業(yè)。

基于當(dāng)?shù)乜萍紕?chuàng)新基礎(chǔ)及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等實(shí)際情況，在制定返投要求時(shí)應(yīng)有所側(cè)重。比如，若當(dāng)?shù)乜萍紕?chuàng)新氛圍一般性、上市公司較少，建議返投認(rèn)定側(cè)重于招商引資，以防強(qiáng)制投資于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)造成投資失敗及國(guó)資流失；如當(dāng)?shù)馗叨巳瞬殴?yīng)充足、高校林立、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，建議返投口徑的認(rèn)定側(cè)重于直接投資于區(qū)內(nèi)早中期階段的科技創(chuàng)新型企業(yè)。

（二）引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)與當(dāng)?shù)卣猩虉F(tuán)隊(duì)緊密配合

通常，引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)與當(dāng)?shù)卣猩虉F(tuán)隊(duì)并非同一團(tuán)隊(duì)，且該兩支團(tuán)隊(duì)的考核標(biāo)準(zhǔn)通常不一致，若實(shí)際工作中，引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)未及時(shí)將相關(guān)項(xiàng)目信息傳遞給招商團(tuán)隊(duì)，有可能形成工作脫節(jié)，從而錯(cuò)過企業(yè)選址的最佳時(shí)間窗口。因此，兩支團(tuán)隊(duì)一定要加強(qiáng)配合，甚至互調(diào)員工，共享信息有無，及時(shí)處理招商信息源。

招商團(tuán)隊(duì)要主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)子基金管理團(tuán)隊(duì)的跟蹤和了解，不僅應(yīng)關(guān)注引導(dǎo)基金通過子基金所間接持股的項(xiàng)目，更要主動(dòng)對(duì)接子基金的其他投資人、往期投資組合，以及子基金管理團(tuán)隊(duì)所接觸到的其他項(xiàng)目，以期實(shí)現(xiàn)更廣泛的招商項(xiàng)目源覆蓋。

（三）加強(qiáng)子基金管理團(tuán)隊(duì)對(duì)招商的敏感度

各子基金雖然在募資時(shí)承諾能夠完成相關(guān)返投要求，但由于招商引資本身是一個(gè)小概率事件，子基金對(duì)所推薦落地項(xiàng)目的話語(yǔ)權(quán)和影響力有限，再加上對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的了解不夠深入，對(duì)招商缺乏敏感度，招商落地效果欠佳。

招商團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)主動(dòng)強(qiáng)化子基金管理團(tuán)隊(duì)對(duì)招商工作的了解，如定期上門宣講當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及招商政策，邀請(qǐng)實(shí)地考察等，提高對(duì)招商的敏感度。

（四）主動(dòng)梳理區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目并匹配給合適的子基金

建議各引導(dǎo)基金團(tuán)隊(duì)主動(dòng)通過科技局、招商局、金融局、人才辦等政府機(jī)構(gòu)，梳理當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)企業(yè)，并推薦給合適的子基金，并在子基金對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)進(jìn)行盡調(diào)時(shí)提供相關(guān)協(xié)助，提高子基金在當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目覆蓋度。

（五）完善員工激勵(lì)制度

建議適當(dāng)參考市場(chǎng)化基金的做法，設(shè)置績(jī)效考核辦法，進(jìn)一步提高引導(dǎo)基金從業(yè)人員的薪資待遇，留住優(yōu)秀人才、吸引高端人才，打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的投資人才隊(duì)伍。