■陳朝萌

（深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 深圳 518055）

社區(qū)是城市組成的細胞，是社會發(fā)展的重要單元。社區(qū)是市民幸福感、安全感的重要來源，社區(qū)治理能力是社會管理能力的重要標尺，社區(qū)發(fā)展水平是城市現(xiàn)代化的末端體現(xiàn)。中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》中講到“朝著建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的方向前行，努力創(chuàng)建社會主義現(xiàn)代化強國的城市范例”。若深圳要創(chuàng)建社會主義現(xiàn)代化強國的城市范例，中國特色的高水平社區(qū)治理是必要條件，社區(qū)治理的目標、路徑、模式、成效等范式，是先行示范的重要組成。

社區(qū)是國家治理整體格局中最微小但又是最基礎(chǔ)的治理單元。本文通過對深圳的社區(qū)治理的現(xiàn)狀進行研究，提出社區(qū)治理的目標、路徑、模式、預(yù)計成效，探索完善共建共治共享的社會治理制度，為我國在城市化進程中的社區(qū)治理提供方法和路徑的借鑒。

一、社區(qū)治理的理論與內(nèi)涵審視

社區(qū)治理是指在社區(qū)范圍內(nèi)，依托于政府組織、居民自治組織、營利組織、公益組織及個人等多種體系，應(yīng)對社區(qū)范圍內(nèi)的公共問題，共同開展和實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)管理和公共服務(wù)的過程。伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)呈現(xiàn)新的需求，社區(qū)治理的理論和內(nèi)涵產(chǎn)生新的變化。

（一）社區(qū)治理的基本理論

社區(qū)治理的理論主要沿用西方的主流的理論。治理-善治視角、社會資本視角、國家-社會關(guān)系視角等是西方國家社區(qū)治理研究的質(zhì)性方法[1]。治理-善治理論是社區(qū)治理的理論基礎(chǔ)，善治是以國家與社會的良性互動來實現(xiàn)公共利益最大化的過程。社會資本理論是揭示社區(qū)成員實現(xiàn)互信合作、自我管理的良好社區(qū)治理狀態(tài)的最佳理論。國家-社會理論是研究社區(qū)治理的主要視角，國家-社會關(guān)系決定了基層權(quán)力體系的建構(gòu)和社區(qū)治理模式的構(gòu)筑。在分析不同國家不同階段不同類型的社區(qū)時，可選用恰當?shù)睦碚撘暯钦归_分析。

伴隨我國的社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)治理的方針從“統(tǒng)治”過度到發(fā)展，基層民主理論和公共治理理論在社區(qū)治理中日益發(fā)揮重要作用。基層民主理論認為社區(qū)是國家控制、組織管理和個人發(fā)展的載體，是培育基層民主、實現(xiàn)民主自治的基本場域。公共治理理論提出以社區(qū)為載體在一定范圍內(nèi)，權(quán)力部門與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)。我國社區(qū)的新發(fā)展對社區(qū)治理提出了新要求，需要在新形勢下發(fā)展形成中國特色的社區(qū)治理理論。

（二）社區(qū)治理的內(nèi)涵審視

社區(qū)治理分為三個層面的行為主體，即政府組織、社區(qū)組織和社區(qū)公眾，分別活動在政治、經(jīng)濟、社會三個領(lǐng)域[2]。社區(qū)治理可分為治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理過程和績效評估四個維度[3]。本文重點從治理理念、治理主體和治理內(nèi)容來審視社區(qū)治理的內(nèi)涵。

1.社區(qū)治理的理念

在社區(qū)治理中，理論上政府是國家的代理人，社區(qū)是社會的代理人。政府與社區(qū)有著不同的發(fā)展邏輯，政府與社區(qū)的不同發(fā)展邏輯在社區(qū)基礎(chǔ)單元上要實現(xiàn)協(xié)同，相互協(xié)作。在我國，國家力量強于社會力量，所以我國的社區(qū)管理由政府主導(dǎo)。在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，新時代的社區(qū)治理理念，更加強調(diào)多元的參與和互動[4]，社區(qū)治理在價值取向上以居民為中心[5]，突出人的主體地位，在治理過程中促進居民由私人功利性向集體理性轉(zhuǎn)變。國家目標的發(fā)展和社區(qū)意識的提升，推動我國社區(qū)治理的模式和方法不斷發(fā)展。城市社區(qū)治理從管治向自治轉(zhuǎn)變，治理方向從網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理轉(zhuǎn)型[6]?！皹I(yè)主自治”取代“居委會自治”并將形成“政府主導(dǎo)、合作共治、基層自治”的共生型網(wǎng)絡(luò)化治理格局[7]。我國社區(qū)治理模式的發(fā)展與我國的經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)，公有制為主體的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定了在社會基層治理上是政府主導(dǎo)模式。

2.社區(qū)治理的主體

社區(qū)治理的主體呈現(xiàn)多元化，王東和王木森[8]認為多元主體的協(xié)作共治是社區(qū)治理的根本途徑。要構(gòu)建多維吸納的治理機制，企業(yè)等多元主體在政府的主導(dǎo)下積極地參與社區(qū)治理[9]，注重資源的整合與文化的引導(dǎo)[10]。社區(qū)“多元共治”是社區(qū)多元力量的有機整合[11]，本質(zhì)是多治理主體間互動有序、合作充分的集體行動網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。我國社區(qū)治理存在一個相對穩(wěn)定的主輔結(jié)構(gòu)[12]，是以基層組織為主導(dǎo)性力量、以積極分子等社會力量為輔助性力量。在我國現(xiàn)行的社區(qū)治理主體，包含政府、居民、社區(qū)自治組織、非政府組織、轄區(qū)單位等，因社區(qū)工作站（居委會）的經(jīng)費來源為政府撥款，因此社區(qū)工作站成為社區(qū)治理中政府主體的代表。

3.社區(qū)治理的內(nèi)容

社區(qū)治理的內(nèi)容與社區(qū)的利益相關(guān)者聯(lián)系緊密。社區(qū)治理的利益相關(guān)者涉及社區(qū)成員社會生活的許多方面，包括社區(qū)文化和精神文明建設(shè)、社區(qū)安全、公共衛(wèi)生、物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)、社會保障與社區(qū)福利等。社區(qū)治理要充分協(xié)同社區(qū)內(nèi)外資源，發(fā)動社區(qū)居民參與，構(gòu)建社區(qū)治理融合機制。我國的社會服務(wù)創(chuàng)新主要有嵌入式社工服務(wù)、自主式互助服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+智慧服務(wù)、眾籌式資源匯集等[13]。我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新主要表現(xiàn)為“黨建引領(lǐng)”、社區(qū)居民需求提升服務(wù)、社會組織積極性合作、加強文化規(guī)范等方面[14]。社區(qū)智慧治理應(yīng)當具備集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、互聯(lián)共享資源、多元網(wǎng)絡(luò)協(xié)同、建立可控關(guān)聯(lián)、滿足差異訴求五個基本特征[15]。文化建設(shè)是城市社區(qū)建設(shè)中的靈魂和核心[16]。陳榮卓和劉亞楠[17]認為信息化技術(shù)是推動社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。吳丹[18]通過對深圳社區(qū)的城市更新、綜合整治和社區(qū)規(guī)劃三種模式的研究，提出要以“善治”為導(dǎo)向。我國的社區(qū)治理，在滿足國家利益導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，建立多元協(xié)同機制，滿足多元利益相關(guān)者的需求。

（三）社區(qū)治理的現(xiàn)有研究審視與社區(qū)治理的轉(zhuǎn)向

1.現(xiàn)有研究的不足

我國社區(qū)治理的理論，多數(shù)沿用的是西方較為成熟的社區(qū)治理理論，但是我國和西方經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，簡單沿用西方的理論和模式，是不符合國家利益和社會實際的。如在社區(qū)管理中簡單采取強制性的行政方式，也無法滿足新時代日益增長的居民的基層利益的需求。因此，我國的社區(qū)治理一方面要強調(diào)國家利益導(dǎo)向，另一方面要提倡自下而上的居民參與，鼓勵居民以個體或集體的形式廣泛地參與社區(qū)治理，使公共行政更能響應(yīng)民眾的呼聲。社區(qū)治理本質(zhì)上是管理權(quán)力從國家向社會的回歸，治理過程是還政于民的過程，但是治理的導(dǎo)向需要建立在滿足國家利益的前提下。因此，新時代需要創(chuàng)新中國特色的社區(qū)治理理論，形成中國特色的社區(qū)治理模式。

2.社區(qū)治理的轉(zhuǎn)向

新時代的社區(qū)治理，在治理目標、發(fā)展定位、治理理念、治理方式上可進行轉(zhuǎn)向和調(diào)整。新時代的社區(qū)治理，要堅持“以人民為中心”的思想，社區(qū)居民對美好生活的向往，是社區(qū)治理的目標，也是持續(xù)改進工作的動力，將國家的利益和社區(qū)居民的需求統(tǒng)一起來。社區(qū)治理的定位，從滿足向發(fā)展轉(zhuǎn)變，從消極向積極轉(zhuǎn)變。社區(qū)治理的理念，從社區(qū)管理轉(zhuǎn)向社區(qū)治理，從“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，從而實現(xiàn)社區(qū)更高效的運轉(zhuǎn)。社區(qū)治理方式，從被動向主動轉(zhuǎn)變，強調(diào)多元主體的協(xié)調(diào)互動，互動程度越高就越能夠引發(fā)高效治理，政府與居民通過對社區(qū)事務(wù)進行互動管理從而實現(xiàn)公共利益最大化。

二、深圳社區(qū)治理的現(xiàn)狀分析

（一）深圳社區(qū)的影響因素

社區(qū)由組織、文化、人口三大非環(huán)境性基礎(chǔ)要素構(gòu)成[19]，深圳社區(qū)的組織、文化、人口三大因素有深圳特點的變化。深圳社區(qū)的人口因素呈現(xiàn)流動人口多、人口素質(zhì)與經(jīng)濟地位不匹配、整體比例與歐美發(fā)達國家比較仍然偏低等特征。物質(zhì)因素呈現(xiàn)高房價促進人口居住分流，商品房價格的高起，使得中產(chǎn)及以上階層成為中心城市商品房的主要常住人口，收入較低的群體分流到安居房或者衛(wèi)星小區(qū)居住，更低收入的群體分流到城中村居住。社區(qū)文化包含兩個層面，精神文化層面和物質(zhì)文化層面，精神文化層面從熟人社區(qū)向公民社區(qū)轉(zhuǎn)變，物質(zhì)文化層面從單位特質(zhì)向區(qū)域特質(zhì)轉(zhuǎn)變，不同類型的人居住在一個社區(qū)，經(jīng)濟同質(zhì)但失去傳統(tǒng)社區(qū)所具有的“熟人社區(qū)”的特征，社區(qū)公共環(huán)境呈現(xiàn)新的開放、創(chuàng)新、發(fā)展等深圳特質(zhì)。

（二）深圳社區(qū)的治理主體

深圳的社區(qū)中，社區(qū)治理的利益相關(guān)者有街道辦、社區(qū)黨組織、社區(qū)工作站、居委會、業(yè)委會、物業(yè)、居民、企業(yè)、公益組織等多個主體。其中，街道辦是政府的代表；社區(qū)黨組織、社區(qū)工作站、居委會三個主體一套人馬，由居民投票選舉產(chǎn)生；業(yè)委會是小區(qū)居民的代表；物業(yè)、企業(yè)、公益組織等是社區(qū)服務(wù)機構(gòu)。社區(qū)黨組織、社區(qū)工作站、居委會是社區(qū)治理的常設(shè)機構(gòu)，因經(jīng)費由政府提供，其定位兼有政府代表和居民自治的雙重角色，且政府代表這個角色占主導(dǎo)。

（三）深圳社區(qū)治理的模式

深圳2004年啟動全面城市化，2005年成為全國第一個全部實現(xiàn)城市社會管理體制的城市。經(jīng)過多年的發(fā)展，深圳的社區(qū)治理形成了多種治理模式。

在共建共治上，社區(qū)黨委是社區(qū)治理的核心。深圳市羅湖區(qū)怡景花園聯(lián)合社區(qū)黨委、警務(wù)室、業(yè)委會、居委會、物業(yè)管理處、人大代表聯(lián)絡(luò)站，構(gòu)建“一核多元共建共治”治理模式，發(fā)揮黨建引領(lǐng)社區(qū)服務(wù)。龍華區(qū)瓦窯排村建立“租客之家”公益服務(wù)平臺的社會組織，“租客之家”成為一個媒介，讓鄰里能夠“零距離”，讓租戶能積極參與到社區(qū)的共建共治共享中。

在聯(lián)動治理上，深圳市自2011年起推進社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，至2016年已建成1050個社區(qū)的黨群服務(wù)中心，實現(xiàn)“一社區(qū)一中心”的全覆蓋,成為社會工作服務(wù)的陣地。深圳2018年《社會管理要素統(tǒng)一地址規(guī)范》標準應(yīng)用試點在福田、寶安、龍華區(qū)啟動,“一鍵可知”與某個地址相關(guān)的人口、法人、房屋、事件等最新信息，構(gòu)建以塊數(shù)據(jù)為內(nèi)核的“一基五柱、百平臺、千應(yīng)用”社會治理智能化支撐體系。

在志愿服務(wù)上，深圳志愿服務(wù)社區(qū)化已推而廣之，230個社區(qū)志愿服務(wù)U站組成了社區(qū)志愿服務(wù)的廣闊陣地，形成了社區(qū)志愿者、社會組織、社工等多元社會力量參與基層治理的格局，深圳基層治理更加立體多元，居民參與基層自治的能力不斷增強。

（四）深圳社區(qū)治理的困難與問題分析

1.戶籍人口占比低，流動人口占比高

截至2019年底，深圳的常住人口1343.88萬人，其中戶籍人口494.78萬人。但是基于移動大數(shù)據(jù)的深圳市人口統(tǒng)計（2017）顯示，2017年11月每天生活在深圳的人數(shù)平均達2567.2萬人。因此，深圳有超過1200萬的流動人口，基本與常住人口數(shù)量相等。一方面，非戶籍常住人口在常住人口中占比高，流動人口占總?cè)丝诘恼急雀?，顯示深圳地區(qū)的經(jīng)濟充滿活力；另一方面，高流動性給社區(qū)治理帶來一系列問題，如從具體的求職、就業(yè)，到歸屬感、認同感等。

2.社區(qū)規(guī)模、類型、條件差異大

深圳不同的社區(qū)，規(guī)模差異大，大小社區(qū)轄區(qū)面積相差達10余倍。社區(qū)類型可分為單位型社區(qū)、小區(qū)型社區(qū)、版塊型社區(qū)和功能型社區(qū)。其中版塊型社區(qū)由道路劃分而成，是深圳社區(qū)的主要類型，涵蓋商業(yè)、工業(yè)、居住等多種功能；小區(qū)型社區(qū)又分為商品房小區(qū)、單位大院、城中村、安居房小區(qū)等不同類型；功能型社區(qū)具有特色功能，如文化創(chuàng)意、生態(tài)旅游等。社區(qū)轄區(qū)范圍和人口數(shù)差別較大,影響資源合理配置。有的小區(qū)資源配置齊全，具有較充足的人力資源，設(shè)施配備到位，社區(qū)管理經(jīng)費充足，具有相應(yīng)的場地空間；有的小區(qū)資源匱乏。個別社區(qū)存在一個住宅小區(qū)分屬不同區(qū)、街道、社區(qū)管轄的“一區(qū)兩制”。

3.社區(qū)自治存在不足

深圳相對其他的地區(qū)和城市，在社區(qū)治理上開展了許多有益的探索，也取得了顯著的成績，但是也還是存在一些不足。社區(qū)工作站作為社區(qū)的自治組織，其運行經(jīng)費來自政府，其行為也帶有顯著的政府屬性。社區(qū)工作站的工作，存在被動管理的現(xiàn)象，有的問題只有居民反應(yīng)強烈了，居委會才出面處理。社區(qū)自治中，社區(qū)居民的需求表達機制、決策機制和監(jiān)督機制存在欠缺。例如，在一些社區(qū)中，居民普遍反映長期存在的一些問題沒有解決，這反映出這些問題缺乏表達機制，從而導(dǎo)致這些問題未能納入社區(qū)工作站或者街道辦要解決的問題。社區(qū)治理中，應(yīng)該做哪些工作、怎樣實施等決策，缺少居民的互動和參與，從而導(dǎo)致社區(qū)工作站忙的不一定是居民想要的。社區(qū)工作站的工作的質(zhì)量和效果，缺少居民的監(jiān)督。這些不足，單方面來看是社區(qū)工作站存在改進的空間，系統(tǒng)來看，是社區(qū)治理中自治主體的缺位。

三、深圳社區(qū)治理的發(fā)展研究

中共中央、國務(wù)院制定的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（中發(fā)〔2017〕13號），明確提出要形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。深圳創(chuàng)建社會主義現(xiàn)代化強國的城市范例，要在社區(qū)治理上探索一套中國特色的治理模式。

（一）建立以居民為中心的治理目標

2015年11月23日，習(xí)近平總書記在中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時提出“以人民為中心的發(fā)展思想”的治國方針?！耙匀嗣駷橹行摹眻猿秩嗣裰黧w地位，是中國特色社會主義社會經(jīng)濟發(fā)展的根本目的。在深圳的社區(qū)治理中要堅持“以人民為中心”，建立以居民為中心的治理目標，建立政府引導(dǎo)和社區(qū)教育相結(jié)合、社區(qū)治理和居民服務(wù)相結(jié)合、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的社區(qū)治理模式。

（二）創(chuàng)新從治理向自治的治理理念

實現(xiàn)政府代理人——社區(qū)工作站的角色定位的轉(zhuǎn)換，從社區(qū)治理的實施者轉(zhuǎn)換成為社區(qū)治理的主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者，落實國家社會治理的要求，構(gòu)建社區(qū)中多元利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)機制，監(jiān)督各方在社區(qū)治理中的實施效果，解決利益相關(guān)者的利益沖突。加強新時代公民教育，同等開展戶籍人口、常住人口和流動人口等的教育，培養(yǎng)公民的道德、法律、文明、權(quán)益等意識，加強培養(yǎng)居民的行為規(guī)范，進一步內(nèi)化成為居民素養(yǎng)，使行為內(nèi)斂成為一種自覺，保障不同類型居民在社區(qū)治理上的同等權(quán)利。建立物業(yè)、企業(yè)等服務(wù)機構(gòu)和贏利機構(gòu)的競爭機制，促進機構(gòu)持續(xù)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平。促進居民主體作用的發(fā)揮，使社區(qū)居民在管理轉(zhuǎn)型中由次要作用轉(zhuǎn)化為主要作用，由弱參與轉(zhuǎn)化為強參與；政府從“主導(dǎo)”轉(zhuǎn)化為“引導(dǎo)”，從執(zhí)行轉(zhuǎn)化為協(xié)調(diào)。

（三）構(gòu)建多元主體的協(xié)作共治機制

厘清多元主體的角色定位，政府成為主導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者，民居成為服務(wù)需求的提供者和服務(wù)實施的監(jiān)督者，公益組織和企業(yè)成為社區(qū)服務(wù)的實施者，按照“政府扶持、社會運營、專業(yè)發(fā)展、項目合作”的思路，建立協(xié)作共治機制。社區(qū)工作站的功能定位為“爭取上級資源、積極發(fā)動居民、充分鏈接資源”。引導(dǎo)居民建立服務(wù)需求的表達機制，定期征集社區(qū)居民意見，自我確定服務(wù)項目。政府搭建平臺，推薦社會服務(wù)的機構(gòu)，由居民或者居民的代表業(yè)委會等，自主選擇服務(wù)機構(gòu)，由專業(yè)的服務(wù)機構(gòu)來提供服務(wù)。大力培育社會組織，向社會組織購買服務(wù)。發(fā)展居民的社區(qū)治理監(jiān)督職能，從居民中自主推薦產(chǎn)生既有主動服務(wù)意愿又有法律、行政、工程、管理等專業(yè)技能的志愿者，參與社區(qū)治理的監(jiān)督工作。

（四）運用信息技術(shù)建設(shè)智慧型社區(qū)

發(fā)揮深圳在信息產(chǎn)業(yè)上的優(yōu)勢，創(chuàng)新應(yīng)用信息技術(shù)建設(shè)智慧社區(qū)，打造更加信息化、智能化的智慧社區(qū)。加強社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對硬件及智能化、一站式綜合服務(wù)設(shè)備的投入。推進5G網(wǎng)絡(luò)、人臉識別、物聯(lián)網(wǎng)傳感終端等社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣社區(qū)公共設(shè)備監(jiān)控、閉路電視監(jiān)控、周邊報警、小區(qū)門禁以及電子巡更等智能系統(tǒng)的應(yīng)用，打通數(shù)據(jù)孤島構(gòu)建一體化的底層數(shù)據(jù)平臺。建設(shè)市級-區(qū)級-街道-社區(qū)多級聯(lián)動的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)基層數(shù)據(jù)共享，推動建設(shè)深圳統(tǒng)一的社區(qū)服務(wù)管理平臺，實現(xiàn)社區(qū)人口管理、安全防范、信息采集、選舉投票、智慧管控、居民社交、信息共享等功能。