張 波

（河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050000）

“后環(huán)境時(shí)代”一詞是唐代興教授首次提起的新環(huán)境概念，指的是“國(guó)家境域內(nèi)環(huán)境無(wú)意地遭受持續(xù)擴(kuò)散的破壞，其存在發(fā)展從根本上喪失環(huán)境的支撐”[1]?！昂蟓h(huán)境時(shí)代形成的基本標(biāo)志有三：首先是氣候失律極端化，由此形成極端氣候；其次是資源枯竭社會(huì)化，但為保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長(zhǎng)，卻采取‘竭澤而漁’方式繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)；由此形成第三，環(huán)境被推上懸崖并開(kāi)啟自崩潰進(jìn)程?！盵2]唐代興教授認(rèn)為，全球“已經(jīng)進(jìn)入后環(huán)境時(shí)代，環(huán)境問(wèn)題成為最大社會(huì)問(wèn)題，人類(lèi)和平發(fā)展和國(guó)家良序治理將圍繞它而展開(kāi)”[3]?！霸诂F(xiàn)實(shí)中，環(huán)境破壞是在沒(méi)有充分考慮環(huán)境的前提下，就進(jìn)行工業(yè)化、城市化及大規(guī)模開(kāi)發(fā)、采用新技術(shù)而帶來(lái)的后果?！盵4]“隨著對(duì)地球人為破壞程度的日趨加劇，越來(lái)越多的人意識(shí)到，我們已經(jīng)不能通過(guò)既有治理制度應(yīng)對(duì)21 世紀(jì)的環(huán)境挑戰(zhàn)了。”[5]3“在后環(huán)境時(shí)代，環(huán)境問(wèn)題既是世界性難題，也是國(guó)家存在發(fā)展的瓶頸?！盵6]從現(xiàn)有研究看，當(dāng)下學(xué)術(shù)界對(duì)于后環(huán)境時(shí)代的研究多集中于環(huán)境利益雙軌性的考究[7]、公民環(huán)境意識(shí)的培養(yǎng)[8]、“生態(tài)人”模式探索[9]、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度的構(gòu)建[10]、生態(tài)文化的普及[11]、基本人權(quán)的保障[12]等問(wèn)題，鮮有對(duì)環(huán)境治理整體體系的深入研究。因而，后環(huán)境時(shí)代下如何創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法機(jī)制與更新環(huán)境治理體系內(nèi)容，顯得尤為重要。

《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出要“堅(jiān)持依法治理”的原則，“嚴(yán)格執(zhí)法、加快補(bǔ)齊環(huán)境治理體制機(jī)制短板”，并且“到2025 年，形成執(zhí)行有力、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系”?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中也指出：“健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”，“建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度”，“完善省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”，“加大環(huán)保信息公開(kāi)力度，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任制度建設(shè)，完善公眾監(jiān)督和舉報(bào)反饋機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)組織和公眾共同參與環(huán)境治理”?；诤蟓h(huán)境時(shí)代視域下，為盡快夯實(shí)環(huán)境治理體制機(jī)制，更新我國(guó)當(dāng)下環(huán)境執(zhí)法理念，有必要采取新視角對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法方式進(jìn)行再探究。正如唐代興教授所闡述的，后環(huán)境時(shí)代的表象均與氣候失律、資源枯竭及生態(tài)崩潰等環(huán)境問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，為此如若解決上述問(wèn)題，則需采取新的分析工具，即成本收益方法，對(duì)上述問(wèn)題的權(quán)重在不同的環(huán)境執(zhí)法方式中予以綜合衡量，以找出最佳解決手段。通過(guò)運(yùn)用成本收益分析工具，對(duì)公私執(zhí)法機(jī)制予以經(jīng)濟(jì)分析，找尋兩者的良性結(jié)合點(diǎn)，建立執(zhí)法互動(dòng)機(jī)制，破解執(zhí)法“囚徒之境”。

一、環(huán)境治理新視角：公私執(zhí)法共治

（一）概念考究：公私執(zhí)法思辨

“概念是理性認(rèn)識(shí)的產(chǎn)物，是對(duì)同類(lèi)事物共同的、一般特性的反映?！盵13]與此同時(shí)，“概念是解決法律問(wèn)題所必需和必不可少的工具。沒(méi)有限定嚴(yán)格的專(zhuān)門(mén)概念，我們便不能清楚地和理性的思考法律問(wèn)題?！盵14]就環(huán)境執(zhí)法而言，有學(xué)者[15]認(rèn)為可以以管制和制裁（以刑罰方式制裁）為特征的兩個(gè)系統(tǒng)或戰(zhàn)略來(lái)看待。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，在現(xiàn)行執(zhí)法實(shí)踐中，就執(zhí)法主體或執(zhí)法分工而言，可將執(zhí)法劃分為公共執(zhí)法與私人執(zhí)法。

公共執(zhí)法有廣義與狹義之分，本文主要探討?yīng)M義上的公共執(zhí)法，即公共懲罰①，是指以國(guó)家賦予相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等）職權(quán)的方式對(duì)違法行為者的違法行為進(jìn)行懲罰的法律行為，反映在法律責(zé)任方面為違法行為者所負(fù)擔(dān)的民事責(zé)任、刑事責(zé)任以及行政責(zé)任等法律負(fù)擔(dān)。其中，國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)行使所依據(jù)的“法”為國(guó)家制定法，表現(xiàn)為法律、法規(guī)等規(guī)范性文件。與此同時(shí)，公共執(zhí)法還具備“公款、公權(quán)、公益”[16]這“三公”法律屬性。相反地，私人執(zhí)法則與公共執(zhí)法不同。私人主體在對(duì)違法行為者進(jìn)行執(zhí)法（懲罰）的過(guò)程中，并未享有國(guó)家法定的職權(quán)，其行使的依據(jù)或?yàn)閲?guó)家制定法、或?yàn)槊耖g法等社會(huì)規(guī)范，因而某些私人執(zhí)法行為有時(shí)也表現(xiàn)為違法行為性質(zhì)。本文中私人執(zhí)法概念采取修正主義解釋?zhuān)饕侵腹?、社?huì)組織等私人主體在現(xiàn)行國(guó)家法律規(guī)范的范圍內(nèi)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境等行為所采取的合法執(zhí)法（懲罰）行為，如生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)、環(huán)境公益訴訟等。此外，與公共執(zhí)法“三公”法律屬性相對(duì)應(yīng)的，私人執(zhí)法也具備“私款、私權(quán)、私益”這“三私”法律屬性。

與公共懲罰和私人執(zhí)法相關(guān)聯(lián)的法律概念為公力救濟(jì)和私力救濟(jì)。之所以區(qū)分執(zhí)法與救濟(jì)兩者之間的關(guān)系，主要在于一方面能夠全面解析兩者各自的內(nèi)涵、合理厘清兩者之間的界限，另一方面能夠更好地對(duì)下文公共懲罰與私人執(zhí)法展開(kāi)論述。徐昕教授[17]從權(quán)利救濟(jì)角度出發(fā)，認(rèn)為執(zhí)法與救濟(jì)之間并無(wú)二異，但其未能在法理層面上考究?jī)烧叩膬?nèi)涵，并且混淆了兩者本身的運(yùn)行基礎(chǔ)。具體如下：

一方面，對(duì)于救濟(jì)一詞的考察，應(yīng)當(dāng)將其置于權(quán)利范疇之內(nèi)。法律主體運(yùn)用法律手段恢復(fù)法定權(quán)利的原始狀態(tài)是公力救濟(jì)與私力救濟(jì)的理想目標(biāo)。無(wú)論是何種法定權(quán)利，財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)抑或公共安全等，一旦受到侵害，救濟(jì)機(jī)制——公力救濟(jì)或私力救濟(jì)——會(huì)因不同情形而得到使用。如因合同違約，一方當(dāng)事人提起違約或繼續(xù)履行之訴，此為私力救濟(jì)；又如搶劫事件，檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，此為公力救濟(jì)。可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論公力救濟(jì)還是私力救濟(jì)，在權(quán)利行使的表征方面均是以國(guó)家制定法為依據(jù)，對(duì)相關(guān)權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，且常以非強(qiáng)制性的手段運(yùn)行。另一方面，對(duì)于執(zhí)法的內(nèi)涵而言，其與懲罰相對(duì)應(yīng)，因而考察執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)理，需要對(duì)懲罰作進(jìn)一步理解。“懲罰往往是合作的前提和信任的基礎(chǔ)。”[18]對(duì)違法行為者進(jìn)行執(zhí)法，并予以懲罰，目的在于恢復(fù)兩者之間的合作與信任，最終達(dá)到社會(huì)控制的目標(biāo)。弗朗西斯·福山曾以醫(yī)患關(guān)系為例，以此來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)懲罰是信任和合作的基礎(chǔ)。公共執(zhí)法所恢復(fù)的合作與信任指的是環(huán)境公益意識(shí)的重新確立與再次鞏固。在恢復(fù)信任和合作以達(dá)到社會(huì)控制目標(biāo)時(shí)，私人執(zhí)法所追求的程度以及恢復(fù)過(guò)程中行使的手段（執(zhí)法方式）與公共執(zhí)法存在偏差。自私的基因，道德感的情愫等因素有時(shí)候會(huì)迫使私人主體在執(zhí)法過(guò)程中突破法律的邊界，往往以非法行為達(dá)到社會(huì)控制目標(biāo)，恢復(fù)已超出合理程度上的合作與信任。公共懲罰則以盡可能恢復(fù)原有合作與信任關(guān)系為追求目標(biāo)，執(zhí)法手段“軟硬兼施”，最終達(dá)到治理上的理想效果。

綜上，無(wú)論是何種執(zhí)法方式（在不考慮執(zhí)法權(quán)的壟斷性以及執(zhí)法行為合法性的情況下），所帶來(lái)的執(zhí)法效果——對(duì)違法者的違法行為予以懲罰——都在不同程度上共同服務(wù)于一個(gè)目標(biāo)，即加強(qiáng)社會(huì)控制，而這種社會(huì)控制反映在環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)則表現(xiàn)為公共懲罰與私人執(zhí)法之間的良性互動(dòng)所達(dá)到的環(huán)境執(zhí)法機(jī)制“和諧”狀態(tài)。因而，在上述通過(guò)對(duì)公共執(zhí)法和私人執(zhí)法的法律概念的考究以及與公力救濟(jì)和私力救濟(jì)內(nèi)涵之間的厘清比較后，公共懲罰與私人執(zhí)法作為一個(gè)執(zhí)法制度解讀的新視角，將其運(yùn)用到生態(tài)環(huán)境治理中顯得尤為重要。

（二）原理重構(gòu)：機(jī)制理論更新

“環(huán)境法的出現(xiàn)是‘契約到倫理’的運(yùn)動(dòng)，是法律與倫理二次整合的初步嘗試?！盵19]與之相適應(yīng)地，環(huán)境法理論也經(jīng)歷了“契約到倫理”意識(shí)流變。

1.社會(huì)契約論到生態(tài)契約論的重構(gòu)

社會(huì)契約論到生態(tài)契約論的轉(zhuǎn)變更多的是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法主體資格的擴(kuò)張。作為與公民生活息息相關(guān)的事件——環(huán)保，不應(yīng)再視為公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)以“方便面”的形式向公眾無(wú)償輸出的環(huán)境公共產(chǎn)品，新時(shí)代的環(huán)境保護(hù)事業(yè)應(yīng)注重公眾全面參與，形成多方合力的局面。

無(wú)論是古典契約理論還是近現(xiàn)代契約理論，“其本質(zhì)始終是一種關(guān)于政治（政權(quán)）合法性的證明”[20]。考察社會(huì)契約論在社會(huì)結(jié)構(gòu)過(guò)程中的運(yùn)行效果，發(fā)現(xiàn)該理論有著固有且典型的缺陷——公眾對(duì)于公共懲罰的評(píng)估，即對(duì)公眾執(zhí)法權(quán)所帶來(lái)的懲罰效果，由于評(píng)估過(guò)程中存在高額的信息成本，因而公眾會(huì)對(duì)公共懲罰效果持有質(zhì)疑態(tài)度。將社會(huì)契約論中的“經(jīng)濟(jì)理性人”予以重新定位“環(huán)境生態(tài)人”[21]，從而引申出生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的契約理論，則能夠克服這一固有缺陷。

具體分析之：一方面，“環(huán)境生態(tài)人”不同于“經(jīng)濟(jì)理性人”的“功利主義”或“利己主義”，其盡可能地在生態(tài)領(lǐng)域中秉持“環(huán)境利他主義”。環(huán)境公共產(chǎn)品的“生態(tài)性”要求全體社會(huì)成員要進(jìn)行私人所有權(quán)限制，克制自身“利己經(jīng)濟(jì)私欲”，牢記“世代間的環(huán)境責(zé)任”。另一方面，“環(huán)境生態(tài)人”也為私人執(zhí)法奠定了理論依據(jù)。私人執(zhí)法能夠更好地克服“公地悲劇”“搭便車(chē)”等現(xiàn)象的疊生。面對(duì)公共機(jī)構(gòu)無(wú)法及時(shí)懲罰的、成本高昂的且公私益存在過(guò)度交叉的違法行為，私人執(zhí)法能夠展現(xiàn)獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)之處——公開(kāi)透明的執(zhí)法信息，靈活的執(zhí)法方式、低成本的投入與高效能的懲罰效果。

2.物質(zhì)資本論到生態(tài)資本論的重構(gòu)

資本作為市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)，在不同領(lǐng)域有著不同的理論含義。生態(tài)資源要素的價(jià)值從刀耕火種時(shí)代的“一文不值”到可持續(xù)發(fā)展時(shí)代可供人類(lèi)利用的“生態(tài)資本”，期間經(jīng)歷了從物質(zhì)資本論到生態(tài)資本論的更新，這一理論更新在本質(zhì)上也反映出了生態(tài)資源要素對(duì)人類(lèi)生存發(fā)展的重要性。

物質(zhì)資本論主導(dǎo)下的“經(jīng)濟(jì)理性人”對(duì)生態(tài)資源要素——大氣、水、土壤等視為“無(wú)價(jià)值物”，肆意地對(duì)其過(guò)度利用開(kāi)發(fā)，未曾將資源要素的價(jià)值性與有限性予以經(jīng)濟(jì)考量。因而，那時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染呈現(xiàn)“倒U 型庫(kù)茲涅茲曲線”[22]。為使得庫(kù)茲涅茨曲線趨于平緩，有必要環(huán)境中生態(tài)資源性質(zhì)予以重新認(rèn)知。生態(tài)資源要素作為一種資本被提及出來(lái)，追根溯源是生產(chǎn)技術(shù)革新的結(jié)果。第二次工業(yè)革命之后，生產(chǎn)技術(shù)的革新將自然資源潛在性價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，一躍成為一種新的“經(jīng)濟(jì)資源”，繼而生態(tài)資本論應(yīng)運(yùn)而生。生態(tài)資本論對(duì)自然資源“資本性”的承認(rèn)是對(duì)物質(zhì)資本論“資源無(wú)價(jià)值”缺陷的補(bǔ)足——自然資源應(yīng)當(dāng)被視為可供人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中的新的“資源”[23]。

生態(tài)資本論以公共信托理論以及環(huán)境權(quán)理論作為其運(yùn)行基石。公共信托理論有三點(diǎn)主張[24]：首先，對(duì)于自然界中的大氣、水、土壤等資源要素，應(yīng)視為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)并確定權(quán)屬問(wèn)題；其次，生態(tài)資產(chǎn)不應(yīng)再視為公民的私有物，應(yīng)定性為“公共財(cái)產(chǎn)”或環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的“環(huán)境公共產(chǎn)品”；最后，為保障生態(tài)資產(chǎn)世代間的可持續(xù)利用，“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)”或“環(huán)境公共產(chǎn)品”應(yīng)委托給公共機(jī)構(gòu)（國(guó)家）進(jìn)行管理與保護(hù)。此外，環(huán)境權(quán)理論則是私人執(zhí)法機(jī)制的又一理論依據(jù)。國(guó)際上，《斯德哥爾摩宣言》首次對(duì)“環(huán)境權(quán)”概念作出界定：“人類(lèi)有權(quán)在能夠過(guò)尊嚴(yán)和福利生活的環(huán)境中，享有自由、平等和良好生活條件的基本權(quán)利?！盵25]回到我國(guó)來(lái)說(shuō)，一方面，雖然我國(guó)并未將環(huán)境權(quán)予以入憲，但2018 年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《憲法修正案》”）中“生態(tài)文明入憲”則是對(duì)公民環(huán)境權(quán)的一種積極回應(yīng)。另一方面，憲法中對(duì)公民參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)規(guī)定了參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等法定權(quán)利，對(duì)這些條文也可從非原旨主義中推導(dǎo)出生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)私人執(zhí)法的憲法依據(jù)。此外，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《環(huán)境保護(hù)法》”）中規(guī)定“保護(hù)環(huán)境是每位公民的義務(wù)”，并且在“信息公開(kāi)與公眾參與”一章中也具體規(guī)范了公民參與的各種途徑與方式，以上法律規(guī)定均為私人執(zhí)法提供了基本法依據(jù)。

綜上所述，后環(huán)境時(shí)代視域下的環(huán)境治理機(jī)制需要在社會(huì)契約論到生態(tài)契約論、社會(huì)資本論到生態(tài)資本論的過(guò)程中予以原理更新，以一種新的理論基礎(chǔ)為公私執(zhí)法機(jī)制奠定法理要素。

二、魚(yú)與熊掌：兼得還是擇一？

“如果我們留意到環(huán)境的某種屬性在不斷地發(fā)生變化，我們就需要具有彈性和靈活性的環(huán)境法律與治理結(jié)構(gòu)。相應(yīng)地，環(huán)境的普遍屬性要求，環(huán)境治理制度必須有一個(gè)更大的適用范圍?！盵5]5古語(yǔ)有云，魚(yú)與熊掌不可兼得。環(huán)境治理機(jī)制中的私人執(zhí)法與公共懲罰之間的關(guān)系也可視為“魚(yú)與熊掌”。“任何一項(xiàng)懲罰機(jī)制的實(shí)施，必定會(huì)產(chǎn)生運(yùn)行成本?！盵26]對(duì)于兩者之間的抉擇，不應(yīng)一概而論，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析工具能夠更好的厘清兩者運(yùn)行的優(yōu)劣性、校正兩者運(yùn)行桎梏以及劃清兩者未來(lái)的適用界限問(wèn)題[27]。

（一）公共懲罰：“王牌機(jī)制”再檢視

“現(xiàn)在的規(guī)制體系存在嚴(yán)重的資源配置不平衡問(wèn)題，而原因是什么呢？利益集團(tuán)的力量無(wú)疑扮演了重要的角色：組織良好的團(tuán)體能夠接受有利于己的規(guī)制措施而抵制不利于己的規(guī)制措施，但松散的團(tuán)體卻做不到這點(diǎn)。”[28]39基于社會(huì)契約論理念，國(guó)家對(duì)暴力行為的控制表現(xiàn)為單一寡頭式壟斷。試想，為何公共懲罰會(huì)在社會(huì)懲罰體系中長(zhǎng)期居于榜首且不可撼動(dòng)的地位？回溯社會(huì)演進(jìn)史可以發(fā)現(xiàn)，在一個(gè)“以牙還牙、以眼還眼”的原始群中，私人力量的懲罰有時(shí)會(huì)造成“兩敗俱傷”或“得不償失”的境況。面對(duì)該情況，為了減少私人成本的高額“輸出”帶來(lái)的低效懲罰效果，需要“另辟蹊徑”，即組建公共機(jī)構(gòu)對(duì)違法行為予以懲治。具體分析之。

首先，執(zhí)法權(quán)主體的變更。原始群組建的公共機(jī)構(gòu)以“國(guó)家”命名并作為暴力行為的掌控者，私人主體通過(guò)與公共機(jī)構(gòu)簽訂“社會(huì)契約”將私人懲罰權(quán)（暴力執(zhí)法權(quán)）予以主體“轉(zhuǎn)交”，即政府的環(huán)境行政管理權(quán)來(lái)自于公民的公共信托，從而實(shí)現(xiàn)主體上控權(quán)的身份轉(zhuǎn)變。其次，執(zhí)法資本的原始積累。在公共機(jī)構(gòu)掌握暴力執(zhí)法權(quán)之后，私人個(gè)體安全乃至整個(gè)社會(huì)的公共安全就被當(dāng)作一種盈利性的“經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”[29]所售賣(mài)，雖然交易主體、交易價(jià)格等因素有時(shí)會(huì)影響懲罰的最終效果完成度，但并不影響公共機(jī)構(gòu)“經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)”②呈現(xiàn)指數(shù)型資本積累。最后，執(zhí)法效果的社會(huì)成效。社會(huì)懲罰方式從“親力親為式”到“借刀殺人式”③的轉(zhuǎn)變，無(wú)論對(duì)于私人主體抑或公共機(jī)構(gòu)而言，均是雙贏的效果。私人主體可以降低甚至無(wú)成本的就可以借助國(guó)家這一暴力組織達(dá)到己身懲罰違法者的效果。與此同時(shí)，國(guó)家也并不是實(shí)質(zhì)意義上的“慈善家”，私人主體需要向國(guó)家繳納一定數(shù)額“保費(fèi)”（納稅），作為國(guó)家懲罰機(jī)制運(yùn)行的“黃金屋”。

公共懲罰是依靠雄厚的經(jīng)濟(jì)力量以及暴力的強(qiáng)制性手段來(lái)運(yùn)行的，但為何現(xiàn)階段的公共懲罰“帝國(guó)時(shí)代”處于“風(fēng)雨飄搖”的狀態(tài)，而且還被新懲罰機(jī)制——私人執(zhí)法一步步的“侵占疆土”？究其原因是因?yàn)樽鳛槲腥说恼诖黻P(guān)系中也可能發(fā)生異化。

其一，政府異化為非責(zé)任政府，政府不接受監(jiān)督，不負(fù)任何賠償責(zé)任。這體現(xiàn)在政府違法出售自然資源導(dǎo)致生態(tài)破壞，在責(zé)任落實(shí)方面卻出現(xiàn)互相扯皮等現(xiàn)象。其二，政府代理異化為強(qiáng)制代理，公民由權(quán)利人轉(zhuǎn)化為義務(wù)人。主體身份的互換與倒置使得政府與公民之間的權(quán)義關(guān)系出現(xiàn)錯(cuò)亂，如政府在環(huán)境治理方面的懶政等。其三，缺乏有效率的激勵(lì)機(jī)制，政府權(quán)力出現(xiàn)設(shè)租或?qū)ぷ獾冗`法現(xiàn)象。對(duì)于公共懲罰而言，執(zhí)法人員的個(gè)人付出與執(zhí)法回報(bào)達(dá)不到其所期望的分配實(shí)效時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致公共懲罰機(jī)制出現(xiàn)“動(dòng)力不足”“官僚腐敗”甚至“規(guī)制俘獲”等的現(xiàn)象[30]，從而會(huì)進(jìn)一步限制了公共懲罰的實(shí)施效果。執(zhí)法人員的有限性以及激勵(lì)機(jī)制“動(dòng)力不足”使得對(duì)原本大量執(zhí)法信息的獲取力度更是增添“一層霜寒”。執(zhí)法信息獲取的劣勢(shì)也使得公共懲罰的實(shí)施效果“大打折扣”，無(wú)法達(dá)到“一通百通”“一曉百曉”的狀態(tài)。上述行為不僅損害了國(guó)家維護(hù)環(huán)境公益的清廉形象，而且也直接導(dǎo)致了公共物品（環(huán)境或生態(tài)）的治理困境。

（二）私人執(zhí)法：新機(jī)制再解析

上文已論述，無(wú)論是生態(tài)契約論還是生態(tài)資本論，均為私人執(zhí)法在環(huán)境治理中的展開(kāi)提供了理論依據(jù)，并且2018 年《憲法修正案》以及環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律規(guī)范也為私人執(zhí)法提供了根本法與基本法依據(jù)。面對(duì)“江山穩(wěn)固”的公共懲罰，私人執(zhí)法如何做到“異軍突起”，并一步步“攻城掠地”？

首先，“三私”法律屬性。私人執(zhí)法的“三私”法律屬性充分的體現(xiàn)了其優(yōu)勢(shì)所在，并且該執(zhí)法方式最初被適用于刑事領(lǐng)域表現(xiàn)出的懲罰效果頗佳——對(duì)于由私人主體對(duì)違法者行為的調(diào)查、起訴而勝訴的案件，私人主體可獲得相應(yīng)的金錢(qián)獎(jiǎng)勵(lì)，從而大大減輕了公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法難度[31]。

其次，較為靈活的程序。盡管程序公正是保護(hù)合法權(quán)益的核心要義之一，但某些懲罰機(jī)制下的冗雜刻板程序也限制了公共執(zhí)法力量的快速展開(kāi)。私人執(zhí)法方式更加靈活多變，較少受到某些特定且必須的程序限定，因而能夠更好且快速的實(shí)現(xiàn)懲罰目的。

再次，有效率的激勵(lì)機(jī)制。相較于公共懲罰而言，私人執(zhí)法預(yù)算額“少之又少”，甚至“微乎其微”。預(yù)算的低成本使得私人主體更加有效地利用有限的時(shí)間去處理相關(guān)糾紛，而不是訴諸于公共機(jī)構(gòu)去解決。此外，私人執(zhí)法并不是某一私人主體或私人機(jī)構(gòu)所實(shí)施的活動(dòng)，而是多主體之間共同進(jìn)行的行為，因而私人執(zhí)法之間也存在競(jìng)爭(zhēng)?！肮麑?shí)”越豐厚，“動(dòng)力”就會(huì)愈足，這也體現(xiàn)了私人執(zhí)法的“耐腐蝕”[32]特性。

最后，信息獲取的相對(duì)便利。私人主體對(duì)于信息獲取的優(yōu)勢(shì)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公共機(jī)構(gòu)，雖然其在信息獲取方式上并不是“按部就班”，反而常?！俺銎洳灰狻保豢煞裾J(rèn)所獲得的信息呈現(xiàn)出快速且充足的特點(diǎn)[33]。私人主體對(duì)于信息甄別能力能夠防止“信息欺騙”現(xiàn)象的發(fā)生，多方私人主體在合作（競(jìng)爭(zhēng)）中能夠快速且有效的篩選出“真實(shí)信息”。

雖然環(huán)境利他主義影響私人主體在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法意識(shí)與執(zhí)法行為，但“個(gè)人私欲”總是會(huì)發(fā)生。私人執(zhí)法時(shí)常會(huì)表現(xiàn)出肆意性、執(zhí)法力度的過(guò)度性以及濫意競(jìng)爭(zhēng)，而這些情形均缺乏相對(duì)應(yīng)的法律問(wèn)責(zé)機(jī)制。“個(gè)人私欲”總是操控著私人執(zhí)法力量在某些方面出現(xiàn)偏好性執(zhí)法——越是獎(jiǎng)金越多的懲罰行為，執(zhí)法力度就會(huì)愈深入。這一行為會(huì)造成私人主體“惡意執(zhí)法”以期望獲得高額報(bào)酬，與此同時(shí)，也侵害了其他私人主體的合法權(quán)益。因而，私人執(zhí)法需要加以明確其合理且可行的執(zhí)法界限。

綜上，對(duì)于魚(yú)（私人執(zhí)法）與熊掌（公共懲罰）之間選擇的關(guān)系，擇一選取總是會(huì)受到各自“短板”的桎梏。盡管兩者“兼得”會(huì)顯得“貪心不足蛇吞象”，但“一顆紅心兩手準(zhǔn)備”卻是現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法下的“最佳執(zhí)法選擇”。

三、前赴獲取、中流懲罰、后繼執(zhí)行：環(huán)境執(zhí)法困境破解之道

作為服務(wù)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)執(zhí)法機(jī)制工具，執(zhí)法的成功需要所有組成部分協(xié)調(diào)一致地工作[34]。無(wú)論是公共懲罰抑或私人執(zhí)法，都不應(yīng)過(guò)于拘泥固守某一環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，造成執(zhí)法困境?！皽?zhǔn)確的說(shuō)，運(yùn)用成本收益分析的國(guó)家試圖使人們生活得更好。努力去量化，去橫平，并不是主張要用金錢(qián)衡量所有的事情，而是促進(jìn)人們對(duì)政府所作所為的實(shí)際后果的密切關(guān)注。正如我們將看到的那樣，這不止是小優(yōu)點(diǎn)，而是為民主實(shí)踐本身提供了廣闊無(wú)垠的前景?！盵28]10凡是能夠合法化實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的任何執(zhí)法機(jī)制，都應(yīng)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中予以得到合法且適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的懲罰機(jī)制一直以來(lái)以公共懲罰為主，極少借助私人執(zhí)法機(jī)制，這也是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的法律規(guī)范歷來(lái)以“行政立法主導(dǎo)型”的立法背景導(dǎo)致。因而，考慮到以上背景，生態(tài)環(huán)境保護(hù)中新舊機(jī)制的互動(dòng)以舊機(jī)制（公共懲罰）④為基點(diǎn)，加強(qiáng)新機(jī)制（私人執(zhí)法）與舊機(jī)制之間的進(jìn)一步融合，重點(diǎn)協(xié)調(diào)兩種機(jī)制之間的“前赴獲取”“中流懲罰”“后繼執(zhí)行”[35]三大關(guān)系，以破解執(zhí)法困境。

（一）“前赴獲取”：破除“信息不對(duì)稱(chēng)”桎梏

執(zhí)法互動(dòng)機(jī)制的“前赴獲取”指的是執(zhí)法運(yùn)行前的執(zhí)法信息獲取，其核心在于盡可能且有效的掌握真實(shí)的生態(tài)違法信息。“前赴獲取”的互動(dòng)能夠有效地解決了兩方執(zhí)法信息的“閉合”狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)“面對(duì)面”交流的功能，“從結(jié)果上看，環(huán)境污染事故也會(huì)真正受到遏制”[36]。“事實(shí)上，要求公開(kāi)已經(jīng)是現(xiàn)代環(huán)境法中最明確的成就?！盵28]325-326具體分析之：

一方面，依靠生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)等方式運(yùn)行的私人執(zhí)法新機(jī)制。私人執(zhí)法因利益的親身關(guān)涉性在執(zhí)法信息獲取方面更具優(yōu)勢(shì)，能夠達(dá)到信息收集“最快獲取”和“最快實(shí)現(xiàn)”的效果。盡管有些私人主體進(jìn)行生態(tài)環(huán)境舉報(bào)所考量的是針對(duì)不同舉報(bào)線索所設(shè)置的舉報(bào)金額，但不可否認(rèn)，生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)制度在近些年來(lái)為公共機(jī)構(gòu)有效懲治破壞生態(tài)環(huán)境的行為發(fā)揮了重要的作用。目前，生態(tài)環(huán)保部以及各省市針對(duì)生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)紛紛立法，如《河北省生態(tài)環(huán)境廳生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（試行）、《北京市生態(tài)環(huán)境局對(duì)舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)規(guī)定》等。上述法律文件中針對(duì)不同領(lǐng)域的生態(tài)違法行為設(shè)置了相應(yīng)的舉報(bào)形式，如微信、短信、微博等，并且更加注重激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)用，設(shè)置不同數(shù)額的舉報(bào)金額，便利了執(zhí)法信息的獲取。

另一方面，以行政處罰或行政公益訴訟等方式運(yùn)行的公共懲罰。政府可以自身提供信息或者要求私人和私力公司（組織）公開(kāi)信息。“有時(shí)政府通過(guò)‘環(huán)境保護(hù)合同’來(lái)解決自身信息匱乏的問(wèn)題。通過(guò)環(huán)境保護(hù)合同，政府告知污染者合同的基本目標(biāo)，污染者簽約同意去實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，雙方協(xié)議達(dá)成。這個(gè)制度的優(yōu)點(diǎn)是只要能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，私人團(tuán)體可以自由選擇合同履行的方法?！盵28]355民法典的綠色原則更加要求行政相對(duì)人在履行“環(huán)境行政合同”時(shí)實(shí)現(xiàn)法律行為的綠色化，既維護(hù)環(huán)境公益又推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，環(huán)境行政公益訴訟中前置程序的啟動(dòng)以及檢察建議書(shū)的編寫(xiě)都需要借助“前赴獲取”階段中環(huán)境執(zhí)法信息，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的最快“止損”作用。私人主體的舉報(bào)線索可作為環(huán)境行政公益訴訟前置程序的“警示燈”，促進(jìn)公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)全面且合法的履職。

（二）“中流懲罰”：新舊執(zhí)法機(jī)制共同發(fā)力

執(zhí)法互動(dòng)機(jī)制的“中流懲罰”指的是公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及私人執(zhí)法所采取的不同執(zhí)法方式所帶來(lái)的不同社會(huì)效果。實(shí)踐中，因采取不同的執(zhí)法方式所產(chǎn)生社會(huì)威懾影響會(huì)有所不同，社會(huì)控制目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)度也不盡相同。

一方面，以《中華人民共和國(guó)民法典》、新《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)刑法》等法律規(guī)范為發(fā)力基點(diǎn)的公共懲罰。公共懲罰因執(zhí)法權(quán)的“官方性”，在執(zhí)法方式上表現(xiàn)為民事、刑事以及行政處罰。三大法律處罰因運(yùn)行成本的不同，社會(huì)效果也迥異，尤其以刑事處罰較為嚴(yán)厲?！睹穹ǖ洹分幸竺袷轮黧w在進(jìn)行民事活動(dòng)時(shí)要有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。對(duì)于此前修改施行的新《行政處罰法》也對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提出新的要求，這以行政處罰種類(lèi)的增加、“首違不罰”“擇一從重”原則以及違法追溯期限為亮點(diǎn)[27]。此外，新《行政處罰法》第十八條強(qiáng)調(diào)國(guó)家在生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法，從而相對(duì)集中行政處罰權(quán)。這也是國(guó)家對(duì)于環(huán)境治理體系的重視體現(xiàn)。《刑法》中污染環(huán)境罪的修改，重新將“生態(tài)和人類(lèi)法益”[38]置于同等地位，這一法益轉(zhuǎn)變既體現(xiàn)了當(dāng)下環(huán)境保護(hù)的國(guó)家目標(biāo)，又體現(xiàn)了刑罰本身所具備的社會(huì)穩(wěn)定性。

另一方面，以環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為發(fā)力基點(diǎn)的私人執(zhí)法機(jī)制。相較公共懲罰，生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的私人執(zhí)法因執(zhí)法權(quán)的“環(huán)境利他主義”特性，執(zhí)法方式帶有“公益”化色彩。我國(guó)環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件近幾年來(lái)呈指數(shù)型“瘋狂增長(zhǎng)”，與之帶來(lái)的社會(huì)實(shí)效也顯著。盡管環(huán)境公益訴訟在提起主體資格等方面受到一定爭(zhēng)議，但生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與保護(hù)效果日益提高。有學(xué)者針對(duì)環(huán)境公益訴訟與環(huán)境（行政）執(zhí)法之間的關(guān)系予以探究，提出兩者之間應(yīng)以“‘行政優(yōu)先、訴訟兜底’與‘多元治理、尊重專(zhuān)長(zhǎng)’為銜接原則”[39]，通過(guò)訴前程序的優(yōu)化最終實(shí)現(xiàn)兩者之間按的沖突紓解。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度中特有的磋商制度與環(huán)境公益訴訟訴前程序具有相似之處，即都是通過(guò)預(yù)先止損違法行為擴(kuò)大化為目標(biāo)，以來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的預(yù)防原則。對(duì)于兩者的適用，有學(xué)者建議可采取以下路徑：“微調(diào)生態(tài)賠償與公益訴訟制度”“整合生態(tài)賠償訴訟進(jìn)入公益訴訟”“重構(gòu)生態(tài)賠償與公益訴訟制度”[40]。此外，“中流懲罰”的互動(dòng)將兩大執(zhí)法機(jī)制的懲治手段進(jìn)行融和，共同發(fā)力，這一點(diǎn)在行政公益訴訟中得到最佳印證。行政公益訴訟訴前程序的設(shè)置[41]，一方面滿足了私人執(zhí)法方式帶來(lái)的懲治前置，另一方面也促進(jìn)了公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)積極行使懲罰權(quán)對(duì)生態(tài)環(huán)境違法者予以先行法律處罰。

（三）“后繼執(zhí)行”：打通環(huán)境執(zhí)法“最后一公里”

執(zhí)法互動(dòng)機(jī)制的“后繼執(zhí)行”側(cè)重于環(huán)境執(zhí)法后續(xù)環(huán)境公益保障行為，主要是前兩個(gè)階段的執(zhí)法延伸拓展。本文主要探討的是環(huán)境治理機(jī)制中的公眾參與制度。

“在當(dāng)今社會(huì)，能夠有效應(yīng)對(duì)生態(tài)危機(jī)的手段，不是強(qiáng)有力的中央集權(quán)，也不是徹底的私有化”[42]，而是“善治”，即吸收和利用社會(huì)公眾力量參與國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的組織和管理，通過(guò)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸來(lái)實(shí)現(xiàn)良好的治理?！巴ㄟ^(guò)公眾參與，可以保障公眾的‘私權(quán)’、‘社會(huì)權(quán)’以及‘公民權(quán)’。”[43]“公民在參與環(huán)境保護(hù)中‘不再是消極的權(quán)利享受者，而要分擔(dān)管理整個(gè)集體利益的責(zé)任’?！盵44]

2015 年，原環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）公開(kāi)發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法（試行）》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）。該《征求意見(jiàn)稿》中明確，公眾參與是指“公民、法人和其他組織依法參與環(huán)境保護(hù)政策制定、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境守法等環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的活動(dòng)”。此外，《征求意見(jiàn)稿》中分章規(guī)定“公眾參與”“公眾監(jiān)督”以及“保障措施”，全面且詳細(xì)就公眾如何參與環(huán)境治理以及后續(xù)保障作出了規(guī)定。

環(huán)境保護(hù)事業(yè)關(guān)涉到“每一位生態(tài)子民”，需要全體公眾全面參與，共同治理環(huán)境污染行為。“后繼執(zhí)行”這一過(guò)程中需要加強(qiáng)公眾的直接參與和間接參與力度[45]，如直接參與方面，我國(guó)近幾年來(lái)發(fā)展出了環(huán)境執(zhí)法“公眾評(píng)審”制度[46]，極大地加強(qiáng)了公眾參與環(huán)境執(zhí)法的積極性；間接參與方面，一方面可以加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的普法力度，綜合運(yùn)用生態(tài)環(huán)境典型案例與指導(dǎo)性案例，以此達(dá)到“用一個(gè)案例實(shí)現(xiàn)一沓文件”的社會(huì)普法效果。另一方面也可通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽(tīng)證程序等吸引公眾的環(huán)境事業(yè)參與。

綜上，“一顆紅心兩手準(zhǔn)備”并不是貪得無(wú)厭，這更多的是涉及成本與效益的選擇問(wèn)題。資源的有限性、執(zhí)法自身所運(yùn)行帶來(lái)的實(shí)施成本以及執(zhí)法者最終想要達(dá)到的“美麗中國(guó)”愿景，這都要求在執(zhí)法機(jī)制的選擇方面，不可“一意孤行”的擇一運(yùn)用，而應(yīng)“兩手準(zhǔn)備”甚至在日后更多新機(jī)制出現(xiàn)的情形下“多管齊下”。

四、結(jié)論

基于后環(huán)境時(shí)代的背景下，此時(shí)生態(tài)環(huán)境治理最重要的是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，綜合運(yùn)用多種執(zhí)法機(jī)制。盡管上文通過(guò)成本收益這一經(jīng)濟(jì)分析工具對(duì)公共懲罰與私人執(zhí)法之間的優(yōu)劣勢(shì)作出了比較，并且分析出在特定階段下，兩大執(zhí)法機(jī)制的互動(dòng)才是生態(tài)環(huán)境治理中的“最佳選擇”執(zhí)法模式，但以上均是理論假說(shuō)，因而，文中兩大執(zhí)法機(jī)制的互動(dòng)還需在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中予以“檢視”，“驗(yàn)明正身”。

注釋:

①本文中為更好地論述公共懲罰與私人執(zhí)法之間的關(guān)系，將“執(zhí)法”與“懲罰”視為同義，不作具體區(qū)別。

②此處的“經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)”指的是國(guó)家將用于保障社會(huì)安全的稅收扣除國(guó)家工作人員的薪酬后所剩余的財(cái)政費(fèi)用。

③此處的“借刀殺人式”懲罰方式指的是私人主體借助國(guó)家執(zhí)法力量對(duì)違法行為者進(jìn)行懲罰的行為。

④此處的“舊機(jī)制”指的是在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中常用的執(zhí)法機(jī)制，如行政處罰等；而“新機(jī)制”指的是近些年來(lái)借助于私人主體來(lái)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的機(jī)制，如生態(tài)有獎(jiǎng)舉報(bào)、環(huán)境公益訴訟等。