劉國彥 中國疾病預(yù)防控制中心

本文以某科研事業(yè)單位為研究對象，該單位2016年成為財(cái)政部首批整體支出績效評價(jià)試點(diǎn)單位。實(shí)施整體支出預(yù)算績效改革6年來，在有效推動(dòng)該試點(diǎn)單位全面預(yù)算績效管理改革、促進(jìn)業(yè)務(wù)工作與預(yù)算執(zhí)行的協(xié)同管控、提高資金配置效率及資金使用效益等方面取得了明顯的成效。從該單位績效管理改革的廣度上來看，整體支出績效管理已經(jīng)貫穿到該單位預(yù)算管理的全過程；從績效管理改革的深度上來看，該單位整體支出績效管理還需加強(qiáng)力度，績效目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)還比較薄弱，績效目標(biāo)的合理性、匹配性和可操作性等方面均有所欠缺。

一、績效目標(biāo)設(shè)置存在的主要問題

（一）指標(biāo)合理性需提升

作為衡量績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，整體支出績效指標(biāo)應(yīng)由最能代表和反映單位整體規(guī)劃、職能定位、核心價(jià)值的核心指標(biāo)構(gòu)成，包括共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。某單位參照財(cái)政部《整體支出績效指標(biāo)共性框架體系》①、《中央級科研事業(yè)單位績效評價(jià)暫行辦法》②和上級主管部門印發(fā)的共性指標(biāo)庫進(jìn)行績效指標(biāo)設(shè)置，暴露出“重共性，輕個(gè)性”的問題，共性指標(biāo)占比高，超過總指標(biāo)的80%，能體現(xiàn)單位職能使命和戰(zhàn)略規(guī)劃的個(gè)性指標(biāo)占比僅有不到20%，指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)合理性有待提升。

由于單位職能職責(zé)的復(fù)雜性，很難用簡單的幾個(gè)共性指標(biāo)來全面反映各單位的整體支出績效，如產(chǎn)出目標(biāo)和效果指標(biāo)是最能體現(xiàn)單位特色的指標(biāo)，需按照單位職能職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目開展情況等進(jìn)行設(shè)置，不能僅僅用“計(jì)劃完成率100%”“項(xiàng)目完成及時(shí)性——及時(shí)”“驗(yàn)收合格率——合格”這類共性指標(biāo)來體現(xiàn)，不能全面反映單位職能職責(zé)的個(gè)體化差異和特色，造成某單位整體支出績效目標(biāo)輻射不全面或者缺失，不能覆蓋單位的全部職能，評價(jià)結(jié)果不能全面、真實(shí)、有效的反映單位支出的全部績效情況，影響了單位整體支出績效評價(jià)的有效性。

（二）部分指標(biāo)匹配性差

某單位存在著部分整體支出績效指標(biāo)關(guān)聯(lián)度小的問題，一是由于整體支出績效目標(biāo)與單位職能職責(zé)的關(guān)系未充分厘清，導(dǎo)致單位對指標(biāo)設(shè)置把握不準(zhǔn)，部分指標(biāo)設(shè)定的過于寬泛，與單位職能職責(zé)相關(guān)度低。二是反映資金使用過程中的過程類指標(biāo)多，反映資金實(shí)際完成情況、質(zhì)量情況、成本節(jié)約情況、效益情況的結(jié)果類指標(biāo)偏少，部分指標(biāo)直接從項(xiàng)目支出二級績效指標(biāo)中選取，這類過程指標(biāo)設(shè)置過于具體，不能有效反映資金最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

（三）指標(biāo)可操作性有待提高

績效指標(biāo)是對績效目標(biāo)的細(xì)化和具體化，整體支出績效指標(biāo)的設(shè)置要充分滿足可操作性的原則，要可衡量、易量化、易收集。由于定性指標(biāo)比較容易設(shè)置和收集，定量指標(biāo)雖然好量化但難以設(shè)定，某單位整體支出績效指標(biāo)表中，定性指標(biāo)多、定量指標(biāo)少。而定性指標(biāo)可衡量性差、支撐數(shù)據(jù)難以獲得，描述性文字過多，指標(biāo)可操作性差：

一是“數(shù)量指標(biāo)”和“時(shí)效指標(biāo)”易于設(shè)置、量化和收集，而“質(zhì)量指標(biāo)”“效益指標(biāo)”設(shè)計(jì)時(shí)難以定量。如部分質(zhì)量指標(biāo)和效益指標(biāo)的指標(biāo)值設(shè)定為“顯著提高”“明顯提升”等，評價(jià)的難度很高。

二是部分定量指標(biāo)如“標(biāo)本采樣”具有明顯的季節(jié)性和時(shí)效性，受外界環(huán)境因素影響，指標(biāo)收集波動(dòng)大，量化評估存在一定的困難。

三是“經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)”難設(shè)定和衡量。某單位屬于公益性事業(yè)單位，承擔(dān)著重要的公共衛(wèi)生服務(wù)公益屬性，不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，主要產(chǎn)出和效益以社會效益為主，同時(shí)間接經(jīng)濟(jì)效益難以量化和評價(jià)，且具有滯后性，難以及時(shí)準(zhǔn)確的衡量。

（四）指標(biāo)值的設(shè)置難度大

績效指標(biāo)值是衡量單位全部資金的績效目標(biāo)完成程度的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，一般通過行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行確定，標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)置難度大：

一是由于標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)值的界定難度比較大，受外界環(huán)境、地區(qū)因素、季節(jié)因素等影響頗多，行業(yè)缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，加大了某單位績效指標(biāo)值設(shè)置難度。

二是為使績效目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)，某單位部分指標(biāo)值的確定，設(shè)置為比較簡單、容易實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)值，導(dǎo)致實(shí)際完成值與設(shè)置的指標(biāo)值產(chǎn)生偏差，不能完全體現(xiàn)該單位資金的產(chǎn)出。

（五）指標(biāo)分解和設(shè)置難度大

某單位設(shè)置整體支出績效指標(biāo)時(shí)，先通過設(shè)置年度總體指標(biāo)，再按照單位總體規(guī)劃將總目標(biāo)進(jìn)行分解成若干個(gè)一級和二級指標(biāo)，在實(shí)際執(zhí)行中，指標(biāo)分解和明細(xì)指標(biāo)的設(shè)置存在著困難：

一是在選擇設(shè)置明細(xì)指標(biāo)時(shí)，需要按照指標(biāo)的重要程度等對各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置權(quán)重系數(shù)，按照權(quán)重系數(shù)選擇最有代表性、合理性的指標(biāo)。由于該單位職能職責(zé)的復(fù)雜性，很難用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的權(quán)重系數(shù)來選擇所有指標(biāo)。

二是由于該單位年度發(fā)展規(guī)劃和資金量不斷變化，單位還要根據(jù)實(shí)際情況相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，工作量大。

二、優(yōu)化績效目標(biāo)設(shè)置的必要性分析

深入分析某單位整體支出績效目標(biāo)設(shè)定出現(xiàn)上述問題的原因，主要是對績效目標(biāo)認(rèn)識不清，對各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)收支與績效目標(biāo)的關(guān)系認(rèn)識不到位。亟須從優(yōu)化績效目標(biāo)設(shè)置入手，將績效管理的關(guān)口前移，從源頭上加強(qiáng)績效管理。

（一）優(yōu)化績效目標(biāo)設(shè)置，是單位進(jìn)行績效管理的重要依據(jù)

某單位目前的指標(biāo)設(shè)置不能全面反映某單位履職任務(wù)完成情況和經(jīng)費(fèi)保障情況，需要根據(jù)部門的行業(yè)特性，按照“定量為主，定性為輔”“個(gè)性為主，共性為輔”“全面可行，突出重點(diǎn)”等原則，優(yōu)化單位特色的整體支出績效目標(biāo)設(shè)置，設(shè)置合理可行的績效指標(biāo)和指標(biāo)值，為績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用提供有力的支撐，保障績效監(jiān)控、績效評價(jià)等工作高效開展。

（二）優(yōu)化績效目標(biāo)設(shè)置，有助于提高單位績效評價(jià)的有效性

該單位是典型的科研事業(yè)單位，具有行業(yè)特殊性和公益性的特征。優(yōu)化某單位指標(biāo)設(shè)置，進(jìn)行科學(xué)化、精細(xì)化績效目標(biāo)管理，參照共性指標(biāo)體系，建立個(gè)性指標(biāo)框架，能有效反映某單位多項(xiàng)職能職責(zé)的產(chǎn)出、效果，全面客觀衡量某單位行業(yè)的特殊性，有助于某單位更加科學(xué)使用資金，提高資金使用效益和資源配置效率，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)。

三、優(yōu)化績效目標(biāo)設(shè)置的建議

（一）要充分厘清績效目標(biāo)、指標(biāo)與評價(jià)指標(biāo)的關(guān)系

績效目標(biāo)是在一定期限內(nèi)要達(dá)到的產(chǎn)出和效果，績效指標(biāo)對績效目標(biāo)的細(xì)化描述。而績效評價(jià)指標(biāo)是衡量績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度的考核方法和工具，從績效評價(jià)的角度對績效指標(biāo)進(jìn)行設(shè)置，包括投入、過程、產(chǎn)出、效益四個(gè)方面。兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別，在實(shí)際工作中容易混淆?？冃гu價(jià)的內(nèi)容之一是績效目標(biāo)設(shè)定，包括目標(biāo)設(shè)定規(guī)范性和基礎(chǔ)工作推進(jìn)度，主要衡量目標(biāo)設(shè)定是否合理可行、績效指標(biāo)是否客觀量化。

（二）充分梳理單位職能職責(zé)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域

由于單位業(yè)務(wù)職能比較復(fù)雜且分散，績效目標(biāo)設(shè)置難度大，需要從梳理單位職能職責(zé)與績效目標(biāo)的關(guān)系入手。按照單位“三定方案”，準(zhǔn)確定位單位的職能職責(zé)，分業(yè)務(wù)板塊梳理各部門的職能和工作分工，明確業(yè)務(wù)部門職責(zé)與績效目標(biāo)的關(guān)系。譬如某單位資金量大、資金來源復(fù)雜，財(cái)政撥款收入約占總收入比重的60%，不同渠道的事業(yè)收入約占總收入比重的40%左右，包括縱向科研收入和國際合作項(xiàng)目收入等，需要與各部門負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的協(xié)同互動(dòng)，梳理總結(jié)不同來源項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)、基本經(jīng)費(fèi)與單位職能職責(zé)的關(guān)系。

（三）初步構(gòu)建整體支出績效指標(biāo)庫

單位整體支出績效指標(biāo)庫構(gòu)建極其復(fù)雜，涉及指標(biāo)庫設(shè)計(jì)、指標(biāo)界定、指標(biāo)篩選、方法確定等多種因素，專業(yè)性強(qiáng)、涉及范圍廣、耗時(shí)長?？冃е笜?biāo)庫應(yīng)以預(yù)算績效為主導(dǎo)，指標(biāo)設(shè)置要充分考慮以下因素：

一是可行性原則。指標(biāo)要可實(shí)現(xiàn)、可操作的，進(jìn)行充分調(diào)研，避免指標(biāo)出現(xiàn)偏離。

二是全面性和重點(diǎn)性相結(jié)合。要全面反映出單位功能和特色，同時(shí)要篩選出最能體現(xiàn)單位職能、反映項(xiàng)目的重要性、產(chǎn)出和效益的重點(diǎn)指標(biāo)。

三是定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。

四是注重相關(guān)資料獲得的難易程度，指標(biāo)具有易得性、可比性。

（四）確定科學(xué)的績效指標(biāo)值

績效標(biāo)準(zhǔn)是設(shè)定績效指標(biāo)值時(shí)的依據(jù)或參考標(biāo)準(zhǔn)，是績效指標(biāo)值需要達(dá)到的基本要求。

一是對指標(biāo)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、國際標(biāo)準(zhǔn)等各種橫向、縱向指標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對，選擇最合適的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)值。由于某單位行業(yè)的特殊性，建議以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主，歷史標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)為輔。

二是充分借助第三方中介機(jī)構(gòu)和外部專家的力量，參照指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)設(shè)置指標(biāo)值。

三是對難以量化的指標(biāo)，可通過在表述上縱向?qū)Ρ取⑴c相關(guān)部門的橫向?qū)Ρ鹊确绞皆O(shè)置標(biāo)準(zhǔn)值。

（五）構(gòu)建多層級的整體支出績效指標(biāo)體系

建立“整體支出績效——工作任務(wù)——項(xiàng)目支出和基本支出”的多層級整體支出績效指標(biāo)體系，將績效目標(biāo)層層分解，貫穿到工作任務(wù)和具體項(xiàng)目中，確保指標(biāo)體系涵蓋單位所有的職能職責(zé)。這種層級分明、重點(diǎn)突出、上下貫通、高度相關(guān)的多層級績效目標(biāo)體系能將績效目標(biāo)完成情況與單位職能職責(zé)、預(yù)算資金形成直接對應(yīng)關(guān)系，從單位層面和項(xiàng)目層面完整反映出事業(yè)單位績效目標(biāo)完成情況，有效指導(dǎo)單位預(yù)算資金的配置。

一是依據(jù)單位的“三定方案”職能、職責(zé)要求，結(jié)合單位的中期規(guī)劃，梳理單位當(dāng)年的工作計(jì)劃、重點(diǎn)工作任務(wù)和財(cái)政資金支持力度，確定單位要實(shí)現(xiàn)的年度總體目標(biāo)和中期總目標(biāo)。

二是將年度總體績效目標(biāo)分解成若干個(gè)具體工作任務(wù)的績效目標(biāo)，對應(yīng)各部門職能職責(zé)，包括產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)等，工作任務(wù)的設(shè)置必須與事業(yè)單位職能、職責(zé)和任務(wù)高度相關(guān)。

三是將每項(xiàng)具體工作任務(wù)的績效目標(biāo)進(jìn)一步分解，匹配到具體項(xiàng)目支出和基本支出。

四是確定具體項(xiàng)目支出和基本支出要實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)，對總體目標(biāo)分解細(xì)化，提煉出最具代表性、關(guān)聯(lián)性、可衡量的關(guān)鍵性指標(biāo)，進(jìn)一步確定出指標(biāo)、指標(biāo)值以及各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重系數(shù)。

五是各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重系數(shù)的設(shè)置應(yīng)該從單位職能職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃和年度重點(diǎn)任務(wù)等多方面進(jìn)行全方位的考慮，并且需要不斷調(diào)整。

設(shè)置權(quán)重系數(shù)要綜合考慮多重因素：

1.覆蓋范圍要廣。在設(shè)定整體支出績效目標(biāo)時(shí)，要涵蓋單位所有資金的產(chǎn)出，因此既要財(cái)政性資金的產(chǎn)出績效，也要考慮非財(cái)政性資金的產(chǎn)出績效；既要從項(xiàng)目中選擇績效指標(biāo)，也要設(shè)置基本支出的績效指標(biāo)，要將單位的職能職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃、資金分配等各種因素結(jié)合起來，綜合考慮。

2.考慮資金量占比與單位職能職責(zé)的關(guān)系，整體支出績效指標(biāo)設(shè)置不是簡單地將項(xiàng)目支出進(jìn)行羅列疊加，僅按照項(xiàng)目資金量大小決定指標(biāo)分配的權(quán)重系數(shù)，資金量大的項(xiàng)目選取的績效目標(biāo)多，資金量小的項(xiàng)目選取的績效目標(biāo)少。在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過程中，資金量大的項(xiàng)目不一定是與單位職能職責(zé)、整體規(guī)劃和年度計(jì)劃關(guān)聯(lián)性最大的項(xiàng)目，例如單位主要工作經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)該是權(quán)重系數(shù)最高的項(xiàng)目，但其資金量總額占比在單位項(xiàng)目中不一定是最高的。

3.權(quán)重系數(shù)要不斷調(diào)整。由于某單位每年申報(bào)執(zhí)行的項(xiàng)目庫是有財(cái)政額度限制的，申報(bào)執(zhí)行的項(xiàng)目僅能反映當(dāng)年發(fā)展規(guī)劃的部分重點(diǎn)工作和績效成果，不能全面反映單位的發(fā)展規(guī)劃，因此設(shè)置的權(quán)重系數(shù)不能一成不變。單位需要按照單位職能職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目庫資金量的變化等多重因素來調(diào)整當(dāng)年各項(xiàng)績效指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)。

4.有效利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)

大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)在績效管理中的應(yīng)用可以協(xié)調(diào)不同部門的需求，提高績效管理的有效性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和動(dòng)態(tài)調(diào)整。

一是可充分利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)從歷年行業(yè)報(bào)告中深挖業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，從中篩選績效指標(biāo)。

二是與現(xiàn)有的預(yù)算管理系統(tǒng)有效對接，在預(yù)算管理系統(tǒng)中搭建績效管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，將績效管理融入預(yù)算管理的全過程。

三是由于單位項(xiàng)目資金來源途徑比較多，通過大數(shù)據(jù)平臺，可將不同途徑資金的預(yù)算數(shù)據(jù)和績效數(shù)據(jù)信息匯總，便于及時(shí)對預(yù)算資金的使用過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

四是根據(jù)預(yù)算資金執(zhí)行情況，及時(shí)修正調(diào)整績效指標(biāo)和指標(biāo)值，實(shí)現(xiàn)績效指標(biāo)庫、標(biāo)準(zhǔn)值和指標(biāo)權(quán)重系數(shù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

5.加強(qiáng)事前績效評估

2021年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出“推進(jìn)運(yùn)用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估”。

一是在預(yù)算編制過程中，將項(xiàng)目評審與事前績效評估結(jié)合起來，在項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)，充分利用第三方中介機(jī)構(gòu)和專家的力量，結(jié)合項(xiàng)目的相關(guān)調(diào)研論證及歷史數(shù)據(jù)，對績效目標(biāo)設(shè)置的完整性、科學(xué)性、相關(guān)性和合理性進(jìn)行充分論證和修訂。

二是將事前績效評估與整體支出績效指標(biāo)設(shè)置結(jié)合起來，加大重點(diǎn)支持項(xiàng)目重要指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，及時(shí)調(diào)整和完善整體支出績效指標(biāo)體系。

三是在事前績效評估環(huán)節(jié)對設(shè)置的整體支出績效指標(biāo)目標(biāo)和指標(biāo)值進(jìn)行必要的論證，選擇最優(yōu)化的配置，體現(xiàn)出資金產(chǎn)出的最大化。

四、結(jié)論

開展整體支出績效管理，是推動(dòng)單位全面預(yù)算績效管理進(jìn)程、實(shí)施預(yù)算管理改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從單位業(yè)務(wù)實(shí)際出發(fā)，優(yōu)化績效目標(biāo)設(shè)置，加強(qiáng)事前績效評估，有效利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，從而提高整體支出績效評價(jià)的有效性，進(jìn)一步優(yōu)化提高單位資金的使用效率和效益。目前項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)并卓有成效，單位整體支出績效評價(jià)工作仍在摸索和探索，財(cái)政部僅在部分中央單位內(nèi)小范圍開展試點(diǎn)工作，未全面鋪展開來。事業(yè)單位的整體支出績效評價(jià)工作任重而道遠(yuǎn)，需要在不斷繼續(xù)摸索和探索中前行。

注釋

① 財(cái)政部.《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》[S].財(cái)預(yù)〔2013〕53號

② 科技部 財(cái)政部 人力資源社會保障部.《中央級科研事業(yè)單位績效評價(jià)暫行辦法》[S].國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕330號