薛 菁

(福建江夏學院財務與會計研究中心 福建福州 350108)

生態(tài)產(chǎn)品的公共品性質(zhì)和生產(chǎn)與消費外部性決定了政府是生態(tài)補償?shù)闹黧w，但是面對生態(tài)環(huán)境保護責任的加大，政府主導的生態(tài)補償受制于財力、能力，與環(huán)境保護的需求不相適應，建立生態(tài)保護和激勵約束并重的多元化生態(tài)補償機制成為我國生態(tài)保護的新態(tài)勢。隨著多元化生態(tài)保護補償實踐的推進，從“污染者付費”到“受益者付費”，誰受益誰補償原則漸被接受，對生態(tài)補償中生態(tài)服務提供者和需求者的良性互動提出更高要求。而政府購買生態(tài)服務適應了這一發(fā)展趨勢，為多元生態(tài)補償參與主體的協(xié)作與溝通提供了實現(xiàn)路徑，也為政府與市場在生態(tài)補償中的協(xié)同作用搭建了平臺。政府購買生態(tài)服務作為一種準市場的經(jīng)濟激勵型政策措施，既要堅持發(fā)揮政府的主導和監(jiān)督功能，又要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時也離不開社會公眾的積極參與。因此其與生態(tài)補償機制的有機融合需要處理好政府、市場、社會的關(guān)系。

在西方國家，政府購買生態(tài)服務(PES)被看作有效的市場化的環(huán)境政策工具，生態(tài)服務可以和其他商品一樣在市場交易，實現(xiàn)環(huán)境保護的低成本和高效益。[1]學者們論證了生態(tài)建設中市場化供給的可行性，為生態(tài)補償中實行生態(tài)服務政府購買提供了理論基礎。Krauze提出政府供給生態(tài)產(chǎn)品存在效率低下、成本偏好、質(zhì)量偏低等弊端，需要引入市場供給，實施政府購買。[2]Schmidt認為森林生態(tài)服務可以交給市場提供，市場生產(chǎn)、政府購買是實現(xiàn)公私合作的重要途徑。[3]在國外，由于土地、資源等產(chǎn)權(quán)私有化性質(zhì)，生態(tài)補償中公私合作的案例不少，一些國家對一些環(huán)境保護項目開展了政府購買生態(tài)服務試點，如歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護項目、美國的環(huán)境保護與儲備計劃(CRP)及環(huán)境質(zhì)量激勵項目(EQIP)等，政府主導、市場付費、社會付費等多種付費方式并存。西方學者對實踐做法的研究成果也頗為豐富。Landel Mills梳理了全球森林生態(tài)服務的供給制度，發(fā)現(xiàn)到21世紀初世界各國在森林固碳、水土涵養(yǎng)、生態(tài)旅游、生物多樣性保護等領(lǐng)域已經(jīng)或計劃開展的生態(tài)服務購買項目(PES)達280多個，生態(tài)購買服務成為森林生態(tài)保護的主要形式。[4]Crona等考察了NGO組織在生態(tài)服務購買中的作用，認為NGO等第三方機構(gòu)是多元化生態(tài)補償機制的重要組成要素，在政府和私人生產(chǎn)部門之間起著承上啟下的橋梁作用。[5]

我國學者也從理論和實踐兩個方面對生態(tài)服務政府購買進行研究。在理論上，早期學者探討了生態(tài)補償中引入政府購買服務的必要性、生態(tài)補償中政府生態(tài)購買制度的設計及其在生態(tài)補償中的合理應用。如蔣天文研究了生態(tài)補償中生態(tài)購買的制度設計，認為政府購買是一種用于解決環(huán)境保護中多重問題的經(jīng)濟方案，可以用于改善生態(tài)服務供給效率、應對貧困問題等。[6]吳學燦等探討了生態(tài)補償與政府生態(tài)購買的關(guān)系，認為政府生態(tài)購買可以提高生態(tài)補償?shù)男Ч?，實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。[7]延軍平等以陜甘寧老區(qū)的生態(tài)建設為例對生態(tài)購買的關(guān)鍵節(jié)點和具體操作進行設計，包括類型、對象、定價、時機、步驟、監(jiān)管、評價、保障措施等。[8]邢光超等提出政府購買生態(tài)服務機制應以公開招投標為主要方式，以合同管理為管理模式，完善采購平臺、合同設計、法律保障等配套措施。[9]隨著政府購買生態(tài)服務在林地贖買、濕地保護、環(huán)境治理等生態(tài)保護領(lǐng)域的應用，相關(guān)實證研究和案例研究逐漸增多。楊小軍等以四川省192戶農(nóng)戶的調(diào)查資料為基礎探究農(nóng)戶對政府贖買生態(tài)公益林的最低價格的接受度，認為善于利用市場手段對農(nóng)戶進行經(jīng)濟激勵是政府發(fā)展生態(tài)公益林的有效措施。[10]牟永福認為實現(xiàn)京津冀環(huán)境治理一體化及協(xié)同發(fā)展需要建立政府購買生態(tài)服務三地合作模式及政策協(xié)調(diào)機制。[11]劉金龍等對福建省Y市的重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買政策效果進行評價，認為這一政策是政府、市場、社會共同參與生態(tài)服務購買的多元合作機制的實際應用，具有創(chuàng)新意義。蔡晶晶和楊文學對福建省的重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買政策在各地的實施效果進行比較，考察政府購買生態(tài)服務的政策績效，提出優(yōu)化建議。[12]

生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)性是我國生態(tài)建設中的重要課題，如何在有限的財政能力下實現(xiàn)最佳的補償效率更是研究重點。隨著對生態(tài)補償經(jīng)濟性質(zhì)認識的深化，政府購買生態(tài)服務成為市場化補償方式的重要內(nèi)容。盡管相關(guān)研究已較豐富，但是隨著政府購買生態(tài)服務在生態(tài)補償領(lǐng)域應用的推進，一些新出現(xiàn)的問題亟待回答，例如政府購買生態(tài)服務是否是多元化生態(tài)補償實現(xiàn)機制中政府與市場協(xié)同作用的有效途徑？政府與市場有效協(xié)同的運作機理是怎樣的？政府與市場協(xié)同視角下生態(tài)補償與政府購買生態(tài)服務有機融合的關(guān)注點在哪些方面？對這些問題進行闡釋，可為生態(tài)服務政府購買實踐提供理論支撐，有利于處理好多元化生態(tài)補償實踐中政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，本文擬對上述問題進行探討。

一、多元化生態(tài)補償與政府購買生態(tài)服務制度的契合性分析

(一)目標的契合性：對綠色目標與經(jīng)濟目標的兼顧

生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾是工業(yè)化社會愈演愈烈?guī)淼膯栴}，如何緩解兩者矛盾是理論與實踐中需要解決的難題。從理論上看，生態(tài)保護與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之間的良性循環(huán)關(guān)系是共識，兩者互為條件，互相促進。政府主導的生態(tài)保護和補償機制以“綠色”為目標，改善資源配置，推動可持續(xù)發(fā)展；而經(jīng)濟高速發(fā)展為生態(tài)保護與生態(tài)補償提供經(jīng)濟支持。而在現(xiàn)實中要實現(xiàn)市場主體的經(jīng)濟目標和生態(tài)補償?shù)木G色目標的有機融合，政府購買生態(tài)服務無疑是可行途徑。政府購買機制可在一定程度上彌補政府行政手段存在的弊端，例如在重點生態(tài)區(qū)位森林保護中，限制采伐、規(guī)定林木經(jīng)營方向等措施，對林權(quán)所有人的直接利益可能帶來傷害，生態(tài)補償效果受到影響，改為林權(quán)贖買后情況大為好轉(zhuǎn)。而且，綠色目標和經(jīng)濟目標矛盾尖銳的地區(qū)往往是經(jīng)濟不發(fā)達的區(qū)域，謀取短期經(jīng)濟利益的短視行為更為明顯，如果沒有兼顧生態(tài)和經(jīng)濟利益的有效手段，生態(tài)保護不可能取得實效。因此，政府主導的行政命令式生態(tài)保護政策不是有效的區(qū)域生態(tài)保護手段。[13]政府政策目標只有與當?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)需求、經(jīng)濟需求相結(jié)合，才能實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益共贏。政府購買生態(tài)服務，實質(zhì)是一種政府與市場的協(xié)作，政府將生態(tài)服務外包，將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化成具有商品形態(tài)的經(jīng)濟服務，讓生態(tài)服務參與者也能獲得生態(tài)保護帶來的經(jīng)濟回報。例如在商品林贖買中，政府將贖買后林木的管護、開發(fā)交給市場，政府再購買市場生產(chǎn)的生態(tài)服務，既提高了補償效率，也能幫助貧困戶解決自主經(jīng)營啟動資金問題和生態(tài)產(chǎn)品銷路問題。因此，從目標設置上看，政府購買機制與多元化生態(tài)補償目標具有天然的契合性，可以將政府的“綠色”目標與市場主體的“致富”訴求、區(qū)域“富裕”的目標有機結(jié)合起來。

(二)服務過程的契合性：對生態(tài)保護和建設的兼顧

分工理論認為分工有利于實現(xiàn)生產(chǎn)專業(yè)化，提高勞動生產(chǎn)率。政府和市場之間的合理分工將驅(qū)使政府整合行政、財政資源，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建現(xiàn)代化的治理體系。對于生態(tài)補償和生態(tài)建設而言，政府購買生態(tài)服務過程就是一種專業(yè)化分工，將生態(tài)補償供給、生產(chǎn)職能、保護和建設職能分離開來。當政府在既定資源約束下無法完成生態(tài)服務的高效供給時，按照專業(yè)化分工理論，將生態(tài)開發(fā)和建設交給專業(yè)的私人部門或者社會團體，通過政府、市場、社會的分工協(xié)作，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)母咝н\作。

在我國，隨著生態(tài)文明建設理念的提出，專業(yè)化分工的深化，生態(tài)補償中需要正確處理保護與建設、資源開發(fā)與有效利用的關(guān)系。環(huán)境類公共服務中的準公共產(chǎn)品和公共服務、經(jīng)營性公共產(chǎn)品可以交由市場上私營部門供給，而市場供給方式又分為市場直接交易、生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、政府購買生態(tài)產(chǎn)品(服務)等方式，由此可以看到生態(tài)購買服務體現(xiàn)了生態(tài)補償中政府與市場的分工協(xié)作。這種協(xié)作將生態(tài)補償、生態(tài)保護與生態(tài)商品經(jīng)營、生態(tài)旅游等建設、開發(fā)活動相結(jié)合，以實現(xiàn)生態(tài)資源價值最大化。

(三)結(jié)果的契合性分析：對生態(tài)補償效益與效率的兼顧

政府在公共物品供給中承擔主體責任，但是主體責任并不意味著生態(tài)服務一定由政府提供。Savas認為當政府既是公共物品供給者又是提供者時，官僚成本高，效率低。當供給者和提供者不同時，得考慮兩者的交易成本對供給效率的影響，當政府與私人生產(chǎn)者之間有完備的合同協(xié)議時，政府購買私人生產(chǎn)的公共產(chǎn)品更具效率。[14]即使合同不完備，私人市場的激烈競爭也會促使私人提高產(chǎn)品和服務的供給質(zhì)量，實現(xiàn)供給效益和效率的兼顧。在現(xiàn)實中，面對生態(tài)資源的日益枯竭，政府生態(tài)環(huán)境保護責任加大，而政府主導的生態(tài)供給與經(jīng)營管理的墨守陳規(guī)、專業(yè)管理能力欠缺、投資資金短缺等問題，使得生態(tài)補償中效益和效率難以同時兼顧，亟需生態(tài)補償手段的創(chuàng)新，此時市場和社會力量的引入成為必然。將政府購買服務與政府的生態(tài)補償職責相結(jié)合有利于實現(xiàn)生態(tài)補償效益和效率的兼顧。

二、生態(tài)補償與政府購買生態(tài)服務有機融合的運作機理

(一)生態(tài)補償與政府購買生態(tài)服務融合中多元主體責任的階段性演變

政府、市場、社會在生態(tài)服務購買機制中的作用隨著生態(tài)補償政策推進及對生態(tài)補償項目經(jīng)濟性質(zhì)認識的深化而發(fā)生變化。在生態(tài)補償項目實施的初始階段，政府是責任主體，保護生態(tài)資源是政府的職責，生態(tài)補償資金主要來自政府的財政資金，特別是大型的、跨區(qū)域的生態(tài)補償項目，補償標準、補償對象、補償范圍、補償時限等均由政府規(guī)定。沒有政府的轉(zhuǎn)移支付就沒有退耕還林、重點生態(tài)功能區(qū)商品林贖買等生態(tài)補償項目的順利開展，但是光靠政府單一的行政干預，沒有市場和社會力量的加入，這些項目無法持續(xù)性推進。

生態(tài)購買、碳交易等方式的出現(xiàn)，為市場加入生態(tài)補償項目提供了途徑，政府購買生態(tài)服務將生態(tài)補償項目中生態(tài)服務的供方和需方聯(lián)系起來，政府與市場明確分工，市場負責生態(tài)建設和生態(tài)管護，承擔生態(tài)建設費用；政府對生態(tài)建設的結(jié)果負責。在這一階段政府的職責體現(xiàn)在兩個方面：一是制定合適的生態(tài)服務購買價格，分攤生態(tài)建設成本，保護市場參與生態(tài)保護項目的積極性。二是通過生態(tài)購買引導生態(tài)保護項目成為有效益的產(chǎn)業(yè)，形成規(guī)模，使生態(tài)效益和經(jīng)濟效益相結(jié)合。政府購買生態(tài)服務與生態(tài)補償?shù)娜诤?，實現(xiàn)了生態(tài)建設引導動員和效益轉(zhuǎn)化問題，政府、市場成為多元化生態(tài)補償機制的責任主體。

隨著社會大眾對生態(tài)產(chǎn)品需求的增加、環(huán)保意識的提高、生態(tài)教育的普及，大眾對生態(tài)補償項目性質(zhì)的認識進入成熟階段，“受益者付費原則”成為主流，政府、市場、社會共擔補償金額，城鄉(xiāng)居民成為生態(tài)補償項目的支付者。在動力作用方面，社會公眾既是直接消費者，也是政府購買生態(tài)服務項目的監(jiān)督主體，公眾在消費過程中對政府購買生態(tài)服務政策的制定和實施、生態(tài)產(chǎn)品的供給和生產(chǎn)情況進行直接監(jiān)督，通過合法渠道反饋存在的問題。此時，政府、市場、社會共同成為多元化生態(tài)補償機制的責任主體，三者關(guān)系如圖1所示。

圖1 生態(tài)補償與政府購買生態(tài)服務融合后政府、市場、社會的職責

(二)生態(tài)補償與政府購買生態(tài)服務融合機制中多方主體合作的著力點

1.用公平的競爭機制喚起市場參與生態(tài)補償項目的熱情

如何確定生態(tài)服務的購買價格是政府和市場最關(guān)心的問題，生態(tài)產(chǎn)品的市場競爭和供需對比關(guān)系是價格制定依據(jù)，實踐證明偏離市場規(guī)律的購買價格將影響市場主體參與熱情。福建省三明市是我國林權(quán)改革的策源地，在商品林贖買過程中，部分由政府定價的縣市如沙縣，林戶對商品林贖買補償?shù)臐M意度較低；而采取競價方式定價的地區(qū)，如永安市的做法是由愿意轉(zhuǎn)讓林權(quán)的所有者提出申請，林木贖買以當期凈收益為依據(jù)作價評估，政府與林戶之間再進行協(xié)商，當林戶愿意出讓的林地數(shù)大于政府年度購買計劃數(shù)時，政府進行公開招投標或集合競價，優(yōu)先贖買報價較低的林地。遵循市場規(guī)律的定價機制有利于提高生態(tài)補償項目中生態(tài)購買的成功率和滿意率。

2.多途徑引導社會力量參與生態(tài)服務政府購買活動

鑒于社會群體既是政府購買生態(tài)服務的參與者又是監(jiān)督者的雙重身份，其在生態(tài)服務政府購買機制中扮演了重要角色，引導更多的社會群體參與到生態(tài)服務政府購買工作中越來越重要。一是借助非營利性專業(yè)化協(xié)會，如生態(tài)文明建設志愿者協(xié)會、綠色發(fā)展協(xié)會等，吸收會員單位，擴大影響，引導更多的社會群體加入，負責重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等政府購買工作。二是通過社會培訓，吸收社會成員參與生態(tài)補償項目，既壯大生態(tài)項目的管護力量，又創(chuàng)造就業(yè)機會，“要綠”和“要富”兼顧。

三、生態(tài)補償與政府購買生態(tài)服務融合機制構(gòu)建中的重點問題

(一)政府購買生態(tài)服務方案

生態(tài)補償與政府購買生態(tài)服務有效融合的重要步驟是政府如何制定一個具有激勵性質(zhì)的購買方案，使市場主體愿意參與。購買方案制定中的關(guān)注點在于：第一，購買計劃時效問題。為了保證進入項目的市場主體及其產(chǎn)業(yè)資本能夠獲得較長期限的預期收益，減少項目決策的不確定性，減低市場參與生態(tài)補償?shù)娘L險，提升市場主體的責任感。購買計劃的時效視生態(tài)補償標的的性質(zhì)而定：對于一般項目，5年或10年的政府購買計劃較為合適；對于森林保護、沙漠化治理等生態(tài)補償項目，政府購買計劃應當更長一些。第二，購買支付方式。為了保證生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務的市場供給質(zhì)量和項目效果的持續(xù)性，政府購買生態(tài)服務可采取分段購買和事后購買兩種方式，分段購買實際上是政府逐年付款，或按完成進度付款；事后購買指市場先自行投資生產(chǎn)，政府依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品和服務的需求量及市場供給的產(chǎn)品質(zhì)量確定購買價格。第三，購買價格標準。盡管有的生態(tài)服務無法制定明確的標準，但是仍需要一個標準，為項目評估、驗收、審查、監(jiān)督等提供參考基準。第四，購買資金來源。開發(fā)以政府購買合同為標的的新型信用工具，彌補市場主體先行投資時資金的不足。

(二)生態(tài)購買適用范圍

我國地域廣闊，各地資源稟賦差異大，區(qū)域資源產(chǎn)生的潛在效益不一致，使得不同的生態(tài)補償項目對市場主體的吸引力不同。若任憑市場按照稟賦差異自行選擇，市場主體參與生態(tài)產(chǎn)品政府購買的領(lǐng)域?qū)⒕奂诜A賦好的地區(qū)，不愿進入稟賦差的地區(qū)。因此政府購買服務與生態(tài)補償融合受制于區(qū)域稟賦差異。資源稟賦不同的地區(qū)，生態(tài)服務購買中政府和市場的職責也不同。兼具旅游價值、經(jīng)濟價值的生態(tài)補償項目，如濕地保護項目，最適宜使用生態(tài)購買，無需宣傳動員，市場主體也會積極參與。政府對此類生態(tài)資源經(jīng)營權(quán)進行招投標，讓市場參與定價，發(fā)掘政府定價時看不到的價值，通過準確定價吸引市場主體參與生態(tài)補償項目。但是對于關(guān)系國計民生的生態(tài)補償項目，如戰(zhàn)略性生態(tài)工程等，則不宜由市場定價，仍由政府統(tǒng)一定價。

(三)生態(tài)購買中的競爭機制

生態(tài)購買中的競爭機制能夠提高生態(tài)補償效率，因此如何發(fā)揮競爭機制的作用是生態(tài)補償與政府購買有機融合的關(guān)鍵，主要通過兩個途徑實現(xiàn)：一是將招投標運用于生態(tài)項目經(jīng)營主體的選擇，凡是符合條件的經(jīng)營主體都有權(quán)參與，競標成功的與政府簽訂協(xié)議。二是維持政府購買生態(tài)服務中的各市場主體之間優(yōu)勝劣汰的競爭關(guān)系，鼓勵市場主體之間并購等市場行為，允許市場主體跨地區(qū)經(jīng)營，通過競爭促使市場主體維持最佳的技術(shù)和管理能力，提高生態(tài)補償?shù)男省?/p>

(四)項目績效的第三方評估

邀請第三方對購買績效進行評估是政府購買服務機制中的必要環(huán)節(jié)。在生態(tài)補償和政府購買服務的融合機制中需要有一個與購買主體、承接主體相分離的獨立的評估機構(gòu)對生態(tài)補償服務進行質(zhì)量檢查和績效評價。目前，大多數(shù)生態(tài)補償項目主要以績效自評為主，評價結(jié)果不夠客觀，有必要建立由專家、直接相關(guān)者等組成的第三方評估機構(gòu)，使評估結(jié)果更加科學、合理。此外，要重視績效評估結(jié)果的使用。將生態(tài)補償金分為基本補償和績效補償兩部分，在市場主體競標成功后，從財政撥付基本補償金，用于生態(tài)項目的正常開支。當項目完成一個生產(chǎn)周期后，將評價結(jié)果作為市場主體獲得生態(tài)績效補償?shù)囊罁?jù)，補償金額與評價等級直接掛鉤，使生態(tài)產(chǎn)品購買市場保持激勵性。

上述4個關(guān)注點在生態(tài)補償與政府購買服務融合機制中的關(guān)系如圖2所示。

圖2 生態(tài)補償與政府購買服務融合機制設計要點及關(guān)系

四、小結(jié)

生態(tài)補償實質(zhì)上是對生態(tài)建設中各種利益關(guān)系的平衡和協(xié)調(diào)，通過均衡各方利益，在友好的人際和人文環(huán)境中實現(xiàn)生態(tài)保護目標，其中政府、市場、社會力量的融合決定了多元化生態(tài)補償?shù)男Ч鹘y(tǒng)的生態(tài)補償方式常常是政府主導，未能融合市場、民間力量，生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的分離影響了生態(tài)補償?shù)男?。在生態(tài)補償中引入政府購買機制，能夠?qū)崿F(xiàn)政府、市場、社會力量共同參與，實現(xiàn)保護、管護、建設一體化，發(fā)揮穩(wěn)定補償價格，合理成本分攤，促進規(guī)模生產(chǎn)降低，分解補償風險，實現(xiàn)扶貧救濟等功能，實現(xiàn)生態(tài)建設、生態(tài)致富和生態(tài)脫貧的結(jié)合。政府的引導作用、市場的競爭特性、社會的評估監(jiān)督功能是生態(tài)補償中政府購買制度有效應用的三個關(guān)鍵元素，是實現(xiàn)兩者有機融合的切入點。