魏寧寧，林奕冉

（1.青島農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，山東 青島 266109；2. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

21世紀被稱為“城市的世紀”，2018年世界城市人口比重達到了55%，到2050年，約68%的世界人口將定居在城市地區(qū)[1]。我國城鎮(zhèn)化起步較晚，1978年，改革開放以后，伴隨著工業(yè)化進程的加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。1978—2020年，城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增加到9.02億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到63.89%。伴隨著城鎮(zhèn)人口的增加，作為承載城鎮(zhèn)人口生活和生產(chǎn)活動的城鎮(zhèn)用地也迅速擴展，越來越多的耕地、林地等農(nóng)業(yè)用地被占用，糧食安全與生態(tài)安全面臨日益嚴峻挑戰(zhàn)[2]。城鎮(zhèn)空間開發(fā)是國土空間開發(fā)的重要內(nèi)容之一，不僅影響城鎮(zhèn)發(fā)展，而且影響區(qū)域糧食安全和生態(tài)環(huán)境，因此，必須對城鎮(zhèn)空間開發(fā)進行有效管理[3]。2019年7月，中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》中指出：要按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源環(huán)境承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Γ蚨偭?，限定容量，防止城?zhèn)無序蔓延。上述政策指明了要以承載力相應(yīng)指標的監(jiān)測作為國土空間用途管制的基礎(chǔ)與依據(jù)。因此，評估分析城鎮(zhèn)用地能夠承載多少城鎮(zhèn)人口從事城鎮(zhèn)活動等問題，就成為城鎮(zhèn)空間開發(fā)管理的基礎(chǔ)性工作。

既要保護資源和環(huán)境，又要滿足城鎮(zhèn)發(fā)展對土地的需求，如何協(xié)調(diào)資源環(huán)境保護與城鎮(zhèn)發(fā)展之間的現(xiàn)實矛盾成為城鎮(zhèn)空間開發(fā)管理的關(guān)鍵問題[4]。通過構(gòu)建土地資源適宜性空間分布格局，探索土地資源適宜性和土地資源承載力之間的時空關(guān)聯(lián)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三方的空間布局，將城鎮(zhèn)用地開發(fā)引導(dǎo)到對生態(tài)影響最小、最適宜城鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)域內(nèi)，從而評估出城鎮(zhèn)用地所能承載的城鎮(zhèn)人口活動，將被動的資源環(huán)境保護模式變成積極主動的資源環(huán)境防御模式，從而維持保護和發(fā)展之間的動態(tài)平衡。

回顧土地資源承載力相關(guān)研究文獻發(fā)現(xiàn)，20世紀60至90年代，土地資源承載力的研究主要為基于糧食安全底線的耕地人口承載力，著眼于評估土地資源生物生產(chǎn)量的潛力所能承載的一定生活水平下的人口限度。代表性的有20世紀70至80年代由聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）主持的土地資源人口承載力研究[5]，以及1986 年由中國科學(xué)院自然資源綜合考察委員會主持的《中國土地資源生產(chǎn)能力及人口承載量研究》[6]。21世紀以來，土地資源承載城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)活動的能力（即城鎮(zhèn)用地承載力）研究開始起步，并得到廣泛的研究。Oh等[7]學(xué)者在相關(guān)研究中詳細闡述了城鎮(zhèn)用地承載力的概念內(nèi)涵并構(gòu)建了城鎮(zhèn)用地承載力的評價框架體系；Sarma等[8]學(xué)者分析了城鎮(zhèn)用地承載力的主要評價方法，這些相關(guān)研究為城鎮(zhèn)用地承載力的實證研究奠定了基礎(chǔ)。目前，國內(nèi)外學(xué)者在城鎮(zhèn)用地承載力實證研究中主要采用人均指標法[9-10]、綜合指標法[11-14]、生態(tài)足跡法[15-18]、系統(tǒng)動力學(xué)模型[19-21]、多目標決策法[22]等方法。然而，縱觀國內(nèi)外關(guān)于城鎮(zhèn)用地承載力實證研究發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)用地承載力評估中并沒有考慮土地資源適宜性問題。正如土地資源承載力概念強調(diào)的是“在一定時期，一定空間區(qū)域，一定的社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境條件下，土地資源所能承載的人類各種活動的規(guī)模和強度的閾值”[4]。也就是說，只有具備一定社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境屬性的土地資源才適宜開發(fā)為城鎮(zhèn)用地來承載城鎮(zhèn)人口活動。因此，本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上，嘗試從土地資源適宜性的角度評價城鎮(zhèn)用地適宜性空間格局，將適宜承載區(qū)面積作為城鎮(zhèn)用地供給總量，采用人均指標法計算在不同的土地集約利用方式下（用人均城鎮(zhèn)用地面積表示不同的土地集約利用方式）城鎮(zhèn)用地承載能力閾值（城鎮(zhèn)用地承載能力可以用多種指標表示，例如，經(jīng)濟規(guī)模、建筑規(guī)模和人口規(guī)模等，本文用人口規(guī)模來表示）。以期為南京市城鎮(zhèn)用地空間優(yōu)化配置和劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及國土空間規(guī)劃提供支持。

一 概念界定

（一）土地資源適宜性概念

土地資源適宜性是指土地資源的各種屬性針對某種特定用途的適宜性程度，這個適宜性程度取決于土地資源的地形、地質(zhì)、水文、生物、區(qū)位、人文等特性[23]。按照用途不同，土地資源適宜性可以分為耕地適宜性、林地適宜性、城鎮(zhèn)用地適宜性等。其中城鎮(zhèn)用地適宜性是針對城鎮(zhèn)活動用途的適宜性程度，是土地資源開發(fā)為城鎮(zhèn)用地承載城鎮(zhèn)人口活動的適宜性程度。適宜性評價的目的是為了確定土地資源針對某種特定用途時的最適宜的空間分布模式，引導(dǎo)人們朝著土地最適宜的用途進行開發(fā)利用[24]。城鎮(zhèn)用地適宜性評價和土地資源其他用途的適宜性評價（比如農(nóng)地適宜性評價）有很大的不同，農(nóng)地適宜性評價主要考慮土地資源的自然屬性，如地形、水文和土壤肥沃度等，而城鎮(zhèn)用地適宜性評價不僅要考慮土地資源自然屬性，甚至更要考慮土地資源的經(jīng)濟屬性和區(qū)位屬性等。

（二）城鎮(zhèn)用地承載力概念和評價框架

將城鎮(zhèn)用地視為承載體，城鎮(zhèn)活動視為承載對象，城鎮(zhèn)用地承載力的概念即為“在一定時期，一定空間區(qū)域，一定的社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境條件下，城鎮(zhèn)用地所能承載的城鎮(zhèn)人口活動的規(guī)?！薄３擎?zhèn)用地承載力可以用多種指標表示，例如，可以用城鎮(zhèn)用地承載的經(jīng)濟規(guī)?？偭炕蚪ㄖ?guī)?？偭炕虺擎?zhèn)人口規(guī)模總量等來表示，由于人是城鎮(zhèn)活動的主體，城鎮(zhèn)各種活動的結(jié)果都是人所創(chuàng)造的，所以用城鎮(zhèn)人口規(guī)模來表示城鎮(zhèn)用地承載力比較合適。城鎮(zhèn)用地承載力評價框架如圖1所示。

圖1 城鎮(zhèn)用地承載力評價框架示意

圖1為區(qū)域城鎮(zhèn)用地所能承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模示意圖。其中，r表示一定條件下供給的用于城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的土地資源量，R為適宜城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的土地資源總量；p表示一定時期的城鎮(zhèn)人口規(guī)模，P表示城鎮(zhèn)人口極限規(guī)模； cotα表示城鎮(zhèn)居民人均城鎮(zhèn)用地使用量（cotαi表示“集約”利用土地資源情景，cotαm表示“適度”利用土地資源情景，cotαe表示“過度”利用土地資源情景）；l表示城鎮(zhèn)用地承載力曲線（li、lm和le分別對應(yīng)三種情景的城鎮(zhèn)用地承載力曲線）；從圖1中可看出：（1）在土地資源供給量一定的情況下，不同的土地利用方式，所承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模不同；（2）在城鎮(zhèn)人口規(guī)模一定的情況下，不同的土地利用方式，所需的土地資源量不同；（3）同一種土地利用方式，一定的城鎮(zhèn)人口所需的土地資源量是相對穩(wěn)定；或者，同一種土地利用方式，一定的土地資源量所能承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模是相對穩(wěn)定的。因此，根據(jù)上述的分析，可以測算出一定時期，一定土地資源量，所能承載的一定的土地利用方式下的城鎮(zhèn)人口規(guī)模。

二 數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）研究區(qū)概況

南京市是江蘇省省會，是長江經(jīng)濟帶節(jié)點城市，也是長江三角洲城市群的特大城市。2018年，土地總面積6 587.02 km2、常住人口843.62萬人，常住城鎮(zhèn)人口695.99萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率82.50%，地區(qū)生產(chǎn)總值12 820.40億元。改革開放后，南京市城鎮(zhèn)人口極速增長，城鎮(zhèn)用地快速擴張，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)和耕地保護以及生態(tài)環(huán)境保護之間矛盾突出。以南京市為研究區(qū)域，探討其城鎮(zhèn)用地適宜性和承載能力問題，以期實現(xiàn)城鎮(zhèn)空間合理布局和城鎮(zhèn)理性增長，這在中國大城市快速城鎮(zhèn)化過程中有效管理城鎮(zhèn)增長具有典型代表性，對于中國其他大城市的城鎮(zhèn)增長管理具有借鑒意義。

（二）數(shù)據(jù)來源

研究所需要各種空間數(shù)據(jù)（表1）歸為以下幾類：（1）遙感數(shù)據(jù)。遙感影像數(shù)據(jù)為2015年Landsat衛(wèi)星影像圖，空間分辨率為30 m。通過解譯遙感影像得出2015年南京市土地利用現(xiàn)狀圖。遙感圖像分類是獲取用地類型的關(guān)鍵步驟，本文采用最大似然算法進行監(jiān)督分類，初次分類主要分為建設(shè)用地、耕地、林地、草地、水域、未利用地，然后從建設(shè)用地中分離提取出城鎮(zhèn)用地。（2）交通、水系數(shù)據(jù)集。交通、水系網(wǎng)絡(luò)在形成城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)中起重要作用。交通網(wǎng)絡(luò)層數(shù)據(jù)具體包括研究區(qū)一級道路、二級道路、三級道路，從Openstreet Map網(wǎng)站下載提取所得；水系網(wǎng)絡(luò)層數(shù)據(jù)具體包括河流、湖泊水庫，從土地利用現(xiàn)狀圖提取所得。（3）數(shù)字高程數(shù)據(jù)。海拔、坡度等地形環(huán)境是影響城鎮(zhèn)空間布局的重要因素，研究區(qū)域的地形圖（高程圖和坡度圖）的獲取主要通過空間分辨率30m的南京市數(shù)字高程數(shù)據(jù)（DEM）獲取。（4）基本農(nóng)田。基本農(nóng)田是國家為了保護糧食安全，而劃定的不能被任何建設(shè)活動所侵占的耕地?；巨r(nóng)田保護區(qū)圖由南京市自然資源和規(guī)劃部門提供。

表1 數(shù)據(jù)列表

（三）研究方法

研究過程主要包括五步：（1）城鎮(zhèn)用地適宜性評價指標選擇及其處理；（2）城鎮(zhèn)用地適宜性評價；（3）城鎮(zhèn)用地適宜性空間分布格局構(gòu)建；（4）現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地與適宜性空間分布格局疊加分析；（5）城鎮(zhèn)用地承載潛力和承載能力核算。其技術(shù)流程如圖2所示。

圖2 研究路線

1. 指標選取及其處理

土地資源是否適宜開發(fā)為城鎮(zhèn)用地來承載城鎮(zhèn)人口活動受多種因素的多種因子影響，在適宜性評價時既要考慮土地資源的自然環(huán)境屬性還需要考慮經(jīng)濟區(qū)位屬性?；诔擎?zhèn)用地適宜性內(nèi)涵以及評價指標選取綜合性原則、主導(dǎo)性原則、動態(tài)性原則、可持續(xù)原則和可獲取性原則等，在參考適宜性評價相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上[25-27]，考慮到南京市的實際情況，從自然環(huán)境屬性和經(jīng)濟區(qū)位屬性兩方面選取了九個指標（即高程、坡度、土地覆被、與河流距離、與湖泊和水庫距離、至一級道路距離、至二級道路距離、至三級道路距離、與城市中心距離）構(gòu)建城鎮(zhèn)用地適宜性評價指標體系（圖3、表2）。

圖3 城鎮(zhèn)用地適宜性評價因子空間格局

2. 權(quán)重確定

一般而言，參評指標因子對評價事物和對象的影響大小是不相同的，因而各指標的重要程度也有所不同，為了反映各因子的重要程度，應(yīng)對各評價因子分配一個相應(yīng)的權(quán)重系數(shù)wi＝ (1,2,…,m)，從而構(gòu)成一個權(quán)重集w＝ (w1,w2,…,wm)，wi應(yīng)滿足本文在城鎮(zhèn)用地適宜性評價中采用層次分析法確定各參評因子的基礎(chǔ)權(quán)重。

3. 城鎮(zhèn)用地適宜性綜合分值評價

城鎮(zhèn)用地適宜性評價試圖概括出多種因子之間的復(fù)雜相互作用。如果將各因子的影響分別賦以一定的分數(shù)和權(quán)重，其累積結(jié)果將反映基于網(wǎng)格單元的綜合影響。

假設(shè)選取m個指標因子進行評價，那么城鎮(zhèn)用地評價單元的適宜性綜合分值等于各指標因子得分的加權(quán)和。即：

式中，Si表示第i個指標因子分值；wi表示第i個指標因子權(quán)重；S表示評價單元（即地塊單元，30 m×30 m像素單元）的城鎮(zhèn)用地適宜性綜合分值，其值在0～1之間，0表示土地單元完全不適宜開發(fā)為城鎮(zhèn)用地來承載城鎮(zhèn)人口活動，1表示非常適宜開發(fā)為城鎮(zhèn)用地來承載城鎮(zhèn)人口活動，其值越大，表示適宜性越好。

4. 城鎮(zhèn)用地適宜性分區(qū)

根據(jù)適宜性綜合分值，采用自然間斷點分級法并結(jié)合已有文獻[28-30]的劃分標準以及研究區(qū)域的自身特點，劃分為五個適宜性等級（表3），等級越高，適宜性越好。

表3 城鎮(zhèn)用地適宜性等級劃分標準

5. 絕對限制因子（排除圖層）

城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)會受到多種限制因子的影響，其中，有一些限制因子是絕對限制因子，受到絕對限制因子影響的土地空間單元是不能進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)活動的。這些絕對限制因子即包括自然環(huán)境要素，如生態(tài)保護區(qū)，也包括國家出于糧食安全的考慮劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)等。因此，在保障生態(tài)安全和糧食安全的情況下，通過在城鎮(zhèn)用地適宜性評價結(jié)果基礎(chǔ)上疊加排除圖層（生態(tài)保護區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)）即可構(gòu)建城鎮(zhèn)用地適宜性空間分布格局。

6. 現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地與適宜性空間格局疊加分析

將研究區(qū)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地分布圖與城鎮(zhèn)用地適宜性格局圖進行疊加分析，判定現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地在適宜性格局中的分布趨勢和面積。

7. 承載區(qū)比重核算

根據(jù)城鎮(zhèn)用地適宜性評價結(jié)果，從承載適宜性的角度將極適宜區(qū)、較適宜區(qū)和臨界適宜區(qū)設(shè)定為可承載城鎮(zhèn)人口活動的區(qū)域（即可承載區(qū)），其中，極適宜區(qū)和較適宜區(qū)設(shè)定為優(yōu)質(zhì)承載區(qū)域（即優(yōu)質(zhì)承載區(qū)）。承載區(qū)比重采用以下公式計算：

式中：CPg和CPc分別為優(yōu)質(zhì)承載區(qū)比重和可承載區(qū)比重；Ae、As和Ac分別為極適宜區(qū)、較適宜區(qū)和臨界適宜區(qū)面積；At為土地總面積。

8. 城鎮(zhèn)用地承載能力核算

式中：Pg為優(yōu)質(zhì)承載人口規(guī)模；Pc為可承載人口規(guī)模；pcurbanland為人均城鎮(zhèn)用地面積（不同的土地利用方式，人均城鎮(zhèn)用地面積不同）。

三 實證分析

（一）城鎮(zhèn)用地適宜性空間分布格局

南京市城鎮(zhèn)用地適宜性綜合值和城鎮(zhèn)用地適宜性空間分布格局如圖4所示。由圖4a可以看出，適宜性綜合分值在0.05～1之間，綜合分值較高的區(qū)域分布于中部，北部和南部綜合分值較低。根據(jù)適宜性綜合分值進行適宜性分區(qū)（不適宜、較不適宜、臨界適宜、較適宜和極適宜），通過疊加排除圖層（生態(tài)保護區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)）制作南京市城鎮(zhèn)用地適宜性空間分布格局。由圖4b可以看出，南京市土地總面積為6 587.02 km2，除生態(tài)保護區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)共計3 277.19 km2（占土地總面積49.75%）是絕對不能被城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)占用之外，南京市城鎮(zhèn)用地適宜性空間分布格局差異明顯，各個等級都有分布，其中，不適宜區(qū)、較不適宜區(qū)、臨界適宜區(qū)、較適宜區(qū)和極適宜區(qū)面積分別為 594.84 km2、518.23 km2、726.06 km2、407.91 km2、1 062.79 km2，較適宜區(qū)面積最小，占土地總面積的6.19%，其次為較不適宜區(qū)，占土地總面積的7.87%，再次為不適宜區(qū)，占土地總面積的9.03%，臨界適宜區(qū)占土地總面積11.02%，極適宜區(qū)占土地總面積16.13%。

圖4 南京市城鎮(zhèn)用地適宜性綜合值和空間分布格局

（二）現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地與適宜性空間分布格局疊加分析結(jié)果

將南京市2015年現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地分布圖與南京市城鎮(zhèn)用地適宜性空間分布格局進行疊加分析，可得南京市現(xiàn)狀城鎮(zhèn)空間在適宜性空間格局中的分布趨勢和面積。南京市2015年現(xiàn)狀城鎮(zhèn)空間在五個等級的適宜性區(qū)中均有分布，其中，74.59%的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地（面積為664.90 km2）分布在極適宜區(qū)范圍，10.48%的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地（面積為93.46 km2）分布在較適宜區(qū)范圍，7.83%的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地（面積為69.80 km2）分布在臨界適宜區(qū)范圍，分布在可承載區(qū)（極適宜區(qū)、較適宜區(qū)和臨界適宜區(qū)）的面積比重總計達到92.90%；另外，4.67%和1.81%的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地（面積為41.62 km2和 16.13 km2）分布在較不適宜區(qū)和不適宜區(qū)范圍。

（三）城鎮(zhèn)用地承載潛力核算

在不影響糧食安全和生態(tài)安全的情況下，從承載適宜性的角度將極適宜區(qū)和較適宜區(qū)設(shè)定為優(yōu)質(zhì)承載城鎮(zhèn)人口活動的區(qū)域（即優(yōu)質(zhì)承載區(qū)），將極適宜區(qū)、較適宜區(qū)和臨界適宜區(qū)設(shè)定為可承載城鎮(zhèn)人口活動的區(qū)域（即可承載區(qū)），優(yōu)質(zhì)承載區(qū)和可承載區(qū)的面積分別為1 470.70 km2、2 196.76 km2。按照公式（2）～（3）計算可得南京市優(yōu)質(zhì)承載區(qū)占土地總面積比重為22.33%，可承載區(qū)占土地總面積比重為33.35%。南京市2015年現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地分布在優(yōu)質(zhì)承載區(qū)面積為758.36km2，離優(yōu)質(zhì)承載區(qū)尚有712.34 km2（占土地總面積比重為10.81%）的潛力空間；分布在可承載區(qū)面積為828.16 km2，離可承載區(qū)尚有1 368.60 km2（占土地總面積比重為20.78%）的潛力空間。

（四）城鎮(zhèn)用地承載能力核算

城鎮(zhèn)用地承載能力，即城鎮(zhèn)用地承載城鎮(zhèn)人口規(guī)模，不僅取決于可利用的適宜開發(fā)為城鎮(zhèn)用地的土地資源量，還取決于城鎮(zhèn)人口的土地利用方式。如圖1城鎮(zhèn)用地供給量和城鎮(zhèn)人口規(guī)模的關(guān)系示意圖所示，同樣的土地資源量，“集約”的土地利用方式比“過度”的土地利用方式承載力要高。本文用人均城鎮(zhèn)用地面積來表示土地利用方式，核算在不同的土地利用方式下，城鎮(zhèn)用地承載力。設(shè)定人均城鎮(zhèn)用地面積100 m2表示“集約”的土地利用方式，人均城鎮(zhèn)用地面積120 m2表示“適度”的土地利用方式，人均城鎮(zhèn)用地面積140 m2表示“過度”的土地利用方式。按照公式（4）～（5）計算可得三種不同土地利用方式下優(yōu)質(zhì)承載人口規(guī)模分別為：1 470.70萬人、1 225.58萬人和1 050.50萬人；三種土地利用方式下可承載人口規(guī)模分別為：2 196.76 萬人、1 830.63 萬人和 1 569.11 萬人。

四 結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

通過構(gòu)建城鎮(zhèn)用地適宜性評價指標體系，對城鎮(zhèn)用地適宜性進行評價，并疊加排除圖層，制作城鎮(zhèn)用地適宜性空間分布格局，進而分析南京市現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地空間分布趨勢和特征、城鎮(zhèn)用地承載潛力以及城鎮(zhèn)用地承載能力等，得出如下結(jié)論：

（1）南京市適宜性空間分布格局差異明顯，各個等級適宜區(qū)都有分布。土地資源適宜性評價是國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，未來城鎮(zhèn)空間擴展時要充分考慮城鎮(zhèn)用地適宜性空間分布格局，一般情況下，當其他條件相同時，城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)應(yīng)優(yōu)先考慮適宜性較好的土地單元，保證土地的合理和高效利用，從而提高土地利用的綜合效益。

（2）南京市城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)尚有712.34 km2～1 368.60 km2的潛力空間。在三種不同的土地利用方式下，南京市城鎮(zhèn)用地承載能力在1 050.50萬人～2 196.76萬人之間，尚在承載閾值范圍內(nèi)。但應(yīng)該注意，在城鎮(zhèn)用地供給量一定的情況下，不同的土地利用方式，所承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模不同。未來如果采用粗放的土地利用方式，即使城鎮(zhèn)人口緩慢增加，城鎮(zhèn)用地也會快速擴張。因此，一方面，應(yīng)及早采取措施，避免土地過快城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量；另一方面，通過將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到周邊城市，來促使城鎮(zhèn)人口向周邊城市集聚，在緩解中心城市過快城鎮(zhèn)化帶來各方面壓力的同時，帶動周邊城市的發(fā)展。

（二）討論

有效管理城鎮(zhèn)空間開發(fā)對于規(guī)劃者和管理者來說都是一項艱巨的任務(wù)，在若干舉措中，承載能力評估仍然是有用的規(guī)劃工具之一?；谕恋刭Y源適宜性評估出城鎮(zhèn)用地所能承載的最大城鎮(zhèn)人口規(guī)模，從而控制人口數(shù)量，引導(dǎo)城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的有效措施。文章利用適宜性評價結(jié)果，從人均用地指標角度評估出的城鎮(zhèn)用地承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模，只是一個理論上簡化的結(jié)果，為政府決策提供一定參考，在實際工作中，應(yīng)盡可能全面收集資料數(shù)據(jù)，根據(jù)研究區(qū)域未來城鎮(zhèn)發(fā)展的不同情景，設(shè)置多樣化的評價指標體系，使評估結(jié)果更具地方性、靈活性和多樣性。

國土空間的開發(fā)和保護兩者相輔相成，不保護，開發(fā)就失去了前提和基礎(chǔ)；不開發(fā)，保護就缺乏動力，難以持久。在城鎮(zhèn)用地開發(fā)的過程中，按照“保護第一、開發(fā)第二、先規(guī)劃后建設(shè)”的原則，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，這是發(fā)揮土地資源經(jīng)濟功能、社會功能和生態(tài)功能的最佳方式。定義城鎮(zhèn)用地可以承載的最佳城鎮(zhèn)人口規(guī)模并不是最終目的，確保土地資源在不損害的情況下加以保護，在不掠奪的情況下加以利用才是國土空間開發(fā)管理的最終目的。