陳奕思，何玲玲

（南寧師范大學(xué)，南寧 530299）

引言

政府績效考核作為政府工作的“指揮棒”，定期考核與評(píng)估政府各部門、各崗位、各人員的實(shí)際工作成效，是政府績效管理中必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[1]通過政府績效考核改革，可以完善政府職能設(shè)置、健全績效考核制度、提高政府工作成效，對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府具有深遠(yuǎn)影響。通過十余年的探索，2011年，廣西成為全國政府績效管理試點(diǎn)之一，2018年成為全球政府績效管理最佳實(shí)踐典范之一，在績效考核改革方面形成了不同于其他地區(qū)的發(fā)展模式。因此，本文立足廣西N市績效考核改革工作實(shí)踐，闡述當(dāng)下政府績效改革現(xiàn)狀及積累的有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)其存在問題提出可行性路徑，可在提高政府工作效率及為其他地方政府的績效考核改革等方面提供有益參考。

一、N市政府績效考核改革現(xiàn)狀及有效經(jīng)驗(yàn)

（一）績效考核體系的完善

廣西政府績效考核改革主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一，探索階段。廣西政府從實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)有績效考核出現(xiàn)的問題，開始摸索適合于本區(qū)實(shí)際的績效考核改革之路；第二，制度規(guī)范化管理階段。廣西政府不斷出臺(tái)績效考核工作相關(guān)的法律條文和配套政策，使政府績效考核工作逐步走向標(biāo)準(zhǔn)化、制度化；第三，完善與成熟階段。廣西政府通過加快云平臺(tái)建設(shè)、提高公眾滿意度、考核范圍全覆蓋等一系列舉措，使廣西政府績效考核取得不俗成績。[2]其中，績效考核體系不斷完善，主要表現(xiàn)在以下方面。一是形成了“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)，績效辦組織協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)部門考核，社會(huì)公眾參與，全社會(huì)協(xié)調(diào)推進(jìn)”的多級(jí)聯(lián)動(dòng)高效工作機(jī)制。二是重視人才隊(duì)伍體系建設(shè)。廣西政府不斷擴(kuò)大績效工作專業(yè)隊(duì)伍規(guī)模，目前專業(yè)供職人員已突破一千余人，為廣西全區(qū)各市、縣政府開展績效治理提供了堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)保障。同時(shí)，通過構(gòu)建獎(jiǎng)懲分明的結(jié)果運(yùn)用體系來完善對(duì)各部門及工作人員的管理。堅(jiān)持定性、定量分析相結(jié)合，依據(jù)年度績效考評(píng)結(jié)果和創(chuàng)新貢獻(xiàn)度等指標(biāo)，對(duì)各部門及其工作人員提出相關(guān)工作意見、建議，對(duì)于“有功者”和“先進(jìn)部門”進(jìn)行相應(yīng)的績效激勵(lì)，減少或避免部門及工作人員的失職、不作為現(xiàn)象。三是績效考核指標(biāo)體系“以人為本”的人性化管理。廣西政府從職能指標(biāo)、創(chuàng)新指標(biāo)、共性指標(biāo)、滿意指標(biāo)四個(gè)方面構(gòu)建績效指標(biāo)體系，對(duì)各部門、各層級(jí)工作進(jìn)行層層考核，逐步建立起多級(jí)聯(lián)動(dòng)、層層協(xié)作、高效合理的績效考核體系，以不斷推動(dòng)績效考核工作的高效化、合理化。其中，滿意指標(biāo)注重以“以人為本”為導(dǎo)向，建立起全民參與的外部評(píng)議監(jiān)督體系，在政府績效考核過程中一直重視公眾對(duì)政府績效工作的滿意度調(diào)查，它堅(jiān)持以人民滿意為出發(fā)點(diǎn)，通過及時(shí)調(diào)整政府績效考核指標(biāo)，解決好民眾最關(guān)心的實(shí)際問題，在滿足人民實(shí)際需求的基礎(chǔ)上合理開展績效評(píng)估工作。

（二）績效考核實(shí)施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理

一是注重標(biāo)準(zhǔn)化績效考核體系建設(shè)。通過明確各部門工作責(zé)任，制定各部門年度考核內(nèi)容及相應(yīng)的工作規(guī)范，各部門需依據(jù)相關(guān)工作程序和步驟使工作任務(wù)按期達(dá)標(biāo)，促使績效考核工作實(shí)現(xiàn)由“過得去、差不多”向“過得硬、精細(xì)化”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了政府內(nèi)部績效考核的公正性。二是注重績效考核范圍全員化和內(nèi)容的規(guī)范化。以廣西N市為例，通過《N市績效考評(píng)工作標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程》等方案來切實(shí)實(shí)現(xiàn)績效考核的全員覆蓋，同時(shí)從思想品行、工作能力、工作態(tài)度、業(yè)績、廉潔等多方面對(duì)全體工作人員進(jìn)行全面考評(píng)。根據(jù)最終結(jié)果，將公務(wù)員個(gè)人綜合績效依次劃分為不同等次。

（三）重視廉政建設(shè)

為了促使公務(wù)員在法律范圍內(nèi)嚴(yán)格履行自身工作職責(zé)，避免出現(xiàn)失范、失德行為，廣西政府在績效考核改革中特別注重廉政建設(shè)。一方面，將推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作情況納入年度績效考核內(nèi)容，并將其作為公務(wù)員實(shí)際能力的主要考評(píng)依據(jù)。另一方面，完善責(zé)任追究制度，使公務(wù)員自覺嚴(yán)格自律，確保政府各部門工作任務(wù)高效開展、圓滿完成。

（四）創(chuàng)新績效考核方式

政府績效考核方式的不斷創(chuàng)新，是廣西績效考核改革工作在十余年里取得顯著成果的重要原因之一，也是提高政府績效考核管理工作成效的重要推動(dòng)力。首先，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)“紅黑榜”“日記錄、月記實(shí)、季考核”等有效工作制度。通過問卷調(diào)查、電話訪問、訪談等措施，鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)各部門機(jī)關(guān)及人員的整體工作情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)其意見進(jìn)行核實(shí)、整改，進(jìn)一步提高了各級(jí)機(jī)關(guān)及工作人員的公共服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)對(duì)一批制約改革發(fā)展穩(wěn)定、群眾反映較強(qiáng)烈的重大歷史遺留問題的化解；通過實(shí)行“日記錄、月記實(shí)、季考核”的工作考核方法，對(duì)工作班子工作動(dòng)態(tài)及時(shí)、高效地掌握，極大提高了公務(wù)員的工作成效。其次，緊跟時(shí)代發(fā)展需求，探索實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+績效”新模式，不斷完善了績效考核云平臺(tái)的建設(shè)，推進(jìn)了廣西政府績效考核工作的信息化管理。

二、N市政府績效考核改革中存在的問題

(一)績效考核方法需進(jìn)一步改進(jìn)

在針對(duì)全員考核過程中，盡管政府秉承合理、公正原則，并且采用了考勤、民主測評(píng)等方式，但目前，N市政府績效考核管理方式仍缺乏客觀性，亟待改進(jìn)。日常考核的主要方法是考勤；年度考核主要有個(gè)人測評(píng)與民主測評(píng)兩種方式。除考勤制度較客觀外，其他方法往往難以擺脫主觀判斷的片面性，從而弱化了績效考核的公正性和客觀性，無法準(zhǔn)確、具體地反映公務(wù)員的工作成效。例如，N市在實(shí)際工作中主要從德、能、勤、績、廉五大指標(biāo)來考核并評(píng)價(jià)各部門公務(wù)員的工作能力。由于各部門公務(wù)員的工作內(nèi)容、工作職責(zé)有所區(qū)別，評(píng)價(jià)的每項(xiàng)指標(biāo)無法準(zhǔn)確量化，統(tǒng)一用五個(gè)指標(biāo)進(jìn)行考核難免會(huì)使考核結(jié)果顯得有些籠統(tǒng)[3]。所以，應(yīng)以公務(wù)員的崗位內(nèi)容、職務(wù)為績效考核依據(jù)，對(duì)不同部門和不同的工作崗位制定不同的考核指標(biāo)，靈活確定績效考核指標(biāo)權(quán)重來真實(shí)、客觀、準(zhǔn)確地反映出每位公務(wù)員的工作實(shí)績。

（二）績效考核結(jié)果與預(yù)期效果存在一定偏差

績效考核結(jié)果與預(yù)設(shè)效果存在一定程度的偏差是制約績效管理工作的一大難題，也影響政府的績效評(píng)估激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮出正面激勵(lì)的作用，尤其是在一些機(jī)關(guān)的基層辦事人員中，其工作內(nèi)容比較繁瑣，工作壓力大，需要相應(yīng)的物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)支持。但在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于這些任務(wù)內(nèi)容繁多的基層辦事人員，工資待遇低不說，工作提升空間還很有限，有時(shí)還會(huì)遭遇來自人民群眾方面的不了解、不配合，甚至遭遇不良投訴，因此也面臨很大的職業(yè)壓力，長此以往還會(huì)影響到其工作積極性。所以，當(dāng)前的政府人員績效考核間斷了績效同薪酬待遇之間的聯(lián)系，在考核指標(biāo)體系設(shè)定中忽視了產(chǎn)出投入比、責(zé)任與權(quán)力比，使得績效考核結(jié)果與被考核人員的預(yù)期結(jié)果不符，嚴(yán)重削弱了被考核人員對(duì)績效考核結(jié)果的滿意度。而部分機(jī)關(guān)人員僅僅把考核看成獲取獎(jiǎng)勵(lì)的手段，在工作中根據(jù)考核結(jié)果去主動(dòng)改進(jìn)工作態(tài)度、效率、方式方法的現(xiàn)象較為少見[4]。

（三）公眾參與積極性有待提高

N市在績效考核改革中始終重視對(duì)公眾的滿意度調(diào)查[5]，以提高N市績效考核水平。然而，實(shí)際情況是公眾對(duì)政府績效考核工作的參與積極性有待提高。主要原因有二。一是較多公眾對(duì)政府績效考核工作認(rèn)知不夠。在一些公眾看來，政府績效考核工作與自身關(guān)系不大，做不到過多關(guān)注，導(dǎo)致其無法理解政府績效考核工作的意義，對(duì)政府績效考核工作的參與意識(shí)不強(qiáng)。二是政府的績效考核工作欠公開、欠透明，導(dǎo)致公眾對(duì)其績效考核工作開展情況缺乏深層次的了解。若想更好地提升政府績效考核綜合效益，必須加快提高公眾參與的熱情與積極性，促進(jìn)政府與公眾間的良好信息交流，政府才能根據(jù)全面、真實(shí)的反饋，適時(shí)作出改變和調(diào)整，制定與實(shí)施更為合理的績效考核，不斷提高政府工作效率。

三、政府績效考核改革的路徑探索

（一）增加績效考核的多元性與彈性

1.引入企業(yè)績效管理中常用的有效考核方法

隨著考核工作任務(wù)的復(fù)雜化，單一的績效考核方法已不適應(yīng)績效考核工作的發(fā)展需求。N市政府可嘗試引入企業(yè)管理中常用的績效考核方法，如360度考核法、BSC、KPI考核法等[6]。N市政府可在基層公務(wù)員年度工作業(yè)績能力考核上嘗試運(yùn)用KPI考核法。由各部門將重點(diǎn)任務(wù)層層分解，并按實(shí)際情況設(shè)置可控、可操作的績效指標(biāo)，然后根據(jù)各部門崗位分配的任務(wù)設(shè)置具體指標(biāo)，使基層各部門明確自身工作責(zé)任，最大程度保證基層公務(wù)員工作目標(biāo)明確、行為合理合法、按時(shí)完成崗位任務(wù)。對(duì)于一些難以量化的指標(biāo)，可將定性、定量方法綜合應(yīng)用，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)設(shè)置績效考核指標(biāo)的目的。以考核各崗位技術(shù)工作人員的實(shí)際工作能力為例，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上可從各崗位技術(shù)人員的受教育程度、工作經(jīng)驗(yàn)、崗位表現(xiàn)等多個(gè)方面綜合考核；對(duì)工作人員的工作態(tài)度考核，可從對(duì)待工作、對(duì)待服務(wù)對(duì)象的態(tài)度、表現(xiàn)、工作責(zé)任心和滿意度等方面來進(jìn)行。

2.鼓勵(lì)創(chuàng)新，強(qiáng)化績效考核發(fā)展動(dòng)力機(jī)制

創(chuàng)新應(yīng)包括兩方面。第一，績效考核方法上的不斷創(chuàng)新。受內(nèi)、外環(huán)境的影響，績效考核的適用指標(biāo)、方法、手段等不是一成不變的，應(yīng)客觀對(duì)照工作實(shí)際進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和創(chuàng)新，通過不斷增加績效考核方法的彈性來靈活應(yīng)對(duì)實(shí)際績效考核發(fā)展的需求。第二，部門及人員管理上的創(chuàng)新。鑒于政府績效考核中一些工作人員存在積極性不強(qiáng)、缺乏創(chuàng)新意識(shí)的現(xiàn)狀，要繼續(xù)完善創(chuàng)新爭優(yōu)體系。一是強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新意識(shí)，逐年提升“創(chuàng)新爭優(yōu)”一項(xiàng)在政府績效考核中的分?jǐn)?shù)占比并積極拓展相關(guān)領(lǐng)域，以改善一些單位對(duì)創(chuàng)新加分項(xiàng)目的申報(bào)不足情況。同時(shí)，不斷優(yōu)化創(chuàng)新爭優(yōu)加分結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)各市、縣部門從實(shí)際出發(fā)積極創(chuàng)新，提高工作創(chuàng)新水平。二是完善“一票肯定”部門考核工作制度，對(duì)在工作上勇于創(chuàng)新、有突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)單位及個(gè)人直接進(jìn)行一等等級(jí)績效考核評(píng)定，并進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)及表彰，以此提高政府人員的創(chuàng)新與“有為”意識(shí)，強(qiáng)化政府績效考核發(fā)展動(dòng)力機(jī)制，推動(dòng)政府績效考核改革的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）建立健全完善的管理和預(yù)防腐敗體系

1.加大培訓(xùn)與完善廉政體系建設(shè)

把廉潔教育貫穿于政府績效考核全過程，以保證考核工作的高效率[7]，有以下兩個(gè)途徑。一是要定期加強(qiáng)培訓(xùn)，樹立正確的政績觀。從人民的利益出發(fā)去解決問題，減少或避免失職或腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。二是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的示范帶頭作用。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任意識(shí)，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)的綜合能力與素質(zhì)，做好領(lǐng)導(dǎo)的示范教育，在組織內(nèi)帶動(dòng)形成良好的工作作風(fēng)。三是完善監(jiān)督手段的多樣性。時(shí)下，群眾反映問題的渠道不斷增多，但面對(duì)政府工作的不足尚難以及時(shí)反饋和提出相關(guān)建議。為此，應(yīng)以群眾滿意為基本標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)工作責(zé)任的追究，相關(guān)部門和政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)失職行為，要按有關(guān)規(guī)定問責(zé)，以保證群眾信訪問題、舉報(bào)問題得到及時(shí)高效的處置，多種方式暢通和拓寬公眾監(jiān)督政府工作的渠道，政府的績效考核工作才能獲得不斷優(yōu)化。

2.完善績效考核制度體系建設(shè)

首先，政府在做好績效管理工作時(shí)，需要對(duì)一些過時(shí)無效、不符合實(shí)際發(fā)展的法規(guī)、條文進(jìn)行重新修改、制定或廢除。同時(shí)，對(duì)于一些法律空白要及時(shí)填充，如對(duì)工作人員的具體行為規(guī)定，要加快立法建設(shè)，避免各部門由于缺乏相應(yīng)的工作職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)及成員職責(zé)的明確規(guī)定而出現(xiàn)影響績效考核成效的情況。其次，政府在出臺(tái)法規(guī)、政策時(shí)一定要從實(shí)際出發(fā)制定出符合國情、區(qū)情的規(guī)章制度，以保證政府績效考核工作的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性和可行性，不斷健全與完善政府績效考核的長效管理機(jī)制。最后，政府績效管理過程中常因偏重對(duì)績效目標(biāo)結(jié)果的考核而忽視了對(duì)績效管理過程中預(yù)警指標(biāo)的考核，對(duì)此應(yīng)完善這方面工作，促使相關(guān)單位、部門或工作人員靈活應(yīng)對(duì)考核工作，確保政府績效考核目標(biāo)如期完成[8]。

（三）注重云平臺(tái)建設(shè)，提高公眾參與熱情

1.完善云平臺(tái)的規(guī)范管理

目前，政府績效管理云平臺(tái)建設(shè)已取得初步成果，這對(duì)推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+績效”管理模式、完善政府績效管理信息化建設(shè)、全面提升政府績效管理工作成效意義重大[9]，但仍存在服務(wù)系統(tǒng)超時(shí)響應(yīng)、更新不及時(shí)等諸多問題。因此，要不斷優(yōu)化、升級(jí)云平臺(tái)的建設(shè)，不斷完善云平臺(tái)的規(guī)范管理。一要引入專業(yè)的第三方云服務(wù)測評(píng)機(jī)構(gòu)，以提高云平臺(tái)的服務(wù)質(zhì)量和效率，確保用戶滿意度提升。二是引進(jìn)專業(yè)人才隊(duì)伍，做好云平臺(tái)的數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)整理等方面工作，以精確、具體、高效的工作質(zhì)量，構(gòu)建多層次、富有彈性、靈活多變的績效考核系統(tǒng)。三是云平臺(tái)建設(shè)要注重進(jìn)一步改善政府績效考核過程中的服務(wù)效率和用戶滿意度，滿足公眾的多元化需求。

2.完善制度保障，促進(jìn)公眾參與

在政府績效考核過程中，政府工作的整體效率受政府、公眾等多元主體的協(xié)作效果影響。假如僅靠政府包攬一切，其工作效率一定會(huì)受到影響。因此，績效考核改革過程中加強(qiáng)政府與公眾之間的雙向交流顯得尤為重要。要以政府為主導(dǎo)，合理引導(dǎo)社會(huì)公眾協(xié)同績效考核全過程[10]，方能使政府績效考核工作提交滿意答卷。首先，在政策上，要不斷完善相關(guān)法規(guī)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)公眾對(duì)政府績效考核工作的支持。當(dāng)下，要對(duì)公眾參與機(jī)制和績效管理公開化程度加以改進(jìn)。廣西政府在績效考核制度的執(zhí)行不順暢，原因在于政府績效管理信息公開化程度不高，使一些公眾缺乏對(duì)績效考核信息的了解而無從參與。政府績效考核公開化的關(guān)鍵在于實(shí)行績效信息法治化，所以政府應(yīng)制定出一套保障政府績效考核信息公開化、透明化的法律、法規(guī)，包括對(duì)政府績效考核信息公開的主體、公開的內(nèi)容、公開的時(shí)限、公開的方式等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，來吸引公眾對(duì)政府績效考核工作的關(guān)注，使公眾自覺、主動(dòng)、積極參與政府績效考核全過程，為政府提高工作效率助力。

四、結(jié)語

政府績效考核改革是政府實(shí)現(xiàn)治理水平與治理能力現(xiàn)代化的重要保障。盡管廣西整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、管理水平有待提高，但是政府致力于構(gòu)建多級(jí)聯(lián)動(dòng)、層層協(xié)作、高效合理的績效考核體系正在不斷改進(jìn)和完善，在十余年內(nèi)為我國成功開辟了可供其他地區(qū)政府借鑒與思考的政府績效考核改革特色發(fā)展之路。當(dāng)下，應(yīng)對(duì)政府績效考核改革中的制度體系保障、監(jiān)督體系建設(shè)等方面繼續(xù)深入探討、研究，以不斷提升政府績效考核改革工作成效。