吳玉姣

（福建江夏學(xué)院法學(xué)院，福建福州，350108）

2018年信訪法被歸屬于“立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證”類(lèi)立法項(xiàng)目，至今全國(guó)人大仍未出臺(tái)相關(guān)信訪法律。信訪立法項(xiàng)目中最難解決的關(guān)鍵性問(wèn)題是基于信訪公力救濟(jì)功能的分歧。2022年2月25日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《信訪工作條例》，為這一問(wèn)題的解決提供了契機(jī)。本文試圖通過(guò)對(duì)現(xiàn)有信訪地方性法規(guī)的實(shí)證分析，探討信訪的功能是否可以分為政治參與和公力救濟(jì)這兩類(lèi)，其中政治參與功能是否居于主要地位，信訪公力救濟(jì)功能是否應(yīng)該保留以及如何完善等問(wèn)題。

一、信訪功能：政治參與與公力救濟(jì)

（一）我國(guó)信訪制度的溯源

我國(guó)信訪制度的建立可以追溯至1951年《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》的頒布，由該文本可以看出，最初信訪制度建立的主要目的是為構(gòu)建民情上達(dá)渠道，以便踐行密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，因而信訪功能在當(dāng)時(shí)應(yīng)當(dāng)歸屬于政治參與。1971年《必須重視人民來(lái)信來(lái)訪》刊發(fā)，該文首次將人民來(lái)信來(lái)訪稱(chēng)為信訪，信訪的概念由此提出。這些均表明信訪制度設(shè)置的初衷在于實(shí)現(xiàn)人民群眾的政治參與功能。1982年《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》出臺(tái)，將帶有救濟(jì)性質(zhì)的申訴控告機(jī)制增設(shè)進(jìn)信訪功能①《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》第2條規(guī)定：“人民群眾通過(guò)來(lái)信來(lái)訪向各級(jí)黨委和政府提出要求、建議、批評(píng)和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權(quán)利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國(guó)家各項(xiàng)工作、監(jiān)督國(guó)家工作人員的一種方式。各級(jí)黨委和政府要保障人民群眾行使這項(xiàng)民主權(quán)利?！保S之信訪的公力救濟(jì)功能開(kāi)始顯現(xiàn)。

步入轉(zhuǎn)型期后，社會(huì)矛盾驟顯，民眾在利用信訪渠道實(shí)現(xiàn)其政治參與的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)對(duì)于因公權(quán)力腐壞而遭受侵害的權(quán)益也可以由此得到救濟(jì)，因此，信訪慢慢演變出公力救濟(jì)的途徑。一方面，信訪幾乎沒(méi)有受理門(mén)檻的限制，無(wú)需案件受理費(fèi)，且可能帶來(lái)超預(yù)期利益，因而在有些信訪當(dāng)事人看來(lái)，信訪程序簡(jiǎn)便，無(wú)需過(guò)多的成本，利于機(jī)會(huì)主義的收效；另一方面，部分信訪當(dāng)事人深受“父母官”“清官情結(jié)”等人治思想的影響選擇信訪。在司法救濟(jì)不完善的情形下，信訪作為救濟(jì)渠道確實(shí)也發(fā)揮了一定的作用，信訪功能逐漸從政治參與異化為公力救濟(jì)。

信訪公力救濟(jì)功能的僭越，帶來(lái)了諸多不利影響：大量信訪不信法現(xiàn)象出現(xiàn)消解了法律與司法權(quán)威；看似低廉高效實(shí)則運(yùn)行成本高昂，且效益低下，進(jìn)而內(nèi)耗大量的政治資源，為獲得機(jī)會(huì)主義的預(yù)期利益，而纏訪鬧訪進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定等。學(xué)者們?cè)缫殃P(guān)注到這一現(xiàn)象，并對(duì)于信訪困境產(chǎn)生的原因在于公力救濟(jì)功能的擴(kuò)張膨脹的觀點(diǎn)已達(dá)成基本共識(shí)。然而，在信訪功能究竟應(yīng)該如何定位問(wèn)題上，學(xué)者們觀點(diǎn)各異。

（二）信訪功能的類(lèi)別

筆者通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們關(guān)于信訪功能的觀點(diǎn)各不一致，但主要可以總結(jié)為信訪功能的二分論、信訪功能的三分論、信訪功能的四分論。信訪功能二分論的觀點(diǎn)如：民主實(shí)現(xiàn)與人權(quán)救濟(jì)[1]；監(jiān)督公權(quán)力功能與救濟(jì)權(quán)利功能[2]；包括監(jiān)督、決策參考、民主參與等在內(nèi)的政治屬性功能與包括糾紛解決在內(nèi)的（準(zhǔn)）法律屬性功能[3]；利益表達(dá)功能與民主監(jiān)督功能[4]；民主功能與救濟(jì)功能[5]；行政監(jiān)督和政民溝通功能、公民權(quán)利救濟(jì)功能等[6]。信訪功能三分論的觀點(diǎn)有：救濟(jì)功能、監(jiān)督功能與信息功能[7]；政治參與功能、權(quán)力監(jiān)督功能與權(quán)利救濟(jì)功能[8]；政治參與功能、權(quán)力監(jiān)督功能與權(quán)利救濟(jì)功能[9]52；政治參與功能、權(quán)利救濟(jì)功能與怨情排解功能等[10]。信訪功能四分論的觀點(diǎn)體現(xiàn)為：溝通功能、調(diào)節(jié)功能、監(jiān)督功能、救濟(jì)功能[11]；國(guó)家與社會(huì)的有機(jī)聯(lián)系的功能、實(shí)現(xiàn)人民民主的功能、政治參與、社會(huì)壓力的減壓閥的功能和民意的寒暑表的功能[12]；政治參與功能、沖突化解功能、權(quán)利救濟(jì)功能、社會(huì)救助功能等[13]。

通過(guò)對(duì)以上信訪功能學(xué)說(shuō)的總結(jié)分析可知，雖然關(guān)于信訪功能的表述各一，但信訪功能主要可以概括為政治參與②也有學(xué)者認(rèn)為信訪有廉政的功能，如陳凱明、沈躍東的《從救濟(jì)到廉政：信訪制度廉政功能探究》一文。然而，信訪的廉政功能可以說(shuō)是政治參與功能派生的，本質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。和公力救濟(jì)③這里之所以用公力救濟(jì)而不是權(quán)利救濟(jì)，在于權(quán)利救濟(jì)是一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，而公力救濟(jì)的范圍更廣。在信訪實(shí)踐中，信訪權(quán)利人要求的有時(shí)并不一定是法律上的權(quán)利，有時(shí)可能是救助扶持之類(lèi)，因而用公力救濟(jì)更為恰當(dāng)。兩類(lèi)。二分論中的民主實(shí)現(xiàn)、監(jiān)督公權(quán)力、政治屬性功能、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督和政民溝通等本質(zhì)上屬于政治參與的內(nèi)容，而其中人權(quán)救濟(jì)、救濟(jì)權(quán)利、（準(zhǔn)）法律屬性功能、利益表達(dá)、救濟(jì)功能、公民權(quán)利救濟(jì)等本質(zhì)上可歸屬于公力救濟(jì)的內(nèi)容。三分論其實(shí)可以簡(jiǎn)化為二分論，如監(jiān)督與信息、政治參與與權(quán)力監(jiān)督可以合為政治參與，權(quán)利救濟(jì)與怨情排解可以合為公力救濟(jì)。而四分論中的溝通與監(jiān)督、國(guó)家與社會(huì)的有機(jī)聯(lián)系、實(shí)現(xiàn)人民民主、政治參與等可以劃歸為政治參與；而調(diào)節(jié)與救濟(jì)、社會(huì)壓力的減壓閥和民意的寒暑表、沖突化解、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)救助可劃歸為公力救濟(jì)、故此，下文將以信訪功能政治參與和公力救濟(jì)的二分論為依據(jù)進(jìn)行相關(guān)問(wèn)題的探討。

同上述理論分析一致，我國(guó)立法實(shí)踐中，信訪功能也體現(xiàn)為政治參與和公力救濟(jì)的二分。如作為信訪淵源的《憲法》，其第27條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！币髧?guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)家工作人員要密切聯(lián)系群眾與接受監(jiān)督，這是信訪政治參與功能的體現(xiàn)。第41條第1款規(guī)定公民的批評(píng)建議權(quán)與申訴控告檢舉權(quán)：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！钡?款規(guī)定公民取得賠償權(quán)：“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)?！庇捎趪?guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。前兩者可歸屬于信訪的政治參與功能，而后者則屬于信訪的公力救濟(jì)功能。最新頒布的《信訪工作條例》也體現(xiàn)了信訪功能的這一劃分。如第1條“保持黨和政府同人民群眾的密切聯(lián)系”的內(nèi)容就表現(xiàn)了信訪的政治參與功能；第17條第1款規(guī)定信訪人有提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求的權(quán)利，提出建議與意見(jiàn)可視為信訪政治參與功能，提出投訴請(qǐng)求則是信訪的公力救濟(jì)功能等。而信訪地方性法規(guī)作為我國(guó)信訪法律體系的重要組成部分，其相關(guān)的信訪功能是如何體現(xiàn)的，以下本文將對(duì)其進(jìn)行立法實(shí)證分析。

二、信訪功能定位的地方立法實(shí)證解析

2022年2月25日《信訪工作條例》的出臺(tái)標(biāo)志著國(guó)務(wù)院于2005年頒布的《信訪條例》這一行政法規(guī)失效，由此就嚴(yán)格意義上的立法來(lái)說(shuō)，我國(guó)信訪相關(guān)立法僅存在地方立法層面。作為組成我國(guó)信訪法律體系的信訪地方性法規(guī)，其具體是怎樣定位信訪功能，是下文旨在研究的問(wèn)題。

（一）研究對(duì)象的說(shuō)明

截至2022年3月31日，以“信訪”為關(guān)鍵詞檢索北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)，顯示有信訪相關(guān)的地方性法規(guī)83篇，地方政府規(guī)章29篇。基于地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的性質(zhì)與效力不一，本文暫且僅分析信訪地方性法規(guī)。另外，就時(shí)間上來(lái)講，在2005年1月10日國(guó)家《信訪條例》這一行政法規(guī)出臺(tái)后，地方性的信訪法規(guī)要么失效，要么進(jìn)行了相應(yīng)修改，所以本文僅選取2005年1月10日以后出臺(tái)的地方性法規(guī)作為研究對(duì)象。據(jù)此，共篩選出研究樣本26份，具體包括：《江蘇省信訪條例（2021）》《新疆維吾爾自治區(qū)信訪條例》《重慶市信訪條例（2020）》《安徽省信訪條例（2019）》《福建省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)信訪條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)信訪條例（2019）》《上海市信訪條例（2018）》《云南省信訪條例（2017）》《浙江省信訪條例（2016）》《河北省信訪條例（2015）》《山東省信訪條例》《廣東省信訪條例》《河南省信訪條例（2012）》《青海省信訪條例（2011）》《內(nèi)蒙古自治區(qū)信訪條例（2010）》《山西省信訪條例（2010）》《江西省信訪條例（2009）》《西藏自治區(qū)信訪條例（2007）》《遼寧省信訪條例（2007）》《甘肅省信訪條例（2006）》《貴州省信訪條例（2006）》《北京市信訪條例（2006）》《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)信訪條例（2006）》《湖南省信訪條例（2006）》《湖北省信訪條例》《天津市信訪工作若干規(guī)定》。

通過(guò)對(duì)上述26部法規(guī)的詳細(xì)研讀與梳理總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)，信訪功能在法條中的體現(xiàn)可以分為兩類(lèi)：第一類(lèi)是目的性的抽象地說(shuō)明信訪的功能為何，一般規(guī)定在第一章總則部分，比如第1條的立法目的以及對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作規(guī)范的概括式要求等條款；第二類(lèi)是具體詳細(xì)地說(shuō)明信訪人可以或不可以提出哪些信訪事項(xiàng)以及國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)或不應(yīng)當(dāng)受理哪些信訪事項(xiàng)，一般規(guī)定在信訪事項(xiàng)的提出、信訪事項(xiàng)的受理等章節(jié)。以下信訪功能的立法劃分便是以信訪功能立法的抽象規(guī)定以及信訪功能立法的具體規(guī)定兩類(lèi)進(jìn)行具體說(shuō)明。

（二）信訪功能立法的抽象規(guī)定

所謂信訪功能立法的抽象規(guī)定，是指在有關(guān)信訪的法規(guī)中，通過(guò)說(shuō)明立法目的或國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作規(guī)范的概括要求等方式間接地提及到信訪功能，是較為抽象的信訪功能的立法反映。具體以《江蘇省信訪條例（2021）》為例，其第1條規(guī)定：“為了密切國(guó)家機(jī)關(guān)同人民群眾的聯(lián)系，保障信訪人合法權(quán)益，規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作，維護(hù)信訪秩序，加強(qiáng)社會(huì)治理，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法和有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例?！痹摋l規(guī)定的是制定目的，在該條的立法目的中隱含了信訪功能，即“密切國(guó)家機(jī)關(guān)同人民群眾的聯(lián)系，保障信訪人合法權(quán)益”。另外，研讀完該法規(guī)的所有條款以后，可以發(fā)現(xiàn)類(lèi)似的信訪功能立法的抽象規(guī)定還體現(xiàn)在第3條：“公民、法人和其他組織依法享有信訪權(quán)利。國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重和保障公民、法人和其他組織的信訪權(quán)利，暢通信訪渠道，依法受理、規(guī)范辦理信訪事項(xiàng)，接受人民群眾監(jiān)督?！痹摋l款可以視為是國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作規(guī)范的概括式要求，其最終目的是接受人民監(jiān)督，因而可以總結(jié)出信訪的另外一個(gè)功能是監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)。而由于密切國(guó)家機(jī)關(guān)同人民群眾的聯(lián)系與監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)可以歸納為政治參與，保護(hù)信訪人合法權(quán)益可歸納為公力救濟(jì)，因此，《江蘇省信訪條例（2021）》抽象地體現(xiàn)了信訪的政治參與功能和公力救濟(jì)功能。這便印證了上述理論學(xué)說(shuō)有關(guān)信訪功能的政治參與和公力救濟(jì)的二分論。

以此方法，總結(jié)其余25部信訪地方性法規(guī)，也同樣可以發(fā)現(xiàn)政治參與和公力救濟(jì)的二分論的正確性④需要說(shuō)明的是，本文所定義的信訪功能立法的抽象規(guī)定的體現(xiàn)，只計(jì)算直接體現(xiàn)的。比如《青海省信訪條例（2011）》第5條規(guī)定“聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)、建議和要求”，這其實(shí)可以理解或者視為密切聯(lián)系群眾，進(jìn)而認(rèn)定為信訪的政治參與功能，但因?yàn)闆](méi)有在法條中直接說(shuō)明，因此不予計(jì)算在內(nèi)。另外，如果有兩個(gè)或兩個(gè)以上的法條都體現(xiàn)了信訪功能立法的抽象規(guī)定，本文僅計(jì)算前一個(gè)條款。如《上海市信訪條例（2018）》第1條規(guī)定“保持國(guó)家機(jī)關(guān)與人民群眾的密切聯(lián)系”，第3條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人民群眾”，但本文在統(tǒng)計(jì)時(shí)只顯示第1條。：首先，所有的信訪地方性法規(guī)均在第1條規(guī)定了保護(hù)信訪人合法權(quán)益的相關(guān)內(nèi)容；其次，除《青海省信訪條例（2011）》《山西省信訪條例（2010）》《西藏自治區(qū)信訪條例（2007）》三部信訪地方性法規(guī)外，其他22部地方性法規(guī)均在第1條規(guī)定了密切聯(lián)系群眾的相關(guān)內(nèi)容；而除《新疆維吾爾自治區(qū)信訪條例》《安徽省信訪條例（2019）》等11部⑤這11部信訪地方性法規(guī)分別為：《新疆維吾爾自治區(qū)信訪條例》《安徽省信訪條例（2019）》《福建省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)信訪條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)信訪條例（2019）》《云南省信訪條例（2017）》《河北省信訪條例（2015）》《山西省信訪條例（2010）》《貴州省信訪條例（2006）》《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)信訪條例（2006）》《湖南省信訪條例（2006）》《湖北省信訪條例》。信訪地方性法規(guī)沒(méi)有規(guī)定監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的相關(guān)內(nèi)容外，其他地方性法規(guī)均有相關(guān)內(nèi)容。另外，《上海市信訪條例（2018）》《內(nèi)蒙古自治區(qū)信訪條例（2010）》兩部地方性法規(guī)直接體現(xiàn)了信訪的參政議政功能。如果將促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)也包括在內(nèi)的話，則《浙江省信訪條例（2016）》《山東省信訪條例》《廣東省信訪條例》等地方性法規(guī)還體現(xiàn)了信訪的參政議政功能。但總的來(lái)說(shuō)，上述26部地方性法規(guī)中體現(xiàn)參政議政的功能并不多，且參政議政也可歸納入政治參與功能的范疇。因而，在本文看來(lái)，信訪功能還是僅總結(jié)為政治參與和公力救濟(jì)兩類(lèi)。

（三）信訪功能立法的具體規(guī)定

所謂信訪功能立法的具體規(guī)定，是指在有關(guān)信訪的法規(guī)中，通過(guò)規(guī)定信訪事項(xiàng)的提出和受理等直接反映信訪的功能，是較為具體的信訪功能的立法反映。此處以《安徽省信訪條例（2019）》為例進(jìn)行說(shuō)明。《安徽省信訪條例（2019）》關(guān)于信訪功能立法的具體規(guī)定主要在第23條、24條、25條、26條、27條、35條，規(guī)定了各機(jī)構(gòu)可以受理的信訪事項(xiàng)。這些信訪事項(xiàng)可分為六大項(xiàng)，即人大方面的批評(píng)建議意見(jiàn)與申訴控告檢舉（第23條）、政府方面的批評(píng)建議意見(jiàn)與檢舉控告投訴以及求助請(qǐng)求（第24條）、法院方面的批評(píng)建議意見(jiàn)與控告檢舉（第25條）、檢察院方面的批評(píng)建議意見(jiàn)與申訴控告檢舉（第26條）、訴訟與信訪分離（第27條），以及專(zhuān)門(mén)性的求助請(qǐng)求（第35條）?？偟膩?lái)看，這六大項(xiàng)信訪事項(xiàng)又可分為兩類(lèi)，即一類(lèi)是政治參與，一類(lèi)是救助。一般來(lái)說(shuō)，批評(píng)建議意見(jiàn)、申訴檢舉控告以及投訴等可以歸于信訪的政治參與功能，求助請(qǐng)求可以歸為信訪的公力救濟(jì)功能。⑥當(dāng)然，檢舉、控告、投訴也可能夾帶公力救濟(jì)，而公力救濟(jì)也可能夾帶政治參與，如在檢舉的同時(shí)存在侵犯受訪人權(quán)益的情形，或者是通過(guò)意見(jiàn)表達(dá)的形式來(lái)維護(hù)自身利益等。但為研究方便，姑且僅做上述分類(lèi)。而通過(guò)對(duì)其他信訪地方性法規(guī)的研究，其信訪功能立法的具體規(guī)定也基本可以分為政治參與和公力救濟(jì)兩大類(lèi)，只是在一些具體性規(guī)定上略有區(qū)別。鑒于篇幅所限，在此不展開(kāi)分析。

三、信訪公力救濟(jì)功能的存廢與改革趨勢(shì)

上述研究已經(jīng)得出信訪功能包括政治參與和公力救濟(jì)兩類(lèi)。鑒于學(xué)界普遍認(rèn)為信訪困境的產(chǎn)生在于公力救濟(jì)功能的異化，那么，信訪的公力救濟(jì)功能的存廢問(wèn)題如何解決？信訪功能最終的改革又究竟走向哪里？

（一）信訪公力救濟(jì)功能應(yīng)當(dāng)保留

關(guān)于信訪的公力救濟(jì)功能有存廢兩種觀點(diǎn)，多數(shù)學(xué)者主張保留但改革信訪公力救濟(jì)功能，但也有如于建嶸[14]、周永坤[15]、范進(jìn)學(xué)[16]等學(xué)者主張剝離信訪的公力救濟(jì)功能。⑦持這一觀點(diǎn)的學(xué)者還有：宋振玲、趙漣漪：《信訪制度的功能及實(shí)現(xiàn)途徑》，《黨政干部學(xué)刊》2009年第1期，第54-55頁(yè)；張紅、李棟：《中國(guó)信訪制度：困境與變革》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版》2012年第6期，第62-70頁(yè)；楊福忠：《論法治視野下信訪功能的定位》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期，第152—155頁(yè)；高旭軍：《我國(guó)信訪制度的設(shè)計(jì)缺陷及其改革建議》，《東方法學(xué)》2013年第6期，第103-112頁(yè)；張紅、王世柱：《社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與信訪法治化改革》，《法學(xué)》2016年第9期，第34-42頁(yè)。從立法實(shí)證分析的角度，筆者的結(jié)論是信訪的公力救濟(jì)功能應(yīng)該保留，具體分析如下。

上述26部信訪地方性法規(guī)中，其抽象規(guī)定體現(xiàn)密切聯(lián)系人民群眾信訪功能的有23部，占總數(shù)的88.46%⑧僅3部信訪法規(guī)的抽象規(guī)定沒(méi)有體現(xiàn)密切聯(lián)系人民群眾信訪功能，具體為《青海省信訪條例（2011）》《山西省信訪條例（2010）》《西藏自治區(qū)信訪條例（2007）》。；體現(xiàn)保護(hù)信訪人合法權(quán)益的有26部，占總數(shù)的100%；體現(xiàn)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的有14部，占總數(shù)的53.85%⑨具體是：《重慶市信訪條例（2020）》《上海市信訪條例（2018）》《浙江省信訪條例（2016）》《山東省信訪條例》《廣東省信訪條例》《河南省信訪條例（2012）》《青海省信訪條例（2011）》《內(nèi)蒙古自治區(qū)信訪條例（2010）》《江西省信訪條例（2009）》《西藏自治區(qū)信訪條例（2007）》《遼寧省信訪條例（2007）》《甘肅省信訪條例（2006）》《北京市信訪條例（2006）》《天津市信訪工作若干規(guī)定》。。由此可見(jiàn)，信訪法規(guī)中體現(xiàn)保護(hù)信訪人合法權(quán)益這一信訪功能的抽象規(guī)定最多，達(dá)到100%，可見(jiàn)信訪的公力救濟(jì)功能具有普遍性。而若根據(jù)前文分析，將密切聯(lián)系人民群眾與監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的信訪功能都?xì)w屬于政治參與，也還有《山西省信訪條例（2010）》這一部信訪法規(guī)未規(guī)定政治參與的信訪功能。另外，在信訪功能立法的具體規(guī)定部分也可得知，每部法律都規(guī)定了信訪公力救濟(jì)功能。比如，《安徽省信訪條例（2019）》在政府方面的信訪事項(xiàng)規(guī)定了求助請(qǐng)求⑩具體包括：對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員，提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員等，社會(huì)團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)及其成員。，同時(shí)也專(zhuān)門(mén)規(guī)定了信訪人可因生產(chǎn)、生活困難提出求助請(qǐng)求。因而，信訪的公力救濟(jì)功能具有普遍性，有其存在的立法基礎(chǔ)，不容忽視，應(yīng)該予以保留。

（二）弱化信訪公力救濟(jì)功能的改革趨勢(shì)

信訪的公力救濟(jì)功能雖然需要保留，但信訪困境確實(shí)是因信訪公力救濟(jì)功能的擴(kuò)張所引起，因而改革信訪的公力救濟(jì)功能勢(shì)在必行。學(xué)術(shù)界關(guān)于信訪公力救濟(jì)功能改革的觀點(diǎn)可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)認(rèn)為要突出強(qiáng)化信訪的公力救濟(jì)功能[17]；一類(lèi)是應(yīng)松年[18]、章志遠(yuǎn)[19]、應(yīng)星[20]、崔卓蘭[21]、孫大雄[9]52-55等學(xué)者所認(rèn)為的公力救濟(jì)功能只是補(bǔ)充性、輔助性、底線作用?持此類(lèi)觀點(diǎn)的學(xué)者還有：朱最新、朱孔武：《權(quán)利的迷思:法秩序中的信訪制度》，《法商研究》2006年第2期，第78-84頁(yè)；史全增、查志剛：《論憲政視角下信訪制度的功能》，《學(xué)術(shù)界》2011年第12期，第63-71頁(yè)；王錯(cuò)、楊福忠：《論信訪救濟(jì)的補(bǔ)充性》，《法商研究》2011年第4期，第48-51頁(yè)。。在學(xué)界，后一種觀點(diǎn)占主要地位。同樣，我們也可以通過(guò)對(duì)信訪公力救濟(jì)功能的立法分析，得到信訪公力救濟(jì)功能只是補(bǔ)充性的且需要進(jìn)一步限縮的結(jié)論。

上述信訪立法的抽象規(guī)定中，一方面，除《山西省信訪條例（2010）》《西藏自治區(qū)信訪條例（2007）》外，其余24部信訪地方性法規(guī)都是在第1條規(guī)定了密切聯(lián)系人民群眾、保護(hù)信訪人合法權(quán)益等兩方面內(nèi)容。由此可見(jiàn)，保護(hù)信訪人合法權(quán)益也可視為信訪地方性法規(guī)的普遍性規(guī)定。另一方面，在第1條立法目的中，將保護(hù)信訪人合法權(quán)益置于密切聯(lián)系人民群眾前的信訪法規(guī)僅《上海市信訪條例（2018）》《江西省信訪條例（2009）》《貴州省信訪條例（2006）》3部。也就是說(shuō)，有21部信訪地方性法規(guī)將密切聯(lián)系群眾作為其立法的第一目的，而將保護(hù)信訪人合法權(quán)益作為第二目的，因此，密切聯(lián)系人民群眾在信訪法規(guī)中占據(jù)更為重要的地位。綜上，通過(guò)信訪立法的抽象規(guī)定分析可以得出，信訪的公力救濟(jì)功能是普遍性的，然而政治參與功能是更為重要的。這也可以從上文對(duì)《安徽省信訪條例（2019）》的具體分析中可以看出，六大類(lèi)應(yīng)該受理的信訪事項(xiàng)中，僅有一類(lèi)是關(guān)于公力救濟(jì)的單獨(dú)規(guī)定，以及在政府方面有所提及公力救濟(jì)。

另外，本文還試圖通過(guò)對(duì)26部信訪法規(guī)中具體信訪功能條款的立法實(shí)證分析，清晰展示信訪政治參與功能和公力救濟(jì)功能的比重，以進(jìn)一步增強(qiáng)上述結(jié)論的說(shuō)服力。?《廣東省信訪條例》將各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)與縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)受理的信訪事項(xiàng)進(jìn)行了區(qū)分，但本文的分析中將這兩個(gè)方面結(jié)合于政府這一方面。經(jīng)過(guò)本文的分析統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，所有信訪地方性法規(guī)的具體信訪功能條款的內(nèi)容可以分為信訪人權(quán)利方面的信訪功能；縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)方面的信訪功能；各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)方面的信訪功能；各級(jí)人民法院方面的信訪功能；各級(jí)人民檢察院方面的信訪功能；訴訟與信訪分離方面的信訪功能；生產(chǎn)生活困難的求助請(qǐng)求方面的信訪功能等八個(gè)類(lèi)別。在信訪人權(quán)利，人大、政府、法院、檢察院等方面的信訪事項(xiàng)幾乎都是偏向于批評(píng)建議意見(jiàn)與申訴控告檢舉等具有政治參與性質(zhì)的功能，而體現(xiàn)公力救濟(jì)性的功能僅1部地方性法規(guī)中專(zhuān)門(mén)規(guī)定了針對(duì)生活生產(chǎn)困難的求助請(qǐng)求，以及在政府受理的信訪事項(xiàng)方面有所提及。不僅如此，還有地方立法將信訪事項(xiàng)與純公力救濟(jì)事項(xiàng)相區(qū)分。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)信訪條例（2019）》就將合理訴求與信訪事項(xiàng)區(qū)分開(kāi)來(lái)，其第26條規(guī)定：“信訪人要求國(guó)家機(jī)關(guān)維護(hù)其合法權(quán)益時(shí)，其訴求屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的工作職責(zé)且應(yīng)當(dāng)按照法定程序處理的事項(xiàng)，由國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定程序處理，不作為信訪事項(xiàng)受理?！庇纱丝芍瑥牧⒎ǖ慕嵌葋?lái)看，公力救濟(jì)功能在信訪功能中所占比重并不是很多。

通過(guò)上述兩部分的分析可知，從信訪功能的相關(guān)立法可以發(fā)現(xiàn)，信訪的公力救濟(jì)功能具有普遍性，應(yīng)該予以保留。但是與信訪的政治參與功能相比，信訪公力救濟(jì)功能的比重不大，信訪公力救濟(jì)功能不是信訪的主要功能。另外，公力救濟(jì)其實(shí)還可被認(rèn)為是基于政治參與的權(quán)利救濟(jì)，可以將之視為信訪的間接功能，這樣一來(lái)，公力救濟(jì)在信訪功能中的作用更小。故此，淡化限縮信訪公力救濟(jì)功能是應(yīng)有的改革趨勢(shì)。《信訪工作條例》的發(fā)布也證實(shí)了這一觀點(diǎn)的適當(dāng)性。本文第一部分有提及《信訪工作條例》第1條體現(xiàn)了政治參與功能，第17條體現(xiàn)了政治參與以及公力救濟(jì)功能。由此可知，雖然在《信訪工作條例》的具體條款內(nèi)容中還有信訪公力救濟(jì)功能的相關(guān)規(guī)定，但相較于《信訪條例》，《信訪工作條例》在第1條的立法目的中沒(méi)有規(guī)定公力救濟(jì)的相關(guān)內(nèi)容。

四、信訪公力救濟(jì)功能的完善

信訪立法所呈現(xiàn)的是：信訪政治參與功能是主導(dǎo)的、直接的，而信訪公力救濟(jì)功能是補(bǔ)充性的、間接的。然而，信訪的實(shí)踐卻與信訪立法的規(guī)定相背離。在實(shí)踐中，信訪公力救濟(jì)盛行，特別是近年來(lái)，信訪的公力救濟(jì)功能被無(wú)限擴(kuò)大，進(jìn)而導(dǎo)致了信訪困局的出現(xiàn)。可見(jiàn)，有必要對(duì)信訪功能做一個(gè)比較清晰的定位，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)信訪實(shí)踐中的錯(cuò)誤觀念與行為。

（一）立法明確信訪救濟(jì)功能的間接地位

從目的論的角度來(lái)說(shuō)，信訪法規(guī)的立法著眼點(diǎn)在于規(guī)范行政信訪機(jī)構(gòu)的行為，而非為民眾提供一種信訪公力救濟(jì)的手段。因而，通過(guò)信訪立法的實(shí)證分析得出的結(jié)論必然是信訪功能最直接的體現(xiàn)是政治參與功能，而信訪的公力救濟(jì)功能是間接的。但是沒(méi)有任何一部信訪法規(guī)對(duì)這一顯而易見(jiàn)的結(jié)論予以明確。2005年4月發(fā)布的《2004年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書(shū)中指出：“國(guó)家重視通過(guò)信訪渠道依法保障公民的批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利?！边@一文件也未將公力救濟(jì)功能納入到信訪中。

信訪之所以會(huì)表現(xiàn)出公力救濟(jì)功能的一面，在于政治參與可以為公力救濟(jì)提供表達(dá)渠道。民眾通過(guò)批評(píng)建議意見(jiàn)、申訴控告檢舉等政治參與渠道可以監(jiān)督公權(quán)力，當(dāng)公權(quán)力對(duì)民眾的權(quán)益有所侵害時(shí)，可以利用信訪間接實(shí)現(xiàn)對(duì)于其利益的公力救濟(jì)。故此，信訪功能應(yīng)該回歸到直接功能即政治參與方面，但就其中間接體現(xiàn)出的公力救濟(jì)因素，我們也不能視而不見(jiàn)，只是不能將之置于過(guò)高的位置，甚至于超過(guò)了信訪的政治參與功能。因此，有必要在信訪立法中將信訪政治參與功能的直接性與信訪公力救濟(jì)功能的間接性予以明確。

（二）嚴(yán)格區(qū)別法律救濟(jì)與信訪公力救濟(jì)

在救濟(jì)渠道的選取方面，我國(guó)實(shí)行訴訟、仲裁、行政復(fù)議前置的機(jī)制，因而在介入時(shí)間、受理管轄、處理方式等方面，信訪公力救濟(jì)都處于后置狀態(tài)，起到的僅僅是補(bǔ)充及底線的作用。然而，實(shí)踐中，信訪公力救濟(jì)卻占據(jù)主導(dǎo)地位，信訪公力救濟(jì)功能被濫用。從立法方面尋求原因，在于大多數(shù)信訪立法對(duì)于信訪與訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定救濟(jì)方式之間的關(guān)系僅僅是原則性的規(guī)定，并沒(méi)有詳細(xì)地明確。雖然幾乎所有信訪立法都意識(shí)到應(yīng)該淡化信訪的公力救濟(jì)功能，然而其中絕大多數(shù)也沒(méi)有理順信訪公力救濟(jì)與法律行政救濟(jì)的關(guān)系以及作用邊界等。

將法律救濟(jì)與信訪公力救濟(jì)功能處理得比較好的信訪地方性法規(guī)僅3部：《廣東省信訪條例》第30條、《河北省信訪條例（2015）》第18條詳細(xì)規(guī)定了應(yīng)當(dāng)歸屬于訴訟、仲裁、行政復(fù)議等的事項(xiàng)；《北京市信訪條例（2006）》第32條詳細(xì)規(guī)定了不予受理的信訪請(qǐng)求。另外，《信訪工作條例》第20條規(guī)定了信訪人法律救濟(jì)事項(xiàng)的提出應(yīng)該通過(guò)法律程序，第28條規(guī)定了各級(jí)機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)將訴訟與信訪分離，第31條較為詳細(xì)地規(guī)定了對(duì)不同申訴求決的事項(xiàng)分別處理的程序。這些措施起到了很好的示范作用，能在一定程度上起到界別信訪公力救濟(jì)與法律救濟(jì)的作用。我們有必要在上述信訪立法的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以防止救濟(jì)渠道的沖突，為民眾提供更好地指引，消解信信訪而不信法的現(xiàn)象。

（三）信訪公力救濟(jì)后置機(jī)制的完善

在當(dāng)下，我國(guó)公力救濟(jì)渠道主要有法律救濟(jì)、行政救濟(jì)以及非正式糾紛解決機(jī)制救濟(jì)途徑三種。信訪公力救濟(jì)只是非正式糾紛解決機(jī)制的一種。社會(huì)實(shí)踐中的矛盾并不能通過(guò)法律與行政救濟(jì)得到完全解決，因而需要非正式糾紛解決機(jī)制，然而非正式糾紛解決機(jī)制的類(lèi)型除信訪外還有調(diào)解等多種。所以，這并不代表法律救濟(jì)、行政救濟(jì)與信訪公力救濟(jì)三者應(yīng)該形成公力救濟(jì)系統(tǒng)的閉環(huán)。民眾所理解的對(duì)信訪事項(xiàng)的受理規(guī)定，指除已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的糾紛和救濟(jì)外，均應(yīng)該通過(guò)信訪公力救濟(jì)解決，這是一種誤讀。我們有必要糾正信訪公力救濟(jì)是法定救濟(jì)渠道的兜底機(jī)制這一觀念。

相關(guān)信訪立法中已經(jīng)規(guī)定了法定途徑前置的內(nèi)容，其相對(duì)于信訪公力救濟(jì)有一定的管轄優(yōu)先性，這也就排除了信訪公力救濟(jì)的預(yù)先介入，否則就會(huì)構(gòu)成對(duì)信訪公力救濟(jì)功能補(bǔ)充性的違背。但在實(shí)踐中，“己經(jīng)或應(yīng)當(dāng)由法定途徑解決”的判定現(xiàn)在是依托信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員，然而據(jù)調(diào)研所知，信訪工作人員大多不是法學(xué)專(zhuān)業(yè)，因此，對(duì)于訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑的受案和管轄范圍并不十分清楚，特別是遇到疑難糾紛時(shí)，更加難以判別。因此，信訪受理事項(xiàng)的預(yù)先判定權(quán)實(shí)則應(yīng)該交由訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑的相關(guān)機(jī)構(gòu)及工作人員。另外，為確保信訪公力救濟(jì)功能補(bǔ)充性的遵守，有必要增設(shè)窮盡法定救濟(jì)渠道前置的證明，比如可以要求信訪人承擔(dān)舉證責(zé)任，證明已經(jīng)尋求過(guò)其他法定救濟(jì)渠道的幫助且無(wú)法獲得救濟(jì)。最后，就公力救濟(jì)本身的制度設(shè)計(jì)而言，在信訪立法中應(yīng)該更進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，如設(shè)立信訪公力救濟(jì)的受理標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定準(zhǔn)入條件及制度，以解決信訪公力救濟(jì)開(kāi)口過(guò)大的問(wèn)題；詳細(xì)規(guī)定信訪公力救濟(jì)的相關(guān)程序，并建構(gòu)信訪公力救濟(jì)的終結(jié)機(jī)制，依法規(guī)范越來(lái)越嚴(yán)峻的重復(fù)信訪現(xiàn)象。