鄧巖，陳燕娟

（廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院，廣東 湛江 524088）

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種子是基礎(chǔ)。在所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和技術(shù)中，優(yōu)良品種對農(nóng)作物增產(chǎn)增效的貢獻(xiàn)率最大。我國是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國和用種大國，歷屆政府都非常重視種業(yè)發(fā)展。改革開放特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國種業(yè)發(fā)展條件不斷改善，品種選育水平持續(xù)提升，種子生產(chǎn)能力顯著增強(qiáng)，為提高農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)能、保障農(nóng)產(chǎn)品供給和促進(jìn)農(nóng)民增收做出了重要貢獻(xiàn)。然而，與發(fā)達(dá)國家相比，我國種業(yè)整體發(fā)展水平存在明顯差距。種子企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、研發(fā)能力弱、國際競爭力不強(qiáng)的局面尚未得到實(shí)質(zhì)性改變；科研與生產(chǎn)脫節(jié)，商業(yè)化育種體系不健全，企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足等問題依然存在；法制建設(shè)滯后，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力，違法生產(chǎn)經(jīng)營行為比較常見；社會(huì)化、專業(yè)化服務(wù)水平低，產(chǎn)能過剩、市場同質(zhì)化乃至惡性競爭比較嚴(yán)重，種業(yè)發(fā)展環(huán)境亟需改善。種業(yè)面臨的一系列體制和政策困境日益凸顯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為滯緩；加之跨國種業(yè)公司強(qiáng)勢進(jìn)入，加大了國內(nèi)企業(yè)的生存壓力[1]。我國種業(yè)發(fā)展受益于國際合作，同時(shí)也因全球價(jià)值鏈地位和國際分工，在部分領(lǐng)域形成了進(jìn)口依賴，不得不面對種源“卡脖子”問題。從良種來源和供給來看，農(nóng)業(yè)遭遇“卡脖子”的情形時(shí)有發(fā)生[2]。2021年中央一號文件提出，要打好種業(yè)翻身仗，破解種源“卡脖子”問題。種業(yè)發(fā)展成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)，種源“卡脖子”問題得到高度重視。

目前，對于種源“卡脖子”問題的認(rèn)知主要有兩種不同的看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國種業(yè)存在被外資控制的巨大隱患[3]，除水稻外的糧食作物單產(chǎn)與世界先進(jìn)水平還有差距[4]，有些種子存在過度依賴國外的風(fēng)險(xiǎn)[5]?！翱ú弊印眴栴}蘊(yùn)含“斷種”風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)使我國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域越來越被動(dòng)，對國家農(nóng)業(yè)安全構(gòu)成威脅[6]。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從當(dāng)前種源供給情況來看，我國還不存在“一卡就死”[7]，種業(yè)安全總體有保障[8]。在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)作物良種覆蓋率達(dá)到96%以上，自主選育品種的應(yīng)用面積占比超過95%[9]，對于種子進(jìn)口不必過分夸大其危害[10]。兩種對立的觀點(diǎn)反映出農(nóng)作物種業(yè)的重要性、特殊性和種源“卡脖子”問題的復(fù)雜性。既然我國農(nóng)作物種子自給率高，為什么還會(huì)遭遇種源“卡脖子”問題？究竟該如何解讀和識別種源“卡脖子”問題？種源“卡脖子”問題的表現(xiàn)形式和根本原因是什么？為此，本文試圖闡釋農(nóng)作物種業(yè)的特殊屬性，解讀種源“卡脖子”問題的表現(xiàn)形式和內(nèi)涵，建立種源“卡脖子”問題識別篩選框架，從而分析我國種源“卡脖子”問題的成因，為破解種源“卡脖子”問題選擇正確的實(shí)現(xiàn)路徑。

1 農(nóng)作物種業(yè)的特殊屬性

種子是農(nóng)業(yè)賴以延續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的重要載體。農(nóng)作物種業(yè)處于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的上游，對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和保障糧食安全具有決定性作用。與其他產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)作物種業(yè)的特殊屬性主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

1.1 消費(fèi)對象的特殊性

農(nóng)作物種子的消費(fèi)對象主要是農(nóng)民。農(nóng)民普遍生活在社會(huì)底層，人口總量大，認(rèn)知能力不足，經(jīng)濟(jì)脆弱性強(qiáng)，社會(huì)敏感度高。為了保護(hù)農(nóng)民在用種上的消費(fèi)權(quán)益，我國政府制訂了一系列特定的保護(hù)措施，用于約束種業(yè)市場行為。尤其是在自留種方面，我國法律賦予農(nóng)民留種權(quán)，農(nóng)民可以自繁自用授權(quán)品種的繁殖材料，不需要品種權(quán)人的許可，也不需要交納使用費(fèi)。為了適應(yīng)農(nóng)民對新品種新技術(shù)的接受能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，種子企業(yè)在種業(yè)創(chuàng)新、技術(shù)擴(kuò)散和市場推廣時(shí)，一般會(huì)選擇較為保守的技術(shù)路線。

1.2 供求彈性的差異性

在一定地域內(nèi)，農(nóng)作物種植面積是固定的，作物種植類型及單位面積用種量比較穩(wěn)定，種子需求總量一般不會(huì)有較大波動(dòng)。價(jià)格高低對種子需求量的影響不大，種子的需求價(jià)格彈性較小。商品種子的銷售毛利率很高，一旦種子價(jià)格上漲，企業(yè)就會(huì)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、增加種子供給，種子的供給價(jià)格彈性較大。供給彈性與需求彈性的差異性，為種子價(jià)格波動(dòng)和市場壟斷提供了操作空間。市場對農(nóng)作物新品種的需求層出不窮。受育種能力、審定周期等限制，企業(yè)對農(nóng)作物新品種的市場供給具有很大的不確定性。新品種供給的數(shù)量和質(zhì)量對商品種子的供求關(guān)系具有重大影響。

1.3 生產(chǎn)與銷售的季節(jié)性

農(nóng)作物種子的生產(chǎn)、銷售具有嚴(yán)格的季節(jié)性和地域性。同時(shí)，種子生產(chǎn)與銷售之間存在較大的時(shí)間差，生產(chǎn)必須早于銷售至少一個(gè)農(nóng)作物生長周期，有些農(nóng)作物種子收獲后還有很長的休眠期。農(nóng)作物新品種的種子生產(chǎn)還要受到育種、區(qū)試和審定等周期影響。育種、區(qū)試、審定、生產(chǎn)和銷售的季節(jié)性與動(dòng)態(tài)性，導(dǎo)致種子的供求類型、數(shù)量和質(zhì)量存在多重不確定性, 從而決定了種子生產(chǎn)經(jīng)營的高風(fēng)險(xiǎn)性。企業(yè)需要在不同區(qū)域、不同時(shí)段組織種子生產(chǎn)，才能縮短季節(jié)性約束周期，降低生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 自然風(fēng)險(xiǎn)與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的疊加性

農(nóng)作物種子是在田間即“露天工廠”生產(chǎn)出來的，種子生產(chǎn)的首要風(fēng)險(xiǎn)來自于自然環(huán)境。即使是相同作物、不同品種的種子生產(chǎn)，對氣候等自然條件的要求也不盡相同。同時(shí)，親本純度、人工授粉等人為因素和技術(shù)細(xì)節(jié)對種子生產(chǎn)質(zhì)量的影響也很大。高溫、持續(xù)性強(qiáng)降雨等自然風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的時(shí)候，更容易出現(xiàn)技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)。自然與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)疊加，往往會(huì)對種子企業(yè)造成致命性打擊。為了降低自然和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)作物新品種不僅需要具備較高的安全性和廣適性，也要考慮種子生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和生產(chǎn)成本。

2 種源“卡脖子”問題的表現(xiàn)形式、內(nèi)涵與識別框架

2.1 種源“卡脖子”問題的表現(xiàn)形式

種源既是種質(zhì)資源的簡稱，也是種子來源和供給的簡稱。“卡脖子”問題指的是因某一關(guān)鍵技術(shù)受限制或出問題而影響整體工作的完成和相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展[11]。種源“卡脖子”問題的表現(xiàn)形式既包括種子、親本等有形商品，也包括專利、基因等無形技術(shù)。農(nóng)作物種業(yè)包括育種、生產(chǎn)、加工和銷售等環(huán)節(jié)，而種源“卡脖子”問題主要“卡”在育種、生產(chǎn)和銷售三個(gè)環(huán)節(jié)。育種環(huán)節(jié)主要“卡”的是種質(zhì)資源和專利技術(shù)，種質(zhì)資源是品種改良或創(chuàng)新的物質(zhì)基礎(chǔ)，育種創(chuàng)新則需要獲得相關(guān)技術(shù)專利許可或轉(zhuǎn)讓；生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要“卡”的是原種和親本，原種是用于進(jìn)一步繁殖良種的基本種子，而雜交品種的種子生產(chǎn)必須要有親本；銷售環(huán)節(jié)主要“卡”的是商品種子，在知識產(chǎn)權(quán)特權(quán)的加持下，賣方可以通過對種子銷售對象和銷售數(shù)量的主動(dòng)控制，實(shí)現(xiàn)溢價(jià)收益或其他目標(biāo)。我國農(nóng)作物種子供給總量有保障，可替代種源多，還有政策性的種子儲(chǔ)備。如果出現(xiàn)極端斷供情況，雖然不會(huì)“一卡就死”，但確實(shí)會(huì)影響農(nóng)業(yè)發(fā)展速度、質(zhì)量和效益[12]。

2.2 種源“卡脖子”問題的內(nèi)涵

對于種源“卡脖子”問題的內(nèi)涵，可以從三個(gè)方面解讀。

1）種源“卡脖子”問題是種業(yè)國際分工的產(chǎn)物。農(nóng)作物種子的選育、生產(chǎn)、銷售分別具有獨(dú)特的地域要求和成本差異。為了提高運(yùn)營效率和經(jīng)濟(jì)收益，各國農(nóng)作物種業(yè)按照比較優(yōu)勢參與國際分工，共同構(gòu)成相互聯(lián)系、相互依存的種業(yè)國際合作體系。國際分工為種源“卡脖子”行為提供了條件和可能。我國進(jìn)口外國種子擔(dān)心“卡脖子”，外國進(jìn)口我國種子也擔(dān)心“卡脖子”。如孟加拉國和印度尼西亞長期從我國進(jìn)口雜交水稻種子，兩國都規(guī)定F1代種子連續(xù)進(jìn)口三年之后必須本土化生產(chǎn)，就是為了降低種源“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)。

2）種源“卡脖子”問題是種業(yè)壟斷的極端形式。壟斷是全球種業(yè)發(fā)展的主要特征之一，也是出現(xiàn)種源“卡脖子”問題的基本前提。壟斷是因競爭而催生的企業(yè)對生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)的最高追求?！翱ú弊印眲t是壟斷在特殊情境下的極端表現(xiàn)形式，也是企業(yè)謀取更高壟斷收益的重要工具。近幾年，跨國種業(yè)巨頭內(nèi)生式發(fā)展速度有所放緩，但并購重組等外延式擴(kuò)張的力度更大。2013年到2019年，全球排名前4位種子企業(yè)銷售額全球占比之和，從44%上升到60%以上。全球種業(yè)壟斷程度不斷攀升，種源“卡脖子”問題發(fā)生的幾率隨之增高。

3）種源“卡脖子”問題有理性與非理性之分。企業(yè)發(fā)展過程中不可避免地會(huì)遇到“卡脖子”問題，這是由企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的規(guī)律和創(chuàng)新活動(dòng)的特點(diǎn)所決定的[13]。與壟斷的目的相似，企業(yè)實(shí)施種源“卡脖子”行為往往是為了贏得有利的議價(jià)地位、謀取更高的壟斷收益，因而在國際合作中會(huì)保持基本理性。貿(mào)易壁壘、知識產(chǎn)權(quán)爭議等也會(huì)引發(fā)種源“卡脖子”行為，但大多是報(bào)復(fù)性的應(yīng)急措施。如果受到政治、外交等非經(jīng)濟(jì)因素影響，種業(yè)壟斷就會(huì)轉(zhuǎn)化成非理性的“卡脖子”行為，直接限制種源的流向。

2.3 種源“卡脖子”問題的識別框架

“卡脖子”現(xiàn)象的出現(xiàn)源于技術(shù)機(jī)會(huì)的水平低下導(dǎo)致創(chuàng)新動(dòng)力匱乏，源于技術(shù)機(jī)會(huì)的稀少導(dǎo)致技術(shù)路徑狹窄，源于技術(shù)機(jī)會(huì)的公共性被其他技術(shù)主體的現(xiàn)實(shí)性獨(dú)占[14]。從農(nóng)作物種業(yè)的特殊屬性和種源“卡脖子”問題的內(nèi)涵可以看出，種源進(jìn)口依賴是普遍存在的。但是，并非所有的種源進(jìn)口依賴都會(huì)轉(zhuǎn)化為“卡脖子”問題。因此，破解種源“卡脖子”問題，必須有效識別和篩選種源“卡脖子”問題。

基于農(nóng)作物種業(yè)的特殊屬性、種源“卡脖子”的表現(xiàn)形式和我國種業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，本文選擇技術(shù)關(guān)鍵程度、產(chǎn)業(yè)安全性和產(chǎn)業(yè)國際地位等指標(biāo)，作為種源“卡脖子”問題的構(gòu)成要素和判斷標(biāo)準(zhǔn)，從是否與種業(yè)發(fā)達(dá)國家存在較大技術(shù)差距、是否是種業(yè)當(dāng)前及未來發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)、是否涉及產(chǎn)業(yè)安全性和在全球價(jià)值鏈中占據(jù)高端位置等4個(gè)層次，建立種源“卡脖子”問題識別篩選框架（圖1）。

圖1 種源 “卡脖子”問題的識別篩選框架Fig.1 Identification and screening framework of the bottleneck issue of germplasm resources

通過逐級識別，可以篩選出符合標(biāo)準(zhǔn)的種源“卡脖子”問題。然后，對照技術(shù)差距、關(guān)鍵核心技術(shù)、產(chǎn)業(yè)安全性和國家戰(zhàn)略地位等4個(gè)一級指標(biāo)，分別建立二級和三級指標(biāo)體系（表1），用于評價(jià)和驗(yàn)證篩選出的種源“卡脖子”問題。

表1 種源 “卡脖子”問題的評估指標(biāo)體系Table 1 Evaluation index system of the bottleneck issue of germplasm resources

3 我國種源“卡脖子”問題的主要原因

每個(gè)國家都有各不相同的種業(yè)優(yōu)勢和劣勢，因而都對國際合作有所需求。種業(yè)發(fā)展需要從國外引進(jìn)優(yōu)良品種、先進(jìn)技術(shù)和外資企業(yè)，就必須接受與之俱來的種源“卡脖子”問題。“卡脖子”問題必定是在國際間科技實(shí)力、產(chǎn)業(yè)間發(fā)展程度和企業(yè)間創(chuàng)新能力強(qiáng)弱等多重維度下存在的系列差距[15]。通過要素密集度、技術(shù)預(yù)見度、技術(shù)壟斷程度和全球競爭地位4個(gè)層次的識別篩選，我國種源“卡脖子”問題的成因在于種子貿(mào)易競爭力不足、自主創(chuàng)新能力較弱、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)與國際布局落后、商業(yè)化育種體系不健全、品種管理制度不合理。

3.1 種子貿(mào)易競爭力不足

我國在國際種子貿(mào)易中長期處于弱勢地位。種子出口量較大的品類主要包括種用秈稻、普通蔬菜種子等，出口市場集中與品種類型單一，出口總量變化不大。種子進(jìn)口數(shù)量較大的品類主要包括高端蔬菜種子、玉米親本等，進(jìn)口數(shù)量居高不下，對外依存度高。從2010年到2019年，我國種子進(jìn)出口貿(mào)易一直處于逆差狀態(tài)，并呈持續(xù)擴(kuò)大之勢（圖2）。尤其是2017—2019年，我國種子進(jìn)口總量和總額都是當(dāng)年出口總量和總額的兩倍以上。2010—2019年我國種子貿(mào)易凈出口指數(shù)一直為負(fù)，且持續(xù)下降，進(jìn)口種子“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)顯而易見。

圖2 2010—2019年中國種子進(jìn)出口貿(mào)易情況Fig.2 Chinese seed imports and exports from 2010 to 2019

與發(fā)達(dá)國家相比，我國在附加值較低的傳統(tǒng)領(lǐng)域種源自給率高、種子出口量大，而在附加值較高的新興領(lǐng)域種源自給率低、種子進(jìn)口量大。種子貿(mào)易的凈出口指數(shù)和結(jié)構(gòu)性差異，是由各國種業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈的國際分工和價(jià)值鏈地位所決定的。

我國種業(yè)部分領(lǐng)域處在全球產(chǎn)業(yè)鏈末端、價(jià)值鏈低端，出現(xiàn)種源“卡脖子”問題在所難免。種子貿(mào)易逆差大、市場競爭力不足，為外資企業(yè)提供了種源“卡脖子”的市場空間。

3.2 自主創(chuàng)新能力較弱

自主創(chuàng)新能力是種業(yè)國際競爭的首要因素。植物新品種權(quán)是種業(yè)自主創(chuàng)新能力最主要、最直觀的體現(xiàn)形式[16]。從表2可以看出，各國種子出口額與該國在國外申請新品種權(quán)的數(shù)量顯著正相關(guān)，與國內(nèi)新品種權(quán)申請數(shù)量關(guān)系不顯著。我國種業(yè)雖然在國內(nèi)申請植物新品種權(quán)的數(shù)量很大，但由于在國外申請植物新品種權(quán)的數(shù)量很小，在國際競爭中所表現(xiàn)出來的自主創(chuàng)新能力較弱。

表2 2010—2019年部分國家植物新品種權(quán)申請授權(quán)數(shù)量Table 2 Number of authorized applications for new plant variety rights in some countries

造成國內(nèi)外反差的根本原因是我國沒有建立實(shí)質(zhì)性派生品種保護(hù)制度，植物新品種保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)低。按照國內(nèi)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)作物新品種育成數(shù)量大，但相似性品種多，種子市場高度分化，原創(chuàng)性、突破性品種難以取得較高的市場占有率，導(dǎo)致種業(yè)自主創(chuàng)新積極性降低、動(dòng)力不足。大量品種權(quán)集聚于國內(nèi)少數(shù)容易改造的種源，對改造難度大、周期長的種源興趣不大，難以培育出可以獲得國外高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)的農(nóng)作物新品種。因此，我國種業(yè)自主創(chuàng)新能力從國內(nèi)看似乎還不錯(cuò)，但從國際對比看卻較差。

自主創(chuàng)新能力問題對外削弱了種業(yè)國際競爭力，對內(nèi)降低了技術(shù)研發(fā)效率，種業(yè)創(chuàng)新無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對新品種新技術(shù)的多樣化需求，為外資企業(yè)提供了種源“卡脖子”的技術(shù)空間。

3.3 知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平低、國際布局落后

知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)貫穿于種業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)和經(jīng)營全過程，在種業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要的激勵(lì)作用、紐帶作用和保障作用。只有運(yùn)用和保護(hù)好知識產(chǎn)權(quán)，使之與種業(yè)創(chuàng)新良性互動(dòng)，才能源源不斷地為種業(yè)發(fā)展提供驅(qū)動(dòng)力[17]。我國現(xiàn)行《植物新品種保護(hù)條例》是按照國際植物新品種保護(hù)公約（International Union for the Protection of New Varieties of Plants，簡稱UPOV）1978年文本框架制訂并于1997年頒布的，但就審查流程、保護(hù)范圍、保護(hù)環(huán)節(jié)和保護(hù)水平而言，20年來一直未做實(shí)質(zhì)性調(diào)整[18]。與種業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，我國種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平較低，育成品種中派生品種層出不窮。原始育種創(chuàng)新激勵(lì)不足、品種權(quán)保護(hù)范圍狹窄、育種剽竊和模仿性育種，助長了育種研發(fā)的急功近利和低水平重復(fù)[19]。

依托知識產(chǎn)權(quán)國際布局，種業(yè)自主創(chuàng)新能力才能轉(zhuǎn)化為種子貿(mào)易競爭力。通過有效的知識產(chǎn)權(quán)國際布局，種子企業(yè)可以運(yùn)用法律手段在國際市場建立知識產(chǎn)權(quán)特權(quán)，發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)的放大功效，實(shí)現(xiàn)壟斷收益最大化[20]。從表3可以看出，2010—2019年我國開展植物新品種權(quán)國際申請和授權(quán)的數(shù)量都較少。由于知識產(chǎn)權(quán)國際申請不及時(shí)和數(shù)量少，我國種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)國際布局仍處在“低端鎖定”狀態(tài)，遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)國家[21]。種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)布局落后，阻斷了種子出口和技術(shù)輸出的實(shí)現(xiàn)路徑，意味著我國在種子國際市場的競爭機(jī)會(huì)喪失。

表3 2010—2019年我國植物新品種權(quán)國際布局情況Table 3 International distribution of new plant variety rights in China

種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平低，不利于我國農(nóng)作物種質(zhì)資源保護(hù)和育種創(chuàng)新。知識產(chǎn)權(quán)國際布局落后，既限制了我國對國外優(yōu)異種質(zhì)資源的及時(shí)引進(jìn)，也阻礙了我國種質(zhì)資源的商業(yè)化國際合作，為外資企業(yè)提供了種源“卡脖子”的資源空間。

3.4 商業(yè)化育種體系不健全

加快構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、育繁推一體化的商業(yè)化育種體系是我國種業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的必由之路[22]。制約商業(yè)化育種體系建設(shè)的具體因素包括種質(zhì)資源難以共享、育種模式與習(xí)慣難改變、商業(yè)化育種的基礎(chǔ)支撐條件建設(shè)不到位、資金投入不足以支撐商業(yè)化育種等[23]。我國長期處于專家育種向產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合育種、公益性育種向商業(yè)化育種的雙重轉(zhuǎn)型期。科研院所與企業(yè)之間合作關(guān)系不緊密，各自為政?？蒲性核男?chuàng)新、單項(xiàng)創(chuàng)新，不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合要求。

與企業(yè)相比，科研院所是我國農(nóng)作物育種的絕對主體，育種優(yōu)勢相當(dāng)明顯，但其科研產(chǎn)出評價(jià)更關(guān)注科技獎(jiǎng)勵(lì)、學(xué)術(shù)論文等紙面成果。與歐美以企業(yè)為主體的商業(yè)化育種體系相比[24]，我國科研院所的育種投入大，育種效率低，農(nóng)業(yè)技術(shù)供給與市場需求脫節(jié)，國際競爭力弱?！度珖F(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》提出，2020年之前科研院所退出商業(yè)化育種。時(shí)至今日，科研院所不僅沒有退出商業(yè)化育種，甚至依托政府的大力支持，育種優(yōu)勢地位愈加強(qiáng)化。科研院所將財(cái)政投入育成的“低成本”品種推向市場，與企業(yè)自主投資育成的品種開展“不公平”競爭，客觀上對企業(yè)育種和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生了一定的“擠出效應(yīng)”，打擊了企業(yè)育種創(chuàng)新積極性。企業(yè)與科研院所的技術(shù)落差越來越大，在商業(yè)化育種體系中的話語權(quán)越來越小，已然成為商業(yè)化育種體系建設(shè)中最主要的短板。

企業(yè)主體地位缺失，就不可能建立健全的商業(yè)化育種體系。我國商業(yè)化育種產(chǎn)業(yè)鏈處于斷裂狀態(tài)，致使種子產(chǎn)業(yè)資源無法形成有效合力，難以培育出具有國際競爭力的種子企業(yè)，為外資企業(yè)提供了種源“卡脖子”的產(chǎn)業(yè)空間。

3.5 品種管理制度不合理

我國現(xiàn)行農(nóng)作物品種管理制度主要包括品種保護(hù)和品種審定制度。

1）品種保護(hù)制度。無論是基于應(yīng)對國際壓力，還是基于立足國內(nèi)實(shí)際需求的動(dòng)力，我國加入U(xiǎn)POV1991文本都有其必要性。UPOV1991文本較UPOV1978文本能夠更有效保護(hù)育種者權(quán)益，更加順應(yīng)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展趨勢，更符合經(jīng)濟(jì)全球化和新技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求[25]。然而，我國至今尚未申請加入U(xiǎn)POV1991文本，是未建立實(shí)質(zhì)性派生品種制度的少數(shù)幾個(gè)UPOV成員國之一。我國種業(yè)細(xì)分領(lǐng)域國際競爭力差異很大，在是否加入U(xiǎn)POV1991文本上，支持和反對的意見都很強(qiáng)烈。水稻種業(yè)國際競爭力較強(qiáng)，加入U(xiǎn)POV1991文本對水稻育種創(chuàng)新、推廣應(yīng)用和種子出口有積極作用，故而強(qiáng)烈支持。玉米種業(yè)國際競爭力較弱，加入U(xiǎn)POV1991文本可能會(huì)使國內(nèi)玉米品種的推廣使用和種子出口受制于國外，故而強(qiáng)烈反對。折中后的品種保護(hù)政策是：對外堅(jiān)持不加入U(xiǎn)POV1991文本，繼續(xù)保護(hù)國內(nèi)種業(yè)弱勢領(lǐng)域；對內(nèi)則在相關(guān)法律法規(guī)中引入U(xiǎn)POV1991文本的部分原則性條款，以期改善品種保護(hù)環(huán)境。這種內(nèi)外有別的保護(hù)政策不僅未能降低種業(yè)弱勢領(lǐng)域的對外依存度，還束縛著種業(yè)優(yōu)勢領(lǐng)域的國際化發(fā)展。

2）品種審定制度。品種審定是一種強(qiáng)制執(zhí)行，明確品種生產(chǎn)使用價(jià)值和適宜種植區(qū)域、保障生產(chǎn)用種安全的制度[26]。品種從區(qū)試到審定的周期長、涉及面廣和管理盲點(diǎn)多，數(shù)據(jù)造假、關(guān)系審定等非正?，F(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致很多問題品種、隱患品種通過審定。農(nóng)作物品種審定委員會(huì)是由種子管理部門設(shè)置的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，只要履行法定程序、發(fā)布審定公告，品種選育單位就可以免責(zé)，品種審定委員會(huì)也不用擔(dān)責(zé)，審定品種的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給了用種農(nóng)戶。

2016年修訂后的《中華人民共和國種子法》和《主要農(nóng)作物品種審定辦法》對品種審定制度有所調(diào)整，但仍然存在科學(xué)性不足、法律制度和市場退出機(jī)制不完善等問題[27]。品種審定與品種保護(hù)分屬兩套管理系統(tǒng)，各自獨(dú)立運(yùn)行，實(shí)踐中還存在重審定、輕保護(hù)等現(xiàn)象，致使新品種侵權(quán)行為嚴(yán)重，不僅擾亂了種子市場秩序，還挫傷了育種積極性，極大地阻礙了種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展[28]。

沒有加入U(xiǎn)POV1991文本，就無法取得UPOV成員國對我國品種權(quán)保護(hù)能力的信任，既阻礙國外優(yōu)勢種源的及時(shí)引進(jìn)，也限制國內(nèi)優(yōu)勢種源的國際市場開發(fā)，品種創(chuàng)新和市場拓展都陷入內(nèi)卷化。兩種最基本、最重要的品種管理制度不合理，導(dǎo)致品種供給無法滿足品種需求，為外資企業(yè)提供了種源“卡脖子”的品種空間。

4 種源“卡脖子”問題的破解路徑

種源“卡脖子”問題是種業(yè)發(fā)展和國際競爭綜合作用的結(jié)果。如果只是針對當(dāng)前具體的種源“卡脖子”技術(shù)開展攻關(guān)，而不從機(jī)制體制上破解，種源“卡脖子”問題必然會(huì)反復(fù)出現(xiàn)。因此，在破解路徑選擇上，既要強(qiáng)化種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，優(yōu)化以內(nèi)循環(huán)為主體的創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，形成真正意義上的內(nèi)生性自主創(chuàng)新能力，也要遵循國際種業(yè)發(fā)展規(guī)律，主動(dòng)融入全球種業(yè)大循環(huán)，與世界各國建立更加緊密的種業(yè)發(fā)展共同體，構(gòu)筑國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)的種業(yè)發(fā)展新格局。具體而言，可以從改革品種管理制度、改善種業(yè)發(fā)展環(huán)境和打造國際競爭聯(lián)合體3個(gè)層面同步推進(jìn)。

4.1 改革品種管理制度

為了選育出具有國際競爭力的農(nóng)作物新品種，品種管理制度必須與國際接軌，為破解種源“卡脖子”問題建立基本的制度保障。

1）加入U(xiǎn)POV1991文本，提高知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平。知識產(chǎn)權(quán)制度是影響企業(yè)創(chuàng)新和跨國投資的重要因素[29]，一國國內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平與企業(yè)創(chuàng)新以及外國投資之間存在正相關(guān)關(guān)系[30]。只有加入并實(shí)施UPOV91文本，我國種業(yè)才能真正融入植物新品種保護(hù)國際環(huán)境，有效保護(hù)和激發(fā)育種創(chuàng)新積極性。為了全面提高知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平，還要繼續(xù)開展制度創(chuàng)新，從法律修訂、強(qiáng)化利用、強(qiáng)化野生和境外種質(zhì)收集與保藏等方面加強(qiáng)種質(zhì)資源保護(hù)，制定《植物新品種保護(hù)法》，建立一個(gè)“強(qiáng)保護(hù)、嚴(yán)保護(hù)、同等保護(hù)”的大環(huán)境[31]，補(bǔ)充完善現(xiàn)行法律法規(guī)之不足。

2）逐步取消品種審定制，全面推行品種登記制。由于不涉及主要農(nóng)作物，2017年實(shí)施的《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》對種業(yè)市場的整體影響很小。水稻、玉米品種審定綠色通道試驗(yàn)實(shí)施之后，審定效率得到很大提高。2020年通過國家初審的玉米品種數(shù)量有806個(gè)，比2013年增加43.8倍，是名副其實(shí)的“品種井噴”[32]。綠色通道將品種審定制的問題進(jìn)一步暴露和放大，模仿育種、品種多亂雜等問題愈演愈烈，審定品種的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任認(rèn)定更加模糊。應(yīng)該以備案登記制取代現(xiàn)行的品種審定制，“誰登記、誰負(fù)責(zé)”，由品種登記者承擔(dān)種子推廣帶來的全部風(fēng)險(xiǎn)[33]。2021年10月1日起實(shí)施的國家級稻和玉米品種審定標(biāo)準(zhǔn)，提高了稻和玉米品種審定門檻，但仍然沒有界定審定品種的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。全面推行品種登記制，明確界定品種選育、生產(chǎn)和推廣等相關(guān)主體的責(zé)權(quán)利，才能根治品種審定制的弊病。

4.2 改善種業(yè)發(fā)展環(huán)境

為了縮小種業(yè)國際競爭力差距，必須厘清政府與市場、公益性育種與商業(yè)化育種的邊界，有效改善我國種業(yè)發(fā)展環(huán)境。

1）厘清政府與市場的邊界，推進(jìn)種子產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展。政府對種業(yè)發(fā)展具有不可替代的影響力，但政府不是萬能的，必須尊重和發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，厘清并堅(jiān)守政府與市場的邊界。政府管理應(yīng)以改善和保護(hù)種業(yè)發(fā)展環(huán)境為重心，減少行政審批、資源配置職能，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)服務(wù)、市場監(jiān)督職能，建立優(yōu)勝劣汰的種業(yè)競爭機(jī)制，維護(hù)公平合理的種業(yè)發(fā)展環(huán)境，全面推進(jìn)種子產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展。

2）厘清公益性育種與商業(yè)化育種的邊界，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工與合作。企業(yè)是種業(yè)國際競爭的實(shí)體，必須堅(jiān)定不移支持企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力，使之盡快成長為種業(yè)創(chuàng)新的主體。同時(shí)，要把商業(yè)性育種從科研院所分離出來，建立公益性、商業(yè)化育種項(xiàng)目指導(dǎo)清單，給予分類管理與支持，兼顧農(nóng)作物育種的公益屬性和商業(yè)屬性。清晰合理的產(chǎn)業(yè)鏈分工，有助于構(gòu)建高效公平的商業(yè)化育種體系。支持科研院所主攻基礎(chǔ)性、公益性育種研究，支持企業(yè)開展商業(yè)化育種能力建設(shè)，引導(dǎo)雙方以知識產(chǎn)權(quán)及保護(hù)為紐帶，協(xié)調(diào)前期探索、公益性研究與商業(yè)化開發(fā)的關(guān)系，建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

4.3 打造國際競爭聯(lián)合體

我國種業(yè)存量資源非常豐富，主要農(nóng)作物育種具有與發(fā)達(dá)國家同臺競爭的實(shí)力，部分研究領(lǐng)域已經(jīng)處于國際領(lǐng)先地位，當(dāng)務(wù)之急是增強(qiáng)企業(yè)的國際競爭力。可以將科研院所的資源、育種優(yōu)勢，與企業(yè)的市場、管理優(yōu)勢整合起來，打造種業(yè)國際競爭聯(lián)合體，協(xié)同提升種業(yè)國際競爭力。

1）聯(lián)合開展知識產(chǎn)權(quán)國際布局。國際種業(yè)競爭很大程度上是知識產(chǎn)權(quán)的競爭[34]。我國科研院所擁有的種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)數(shù)量多，但對知識產(chǎn)權(quán)國際布局的積極性不高；企業(yè)是國際市場競爭的主體，有強(qiáng)烈的知識產(chǎn)權(quán)國際布局愿望，但擁有的知識產(chǎn)權(quán)數(shù)量少且在申請時(shí)還要受制于科研院所。構(gòu)建和完善以企業(yè)為主導(dǎo)、產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合的創(chuàng)新體制[35]，鼓勵(lì)和支持科研院所與企業(yè)聯(lián)合開展知識產(chǎn)權(quán)國際布局，可以在數(shù)量、質(zhì)量和速度上全方位提高我國種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)國際布局水平，破解知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的種源“卡脖子”問題。

2）聯(lián)合開展種業(yè)國際合作。面臨體制性制約、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展薄弱和外資種業(yè)的挑戰(zhàn)，我國亟待培育具有較強(qiáng)國際競爭力的種子企業(yè)[36]。為了提高企業(yè)國際競爭力，科研院所與企業(yè)可以聯(lián)合開展種業(yè)國際合作。一是聯(lián)合開展國外種質(zhì)資源收集與利用，提高農(nóng)作物種質(zhì)資源的數(shù)量和質(zhì)量，破解種源“卡脖子”問題的種質(zhì)資源瓶頸；二是聯(lián)合開展全球化育種，提高農(nóng)作物新品種的數(shù)量和質(zhì)量，破解種源“卡脖子”問題的品種瓶頸；三是聯(lián)合開展全球化種子生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)，提高農(nóng)作物種子的數(shù)量和質(zhì)量，破解種源“卡脖子”問題的貿(mào)易瓶頸。