江帆，宋洪遠(yuǎn)，高鳴

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院，北京 100083；2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院，湖北 武漢 430070；3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810）

保障國(guó)家糧食安全，是有效防范抵御各類風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定國(guó)家大局的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[1]。當(dāng)前，庫(kù)存高企、優(yōu)質(zhì)糧食供給不足等問(wèn)題一定程度上影響了國(guó)家糧食安全，近年來(lái)出現(xiàn)的糧食播種面積與主產(chǎn)區(qū)三大谷物單位面積收益下降的問(wèn)題進(jìn)一步影響了糧食供給安全形勢(shì)。在此背景下，為滿足不斷增長(zhǎng)的糧食需求，堅(jiān)守國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略底線，需要挖掘可持續(xù)的新型糧食增產(chǎn)機(jī)制[2]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，能夠緩解勞動(dòng)力、技術(shù)和資金等短缺問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)糧食豐產(chǎn)增效、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。截至2020年底，我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織超過(guò)30萬(wàn)個(gè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)糧食作物面積超過(guò)9億畝次，服務(wù)帶動(dòng)小農(nóng)戶超7 000萬(wàn)戶（http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202107/t20210706_6371161.htm）；通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，三大主糧單位面積產(chǎn)量有所增加，單位面積純收益提高超過(guò)20%（http://www.moa.gov.cn/ztzl/ymksn/jjrbbd/202107/t20210720_6372302.htm），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管成為保障國(guó)家糧食安全的重要途徑。因此，探究農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管保障國(guó)家糧食安全的內(nèi)在機(jī)理，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展、優(yōu)化我國(guó)糧食安全相關(guān)政策具有重要意義。

回顧已有研究，學(xué)者們主要從影響因素和作用機(jī)制兩個(gè)方面研究農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管問(wèn)題。從影響因素看，信息不對(duì)稱、任務(wù)的復(fù)雜程度、農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)偏好、要素相對(duì)價(jià)格、土地資源條件、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)、家庭勞動(dòng)力健康狀況、政府補(bǔ)貼等因素會(huì)顯著影響農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的需求[3-6]。從作用機(jī)制看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、減少農(nóng)業(yè)投入、推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收等方面都具有積極作用[7-10]。

由于糧食安全具有極端重要性，不同學(xué)者也對(duì)此進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注，并遵循“現(xiàn)狀—問(wèn)題—對(duì)策”的邏輯思路研究糧食安全問(wèn)題。從糧食安全的現(xiàn)狀看，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上，我國(guó)巨大的人口基數(shù)一方面使得需求總量與農(nóng)業(yè)資源之間產(chǎn)生較為尖銳的矛盾，另一方面則使得食物質(zhì)量問(wèn)題很難得到保證[11]；在國(guó)際市場(chǎng)上，我國(guó)在全球糧食貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)中的位置較低，表現(xiàn)為資源控制力和影響力與進(jìn)口地位之間的不相匹配[12]。糧食安全的主要問(wèn)題包括：生產(chǎn)成本上升和糧食價(jià)格走低的雙重影響使得種糧收益不斷縮??；種植結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)變化影響糧食生產(chǎn)效率和生態(tài)效率[13]；種糧生計(jì)功能弱化、比較收益低使得農(nóng)民種糧、政府抓糧的意愿下降[14]；自然災(zāi)害頻發(fā)、供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)受阻，影響糧食供應(yīng)穩(wěn)定性[15]。針對(duì)上述問(wèn)題，圍繞耕地保護(hù)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變方式、創(chuàng)新科技、政策支撐、完善鏈條和市場(chǎng)調(diào)節(jié)等方面提出了夯實(shí)我國(guó)糧食安全基礎(chǔ)的政策建議[16-17]。

上述研究對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管和糧食安全問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的剖析，但是卻少有文獻(xiàn)將二者進(jìn)行結(jié)合，從理論上闡述生產(chǎn)托管與保障國(guó)家糧食安全內(nèi)在機(jī)理的文獻(xiàn)則更為少見(jiàn)。因此，本文從生產(chǎn)托管的生成邏輯這一角度出發(fā)，在分析生產(chǎn)托管邏輯基礎(chǔ)、生成條件、表現(xiàn)形式、主要目的、重要前提的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)關(guān)系、提高生產(chǎn)效率、減少要素投入、降低成本與風(fēng)險(xiǎn)、提高機(jī)械化與信息化水平等方面的作用，為國(guó)家糧食安全保障機(jī)制提供不同角度的機(jī)理解釋；同時(shí)，厘清農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在保障國(guó)家糧食安全中存在的主要問(wèn)題，有助于把握生產(chǎn)托管服務(wù)發(fā)展的規(guī)律和條件，采取更好的措施推動(dòng)生產(chǎn)托管實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而化解自給自足的“小農(nóng)”經(jīng)濟(jì)與社會(huì)大生產(chǎn)之間的矛盾，推動(dòng)我國(guó)糧食持續(xù)增產(chǎn)提質(zhì)。

1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在保障糧食安全中的重要地位

改革開(kāi)放以來(lái)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的土地經(jīng)營(yíng)制度改革賦予農(nóng)民承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，很大程度上提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但是也使得農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的土地細(xì)碎化問(wèn)題。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)成本增加，抑制了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展；另一方面，農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣應(yīng)用受到阻礙，加劇了土地細(xì)碎化與農(nóng)業(yè)機(jī)械化的矛盾。在糧食總量與質(zhì)量需求不斷上升的背景下，土地細(xì)碎化帶來(lái)的消極作用影響了我國(guó)的糧食安全。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)一定程度上緩解了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來(lái)的土地細(xì)碎化問(wèn)題，成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑和穩(wěn)定我國(guó)糧食增產(chǎn)保供能力、保障國(guó)家糧食安全的主要手段[18]。但是流轉(zhuǎn)比例不高、流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范、流轉(zhuǎn)期限不確定、土地流轉(zhuǎn)資本主義化等問(wèn)題使得部分學(xué)者對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生質(zhì)疑[19-20]。同時(shí)，土地過(guò)度資本化使得土地成本上漲侵占糧食生產(chǎn)利潤(rùn)空間，致使土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象較為突出，流轉(zhuǎn)后小規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的“非糧化”問(wèn)題更為嚴(yán)重[21-22]。

從現(xiàn)實(shí)條件看，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)“大農(nóng)場(chǎng)”規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)這一路徑很難破解當(dāng)前“小生產(chǎn)”與“大市場(chǎng)”之間的矛盾問(wèn)題。為推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，我國(guó)開(kāi)始了“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的路徑探索。1983年中央一號(hào)文件首次提出“社會(huì)化服務(wù)”，并在自2005年以來(lái)的連續(xù)多個(gè)中央一號(hào)文件中被重點(diǎn)提及，要求推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系基本形成了組織載體多層次、服務(wù)內(nèi)容多元化、服務(wù)機(jī)制多形式的格局[23]。與此同時(shí)，地方也進(jìn)行了一系列探索，形成了諸如江蘇的“聯(lián)耕聯(lián)種”、山東的“土地托管”、重慶梁平的“五種典型”等社會(huì)化服務(wù)創(chuàng)新模式，在不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上使得小農(nóng)戶進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道。作為社會(huì)化服務(wù)的重要組成部分，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)充回答了“誰(shuí)來(lái)種地”“如何種地”、有效緩解了“種不了地”“種不好地”的問(wèn)題，推動(dòng)了服務(wù)帶動(dòng)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，成為轉(zhuǎn)變我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主要方式[24]。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)新模式下，服務(wù)組織成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量，而農(nóng)戶的主體與基礎(chǔ)地位得到了保持，這在農(nóng)業(yè)改革中具有劃時(shí)代的意義。

從政策要求看，2020年的中央一號(hào)文件明確指出，“確保糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事。糧食生產(chǎn)要穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量”。通過(guò)推廣統(tǒng)防統(tǒng)治、代耕代種、土地托管等服務(wù)模式穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，“發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)是保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重要舉措”，要把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、發(fā)展服務(wù)帶動(dòng)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要方式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)機(jī)制，不斷提升服務(wù)能力和水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)本增效、農(nóng)民增產(chǎn)增收，進(jìn)而保糧食供給、固糧食安全。在“大國(guó)小農(nóng)”的基本農(nóng)情下，健全農(nóng)業(yè)專業(yè)化服務(wù)體系、推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管進(jìn)一步發(fā)展，是保障國(guó)家糧食安全、推動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要路徑。

2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管保障國(guó)家糧食安全的機(jī)理解釋：生成邏輯視角

2.1 產(chǎn)權(quán)劃分：邏輯基礎(chǔ)

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制這一農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的確立，極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。十八大以來(lái)，黨中央不斷完善和穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化土地制度改革，形成了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行的格局，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)化要素配置奠定了制度基礎(chǔ)。實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，一方面保證了土地所有權(quán)的根本地位，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)的保護(hù)，維護(hù)了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本和承包農(nóng)戶的土地權(quán)益；另一方面促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高資源配置效率。土地具有明顯的財(cái)產(chǎn)和要素雙重屬性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的一大重要特征在于將土地的雙重屬性分離開(kāi)來(lái)，以強(qiáng)化土地的生產(chǎn)要素功能。換言之，生產(chǎn)托管能夠在維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)“財(cái)產(chǎn)”權(quán)利的基礎(chǔ)上，激活土地這一基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，使得土地得到充分利用。

在土地流轉(zhuǎn)形式下，轉(zhuǎn)入地的土地使用權(quán)在穩(wěn)定性、收益性等方面存在較多限制，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者可能會(huì)忽視對(duì)轉(zhuǎn)入地的投入，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；而在土地轉(zhuǎn)出之后，承包農(nóng)戶就失去了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)收益的剩余索取權(quán)，基于家庭效用最大化的考量，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿較低。部分農(nóng)戶觀念落后，存在“無(wú)地心慌”的潛意識(shí)，更是影響了土地轉(zhuǎn)出，限制了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，一定程度上影響了糧食的穩(wěn)定增長(zhǎng)。在生產(chǎn)托管形式下，集體土地所有制的性質(zhì)、土地承包關(guān)系和土地用途等都不發(fā)生變化，農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體只是將全部或部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)委托給服務(wù)組織，由其代為管理或經(jīng)營(yíng)[25-26]；承包農(nóng)戶在支付相應(yīng)的托管費(fèi)用后，土地經(jīng)營(yíng)收益的剩余索取權(quán)仍歸農(nóng)戶所有。在產(chǎn)權(quán)得以明確劃分之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)嵌入到糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之中，在不涉及土地權(quán)利重大調(diào)整的基礎(chǔ)上，通過(guò)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)解決土地細(xì)碎化問(wèn)題成為破解農(nóng)地小規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局瓶頸制約的重要力量，對(duì)于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)進(jìn)而保障國(guó)家糧食安全具有特殊作用。

2.2 分工與專業(yè)化：生成條件

分工和專業(yè)化與規(guī)模經(jīng)濟(jì)密不可分。亞當(dāng)·斯密[27]認(rèn)為，分工和專業(yè)化能夠有效提高生產(chǎn)效率進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。之后，楊格和賈根良[28]、楊小凱和黃有光[29]對(duì)此做出了進(jìn)一步地闡釋，強(qiáng)調(diào)了分工和專業(yè)化對(duì)推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的重要作用，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)不斷分工和專業(yè)化是實(shí)現(xiàn)規(guī)模報(bào)酬遞增的根本原因。對(duì)于農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)而言，產(chǎn)業(yè)分工與專業(yè)化合作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的生成提供必要條件，并以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工為核心、家庭內(nèi)部分工為前提。

在家庭內(nèi)部分工方面，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)普遍存在“以代際分工為基礎(chǔ)”的農(nóng)民生計(jì)模式，也就是作為青壯年勞動(dòng)力的子女外出務(wù)工，而相對(duì)勞動(dòng)弱質(zhì)性的老年人在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[30]。改革開(kāi)放以來(lái)，城市工業(yè)化的快速發(fā)展使得勞動(dòng)力需求不斷上升。城市務(wù)工機(jī)會(huì)的增加以及更高的收入水平，催生了龐大的農(nóng)民工勞動(dòng)力市場(chǎng)，加速了農(nóng)村家庭的勞動(dòng)力內(nèi)部分工。當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納主要在于勞動(dòng)力密集型的建筑業(yè)和制造業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)的比重也在不斷提高。在這樣的市場(chǎng)條件下，農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)了明確的“年齡分層”，青壯年勞動(dòng)力被“天然地”留在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)，老年勞動(dòng)力則被“驅(qū)逐”回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這種“理性的選擇”，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村家庭勞動(dòng)力資源的最優(yōu)配置。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移很大程度上解決了土地和勞動(dòng)力之間的要素不匹配問(wèn)題，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了客觀條件。但是，隨著土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，受個(gè)人能力的限制，單個(gè)農(nóng)戶很難應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程出現(xiàn)的各種狀況；同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性會(huì)使得農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在時(shí)間上存在供給過(guò)剩和不足的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。勞動(dòng)力的這種結(jié)構(gòu)性矛盾不斷推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)育，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管生成的重要前提。而對(duì)于在城市務(wù)工的青壯年勞動(dòng)力而言，一方面收入水平的提高，為購(gòu)買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)提供了必要的物質(zhì)條件；另一方面思想觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)視為簡(jiǎn)單的重體力勞動(dòng)投入，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管也有了更為正確清晰的認(rèn)知，并對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策產(chǎn)生影響。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的可分離，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的生成具備很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可能性。在堅(jiān)持土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的制度框架下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)可以被進(jìn)一步細(xì)分為種植決策權(quán)、田間管理權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán)等。經(jīng)營(yíng)權(quán)的細(xì)分使得獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體能夠?qū)崿F(xiàn)決策者、管理者和生產(chǎn)操作者的三重分離，根據(jù)行為主體資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)的差異，不同的權(quán)能支被匹配起來(lái)[31]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的分工和專業(yè)化。隨著產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工的不斷推進(jìn)，部分原本由農(nóng)戶承擔(dān)的生產(chǎn)活動(dòng)開(kāi)始由其他新型經(jīng)營(yíng)主體提供，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)市場(chǎng)逐漸形成并發(fā)展。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管減少了農(nóng)戶在耕、種、防、收各個(gè)階段的勞動(dòng)力投入，推動(dòng)了資本對(duì)勞動(dòng)的替代，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變得相對(duì)容易，勞動(dòng)力與土地要素不再需要嚴(yán)格意義上的完全匹配。在生產(chǎn)托管形式下，一方面，農(nóng)村女性或者老年群體等弱質(zhì)勞動(dòng)力也能夠有效維系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，有利于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)；另一方面，從“男耕女織”這一傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式中釋放出的青壯年勞動(dòng)力，可以基于經(jīng)濟(jì)理性權(quán)衡成本—收益狀況進(jìn)行就業(yè)決策，進(jìn)而獲得較高的收入水平。同時(shí)，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的服務(wù)組織通常具備較高的人力資本和新型農(nóng)業(yè)機(jī)械，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)糧食生產(chǎn)過(guò)程中的精細(xì)化田間管理和合理要素配置，實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而達(dá)到糧食的長(zhǎng)期持續(xù)增產(chǎn)。

2.3 委托代理：表現(xiàn)形式

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)因是政府推動(dòng)，高效運(yùn)行的保障是市場(chǎng)化運(yùn)作，在二者的共同作用下，農(nóng)戶與服務(wù)組織之間形成了委托代理關(guān)系[32]。在不發(fā)生土地權(quán)屬變化的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶作為委托人將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)主體完成，推動(dòng)了農(nóng)戶組織化。在生產(chǎn)托管的運(yùn)行過(guò)程中，由于勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本的不斷上升，農(nóng)戶將農(nóng)資采購(gòu)、田間管理、產(chǎn)品處置等經(jīng)營(yíng)決策權(quán)與管理權(quán)向服務(wù)組織進(jìn)行全部或者部分的轉(zhuǎn)移，與服務(wù)組織建立委托代理關(guān)系；作為代理方的服務(wù)組織通過(guò)統(tǒng)一購(gòu)買和租賃種子、農(nóng)業(yè)機(jī)械等生產(chǎn)要素促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的規(guī)?；?，降低生產(chǎn)成本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)下的利益最大化[33]。

傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)過(guò)程中的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化趨勢(shì)使小農(nóng)戶無(wú)力對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行精細(xì)化管理，只得通過(guò)提高化肥農(nóng)藥等物質(zhì)要素投入提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出；對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體而言，作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，從事糧食生產(chǎn)被視作一種投資行為，追求利潤(rùn)最大化也會(huì)使其以物質(zhì)要素投入替代非物質(zhì)要素投入。而過(guò)多的物質(zhì)要素投入不僅影響土地生產(chǎn)率，而且會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與環(huán)境產(chǎn)生影響，違背了糧食安全戰(zhàn)略中增產(chǎn)提質(zhì)、高效綠色的內(nèi)涵。在單個(gè)農(nóng)戶的機(jī)械化作業(yè)過(guò)程中，交易雙方通常采取“錢貨兩訖”的形式，也就是作業(yè)完成之后，農(nóng)戶與農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)主體之間的契約關(guān)系即告終止。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不能即時(shí)觀測(cè)，且機(jī)械化作業(yè)通常不與產(chǎn)出掛鉤，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量很難得到保障，低質(zhì)量作業(yè)情況時(shí)有發(fā)生。而在購(gòu)買生產(chǎn)托管服務(wù)之后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將田間管理委托給服務(wù)組織，并將服務(wù)費(fèi)用內(nèi)化為非物質(zhì)要素投入，有效彌補(bǔ)了非物質(zhì)要素投入的不足。同時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與服務(wù)組織簽訂合約，將服務(wù)質(zhì)量與產(chǎn)出結(jié)果相聯(lián)系，服務(wù)組織為實(shí)現(xiàn)收益最大化，勢(shì)必會(huì)調(diào)整作業(yè)方案、提高要素投入精準(zhǔn)化程度，進(jìn)而提升服務(wù)質(zhì)量。

2.4 降低費(fèi)用與風(fēng)險(xiǎn)：主要目的

土地具有空間性、分散性和不可移動(dòng)性等本質(zhì)屬性，通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)和集中存在很高的交易成本[34]。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管過(guò)程中，服務(wù)組織不僅不需要支付高額的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，而且可提前收取部分服務(wù)定金，使得土地的集中由市場(chǎng)交易行為轉(zhuǎn)化為組織內(nèi)部行為，在農(nóng)戶本身具備的土地、勞動(dòng)力等要素優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的同時(shí)，服務(wù)組織通過(guò)在市場(chǎng)、信息和渠道等方面存在的優(yōu)勢(shì)，能夠有效減少市場(chǎng)交易次數(shù)，進(jìn)而降低交易費(fèi)用。

由于農(nóng)村勞動(dòng)力不斷在地區(qū)和產(chǎn)業(yè)之間轉(zhuǎn)移，必須通過(guò)資本要素的投入來(lái)彌補(bǔ)勞動(dòng)力要素投入的短缺。但由于小農(nóng)戶普遍經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，短時(shí)期內(nèi)很難加大農(nóng)業(yè)投資，難以承擔(dān)購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械的經(jīng)濟(jì)成本。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備存在較強(qiáng)的資產(chǎn)專用性，購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械會(huì)增加農(nóng)戶被“敲竹杠”的可能性，進(jìn)而進(jìn)一步增加交易費(fèi)用[35]。與分散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)戶不同，服務(wù)組織通過(guò)大規(guī)模服務(wù)降低平均成本，并通過(guò)收取服務(wù)費(fèi)用（對(duì)于部分服務(wù)組織而言還應(yīng)包括農(nóng)資購(gòu)銷和農(nóng)產(chǎn)品銷售差價(jià)）與農(nóng)戶形成緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。農(nóng)戶購(gòu)買生產(chǎn)托管服務(wù)，一方面，可以借助服務(wù)組織擁有的農(nóng)用機(jī)械實(shí)現(xiàn)資本對(duì)勞動(dòng)力的替代，無(wú)需增加專用化固定資產(chǎn)的投資；另一方面，通過(guò)參與生產(chǎn)托管，土地連片進(jìn)行耕、種、防、收等，在大幅降低時(shí)間損耗、增加農(nóng)用機(jī)械有效工作時(shí)間的同時(shí)，還降低了機(jī)械用油的損耗，降低了農(nóng)用機(jī)械的平均使用成本。此外，在實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)之后，服務(wù)組織通過(guò)統(tǒng)一采購(gòu)農(nóng)資提高市場(chǎng)議價(jià)能力，能夠形成有利的市場(chǎng)地位，進(jìn)而降低農(nóng)資購(gòu)買成本；通過(guò)統(tǒng)一機(jī)械作業(yè)和科學(xué)施肥用藥，能夠減少種子、化肥和農(nóng)藥的使用量。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管項(xiàng)目，巴彥淖爾市臨河區(qū)通過(guò)病蟲(chóng)草害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治，減少農(nóng)藥使用量20%以上；鄂爾多斯達(dá)拉特旗通過(guò)生產(chǎn)托管服務(wù)，農(nóng)作物的化肥施用量減少75~150 kg/hm2，農(nóng)藥施用量減少150~300 g/hm2，農(nóng)用水灌溉減少10%~20%（根據(jù)作者團(tuán)隊(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)所得），很大程度上提高了農(nóng)資利用率和作業(yè)質(zhì)量，有效降低了單位面積農(nóng)資投入成本。

由于農(nóng)業(yè)天然具有一定的弱質(zhì)性，易受市場(chǎng)、氣候等不可抗力因素影響，存在很強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)過(guò)程中，服務(wù)組織通過(guò)統(tǒng)防統(tǒng)治、采用先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)等，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到很大改善，提高了應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。相較于人力資本較低、信息獲取能力較差的小農(nóng)戶，服務(wù)組織往往具備更先進(jìn)的田間管理經(jīng)驗(yàn)，在獲取市場(chǎng)信息方面更具優(yōu)勢(shì)；通過(guò)擁有的社會(huì)資源和內(nèi)部的信息共享機(jī)制，服務(wù)組織能夠幫助農(nóng)戶進(jìn)行更為科學(xué)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策，進(jìn)而更好地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于中國(guó)而言，維持播種面積穩(wěn)定是保證糧食產(chǎn)量的重要基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)生產(chǎn)方式下，種糧成本高、比較收益低、面臨風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題降低了農(nóng)民的種糧積極性，一定程度上影響了糧食播種面積的穩(wěn)定。通過(guò)前文分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管能夠有效降低種糧成本和費(fèi)用、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)民種糧意愿，穩(wěn)定糧食播種面積，進(jìn)而夯實(shí)國(guó)家糧食安全根基。

2.5 農(nóng)業(yè)機(jī)械化與信息化：重要前提

農(nóng)業(yè)機(jī)械化和信息化作為生產(chǎn)力發(fā)展的重要表現(xiàn)形式，是加快農(nóng)機(jī)社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在勞動(dòng)力成本不斷上升、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力弱質(zhì)化問(wèn)題凸顯的背景下，農(nóng)業(yè)機(jī)械逐漸實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)力的替代，并使得機(jī)械化程度較高的糧食作物生產(chǎn)具有比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)“趨糧化”[36]。為鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體使用農(nóng)業(yè)機(jī)械，加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化步伐，2004年中央及地方財(cái)政安排專項(xiàng)資金對(duì)購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械給予補(bǔ)貼。在政府政策的推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速發(fā)展，2020年全國(guó)農(nóng)用機(jī)械總動(dòng)力達(dá)到10.555億kW，相較于2004年的6.403億kW增長(zhǎng)超過(guò)60%（https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01）。由于農(nóng)用機(jī)械市場(chǎng)作為一種典型的存量市場(chǎng)，且農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼存在一定的傾向性，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械保有量的增加使得農(nóng)用機(jī)械總動(dòng)力快速增長(zhǎng)；同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)機(jī)械存在一定程度的不可分性，只有在土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與農(nóng)業(yè)機(jī)械利用率達(dá)到某種程度的匹配后，才會(huì)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。這就使得部分小農(nóng)戶放棄自購(gòu)獲取農(nóng)機(jī)，選擇通過(guò)租賃農(nóng)機(jī)的方式進(jìn)行服務(wù)外包，農(nóng)戶選擇購(gòu)買農(nóng)機(jī)服務(wù)的意愿擴(kuò)大了市場(chǎng)上的農(nóng)機(jī)服務(wù)需求；而隨著信息科學(xué)技術(shù)的不斷滲透，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)得到有效連接，新型農(nóng)業(yè)生態(tài)的構(gòu)建更進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)戶的服務(wù)需求。服務(wù)組織由此進(jìn)入農(nóng)機(jī)服務(wù)市場(chǎng)并不斷推進(jìn)這一市場(chǎng)的發(fā)展。

農(nóng)業(yè)機(jī)械化對(duì)于提高糧食產(chǎn)量具有顯著的正向影響，信息化則在糧食種植管理流程優(yōu)化、管理成本控制等方面發(fā)揮了重要作用。但小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式限制了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，農(nóng)戶信息化意識(shí)薄弱、認(rèn)知水平與學(xué)習(xí)能力相對(duì)不足則在很大程度上阻礙了農(nóng)業(yè)信息化的建設(shè)。在當(dāng)前的生產(chǎn)條件下，通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)機(jī)械化作業(yè)和信息化管理下的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為現(xiàn)實(shí)選擇。隨著農(nóng)機(jī)服務(wù)市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大，機(jī)械化和信息化水平不斷提高，農(nóng)用機(jī)械的稀缺狀態(tài)得以轉(zhuǎn)變，日漸成為較為富裕的生產(chǎn)要素。農(nóng)機(jī)作業(yè)方式、物聯(lián)網(wǎng)管理等沿著大型化、服務(wù)化趨勢(shì)發(fā)展，成為保障我國(guó)糧食安全的重要裝備支撐。

3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管保障國(guó)家糧食安全的主要問(wèn)題

3.1 服務(wù)體系不健全

改革開(kāi)放后，為進(jìn)一步提高農(nóng)民積極性、解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，我國(guó)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。之后，糧食產(chǎn)量大幅增加，有力地解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，但也在一定程度上加劇了“小農(nóng)戶”和“大市場(chǎng)”之間的矛盾。為解決這一問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始重視農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的發(fā)展，試圖通過(guò)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體建設(shè)、體系構(gòu)建等推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障我國(guó)糧食安全。但是，受機(jī)構(gòu)、人員和資金等各種因素影響，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主要形式的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系仍不健全。農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)組織服務(wù)能力較弱，支撐能力逐漸弱化，主要表現(xiàn)為基層農(nóng)技推廣組織設(shè)施條件落后、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系尚未形成等；農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織則存在組織不健全、規(guī)模偏小、組織松散、管理不規(guī)范等問(wèn)題。從農(nóng)業(yè)科技研發(fā)角度看，盡管2020年我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率超過(guò)60%（http://www.moa.gov.cn/xw/shipin/xwzx/202106/t20210616_6369713.htm），但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家還存在一定差距，農(nóng)業(yè)科技投入、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率相對(duì)較低；從配套支撐建設(shè)角度看，生產(chǎn)托管服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后、合同使用不規(guī)范、行業(yè)監(jiān)管組織缺乏等問(wèn)題阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展。

3.2 供需矛盾問(wèn)題突出

從當(dāng)前種糧農(nóng)戶的需求表達(dá)看，一方面，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的需求不斷增加，要求延伸服務(wù)環(huán)節(jié)；另一方面，為適應(yīng)糧食市場(chǎng)波動(dòng)和獲取更高收益，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)質(zhì)量的要求越來(lái)越高。但是，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的服務(wù)內(nèi)容較為單一，在田間管理、市場(chǎng)信息、加工儲(chǔ)存等方面仍存在較大的提升空間，服務(wù)模式創(chuàng)新力度還有待加強(qiáng)。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管以生產(chǎn)環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)單服務(wù)為主，而在實(shí)際調(diào)研過(guò)程中，不少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者表示對(duì)先進(jìn)技術(shù)、品牌設(shè)計(jì)、金融保險(xiǎn)、市場(chǎng)信息等方面的服務(wù)需求日益迫切，已有服務(wù)不能滿足日益增加的多元化服務(wù)需求，服務(wù)可得性較低。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展較晚，尚未形成規(guī)范的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，市場(chǎng)監(jiān)管較為缺乏，服務(wù)組織之間的不合理競(jìng)爭(zhēng)易導(dǎo)致服務(wù)效率低下。此外，隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，購(gòu)買生產(chǎn)托管服務(wù)的交易費(fèi)用逐漸增加，部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體會(huì)轉(zhuǎn)向自購(gòu)農(nóng)機(jī)進(jìn)行自我服務(wù)，并對(duì)外提供農(nóng)機(jī)服務(wù)以減少農(nóng)機(jī)閑置、提高資產(chǎn)回報(bào)率。這就進(jìn)一步加劇了產(chǎn)中環(huán)節(jié)服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管供需矛盾問(wèn)題較為突出。

3.3 服務(wù)對(duì)象定位不清晰

對(duì)于小農(nóng)戶而言，以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)方式經(jīng)常表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自給自足，對(duì)生產(chǎn)服務(wù)的需求相對(duì)較低且極為分散；小農(nóng)戶購(gòu)買生產(chǎn)托管服務(wù)的交易成本相對(duì)較高，一定程度上降低了其購(gòu)買服務(wù)的積極性。相較于小農(nóng)戶，種糧大戶更能接受并使用新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和技術(shù)，對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)更為敏感，對(duì)控制成本的要求更高。這就使得種糧大戶對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的需求更具規(guī)模性，容易產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，與市場(chǎng)供給更相匹配。許佳彬等[37]通過(guò)對(duì)黑龍江省的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)貙I(yè)服務(wù)公司的服務(wù)對(duì)象主要是大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，一般中小規(guī)模農(nóng)戶很難享受到專業(yè)服務(wù)公司的服務(wù)供給。大農(nóng)戶的“親市場(chǎng)性”使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織更愿意為其提供相應(yīng)的服務(wù)，而以大戶為中心的服務(wù)體系顯然與小農(nóng)戶不相適應(yīng)，甚至可能對(duì)小農(nóng)戶產(chǎn)生很強(qiáng)的排斥性。在小農(nóng)經(jīng)營(yíng)仍為主體的基本現(xiàn)實(shí)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)對(duì)象定位不清晰，就有可能侵占小農(nóng)戶的服務(wù)資源，對(duì)我國(guó)的糧食安全產(chǎn)生影響。

3.4 服務(wù)組織積極性不足

為保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的重點(diǎn)領(lǐng)域在糧棉油糖等大宗農(nóng)作物，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的作用機(jī)制也與糧食等農(nóng)作物更為契合，更適用于勞動(dòng)力要素投入要求相對(duì)較低（資本對(duì)勞動(dòng)的替代更為簡(jiǎn)單）的農(nóng)產(chǎn)品。正因如此，“懶莊稼”（糧食作物或大田作物）生產(chǎn)的機(jī)械化程度一般較高，生產(chǎn)托管服務(wù)市場(chǎng)也相對(duì)更為成熟。但是大宗農(nóng)作物的比較效益通常較低，導(dǎo)致服務(wù)組織積極性不高。王顏齊和史修藝[33]通過(guò)對(duì)黑龍江省的實(shí)踐案例分析，發(fā)現(xiàn)部分服務(wù)組織通過(guò)引入機(jī)械化設(shè)備、與省農(nóng)科院達(dá)成技術(shù)合作協(xié)議等方式提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，但造成了經(jīng)營(yíng)成本高的問(wèn)題；在合約執(zhí)行期間，服務(wù)供需雙方可能會(huì)對(duì)托管合同條款和內(nèi)容產(chǎn)生爭(zhēng)議，進(jìn)而引起合約的違約風(fēng)險(xiǎn)。隨著生產(chǎn)托管模式的不斷創(chuàng)新，一些地區(qū)的服務(wù)已明顯超越了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)邊界，特別是在全程托管模式的實(shí)際經(jīng)營(yíng)和服務(wù)過(guò)程中，服務(wù)主體與種糧農(nóng)戶會(huì)達(dá)成最低收益保障協(xié)議，以保障農(nóng)戶的基本收益。此時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要由服務(wù)主體承擔(dān)。但在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系中，因缺乏土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)，服務(wù)主體僅被視作服務(wù)的提供者，無(wú)法被納入現(xiàn)有的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。一旦因自然災(zāi)害或意外事故導(dǎo)致糧食生產(chǎn)受損，服務(wù)主體不僅會(huì)面臨巨額成本投入無(wú)法有效收回的問(wèn)題，還要承擔(dān)服務(wù)對(duì)象的保底收益。服務(wù)主體面臨著生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)和違約等多重風(fēng)險(xiǎn)，極大地影響了其提供服務(wù)的積極性。

4 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管保障國(guó)家糧食安全的對(duì)策建議

4.1 建立新型糧食生產(chǎn)托管服務(wù)體系

堅(jiān)持以市場(chǎng)化改革為目標(biāo)，不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的市場(chǎng)主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮公益性服務(wù)組織的基礎(chǔ)支撐作用。降低經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)監(jiān)督與管理；對(duì)公益性服務(wù)組織進(jìn)行體制機(jī)制改革，激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力和創(chuàng)新活力。對(duì)于政府而言，要加大對(duì)糧食生產(chǎn)托管的財(cái)政投入，統(tǒng)籌安排資金，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與糧食生產(chǎn)托管發(fā)展建設(shè)，建立健全糧食生產(chǎn)托管資金保障機(jī)制；各級(jí)政府要明確在建設(shè)基層農(nóng)技推廣基礎(chǔ)設(shè)施方面的職責(zé)，創(chuàng)新管理體制，加快完善基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系，建立健全糧食質(zhì)量安全監(jiān)管體系。鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)機(jī)中介組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)服務(wù)公司等不同經(jīng)營(yíng)主體參與糧食生產(chǎn)托管服務(wù)，探索建立以專業(yè)服務(wù)組織為主體、農(nóng)機(jī)中介組織為紐帶、其它主體共同參與的糧食生產(chǎn)托管服務(wù)體系。同時(shí)，加大科技投入，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化能力；加強(qiáng)人才引進(jìn)，不斷提高糧食生產(chǎn)托管服務(wù)人員素質(zhì)；推動(dòng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的示范合同文本規(guī)范服務(wù)合同的使用，著力補(bǔ)齊服務(wù)短板。

4.2 提高糧食生產(chǎn)托管服務(wù)組織服務(wù)能力

鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)企業(yè)為服務(wù)組織提供金融、信息和技術(shù)培訓(xùn)等方面的服務(wù)，不斷提高服務(wù)組織的服務(wù)能力；拓寬糧食生產(chǎn)托管服務(wù)組織的業(yè)務(wù)范圍，補(bǔ)齊在田間管理、市場(chǎng)信息和加工儲(chǔ)存等薄弱環(huán)節(jié)短板；鼓勵(lì)訂單式、菜單式等生產(chǎn)托管服務(wù)模式創(chuàng)新，推動(dòng)服務(wù)供給與種糧農(nóng)戶多元化需求相匹配；推動(dòng)各服務(wù)組織之間的協(xié)作，推進(jìn)設(shè)施設(shè)備等資源共享，降低成本、提高設(shè)備使用率，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向，集農(nóng)資供應(yīng)、資金融通、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)機(jī)租賃、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)存運(yùn)輸、信息咨詢和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)營(yíng)銷等多種服務(wù)并存的服務(wù)機(jī)制，不斷提升服務(wù)組織的綜合服務(wù)水平。

4.3 推動(dòng)小農(nóng)戶參與糧食生產(chǎn)托管服務(wù)

發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管已成為推動(dòng)小農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效途徑。受資源稟賦影響，人多地少的現(xiàn)實(shí)農(nóng)情使得小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)成為當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要方式，小農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)市場(chǎng)中的主要參與群體。因此，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管過(guò)程中，要堅(jiān)持重點(diǎn)服務(wù)小農(nóng)戶的原則，對(duì)規(guī)模效益好、輻射小農(nóng)戶多的服務(wù)組織進(jìn)行重點(diǎn)支持。嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，通過(guò)加大補(bǔ)貼力度加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的扶持，推動(dòng)各種優(yōu)惠政策有效落地，使農(nóng)民受益進(jìn)而調(diào)動(dòng)其種糧的生產(chǎn)積極性，保證農(nóng)戶基本經(jīng)營(yíng)面積滿足構(gòu)建生產(chǎn)托管服務(wù)體系的需要。同時(shí)，充分發(fā)揮村集體內(nèi)聯(lián)農(nóng)戶，外聯(lián)服務(wù)組織、公司和技術(shù)服務(wù)部門等的紐帶作用，完善村集體服務(wù)功能；通過(guò)深化組織合作提高小農(nóng)戶組織化程度，推動(dòng)小農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)托管服務(wù)需求實(shí)現(xiàn)規(guī)模化，在有效降低小農(nóng)戶購(gòu)買服務(wù)交易成本的基礎(chǔ)上，通過(guò)規(guī)模效應(yīng)適應(yīng)服務(wù)組織的市場(chǎng)供給，削弱市場(chǎng)對(duì)小農(nóng)戶的“排斥性”。

4.4 完善糧食生產(chǎn)托管政策支持方式

建立發(fā)展性的理賠體系，探索新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，深化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障功能。在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)施行的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立政策性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)保險(xiǎn)，為糧食生產(chǎn)托管服務(wù)主體提供基本保障；優(yōu)化政府糧食生產(chǎn)托管項(xiàng)目資金投入結(jié)構(gòu)，建立保費(fèi)補(bǔ)貼或業(yè)務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，支持地方加快拓展糧食生產(chǎn)托管服務(wù)保險(xiǎn)規(guī)模，強(qiáng)化服務(wù)主體風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。推動(dòng)生產(chǎn)托管服務(wù)范圍從大宗農(nóng)作物向經(jīng)濟(jì)作物拓展，從種植業(yè)向養(yǎng)殖業(yè)推進(jìn)，不斷提高服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的收益；完善現(xiàn)有政策，以政府購(gòu)買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等形式支持糧食生產(chǎn)托管服務(wù)主體的發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

面對(duì)全球糧食市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性增加的現(xiàn)實(shí)，保障國(guó)家糧食安全不僅是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是應(yīng)對(duì)世界百年未有之大變局的主要出路。在我國(guó)糧食供給安全形勢(shì)仍不容樂(lè)觀的條件下，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展成為保障國(guó)家糧食安全的重要路徑。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的生成邏輯看，產(chǎn)權(quán)劃分是生產(chǎn)托管生成的邏輯基礎(chǔ)，分工和專業(yè)化是生成條件，委托代理是表現(xiàn)形式，降低費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)是主要目的，農(nóng)業(yè)機(jī)械化和信息化發(fā)展是重要前提。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管通過(guò)穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)關(guān)系、提高生產(chǎn)效率、減少要素投入、降低成本與風(fēng)險(xiǎn)、提高機(jī)械化與信息化水平等方面對(duì)保障國(guó)家糧食安全產(chǎn)生積極影響。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管存在的服務(wù)體系不健全、供需矛盾問(wèn)題突出、服務(wù)對(duì)象定位不清晰、服務(wù)組織積極性不足等問(wèn)題，需要從建立新型糧食生產(chǎn)托管服務(wù)體系、提高服務(wù)組織服務(wù)能力、推動(dòng)小農(nóng)戶積極參與、完善糧食生產(chǎn)托管政策支持方式等方面推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步保障國(guó)家糧食安全，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。