廖 翼 ，范 澳 ，姚屹濃

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)， 湖南 長沙 410128； 2.湖南勞動人事職業(yè)學(xué)院， 湖南 長沙 410199）

一、引言

作為一項系統(tǒng)工程，科技成果轉(zhuǎn)化活動涉及供給方、需求方、政府、科技服務(wù)中介以及金融機(jī)構(gòu)等眾多主體，其各司其職、各盡所能、相互配合等，離不開政策的指引。專家們從不同視角對科技成果轉(zhuǎn)化政策效果展開了理論探討和實證檢驗。第一，基于政策文本分析對我國科技成果轉(zhuǎn)化政策及其演變進(jìn)行系統(tǒng)梳理，從中發(fā)現(xiàn)政策存在問題，并提出優(yōu)化建議。以全國為分析單元的研究集中于2015 年以前，此后更多學(xué)者選擇以省域或區(qū)域（如京津冀、華東地區(qū)等）為研究對象。第二，運(yùn)用問卷調(diào)查法，了解科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)主體（主要是科技成果研發(fā)者）對政策的看法和滿意度。第三，利用多元回歸分析，選取特定成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)出指標(biāo)作為解釋變量，分析政策的有效性，主要選取某個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）作為研究單元。

基于此，本研究利用2001-2019 年我國30 個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的面板數(shù)據(jù)，針對科技成果形成階段產(chǎn)出和轉(zhuǎn)化階段產(chǎn)出，分別建立模型檢驗政策的有效性。并結(jié)合科技成果轉(zhuǎn)化政策演變分析，在明晰問題的基礎(chǔ)上，提出我國科技成果轉(zhuǎn)化政策的優(yōu)化建議，助推科技強(qiáng)國、創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的順利實施。

二、我國科技成果轉(zhuǎn)化政策演變分析

(一)科技成果轉(zhuǎn)化政策部門演變

我國科技成果轉(zhuǎn)化政策頒布部門眾多，截至2020 年12 月，共計45 個機(jī)構(gòu)參與科技成果轉(zhuǎn)化政策的制定，兩個或兩個以上機(jī)構(gòu)聯(lián)合頒布同一政策數(shù)量占比達(dá)到20.77%。45 個機(jī)構(gòu)中，主導(dǎo)科技成果轉(zhuǎn)化政策制定的部門是科學(xué)技術(shù)部，其頒布的政策數(shù)量為32 項，占政策總和的24.62%，由它單獨發(fā)文或作為第一發(fā)文單位頒布的政策占比為16.92%。財政部也是我國科技成果轉(zhuǎn)化政策制定的核心機(jī)構(gòu)，共頒布政策18 項，其中單獨發(fā)布或主導(dǎo)發(fā)布的政策數(shù)量為10 項，很多時候財政部是在配合其他部門實施聯(lián)合發(fā)文。教育部頒布的政策數(shù)量雖不及科學(xué)技術(shù)部和財政部，但由它單獨發(fā)布或作為第一單位發(fā)布的政策占其頒布政策總量的比重達(dá)到68.75%，是三者中最高的。交通運(yùn)輸部頒布的政策也涉及9 項，且全部為單獨發(fā)布。除此之外，工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部、中國地震局等也紛紛推出政策措施，為推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化提供助力，體現(xiàn)了多部門的協(xié)同合作。

(二)科技成果轉(zhuǎn)化政策數(shù)量和力度演變

政策力度，即指政策頒布時所具備的法律效力，通常以行政權(quán)力層級與政策所屬類型相結(jié)合的統(tǒng)計指標(biāo)來衡量。目前，學(xué)界運(yùn)用最多、最具權(quán)威的政策力度量化方法主要由彭紀(jì)生，仲為國，孫文祥（2008）提出，本文借鑒此方法，對科技成果轉(zhuǎn)化政策力度進(jìn)行賦值（見表1）。

表1 政策力度評分標(biāo)準(zhǔn)

我國科技成果轉(zhuǎn)化政策數(shù)量波動上升，1996-2020 年演變大致分為三個階段。第一階段：深化體制改革期（1996-2005 年）。該階段共頒布相關(guān)政策44 項，年均4.4項，政策效力均值為1.84 分。第一部針對科技成果轉(zhuǎn)化的法律《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》于1996年出臺，隨后科技部會同教育部、人事部、財政部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》（1999），我國科技成果轉(zhuǎn)化政策效力由此大幅提升。與此同時，財政稅收政策開始協(xié)同發(fā)力，財政部、國家稅務(wù)總局在1999 年4月頒布《關(guān)于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化有關(guān)稅收政策的通知》，同年7 月，國家稅務(wù)總局又對外發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化有關(guān)個人所得稅問題的通知》，為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有力財政支持。

第二階段：全面建設(shè)創(chuàng)新體系期（2006-2014 年）。這一時期共出臺相關(guān)政策36 項，年均4 項，政策效力均值1.67 分。2006 年，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020 年）》及配套政策《關(guān)于實施科技規(guī)劃綱要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》頒布，標(biāo)志著自主創(chuàng)新戰(zhàn)略成為我國新時期科技成果轉(zhuǎn)化政策的戰(zhàn)略重點，后續(xù)出臺的政策邏輯是著力強(qiáng)化企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新主體地位、要求各方充分利用市場機(jī)制，進(jìn)一步推動產(chǎn)學(xué)研合作。提出的具體政策舉措包括：加大財政、金融扶持以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化形成；對科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)進(jìn)行專項政策支持；加快科技服務(wù)平臺建設(shè)，如建立產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟和技術(shù)轉(zhuǎn)移中心；對成果處置權(quán)進(jìn)行更明確規(guī)定等?？傮w來看，相比前一階段，該階段政策體系更加完善，科技、稅收、金融等政策關(guān)聯(lián)度更高，政策目標(biāo)一致。

第三階段：重點突破期（2015-2020 年）。全國人民代表大會常務(wù)委員會（簡稱全國人大常委會）、國務(wù)院及其辦公廳、組成部門、直屬機(jī)構(gòu)等，共頒布政策50 項，年均達(dá)到8.3 項，政策效力均值相比前一階段增幅超過10%，上升至1.90 分。2015 年，全國人大常委會完成對《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的修訂，隨后國務(wù)院及其辦公廳分別于2016 年2 月和4 月出臺《實施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》和《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》（俗稱科技成果轉(zhuǎn)化“三部曲”）?！叭壳钡念C布，推動了科技成果的“三權(quán)”（即使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)）下放，科技成果轉(zhuǎn)化的法定獎勵比例，尤其是個人比例大幅提升，提高了科研人員的科技成果轉(zhuǎn)化熱情。針對科技成果供需對接渠道不暢現(xiàn)象，《國家技術(shù)轉(zhuǎn)移體系建設(shè)方案》（2017） 提出構(gòu)建互聯(lián)互通的全國技術(shù)交易網(wǎng)絡(luò)、建立重點領(lǐng)域科技成果包發(fā)布機(jī)制、開展科技成果展示與路演活動、引導(dǎo)技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)市場化、規(guī)范化發(fā)展等。這些為我國科技成果轉(zhuǎn)化活動的順利開展?fàn)I造了良好的制度環(huán)境。

(三)政策工具類型及演變

科技政策體系結(jié)構(gòu)是一個縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)模式，合理的政策結(jié)構(gòu)需要不同層次、不同方面的政策相互配合，形成政策合力。借鑒Rothwell 等（1981） 和馬江娜等（2017）的研究，將科技成果轉(zhuǎn)化政策分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類。供給型政策工具對科技成果轉(zhuǎn)化有直接的推動作用，具體分為人才培養(yǎng)、科技信息支持、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四種；需求型政策工具注重利用激勵手段拉動科技成果轉(zhuǎn)化，具體分為政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)四種；環(huán)境型政策工具為科技成果轉(zhuǎn)化營造良好的政策環(huán)境，具體分為金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)及管制、政策性策略四種。對104 份文本中的539個政策條目進(jìn)行編碼并劃分到各政策工具，最終結(jié)果見表2（因為同一政策條目有時可歸類為幾種政策工具，因此政策工具使用頻數(shù)總和會大于政策條目數(shù)）。

表2 三類政策工具使用情況

總體來說，我國科技成果轉(zhuǎn)化政策在使用方面存在結(jié)構(gòu)性失衡問題，主要表現(xiàn)為環(huán)境型政策工具使用過溢，供給型和需求型政策工具推動力和拉力不足。具體來看，在539 個政策條目中，環(huán)境型政策工具使用頻數(shù)達(dá)到511次，占政策工具使用頻數(shù)總和的66.80%。從其內(nèi)部來看，使用頻率最高的是政策性策略，它的使用頻數(shù)達(dá)到289次，政府期望通過獎勵創(chuàng)新、鼓勵、提供公共資訊及輔導(dǎo)等方式協(xié)助科技成果轉(zhuǎn)化。其次運(yùn)用較多的是法規(guī)及管制，通過制定系列法規(guī)、制度以規(guī)范成果轉(zhuǎn)化主體行為、維護(hù)市場秩序、營造良好競爭環(huán)境，如“全面貫徹落實促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移的相關(guān)法律法規(guī)及配套政策，著重抓好具有標(biāo)志性、關(guān)聯(lián)性作用的改革舉措。各地區(qū)、各部門要建立政策落實責(zé)任制，切實加強(qiáng)對政策落實的跟蹤監(jiān)測和效果評估，對已經(jīng)出臺的重大改革和政策措施落實情況及時跟蹤、及時檢查、及時評估?！?/p>

除了環(huán)境型政策工具外，政府比較注重運(yùn)用供給型工具，即通過給予研究經(jīng)費(fèi)、人才以及技術(shù)等方面的支持從而保證科技成果的順利轉(zhuǎn)化。從表2 可以看出，我國政府對信息技術(shù)和資金方面的支持力度較大，而在人才培養(yǎng)方面的支持力度相對較弱。相比之下，需求型政策工具在三大類工具中使用過少，尤其是其中的貿(mào)易管制和海外機(jī)構(gòu)，使用頻數(shù)均不到10 次，說明政府較少考慮從開拓科技成果應(yīng)用市場角度去拉動科技成果轉(zhuǎn)化活動。

值得注意的是，在不同階段，三大類政策工具使用情況存有一定差異。雖然，環(huán)境型政策工具始終占據(jù)主導(dǎo)地位，但其使用頻數(shù)占比呈下降趨勢，供給型政策工具占比則呈現(xiàn)明顯上升趨勢。需求型政策工具在三個階段呈現(xiàn)一定波動，但總體趨于上漲。進(jìn)一步說明，我國科技成果轉(zhuǎn)化政策體系逐步優(yōu)化，政府日益重視從供、需兩端發(fā)力，以直接推動和拉動科技成果轉(zhuǎn)化活動。

三、我國科技成果轉(zhuǎn)化政策效果評價

(一)變量選取與模型構(gòu)建

1.被解釋變量

科技成果轉(zhuǎn)化活動包括科技成果形成和科技成果轉(zhuǎn)化兩個階段。因此，在測度科技成果轉(zhuǎn)化政策效果時，本研究分別測度了其對科技成果形成階段的產(chǎn)出和轉(zhuǎn)化階段產(chǎn)出的作用。其中，科技成果形成階段產(chǎn)出具體用專利授權(quán)數(shù)量（FO） 衡量， 轉(zhuǎn)化階段產(chǎn)出用技術(shù)市場成交額（TO）衡量。

2.解釋變量

參考已有研究，選取政策數(shù)量（PN）和政策力度（PE）兩個指標(biāo)作為科技成果轉(zhuǎn)化政策的衡量指標(biāo)。各地區(qū)政府發(fā)布的政策數(shù)量越多、政策法律效力越高，其科技成果轉(zhuǎn)化政策體系可能越完善、政策環(huán)境越好，對當(dāng)?shù)乜萍汲晒纬珊娃D(zhuǎn)化將發(fā)揮積極作用。

3.控制變量

影響科技成果形成和轉(zhuǎn)化的因素較多，本研究在借鑒前人研究基礎(chǔ)上，選取以下變量作為控制變量。研發(fā)資金投入：用各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）大中型企業(yè)研究與發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出（RDI）來衡量。研發(fā)人員投入：用各省（直轄市、自治區(qū)）大中型企業(yè)研究與發(fā)展人員數(shù)（RDP）衡量。地區(qū)政府投入強(qiáng)度：以各地區(qū)財政科技支出占地區(qū)財政總支出的比重（RGI）來表征。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平：具體用地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（PGDP）替代。此外，在科技成果轉(zhuǎn)化階段，上一階段產(chǎn)出即專利授權(quán)數(shù)量也被視作影響產(chǎn)出的重要因素。

由此，建立如下兩個多元回歸模型對科技成果轉(zhuǎn)化政策對科技成果形成階段和轉(zhuǎn)化階段產(chǎn)出的影響進(jìn)行實證分析。

其中i 和t 分別代表時間和地區(qū)，μ表示模型存在的隨機(jī)擾動項。

(二)樣本及數(shù)據(jù)說明

考慮數(shù)據(jù)可得性，研究期限設(shè)為2001-2019 年，樣本單元為我國30 個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）（西藏、香港、澳門和臺灣等4 個地區(qū)除外）。其中專利授權(quán)量、技術(shù)市場成交額、大中型企業(yè)研究與發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出、大中型企業(yè)研究與發(fā)展人員數(shù)、地區(qū)財政科技支出、地區(qū)財政總支出等來源于歷年《中國科技統(tǒng)計年鑒》。地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值來源于《中國統(tǒng)計年鑒》，并根據(jù)居民消費(fèi)價格指數(shù)予以平減。各地區(qū)政策數(shù)和政策力度數(shù)據(jù)則按照前文研究方法計算、整理得出。同時，為消除量綱和模型構(gòu)建時可能存在的異方差問題，對數(shù)值含0、非比值之外的所有變量進(jìn)行取對數(shù)化處理。

(三)科技成果轉(zhuǎn)化政策有效性實證分析

采用軟件Stata22.0 對研究數(shù)據(jù)進(jìn)行模型檢驗。首先，采用固定效應(yīng)組內(nèi)差分法估計式（1）和（2），根據(jù)他們的F 檢驗結(jié)果（24.98 和31.17）對應(yīng)的P 值為0.000，判定固定效應(yīng)優(yōu)于混合回歸。其次，運(yùn)用LM 檢驗判斷應(yīng)采用混合回歸還是隨機(jī)效應(yīng)模型。結(jié)果顯示，式（1）和式（2）的LM 檢驗值分別達(dá)到1116.70 和712.07，對應(yīng)P=0.000，故拒絕原假設(shè)，認(rèn)為應(yīng)采用隨機(jī)效應(yīng)模型。第三，對式（1）和式（2）分別進(jìn)行Hausman 檢驗，其對應(yīng)P 值分別為0.00和0.033，故拒絕原假設(shè)，確定本研究采用固定效應(yīng)模型，回歸分析結(jié)果見表3。

表3 以專利授權(quán)數(shù)量作為政策效果的回歸分析結(jié)果

實證分析結(jié)果表明，政策數(shù)量的增加是有利于提升技術(shù)市場成交額的，但卻未對增加專利授權(quán)數(shù)量發(fā)揮顯著作用（見表3）?？赡艿脑蛟谟?，本研究收集的政策文本主要以“科技成果轉(zhuǎn)化”為關(guān)鍵詞，政策條款更多是激勵科技成果供需雙方有效對接，實現(xiàn)科技成果走向市場。因此，政策效果更多體現(xiàn)于增加轉(zhuǎn)化階段產(chǎn)出而非形成階段。與政策數(shù)量不同，政策力度的加強(qiáng)無論對于專利授權(quán)數(shù)量還是技術(shù)市場成交額都發(fā)揮了顯著的積極作用。政策的法律效力，體現(xiàn)了政策的權(quán)威性和重要性，各級部門、各類主體都會認(rèn)真執(zhí)行，它對于營造良好的科技成果轉(zhuǎn)化環(huán)境十分有益，因此有利于增加科技成果轉(zhuǎn)化活動的產(chǎn)出。此外，研發(fā)資金投入、研發(fā)人員投入、地區(qū)政府投入強(qiáng)度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都對專利授權(quán)數(shù)量、技術(shù)市場成交額發(fā)揮了積極作用。專利授權(quán)數(shù)量的增加對提升技術(shù)市場成交額也產(chǎn)生了正面影響。

四、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

首先，對1996-2020 年中央政府機(jī)構(gòu)和部門頒布的104 份科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行文本分析，得到結(jié)論：我國科技成果轉(zhuǎn)化政策頒布部門眾多，以科學(xué)技術(shù)部和財政部為主；科技成果轉(zhuǎn)化政策數(shù)量波動上升，其演變大致分為深化體制改革期、全面建設(shè)創(chuàng)新體系期和重點突破期三個階段；科技成果轉(zhuǎn)化政策體系存在結(jié)構(gòu)性失衡問題，表現(xiàn)為環(huán)境型政策工具使用過溢，而需求型政策工具使用匱乏，但政策體系在逐步優(yōu)化。其次，利用中國30 個省（直轄市、自治區(qū)）2000-2019 年的政策文本分析科技成果轉(zhuǎn)化政策效果發(fā)現(xiàn)：科技成果轉(zhuǎn)化政策數(shù)量的增加并不會對科技成果形成階段的產(chǎn)出產(chǎn)生顯著作用，但有利于科技成果轉(zhuǎn)化階段產(chǎn)出的增加。政策力度的加強(qiáng)則無論對成果形成階段還是轉(zhuǎn)化階段的產(chǎn)出都發(fā)揮了顯著積極作用。

(二)政策建議

針對上述結(jié)論，從以下幾方面提出我國科技成果轉(zhuǎn)化政策優(yōu)化建議：第一，加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化政策宣傳，建立健全政策輔導(dǎo)學(xué)習(xí)機(jī)制。我國科技成果轉(zhuǎn)化政策發(fā)文部門多，從中央到地方，各級政府及其組成部門、直屬機(jī)構(gòu)都發(fā)布了政策文件。由于缺乏統(tǒng)一歸口管理部門，要完整、及時收集政策并非易事。并且很多政策之間存在一定關(guān)聯(lián)，同一政策點會出現(xiàn)在不同政策文件中。要準(zhǔn)確把握每項科技成果轉(zhuǎn)化政策的精神實質(zhì)，無論對于高校、科研院所，還是企業(yè)、科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，都非易事。因此，政府及相關(guān)部門應(yīng)定期提供政策解讀、培訓(xùn)輔導(dǎo)等服務(wù)，確?？萍既藛T充分領(lǐng)會文件精神，有效利用政策條款開展科技成果轉(zhuǎn)化活動。第二，優(yōu)化政策工具組合，促進(jìn)供需兩端雙向發(fā)力。從供給型政策工具來看，要加強(qiáng)人才培養(yǎng)，尤其注重對從事技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)的科技人員的培訓(xùn)。作為一項系統(tǒng)工程，科研成果從實驗室走向市場，離不開中介機(jī)構(gòu)的有效對接。對需求型政策工具，目前仍應(yīng)側(cè)重對政府采購的使用，但要有所變革。傳統(tǒng)政府采購路徑中，中小企業(yè)相比大型企業(yè)，在競標(biāo)中幾乎是沒有競爭力的?？山梃b瑞典、德國，普及功能性采購，即政府提出待解決的問題或需要的功能來實施采購，而非指定具體的產(chǎn)品。通過需求側(cè)變革激發(fā)活力，給富有創(chuàng)造力的中小型企業(yè)帶來機(jī)遇。第三，構(gòu)建科學(xué)合理的科技成果轉(zhuǎn)化政策評估框架，實現(xiàn)政策體系的持續(xù)優(yōu)化。通過開展政策評估能夠發(fā)現(xiàn)政策在設(shè)計、落實等環(huán)節(jié)存在的問題，進(jìn)而提出完善方案。然而，從實踐層面來看，目前我國還尚未構(gòu)建成熟的政策評估框架，雖有學(xué)者進(jìn)行了一定理論探索，但僅從某個維度分析了政策實施效果。未來可從政策體系、政策措施、政策產(chǎn)出、政策問題、政策建議等五個要素入手，搭建科技成果轉(zhuǎn)化政策的綜合評估框架，推動科技成果轉(zhuǎn)化政策的不斷優(yōu)化。