秦文峰，趙祥瑞

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266237；北京市中倫文德律師事務(wù)所，北京 100120)

由于網(wǎng)絡(luò)平臺聚集極為豐富且數(shù)量龐大的信息內(nèi)容，對社會安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府?dāng)?shù)字化改革發(fā)揮日益重要的影響，監(jiān)管機(jī)關(guān)希望更加主動地介入平臺治理。但傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以適應(yīng)平臺內(nèi)容數(shù)量龐大的現(xiàn)實，僅由人工處理違規(guī)內(nèi)容超出了監(jiān)管機(jī)關(guān)的物理極限，而監(jiān)管機(jī)關(guān)通過一系列制定法與監(jiān)管規(guī)定，將監(jiān)管授權(quán)給平臺實施，亦可達(dá)到間接執(zhí)法的效果。該種監(jiān)管形式可以被描述為“監(jiān)管嵌入”，即監(jiān)管機(jī)關(guān)通過制定法將監(jiān)管職責(zé)授權(quán)給平臺，平臺規(guī)則繼而納入制定法的監(jiān)管要求，平臺通過算法與人工智能技術(shù)，開展違法打擊與內(nèi)容治理。制定法對于平臺規(guī)則的監(jiān)管嵌入，即使存在諸多客觀理由，但因其存在公法責(zé)任向私法“逃逸”的嫌疑，尚需審視其邊界與合理性。

一、監(jiān)管嵌入的立法規(guī)制

(一)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制法的監(jiān)管嵌入

《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第15條，明確列舉平臺對八種不當(dāng)內(nèi)容的規(guī)制責(zé)任，以及一項兜底條款。2017年實施的《網(wǎng)絡(luò)安全法》對違法內(nèi)容的規(guī)定大致與之類似。有學(xué)者指出，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》與《網(wǎng)絡(luò)安全法》等制定法已經(jīng)構(gòu)建起了以平臺為中心的規(guī)制體系(1)孔祥穩(wěn)：《網(wǎng)絡(luò)平臺信息內(nèi)容規(guī)制結(jié)構(gòu)的公法反思》，《環(huán)球法律評論》2020年第2期。。讓平臺審查用戶上傳的信息雖然遭受質(zhì)疑，但對保障網(wǎng)絡(luò)秩序的確發(fā)揮了重要作用。而排他性的規(guī)定平臺內(nèi)容審核的界限，其審核內(nèi)容也大多依據(jù)日常經(jīng)驗即可作出判斷，有助于平臺集中精力開展內(nèi)容治理，也避免分散執(zhí)法資源(2)趙鵬：《私人審查的界限——論網(wǎng)絡(luò)交易平臺對用戶內(nèi)容的行政責(zé)任》，《清華法學(xué)》2016年第6期。。但是，近些年，監(jiān)管機(jī)關(guān)出臺的內(nèi)容治理規(guī)范，強(qiáng)調(diào)平臺對用戶內(nèi)容的概括監(jiān)管，將原本由監(jiān)管機(jī)關(guān)履行的內(nèi)容治理義務(wù)一攬子打包給平臺實施?！毒W(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》第29條將交易類平臺對內(nèi)容治理的邊界擴(kuò)展為“違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章，損害國家利益和社會公共利益，違背公序良俗”。而一系列制定法也要求平臺建立主動監(jiān)控體系。平臺在主動監(jiān)控機(jī)制的巡查下發(fā)現(xiàn)用戶的上述行為，則依法采取“必要處置措施”，網(wǎng)絡(luò)規(guī)制法呈現(xiàn)出監(jiān)管嵌入逐漸加深的趨勢。

(二)數(shù)字侵權(quán)法的監(jiān)管嵌入

監(jiān)管嵌入不僅僅以公法規(guī)范的形式展開，即便是對于平臺民事責(zé)任的賦予，因公法責(zé)任與民法責(zé)任在監(jiān)管效果實現(xiàn)方面的一致性，亦可以稱為監(jiān)管嵌入。2019年實施的《電子商務(wù)法》第42條規(guī)定了“通知—移除”規(guī)則(又稱避風(fēng)港規(guī)則)，知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人認(rèn)為其知識產(chǎn)權(quán)受到侵害的，有權(quán)通知平臺采取刪除、屏蔽、斷開鏈接、終止交易和服務(wù)等必要措施。平臺接到通知后，應(yīng)當(dāng)及時采取必要措施，并將該通知轉(zhuǎn)送被指控的用戶，未及時采取必要措施的，對損害的擴(kuò)大部分與被指控的用戶承擔(dān)連帶責(zé)任。而平臺在接到侵權(quán)通知后，不能基于自主判斷，以被指控內(nèi)容不成立侵權(quán)為由，拒絕采取移除措施。2020年開始實行的《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第1195條，幾乎照搬《電子商務(wù)法》第42條的規(guī)范內(nèi)容，進(jìn)而將“通知—移除”規(guī)則擴(kuò)展適用到全部網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)場景，空前提高了平臺的內(nèi)容治理義務(wù)。因此，針對平臺侵權(quán)責(zé)任與過濾義務(wù)的強(qiáng)化，已經(jīng)成為了數(shù)字侵權(quán)法的重要內(nèi)容，平臺對內(nèi)容的規(guī)制邏輯已經(jīng)取代了傳統(tǒng)民法與侵權(quán)法的歸責(zé)邏輯，監(jiān)管嵌入大大加深。

綜上，平臺行政責(zé)任與民事責(zé)任呈現(xiàn)出競相強(qiáng)化的趨勢，上述立法與規(guī)制現(xiàn)狀存在過度監(jiān)管的嫌疑，其正當(dāng)性與合理性存在討論的空間。

二、監(jiān)管嵌入的困境及反思

(一)監(jiān)管嵌入應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的困境

監(jiān)管權(quán)力向平臺的讓渡，確立“誰辦網(wǎng)，誰負(fù)責(zé)”的原則，促成了“行政外包”的新型平臺治理模式(3)許可：《網(wǎng)絡(luò)平臺規(guī)制的雙重邏輯及其反思》，《網(wǎng)絡(luò)信息法學(xué)研究》2018年第1期。。平臺成為具有行政職權(quán)色彩的“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”，而平臺權(quán)力的行使需要通過制定并適用平臺規(guī)則，制定法對于平臺規(guī)則的嵌入，亟需對于平臺規(guī)則實施效果的考量。

1.交易類平臺規(guī)則膨脹造成平臺資源集中與監(jiān)管失焦。平臺規(guī)則的劇烈膨脹對于頭部商家并無差別，由于其經(jīng)營業(yè)務(wù)線條相對完善，合規(guī)能力較強(qiáng)，對平臺規(guī)則研究、運用能力遠(yuǎn)超中小商家，而后者缺乏合格的法務(wù)團(tuán)隊與研究人員，缺乏對于平臺規(guī)則膨脹化的應(yīng)對能力，面對平臺的監(jiān)管壓力，中小創(chuàng)業(yè)企業(yè)極容易被淘汰。另外，平臺制定并實施規(guī)則的目的是優(yōu)化商業(yè)利益，而非成為所謂的“執(zhí)法者”，強(qiáng)行上馬監(jiān)管，極易造成平臺的監(jiān)管“失焦”，監(jiān)管資源被迫分散到細(xì)枝末節(jié)，監(jiān)管效果必將大打折扣，監(jiān)管規(guī)定的規(guī)范意圖難以實現(xiàn)。

2.內(nèi)容類平臺規(guī)則對用戶言論的禁錮。內(nèi)容類平臺因其輿論傳播與動員的能力，其制定的平臺規(guī)則突出言論管制，將一系列涉及法律與道德層面的言論納入監(jiān)管范圍。但是如何判定用戶言論是否違規(guī)，簡單訴諸規(guī)則解釋難以辨識，尤其涉及道德層面的言論，其松緊嚴(yán)寬究竟如何，因人而異，存在不同理解，對于平臺規(guī)則的解釋難以滿足所有人的主觀想象。如果平臺規(guī)則被粗暴執(zhí)行，大量的用戶內(nèi)容往往會面臨合規(guī)性的考問，簡單做出內(nèi)容移除與賬號封禁處理，也會直接指向?qū)ρ哉撟杂傻慕d。

3.平臺規(guī)則激進(jìn)實施將加劇平臺壟斷。要求平臺規(guī)則嵌入大量的行政監(jiān)管內(nèi)容，往往意味著平臺更加主動的“執(zhí)法”，頭部平臺由于流量充足，技術(shù)實力雄厚，資本傾注其中，其平臺規(guī)則設(shè)計嚴(yán)密細(xì)致，往往依賴其強(qiáng)大的資源配置能力，即使承擔(dān)繁重的監(jiān)管壓力，也可以動員平臺資源加以應(yīng)對。但是中小平臺也要求與頭部平臺制定同樣嚴(yán)苛的平臺規(guī)則，用戶挑選服務(wù)對象時會傾向于選擇頭部平臺，不利于中小平臺的流量增加與資源積累。推動平臺競爭的核心要點是將市場資源進(jìn)行自由、有序的流動，不同規(guī)模的平臺有機(jī)會利用資源流動而獲利(4)胡凌：《從開放資源到基礎(chǔ)服務(wù)：平臺監(jiān)管的新視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第2期。。平臺競爭的相關(guān)要素在監(jiān)管規(guī)定的推動下，朝著與反壟斷法相左的方向前行，頭部平臺將獲取愈加顯著的競爭優(yōu)勢。

(二)監(jiān)管嵌入應(yīng)對數(shù)字侵權(quán)的困境

上文已論及監(jiān)管嵌入存在公法規(guī)范與私法規(guī)范同時并舉的現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為，“通知—移除”規(guī)則讓平臺儼然已經(jīng)成為監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行信息網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管控的“抓手”，平臺日益淪為“管道”(5)丁道勤：《〈電子商務(wù)法〉平臺責(zé)任“管道化”問題及其反思》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第6期。。有必要對其困境進(jìn)行反思。

1.平臺規(guī)則對權(quán)利人的過度保護(hù)將鼓勵惡意競爭?！巴ㄖ瞥币?guī)則原本誕生于美國1998年頒布的《千禧年數(shù)字版權(quán)法案》(DMCA)，其中規(guī)定版權(quán)人發(fā)現(xiàn)侵權(quán)人從事版權(quán)侵權(quán)活動，有權(quán)向平臺發(fā)出侵權(quán)通知，平臺如果及時采取措施移除版權(quán)侵權(quán)內(nèi)容，則可以對版權(quán)人的權(quán)利主張免責(zé)。該免責(zé)條款被認(rèn)為是版權(quán)人利益與平臺利益之間的平衡器，通過為平臺免責(zé)而給網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展留下空間(6)戴瑾茹：《“避風(fēng)港”原則的適用條件和互聯(lián)網(wǎng)平臺在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的責(zé)任承擔(dān)——中維慧科知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)(廣州)有限公司訴北京搜某公司侵害作品信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)糾紛案》，《法治論壇》2021年第3期。?？梢哉f，美國將“通知—移除”規(guī)則作為免責(zé)條件來規(guī)定，而并不是把版權(quán)治理義務(wù)強(qiáng)加給平臺(7)周學(xué)峰：《“通知—移除”規(guī)則的應(yīng)然定位與相關(guān)制度構(gòu)造》，《比較法研究》2019年第6期。。但是從《電子商務(wù)法》與《民法典》侵權(quán)責(zé)任編設(shè)計的“通知—移除”規(guī)則的規(guī)范內(nèi)容可知，采取必要措施與侵權(quán)通知轉(zhuǎn)送兩個步驟必須同時發(fā)生。與美國立法相比，我國將“通知—移除”規(guī)則改造為歸責(zé)條款，偏向?qū)τ跈?quán)利人的保護(hù)，平臺收悉權(quán)利人的侵權(quán)通知必須立即采取移除措施，而被指控侵權(quán)人只能通過“反通知—恢復(fù)”行使救濟(jì)。實質(zhì)上，上述機(jī)制設(shè)計要求平臺進(jìn)行普遍性的內(nèi)容過濾。但是，與國外市場相比，我國平臺市場中存在大量的不正當(dāng)競爭(8)杜穎：《網(wǎng)絡(luò)交易平臺上的知識產(chǎn)權(quán)惡意投訴及其應(yīng)對》，《知識產(chǎn)權(quán)》2017年第9期。。競爭對手以所謂的“權(quán)利人”為名，利用對權(quán)利人的過度保護(hù)，使得被指控的競爭者在促銷期間大量喪失交易端口，極易造成巨大損失。

2.交易類平臺規(guī)則難以應(yīng)對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)。傳統(tǒng)規(guī)則設(shè)計中，“通知—移除”規(guī)則僅僅適用于數(shù)字版權(quán)領(lǐng)域，并非其他知識產(chǎn)權(quán)，是因為數(shù)字版權(quán)侵權(quán)易于鑒別。正因如此，權(quán)利人的維權(quán)主張往往真實可信，出現(xiàn)惡意投訴的頻率并不高，平臺據(jù)此可以做出準(zhǔn)確判斷。但《電子商務(wù)法》將“通知—移除”規(guī)則擴(kuò)展到全部知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)領(lǐng)域，以淘寶平臺為例，《淘寶網(wǎng)市場管理與違規(guī)處理規(guī)范》第24條規(guī)定，將對出售假冒注冊商標(biāo)或盜版商品的商品信息進(jìn)行刪除處理，并對商家進(jìn)行相應(yīng)懲處。但是，平臺如何認(rèn)定商家發(fā)布的產(chǎn)品是否屬于盜版，往往需要對比產(chǎn)品實物，而非僅僅就商家提供的產(chǎn)品信息粗淺觀察便可甄別。要求交易類平臺判斷知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)，困難重重。

3.平臺規(guī)則打擊過寬造成內(nèi)容市場的萎縮。如果說《電子商務(wù)法》將“通知—移除”規(guī)則擴(kuò)展到整個知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域是由于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)壓力下的無奈之舉，那么《民法典》侵權(quán)責(zé)任編又進(jìn)一步擴(kuò)展到包括人格權(quán)侵權(quán)在內(nèi)的全部網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)。以抖音平臺為例，《抖音用戶服務(wù)協(xié)議》規(guī)定公司有權(quán)采取措施進(jìn)行處理的包括“侵犯他人隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)、肖像權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益內(nèi)容”甚至“與所評論的信息毫無關(guān)系”。內(nèi)容治理力度的空前強(qiáng)化，確實會整肅平臺的生態(tài)，但是生機(jī)勃勃的平臺內(nèi)容市場將在強(qiáng)化平臺管控的壓力下逐漸萎縮。內(nèi)容市場不僅意味著現(xiàn)代娛樂產(chǎn)業(yè)的勃興，更關(guān)乎公共商談與輿論討論，言論市場繁榮發(fā)展的局面一旦傾覆，將造成公共空間的極大萎縮。輿論內(nèi)容遭遇過度打擊，理性的聲音也將淹沒在無意義的話語討伐之中，其修復(fù)成本高昂，很難說這是立法者的規(guī)制意圖。

三、監(jiān)管嵌入的矯正路徑

(一)針對網(wǎng)絡(luò)規(guī)制——平臺責(zé)任的審慎設(shè)置

1.監(jiān)管嵌入不可超出上位法的輻射范圍。《立法法》第80條規(guī)定，作為下位法的部門規(guī)章只能執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令。對平臺治理義務(wù)的設(shè)定，只能是對于法律、行政法規(guī)等上位法的細(xì)化，對行政授權(quán)的解釋應(yīng)當(dāng)保持謹(jǐn)慎。同時，對平臺規(guī)則的解釋，也應(yīng)遵循法律、行政法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍，平臺規(guī)則如果可以被認(rèn)為是擬制的“下位法”，則不可超越“上位法”所設(shè)定的邊界，平臺規(guī)則一旦越權(quán)，公法規(guī)范應(yīng)當(dāng)介入。

2.監(jiān)管嵌入不可脫離程序拘束。平臺不同于線下治理語境，監(jiān)管機(jī)關(guān)難以熟悉其運作特點與監(jiān)管規(guī)律，一股腦地要求平臺進(jìn)行“守土有責(zé)”式的監(jiān)管，平臺“執(zhí)法”不需遵守行政權(quán)力所匹配的控權(quán)性要求，監(jiān)管機(jī)關(guān)也從正當(dāng)程序的“牢籠”中解放。但是，執(zhí)法頻率與執(zhí)法難度的降低，會放大監(jiān)管機(jī)關(guān)與平臺的執(zhí)法能力的差距。規(guī)范公權(quán)力的法律程序不需區(qū)分線上與線下(9)周輝：《網(wǎng)絡(luò)平臺治理的理想類型與善治——以政府與平臺企業(yè)間關(guān)系為視角》，《法學(xué)雜志》2020年第9期。。監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)該再次認(rèn)識到，正當(dāng)程序原則不僅僅是控權(quán)性要求，也是行政權(quán)力存在的必然方式。市場整飭與內(nèi)容監(jiān)管應(yīng)當(dāng)尋求法制條件下的公私合作治理，監(jiān)管機(jī)關(guān)必須堅守正當(dāng)程序的規(guī)范意旨，完善監(jiān)管體制，不可將關(guān)涉公民的重要權(quán)力輕易授予平臺。

3.監(jiān)管嵌入需要滿足言論保護(hù)的要求?！耙跃W(wǎng)管網(wǎng)”并未充分考慮到對私主體可能帶來的損害，應(yīng)當(dāng)將基本權(quán)利保護(hù)納入規(guī)制系統(tǒng)的設(shè)計當(dāng)中，防止平臺對用戶權(quán)利的過度侵及。平臺已經(jīng)是用戶言論的聚集載體，微博、微信、B站、知乎、抖音等言論平臺為所有網(wǎng)上公民提供了認(rèn)識世界的窗口與表達(dá)自我的渠道，采取過度打擊的策略，有因噎廢食之嫌疑，力圖實現(xiàn)平臺治理的“風(fēng)清氣正”也要允許不同聲音的多元呈現(xiàn)。

(二)針對數(shù)字侵權(quán)——避風(fēng)港規(guī)則的復(fù)歸

1.“通知—移除”規(guī)則應(yīng)限縮于數(shù)字版權(quán)領(lǐng)域。 “通知—移除”規(guī)則鼓勵平臺參與對第三方內(nèi)容的過濾，平臺基于主觀判斷被指控內(nèi)容是否構(gòu)成侵權(quán)而采取相應(yīng)的措施。但內(nèi)容審查往往涉及價值判斷，受限于平臺的審核處理能力與人工智能的發(fā)展程度，道德事項與價值判斷不能完全依賴機(jī)器審核與自動化決策，必須以人工進(jìn)行，因此該侵權(quán)判斷不宜過于復(fù)雜，所以將“通知—移除”規(guī)則限縮于版權(quán)侵權(quán)有其充分考量。而將“通知—移除”規(guī)則擴(kuò)展到知識產(chǎn)權(quán)或者全部數(shù)字侵權(quán)領(lǐng)域，超出了平臺的判斷能力，專利、商標(biāo)侵權(quán)仍應(yīng)采取傳統(tǒng)救濟(jì)途徑解決，不宜讓平臺承擔(dān)過高的注意義務(wù)。

2.“通知—移除”規(guī)則程序再造時，被指控侵權(quán)人應(yīng)置于權(quán)利人平等的位置。權(quán)利人發(fā)出侵權(quán)通知后，平臺應(yīng)及時將該侵權(quán)通知轉(zhuǎn)送被指控侵權(quán)人，該被指控侵權(quán)人認(rèn)為其并未侵權(quán)應(yīng)立即做出反通知，并包含相應(yīng)的證明，平臺將權(quán)利人與被指控侵權(quán)人所提供的說明對等衡量，仿若法官進(jìn)行居中判定。如果平臺認(rèn)為不構(gòu)成侵權(quán)可以拒絕權(quán)利人的移除請求，權(quán)利人可以起訴法院要求司法救濟(jì)；如果平臺將權(quán)利人的侵權(quán)通知轉(zhuǎn)送被指控侵權(quán)人但并未獲得反通知，或者平臺收到被指控侵權(quán)人的反通知但平臺判定為侵權(quán)成立，則應(yīng)及時按照權(quán)利人指示移除涉嫌侵權(quán)的內(nèi)容；如果平臺收到被指控侵權(quán)人的反通知后難以判定是否成立侵權(quán)，則應(yīng)及時告知權(quán)利人尋求司法救濟(jì)，可不采取移除措施。經(jīng)此程序再造，權(quán)利人與被指控侵權(quán)人收獲對等待遇，雙方權(quán)利都得以有效保障，惡意競爭的壓力大大衰減。

3.降低平臺的過濾義務(wù)，將“通知—移除”規(guī)則校正為免責(zé)規(guī)則。若將“通知—移除”規(guī)則設(shè)計為歸責(zé)規(guī)則，平臺在收到侵權(quán)通知后，為避免承擔(dān)連帶責(zé)任，追求免責(zé)待遇，極易不假思索地適用移除措施，從而使得平臺“管道化”趨勢愈演愈烈，平臺淪為內(nèi)容過濾的工具。有學(xué)者也指出，由于我國的版權(quán)治理環(huán)境與美國更為相似，不宜在我國法律中規(guī)定比美國版權(quán)法對平臺更高的過濾義務(wù)(10)譚洋：《在線內(nèi)容分享服務(wù)提供商的一般過濾義務(wù)——基于〈歐盟數(shù)字化單一市場版權(quán)指令〉》，《知識產(chǎn)權(quán)》2019年第6期。。恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ?，將“通知—移除”?guī)則矯正回免責(zé)規(guī)則，重新賦予平臺對侵權(quán)內(nèi)容的獨立判斷，使平臺的過濾義務(wù)回到合理區(qū)間，并鼓勵其為追求免責(zé)待遇而提高審查侵權(quán)的專業(yè)性與聚焦性。如果采取上述路徑，將極大改善內(nèi)容監(jiān)管涉嫌過度打擊的困境，平臺“管道化”趨勢得以化解?！巴ㄖ瞥币?guī)則的移植，在突破守門人責(zé)任邊界的同時，將這項用于數(shù)字版權(quán)的規(guī)則擴(kuò)展到整個網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)領(lǐng)域，既強(qiáng)化了“通知—移除”規(guī)則的打擊力度，也擴(kuò)展了其適用范圍。對此應(yīng)當(dāng)警惕，有必要扭轉(zhuǎn)其加強(qiáng)監(jiān)管且適用泛化的趨勢，恢復(fù)平臺的自治空間與獨立判斷，使之重回“避風(fēng)港”規(guī)則。