劉妮娜，何浩天

(華北電力大學 人文與社會科學學院，北京 102206；中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

歷史地來看，互助保障是現(xiàn)代社會保障制度的前身。西方互助保障最早源自于古埃及金字塔石匠的樸素互助思想，16世紀50年代，以基爾特制度(Guilds)為代表的互助會、兄弟會制度不斷興盛，基爾特是以保障行業(yè)成員利益為目的的互助組織，主要功能是組織成員共同出資分擔同業(yè)或同行人員之間的意外、疾病、養(yǎng)老等風險。中國農(nóng)業(yè)社會中基于血緣、親緣、地緣的民間非正式互助保障一直存在，起到重要基礎補給作用。中華人民共和國成立后，尤其是20世紀90年代以來，我國主要還是由政府主導、覆蓋全民的基本社會保障制度提供保障支持，國家領導下的由小及大的、內(nèi)生的現(xiàn)代互助組織——社會互助體系沒有建立起來(1)劉妮娜：《中國特色互助社會：歷史溯源與現(xiàn)代建構(gòu)》，《北京社會科學》2021年第5期。，一是非正式的互助保障弱化，二是在缺乏國家制度保護、政策支持和信用背書的情況下，正式互助保障發(fā)展良莠不齊且非常緩慢。黨的二十大報告指出，要健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。一是未來需要進一步建設更加精細化、多層次，從普通居民、尤其是中低收入群體需求出發(fā)的社會保障制度，既降低政府的福利責任壓力，又能滿足居民需求，探索建設中國特色現(xiàn)代互助保障制度是必然路徑。二是社會治理共同體是一種居民參與式的治理(2)郁建興：《社會治理共同體及其建設路徑》，《公共管理評論》2019年第3期。，目前的發(fā)展瓶頸在于社區(qū)積極分子對普通居民的“精英替代”(3)王德福、張雪霖：《社區(qū)動員中的精英替代及其弊端分析》，《城市問題》2017年第1期。，從意愿、能力、成本等角度考量，居民人人有形參與較難實現(xiàn)。那么如何推動參與式社會治理？可行的方式之一是能讓居民的共同物質(zhì)利益保持緊密一致。而以貨幣(資金)形式的無形參與，可以讓每個人有意識地參與到自己社群、社區(qū)等組織的互助共濟中，并且共同為支出節(jié)約資源，形成緊密的利益共同體?，F(xiàn)代社會不同于傳統(tǒng)基于血緣、地緣、親緣內(nèi)生的封閉共同體環(huán)境，要形成基于開放的陌生人環(huán)境下的利益相關，需要有穩(wěn)定的社會互助制度/機制保障，建立現(xiàn)代互助保障亦是重要方式之一。那么，中國現(xiàn)代互助保障應當如何界定和定位，它與社會保障制度的關系是什么？現(xiàn)代互助保障類型有哪些，我國有哪些實踐探索和特色，未來的發(fā)展方向是什么？本研究立足于中國國情，在對國內(nèi)外文獻和案例資料進行梳理總結(jié)的基礎上，聚焦以上問題展開討論。

一、中西方現(xiàn)代互助保障歷史演進的比較分析

(一)西方現(xiàn)代互助保障：在與國家保障和市場產(chǎn)品合作競爭中曲折規(guī)范

西方現(xiàn)代互助保障主要緣起于兄弟會、友誼會、行會等互助組織和衍生發(fā)展的相互保險，目的是滿足本組織成員的互助共濟需要。但由于互助組織會員身份準入帶來的社會區(qū)隔和保障碎片化(4)高壽仙：《“行業(yè)組織”抑或“服役名冊”?——宋代“團行”和明代“鋪行”的性質(zhì)與功能》，《北京大學學報》(哲學社會科學版)2011年第6期。、成本均攤導致的道德風險堆積(5)丁建定、張小屏：《試論西歐社會保險制度的歷史淵源及其現(xiàn)實啟示》，《華中科技大學學報》(社會科學版)2021年第6期。、規(guī)模做大后的互助組織對內(nèi)對外兩頭綁架等(6)雍正江：《中世紀西歐社會下層民生保障體系的形成》，《求索》2021年第3期。，互助組織逐步被西方國家保障制度代替，一部分被納入國家保障框架、一部分轉(zhuǎn)向慈善公益服務、一部分轉(zhuǎn)為純相互保險公司(7)David Mayers et al., “Ownership Structure and Control: The Mutualization of Life Insurance Companies”, Journal of Financial Economics, Vol. 16,No. 1, 1986, pp. 73-98.。目前主要保留的是相互保險和農(nóng)業(yè)互助合作與資金互助。20世紀以來，相互保險經(jīng)歷了“相互化—去相互化—相互化”的過程，2007年“次貸危機”是最新的“相互化”轉(zhuǎn)折，相互保險公司在危機中表現(xiàn)出較強的風險抵御力和競爭力，市場份額穩(wěn)步提升。如今，相互保險在各國消除貧困、促進就業(yè)與經(jīng)濟增長方面發(fā)揮積極作用(8)Cambridge Institute for Sustainability Leadership, Mutual Microinsurance and The Sustainable Development Goals: An Impact Assessment Following Typhoon Haiyan, UK: Cambridge Institute for Sustainabiliy Leadership, 2019, p5.。根據(jù)國際合作和相互保險聯(lián)合會(ICMIF)發(fā)布的報告，2017年相互保險公司為全球9.22億會員提供服務，市場份額占26.7%，保費額達1.3萬億美元(9)國際合作和相互保險聯(lián)合會(ICMIF)2017年發(fā)布的報告《Global Mutual Market Share 10》指出，相互保險公司的規(guī)模各不相同，既有美國的國營農(nóng)場(State Farm)和日本的Zenkyoren等世界上最大的保險公司，也有為低收入國家偏遠地區(qū)社區(qū)提供服務的小型組織。主要業(yè)務包括人壽保險、小額金融保險、承擔自然災害損失等。在社區(qū)中，相互保險公司定期召開金融知識、信貸咨詢與創(chuàng)業(yè)、健康互惠等主題會議，并在必要時通過社區(qū)網(wǎng)絡提供援助。。西方農(nóng)業(yè)(農(nóng)民)資金互助組織起源于19世紀中葉的德國，是一種與農(nóng)業(yè)合作社體系共同發(fā)展起來的，旨在鼓勵勞動者投入資源、積累儲蓄的農(nóng)村互助合作組織。美、法、日、英等國都建立了較為完善的農(nóng)民資金互助體系。多數(shù)國家的農(nóng)民資金互助組織由政府推動創(chuàng)辦，政府一方面通過立法扶持社會組織的發(fā)展，另一方面直接出資創(chuàng)設直屬機構(gòu)，包括農(nóng)民家計局、商品信貸公司等，并建立一套獨立于銀行監(jiān)管體系的農(nóng)業(yè)合作金融監(jiān)管體系與政策保險體系，基本延續(xù)至今(10)如20世紀中葉日本政府頒布《農(nóng)業(yè)團體法》等政策法規(guī)，在金融統(tǒng)制及農(nóng)產(chǎn)品收購統(tǒng)制背景下自上而下設立中央農(nóng)業(yè)會、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟會、地方農(nóng)業(yè)會等，形成“中央—都道府縣—市鎮(zhèn)村”三級農(nóng)業(yè)協(xié)會體系。政府作為農(nóng)協(xié)統(tǒng)籌者與支持者，以合作社原則將農(nóng)民組織起來，對農(nóng)民進行政策及生活指導。農(nóng)民作為農(nóng)協(xié)的所有者與管理者，經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品銷售加工、農(nóng)村金融保險等諸領域，建立農(nóng)業(yè)共濟制度，通過公濟費與公濟金幫助成員共同承擔各類風險。。

(二)中國現(xiàn)代互助保障：中華人民共和國成立后緩慢發(fā)展

中國的互助保障自古以來以非正式的宗族救助、鄰里互助為主，近代民族工商業(yè)興起后，商人基于地緣與業(yè)緣創(chuàng)設了正式的行會互助保障機構(gòu)，其中徽商建立的“安徽會館”具有一定的代表性，其保障方式類似西歐“兄弟會”。覆蓋范圍比較廣泛的現(xiàn)代互助保障實踐可以追溯到中華人民共和國成立初期的工會互助保障。自1950年以后，全國總工會持續(xù)推動各地基層工會建立“互助儲金會”(資金互助形式)，1993年起，全國總工會成立中國職業(yè)保險互助會，專門為國家機關工作人員尤其是中低收入職工提供大病醫(yī)療、意外傷害等保險業(yè)務(11)郭學勤、王秀芝：《相互保險及其對我國發(fā)展職工互助保障的啟示》，《江西社會科學》2007年第4期。，工會互助保障制度逐步確立以互助保險制度為核心、兼顧困難職工救濟的運行模式。2015年，中國保險監(jiān)督管理委員會發(fā)布《相互保險組織監(jiān)管實行辦法》，首次從官方層面對相互保險及其組織進行規(guī)范。2017年，信美人壽相互保險社、眾惠財產(chǎn)相互保險社、匯友財產(chǎn)相互保險社獲批中國首批相互保險牌照。伴隨互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡互助計劃亦成為我國現(xiàn)代互助保障的形式之一，“相互寶”等網(wǎng)絡互助計劃也得到官方關注，在探索中曲折發(fā)展。我國一些關涉醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)業(yè)等行業(yè)的政策文件中亦多次提到發(fā)展醫(yī)療互助、農(nóng)業(yè)/漁業(yè)互助等。

農(nóng)村資金互助組織則起源于20世紀50年代初。伴隨中華人民共和國成立后的農(nóng)村互助合作化運動，中國人民銀行印發(fā)《農(nóng)村信用互助小組公約(草案)》，組織農(nóng)民建立信用互助小組，辦理存款放款，實行資金互助、伙借伙用，共同協(xié)商湊齊固定經(jīng)營資金，實行生產(chǎn)互助。到20世紀50年代末期，農(nóng)村信用互助小組、信用合作社的管理權(quán)逐漸收歸政府。1996年，國務院《關于農(nóng)村金融體制改革的決定》提出恢復農(nóng)村信用合作社的自主管理權(quán)；1998年，《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》支持在貧困農(nóng)村開展各類小額信貸項目(12)杜曉山：《中國農(nóng)村小額信貸的實踐嘗試》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2004年第8期。；2001年，吉林四平百信農(nóng)村資金互助社成立，此后各地相繼成立多家農(nóng)村資金互助社；2007年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會出臺《農(nóng)村資金互助社示范章程》等一系列政策進行規(guī)范引導(13)張德元、張亞軍：《關于農(nóng)民資金互助合作組織的思考與分析》，《經(jīng)濟學家》2008年第1期。。目前，我國現(xiàn)代互助保障的主要實踐如表1所示。

表1 我國現(xiàn)代互助保障的實踐匯總

(三)中西方的歷史演進比較：中國互助保障缺乏國家、社會、市場合作

比較來看，西方互助保障的發(fā)展歷程更長，政府對相互保險與農(nóng)村資金互助社的法律規(guī)制與配套措施更為完備。不少國家的互助保障是社會保障的組成部分，其經(jīng)營主體——互助社團、合作社、相互保險組織與國家聯(lián)系緊密，提供健康、社工和保險服務，如提高生活質(zhì)量、組織社會工作、文化活動等，一些互助團體還有自己的醫(yī)院、養(yǎng)老院和康復中心。同時，西方?jīng)]有僅基于網(wǎng)絡提供互助計劃的機構(gòu)，相互保險組織提供的服務涵蓋網(wǎng)絡互助計劃的功能。我國現(xiàn)代互助保障以民間自發(fā)為主，發(fā)展時間相對較短，缺乏國家、社會(包括社會組織、居民)、市場合作下的共同推動，與基本社會保障制度以及市場化的商業(yè)保險相比競爭力不足。網(wǎng)絡互助近年來發(fā)展迅猛，但在缺乏社會互助制度基礎的情況下，發(fā)展為大范圍的以互聯(lián)網(wǎng)為媒介的網(wǎng)絡互助產(chǎn)品，其運營主體實質(zhì)上為普通互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，組織和資金風險較高，部分成為圈錢詐騙的工具。

二、中國現(xiàn)代互助保障的概念界定與類型分析

(一)中國現(xiàn)代互助保障的概念界定

現(xiàn)有政策文件和學術(shù)研究多是針對相互保險、資金互助和網(wǎng)絡互助的分別界定，少有研究對互助保障進行相對寬泛的定義(14)王三秀：《論科技脫貧型農(nóng)民互助保障組織的現(xiàn)實發(fā)展——欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民科技脫貧路徑新探》，《廣西民族大學學報》(哲學社會科學版)2008年第6期。(15)陳鵬、穆希琳：《我國工會互助保障的發(fā)展現(xiàn)狀與意義》，《人民論壇》2020年第22期。?！断嗷ケｋU組織監(jiān)管試行辦法》將相互保險界定為具有同質(zhì)風險保障需求的單位或個人，通過訂立合同成為會員，并繳納保費形成互助基金，由該基金對合同約定的事故發(fā)生所造成的損失承擔賠償責任，或者當被保險人死亡、傷殘、疾病或者達到合同約定的年齡、期限等條件時承擔給付保險金責任的保險活動?！掇r(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》將農(nóng)村資金互助社界定為經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村農(nóng)民、農(nóng)村小企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社社員自愿入股組成，為農(nóng)村資金互助社社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務的合作制的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構(gòu)。網(wǎng)絡互助計劃指互聯(lián)網(wǎng)聚集身處同質(zhì)風險的群體，基于信任機制和契約精神，以達成互助協(xié)議的方式組成互助團體，當特定會員觸發(fā)協(xié)議約定的互助事件時，團體會員有義務通過分攤一定互助金額來給予經(jīng)濟援助，以此獲得身處相同情況時獲得救助的權(quán)利的保障計劃等(16)張宗良、龐楷：《類保險網(wǎng)絡互助的性質(zhì)厘定、風險識別與監(jiān)管對策》，《金融與經(jīng)濟》2019年第12期。。

結(jié)合上文對中西方互助保障歷史溯源以及對現(xiàn)有相關概念的分別界定，中國現(xiàn)代互助保障的共性特點主要包括：一是區(qū)別于基本社會保障和商業(yè)保險的非營利性社會保障方式；二是需要形成互助基金，為成員參與的互助小組(社群共同體)及其聯(lián)合體提供穩(wěn)定的救助、保險，在此基礎上，可以衍生金融功能，拓展托幼、養(yǎng)老、醫(yī)療、體育等其他福利服務。進一步講，參照西方國家穩(wěn)定長期的互助保障發(fā)展模式并基于中國的社會主義國家國情，可以探索將互助保障逐步明確為國家社會保障的組成部分，成為基本社會保障的重要補充，而不僅是一種民間自發(fā)的保障形式，可通過創(chuàng)新黨委領導、政府負責、社會參與、市場經(jīng)營，尤其是發(fā)揮縣(市、區(qū))、市、省、國家級的銀行、保險類國有企業(yè)、社會保險管理中心和群團組織、基層自治組織、樞紐型社會組織的作用，在社會與市場之間形成良性的合作制衡關系。綜上，如圖1所示，中國現(xiàn)代互助保障可以界定為：在黨委領導、政府負責下，由企業(yè)、社會組織等運營，群團組織、基層自治組織、樞紐型社會組織等監(jiān)管，以互助小組及其聯(lián)合為組織特點，形成互助基金，為成員提供相互保險、資金互助、網(wǎng)絡互助等服務活動的非營利性的社會保障方式。

圖1 中國現(xiàn)代互助保障的概念圖示

需要說明的是，橫向來看，不論是農(nóng)村抑或城市，都需要具有較高公信力的群團組織、基層自治組織、樞紐型社會組織作為中介，引導組織民眾參與到互助保障中，具體工作內(nèi)容是在黨委領導、政府指導支持下進行業(yè)務發(fā)展；關注中低收入群體；培養(yǎng)會員與會員之間互助合作，會員與組織之間相互信任。同時，可引入專業(yè)的銀行、保險公司(尤其是央企或國企)進行經(jīng)營。縱向來看，從體系建設角度，互助保障的發(fā)展方向在于通過國家推動逐步完善法規(guī)制度、機構(gòu)設置、資金支持和社會宣傳，基層因地制宜創(chuàng)新實踐逐步提高統(tǒng)籌層次，探索以國有大型銀行、保險企業(yè)為經(jīng)營主導，與各類互助組織合作推動，建立縣(市、區(qū))、市、省、國家級的包含資金互助、相互保險、網(wǎng)絡互助等在內(nèi)的互助保障體系、互助合作組織體系，納入到社會保障制度中，并進一步向互助合作社會共同體和互助合作經(jīng)濟體過渡和發(fā)展；從組織建設角度，應當推動國家領導下的社會和市場的合作制衡，不斷提高各類資金互助、相互保險、網(wǎng)絡互助組織(小組)的規(guī)范化、互助合作化程度以及可持續(xù)運轉(zhuǎn)能力，增強互助保障的穩(wěn)定性和實用性。

(二)中國現(xiàn)代互助保障的類型劃分

結(jié)合近年來調(diào)研的相互保險、農(nóng)村資金互助社、網(wǎng)絡互助計劃典型案例，從功能定位、互助目的、籌資方式、分配方式、運營方式五個方面探討中國現(xiàn)代互助保障的類型劃分(17)調(diào)研案例包括：眾惠財產(chǎn)相互保險社、陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司、康愛公社、相互寶、浙江瑞安匯民農(nóng)村資金互助社、山東菏澤單縣禾農(nóng)聯(lián)合社資金互助部等。。總體而言，我國現(xiàn)有的互助保障以提供補充保險為主，互助目的較多體現(xiàn)為遭受各類風險后獲得的各種經(jīng)濟補償；資金互助則致力于提供少量資金救助以及發(fā)展性合作生產(chǎn)的借貸需求，本質(zhì)上是為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展或農(nóng)民辦理自身事務籌集資金。

1.功能定位。按照功能定位劃分，互助保障可分為維系基本生存的救助類互助、保障基本生活的保險類互助以及滿足發(fā)展需要的儲蓄借貸類互助。維系基本生存的救助類互助一般是對社員項目或個人提供單向的、及時性的資金救助，如調(diào)研的資金互助社都開展了為遭受意外的會員提供無息小額信貸以度過危難、快速解決社員用錢難問題的項目。保障基本生活的保險類互助通過互助基金對合同約定的項目承擔給付互助金責任并實現(xiàn)風險共擔，以相互保險與網(wǎng)絡互助計劃為主，提供的保障皆為保險或類保險功能。如，眾惠財產(chǎn)相互保險社主營業(yè)務包括信用保險、短期健康和意外傷害保險等服務；康愛公社運營意外身故、疾病等40個互助社，各互助社根據(jù)對應特點分屬于大病無憂、意外互助、病友互助、婦女兒童、爸媽老人、專項增強、同城互助7個模塊。滿足發(fā)展需要的儲蓄借貸類互助一般指為社員提供儲蓄利息、分紅以及養(yǎng)老、醫(yī)療、文體娛樂等衍生服務的互助保障項目，如，禾農(nóng)聯(lián)合社資金互助部主要作為儲蓄與借貸功能的農(nóng)村互助合作金融機構(gòu)，也通過開展居家養(yǎng)老“幸福小院”公益服務、運營養(yǎng)老機構(gòu)等方式擴大會員范圍、反哺會員福利服務。

2.互助目的。按照互助目的劃分，互助保障可分為籌資為主型和經(jīng)濟補償型?；I資為主型是基于資金需求的互助保障，用零存整取的方式滿足會員某種金融需求，會員的付出與回報相對確定(18)粟芳、熊婧、湯薇：《網(wǎng)絡互助的理論屬性探討》，《保險研究》2020年第7期。。例如，禾農(nóng)資金互助社和匯民資金互助社均主要開展信用互助業(yè)務，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民自愿籌資組成，為糧食種植、農(nóng)產(chǎn)品養(yǎng)殖籌集資金，會員出資將影響其在股東大會中的權(quán)利。除救助性質(zhì)的貸款外，資金互助社的存儲利率和貸款利率大多高于銀行利率，但借還門檻低、速度快。主要以解決農(nóng)民社員生產(chǎn)生活中的小額、分散的資金需求為核心理念，不以盈利為目的，堅持立足在農(nóng)村，社員管理，民主決策，公開透明，充分體現(xiàn)互助共濟精神。經(jīng)濟補償型是風險發(fā)生后進行經(jīng)濟補償?shù)幕ブＵ希竿ㄟ^將少數(shù)會員的風險分攤到大多數(shù)會員，滿足互助會員對風險保障的需求，會員的付出與回報因風險的不確定性而不確定。如，眾惠財產(chǎn)相互保險社貨車司機專屬普惠計劃，為特定群體提供住院、特藥、猝死等經(jīng)濟補償，會員全年保費依據(jù)受助者人數(shù)、總會員數(shù)確定，互助計劃整體的投入產(chǎn)出比存在動態(tài)變化。

3.籌資方式。按照籌資方式劃分，互助保障可分為政府資助為主型、社會捐助為主型、會員籌集為主型和混合型?？傮w而言，由于互助保障的互保共濟性，互助保障以會員籌集為主型居多，也存在社會捐助為主型、政府資助為主型以及政府資助、社會捐助和會員籌集均占一定比例的混合型互助保障，如陽光農(nóng)業(yè)互助保險可享受國家對投保農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個人的中央財政補貼和農(nóng)場補貼。相互保險公司的籌資劣勢也較為明顯，本質(zhì)上仍屬非營利保險組織，無法利用股票證券籌集資金，規(guī)模與償付能力發(fā)展易受限。眾惠相互保險通過借款方式籌集10億元初始運營資金，后續(xù)資金籌集除保險銷售外還包括借款、捐贈和發(fā)行債券工具等。農(nóng)村資金互助的籌資與服務形式通常為一定區(qū)域內(nèi)的村民及企業(yè)按照一定規(guī)則出資，形成以社員間借貸為主的信貸基金。

4.分配方式。按照分配方式劃分，互助保障可分為定額分配型和定比分配型。定額分配型一般指將互助金按照事先約定的定額一次性直接給付，如相互寶重疾互助計劃，根據(jù)年齡與歷史分攤金額不同，初次確診目錄內(nèi)重大疾病即給付5萬、10萬、30萬不等的互助金。定比分配型強調(diào)權(quán)利與義務需對等，多表現(xiàn)為保費義務與保額權(quán)利存在比例差別、股金投入與貸款額度成比例。如，眾惠相互保險事先確定意健險(意健險是人身意外傷害保險和健康保險的綜合簡稱)繳費方式分為躉交5萬元起、3年交1.5萬元起、10年交0.5萬元起，不同繳費方式與數(shù)額享受的保額待遇均有一定差異。網(wǎng)絡互助的分配風險在于：由于監(jiān)管制度不完善往往無法形成資金池，只能針對賠付金額進行資金收取并立即賠付?？祼酃缂词鞘盏缴鐔T互助金后立即將互助款打入受助成員賬戶，屬于直接分配，但相互寶在收取互助金到賠付過程中有一定的時間差，仍屬于統(tǒng)籌分配，有一定的資金聚集風險。

5.運營主體。按照運營主體劃分，互助保障主要包括企業(yè)運營和社會組織運營。在工商部門注冊的為企業(yè)運營，在民政部門注冊的為社會組織運營。目前在工商部門注冊的企業(yè)中，相互保險組織和資金互助組織經(jīng)中國銀保監(jiān)會批準設立，接受中國銀保監(jiān)會派出機構(gòu)的監(jiān)督管理，農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)農(nóng)業(yè)部批準設立，接受農(nóng)業(yè)部門的管理監(jiān)督。如，眾惠財產(chǎn)相互保險社與陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司為銀保監(jiān)會批準的相互保險組織(企業(yè))，浙江瑞安匯民農(nóng)村資金互助社、山東菏澤單縣禾農(nóng)聯(lián)合社資金互助部為銀保監(jiān)會批準的資金互助組織(企業(yè))。其他一些網(wǎng)絡互助企業(yè)實際為普通互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)，許可經(jīng)營范圍不包含保險業(yè)務，仍處于無監(jiān)管狀態(tài)。企業(yè)運營的相互保險治理架構(gòu)與監(jiān)管體系較為嚴格，需嚴格按照保險法等政策法規(guī)要求頒布管理章程，公示經(jīng)營信息。而與企業(yè)運營相比，社會組織運營的職工及行業(yè)相互保險亦設有組織管理章程，但相關經(jīng)營信息公開內(nèi)容不夠全面。

三、中國現(xiàn)代互助保障發(fā)展面臨的困境與挑戰(zhàn)

目前我國現(xiàn)代互助保障整體處于起步階段，以自下而上的民間探索為主，缺乏制度保障、政策支持、多元主體的合作制衡，在與市場產(chǎn)品的競爭中也處于劣勢地位。

(一)法律法規(guī)制度體系不完善

目前，主要的問題是法律資質(zhì)認證不明確。當前《中華人民共和國保險法》并未對相互保險作出規(guī)定，且未對既有實踐中的相互保險組織進行回應。網(wǎng)絡互助既不符合《中華人民共和國保險法》和《相互保險組織監(jiān)管試行辦法》法律規(guī)范下的“保險”，又因其存在大健康推薦或保險轉(zhuǎn)化等盈利模式而不屬于傳統(tǒng)意義上的“互助”，農(nóng)村資金互助社的相關法規(guī)也僅有《農(nóng)村資金互助社暫行規(guī)定》等規(guī)范性法律文件，對于內(nèi)部資金互助缺乏明確指導和規(guī)定。同時，現(xiàn)有法律規(guī)定適用也較為混亂。如，在農(nóng)機互助保險合同糾紛案件中，一部分案件是依據(jù)互助保險合同的約定確定賠償責任，一部分案件則是依據(jù)《中華人民共和國保險法》來判決，有的案件判決書中認為涉案保險合同應作為無名合同適用《中華人民共和國合同法》等相關法律規(guī)定。

(二)組織監(jiān)管規(guī)范亟需優(yōu)化改進

組織監(jiān)管規(guī)范化問題較多。一是互助保障監(jiān)管機關不統(tǒng)一。大部分網(wǎng)絡互助平臺不符合《中華人民共和國慈善法》規(guī)定的慈善組織主體與銀保監(jiān)會關于保險或相互保險經(jīng)營資質(zhì)的界定，其母公司需在工商部門進行注冊、受到工信部門的管理，且又因其具有類似保險的社會救濟性質(zhì)，還涉及銀保監(jiān)會和民政部門的監(jiān)管，多頭監(jiān)管導致其發(fā)展阻力重重。二是互助保障信息披露非強制。大部分網(wǎng)絡互助平臺和社會組織運營的相互保險組織、資金互助組織沒有建立信息披露制度，對財務相關的收費信息做模糊處理。部分網(wǎng)絡互助平臺雖然成立基金會，卻是“一個班子，兩個牌子”，資金的管理依舊由平臺運營方全權(quán)主導；一些網(wǎng)絡互助平臺雖然選擇第三方金融機構(gòu)托管資金，但實際并無第三方獨立托管之實。三是農(nóng)村資金互助的監(jiān)管規(guī)范程度有待加強。農(nóng)村資金互助社實施屬地監(jiān)管原則，具體監(jiān)管交由縣(市、區(qū))級金融監(jiān)管部門執(zhí)行，但這一級別監(jiān)管部門人員通常配置不足，較難顧及資金互助社日常監(jiān)管(19)孟存鴿：《農(nóng)村資金互助社的治理困境與完善路徑》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2018年第11期。。

(三)社會互助理念日趨匱乏

社會互助理念的匱乏與農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)意義上的封閉性被打破成互相激化狀態(tài)，使得農(nóng)民互助和風險管理意識趨于淡薄。在部分地區(qū)的農(nóng)村資金互助社實踐中，社員很少關心農(nóng)村資金互助社的經(jīng)營情況，也幾乎未行使社員應有的基本權(quán)利，有些社員甚至從未參加過社員大會。城市社區(qū)同樣缺乏信任基礎，居民的互助服務、互助合作、互助保障意愿不強。與農(nóng)村相比，城市社區(qū)大多不具備土地產(chǎn)權(quán)與勞動生產(chǎn)功能，缺乏政府引導，往往難以建立資金互助關系。與政府和市場相比，社會互助宣傳不足。相互保險和網(wǎng)絡互助影響力有限，吸引居民主動參與互助能力不足。以互助為名義的詐騙和相互寶等網(wǎng)絡互助平臺倒閉浪潮進一步降低了居民參與互助保障意愿。

(四)運營主體定位不清且競爭力不足

運營主體定位不清，互助的非營利性與公司制企業(yè)的營利性難以兼容。不少網(wǎng)絡互助平臺雖打著互助旗號，但本質(zhì)上與公司制企業(yè)并無二致，其寬松的準入標準和平攤成本的定價方式更加容易導致低風險會員退出、運行成本上升的惡性循環(huán)(20)以相互寶為例，由于其健康觀察期僅為180天等寬松的規(guī)則設計，大量高健康風險人群涌入，造成道德風險，互助金分攤成本逐漸從2019年每半月不足0.1元攀升至2021年每半月超過7元，折合每年互助投入超過168元。根據(jù)螞蟻金服網(wǎng)絡互助行業(yè)白皮書的調(diào)查，79.5%網(wǎng)絡互助參與者的年收入低于10萬元，過高的參與成本極大削弱參與者的互助意愿，相互寶陷入成員退出與運行成本上升的惡性循環(huán)，平臺最終難以為繼。。另外，近兩年各地出現(xiàn)的由多家央企保險公司、互聯(lián)網(wǎng)公司聯(lián)合運營的惠民保普惠醫(yī)療險，保費低但保額高，雖然一定程度代表了互助保障的中國特色創(chuàng)新方向，但市場的原始行動力是利潤，如果沒有與互助組織的合作制衡，其本質(zhì)仍是政府補貼的商業(yè)保險。互助保障競爭力不足，運營相互保險、網(wǎng)絡互助、資金互助的社會組織、企業(yè)因多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民間組織或民營企業(yè)，經(jīng)營能力較弱，缺乏政府信用背書，無法與大型商業(yè)保險、國企央企相競爭，盈利能力和可持續(xù)性堪憂。從技術(shù)控制角度來看，不專業(yè)的第三方評估機構(gòu)和不完善的平臺監(jiān)督機制導致在大量互助事件發(fā)生時也極易擴大網(wǎng)絡互助的賠付損失。

四、中國現(xiàn)代互助保障的發(fā)展方向及相關對策

互助保障既是社會保障中不可缺少的部分，也是社會互助的高級形式，應以互助保障推動社會互助發(fā)展和互助社會建設，使其兼具保障和治理的雙重作用。具體而言，互助保障通過國家領導的社會、市場的合作制衡，讓普通居民，尤其是中低收入群體參與到自己的保障給付和收益中，既可以降低國家的保障壓力，補充國家保障靈活性低、市場產(chǎn)品趨利屬性等不足，也可以提高成員共同體意識和參與意識，提升成員社會保障及福利服務水平，增進保險、金融等市場信任，促進國家保障、互助保障、保險金融市場共同發(fā)展，推動建設共建共治共享的現(xiàn)代社會治理格局。要使互助保障真正發(fā)展起來，最重要的是凝聚居民普遍需求，并在此基礎上形成制度體系、組織規(guī)范、價值理念和行動指南。

(一)制度體系：完善頂層制度設計

盡快出臺規(guī)范相互保險、資金互助、網(wǎng)絡互助等的法律法規(guī)、指導意見以及指導細則。一是明確互助保障運營主體的非營利屬性，純市場的參與經(jīng)營應在與互助保障運營主體合作基礎上進行。二是明確規(guī)定各方責任。在財政和稅收支持、市場監(jiān)管、巨災風險分散、各級政府責任劃分等方面應當作出規(guī)定，謹慎確定相互保險經(jīng)營機構(gòu)的清算和退出原則，以制度強制力保證其實施(21)可參考農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、中國銀保監(jiān)會辦公廳《關于推進漁業(yè)互助保險系統(tǒng)體制改革有關工作的通知》中的體制改革經(jīng)驗，由漁業(yè)互保協(xié)會(民政部批準的社會組織)發(fā)起組建具有獨立法人資格、專業(yè)性的相互保險機構(gòu)，新成立的相互保險機構(gòu)與中國漁業(yè)互保協(xié)會脫鉤，受銀保監(jiān)會監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導。各地方協(xié)會滿足專業(yè)相互保險組織設立條件則成立省(市)級相互保險機構(gòu)，不具備專業(yè)條件則成為全國性相互保險公司的分支機構(gòu)。新成立的相互保險機構(gòu)既具備保險機構(gòu)的專業(yè)性，又得到政府指導支持。。

(二)組織規(guī)范：強化組織監(jiān)管規(guī)范

逐步理順互助保障相關各類互助組織的管理和服務責任，強化互助保障的組織監(jiān)管機制。一是統(tǒng)一相互保險組織的主管部門為國務院保險監(jiān)督管理機構(gòu)，并接受相關部委指導，提升相互保險組織的業(yè)務能力、覆蓋范圍、統(tǒng)籌層次，推動相互保險組織連鎖化運營，與大型保險公司建立再保險、合作險種、共同理賠等合作伙伴關系。二是建立互助保障籌資與分配的會員公開制度，通過信息嚴格公開維護互助保障的互助特征。三是明確網(wǎng)絡互助平臺必須與線下互助組織合作發(fā)展。網(wǎng)絡互助不能因其有動輒百萬會員而認為它是實現(xiàn)了“互助”，而應將網(wǎng)絡平臺作為工具，通過線下互助組織的自我監(jiān)督、規(guī)范，以及資金風險的外部監(jiān)督，逐步實現(xiàn)互助保障規(guī)?；突ヂ?lián)網(wǎng)化。四是加強對農(nóng)民專業(yè)合作社中成立資金互助部的組織監(jiān)管，提升其管理運營的統(tǒng)籌層次和規(guī)范化水平。在屬地監(jiān)管的基礎上，深化落實農(nóng)村資金互助外部審計和社會監(jiān)督。

(三)價值理念：培育社會共同體、共同富裕和互助保障觀念

互助保障是一種探索將人的主動參與真正納入進來的社會互助和社會保障方式，需要社會價值的培養(yǎng)。一是需要在全社會范圍內(nèi)樹立互助合作、互利互惠、共同富裕的良好風尚，鼓勵和而不同，美美與共，培育新時代社會共同體意識。二是互助保障實際是建立在圈層化的互助組織基礎上的一種保障形式，需要與互助組織、互助參與、互助合作、互助服務以及互助社會建設等進行共同探索。三是探索農(nóng)村資金互助向城市拓展，發(fā)展大型連鎖社區(qū)基金會或銀行回歸、拓展居民資金互助屬性，倡導居民共同捐資建設社區(qū)/社群，拓展教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等會員普惠服務，試點進行小額信貸、會員普惠服務、與周邊商家共同開展會員消費部分存入互助賬戶的間接互助等。四是從國家層面提倡互助保障與社會保障其他層級相銜接，推動養(yǎng)老保障第二、三支柱從企業(yè)、個人保障向企業(yè)、個人、現(xiàn)代互助保障相結(jié)合拓展。

(四)行動指南：明確互助保障的黨委、政府、社會、市場共同責任

互助保障作為社會保障的重要組成部分，面臨社會自身能力的先天不足，需要國家尤其是黨的領導推動建立完善。一是整合各類運營主體，充分發(fā)揮黨領導的群團組織、村居委會、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、草根組織等基層自治組織體系的作用。可從農(nóng)村開始，在村級組織下設農(nóng)業(yè)相互保險工作小組、資金互助部，逐步培育獨立的相互保險公司、相互保險組織、資金互助社(22)可借鑒江蘇張家港發(fā)展鄉(xiāng)村醫(yī)療互助經(jīng)驗，由政府出臺指導意見，完善籌資、償付、供給制度設計，企業(yè)運用先進技術(shù)測算保障規(guī)模并提供專業(yè)服務，村居民主決策，村民廣泛參與。。二是由國家認定出臺互助組織合作企業(yè)名錄，依托大型商業(yè)保險公司成立相互保險公司/組織，普惠型保險產(chǎn)品也需要與互助組織合作并接受監(jiān)督，保證其真實普惠?，F(xiàn)有的職工醫(yī)療互助保障以及各地主推的“惠民?！睉斨鸩矫鞔_相互保險性質(zhì)，對會員公開透明，不能模棱兩可或做成變相的商業(yè)保險。三是國有銀行可以逐步探索與互助組織合作開展面向中低收入群體的資金互助保障及福利服務。