■ 王偉紅 季愷陽 馬運芝

（山東財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院，山東濟南 250014）

一、引言

2013年，十八屆三中全會明確提出以“管資本”為主的國資監(jiān)管方式完善國資管理體制的新要求，將“國資委—國有資本投資運營公司—國有企業(yè)”三級架構(gòu)管理模式作為深化國企改革的主路徑。國有資本投資運營公司首次被提及。2014年7月中糧集團和國投集團在“四項改革”試點中被選擇作為國有資本投資公司首批試點企業(yè)。2015年8月《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》頒布實施，2018年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，文件更加詳細具體地對國有資本投資運營公司改革試點的要求、內(nèi)容、具體實施步驟、配套政策和組織實施做出了明確規(guī)范。中央及地方國企響應(yīng)國家政策號召，加強對兩類公司的改革推進。

二、國投集團的國有資本投資公司改革實踐

（一）國投集團簡介

1995年，國家開發(fā)投資集團有限公司（以下簡稱“國投集團”）成立，注冊資本達338 億人民幣。國投集團作為首批國有資本投資公司改革試點企業(yè)之一，是中央層面唯一的一家大型投控型國有企業(yè)，由國務(wù)院國資委直接管理。國投集團通過不斷完善企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮自身優(yōu)勢，逐漸形成四大主業(yè)：基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、金融及服務(wù)業(yè)、前瞻性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和國際業(yè)務(wù)。其旗下有眾多控股企業(yè)，其中包括9 家上市子公司。

（二）國投集團改革歷程

國投集團不斷進行改革，經(jīng)歷了基礎(chǔ)建設(shè)期、快速發(fā)展期、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期（見圖1），形成了相對完善的四大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為以后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

圖1 國投集團改革時間軸

1995-2002年是國投集團第一階段改革。這一階段的主要改革成果是實現(xiàn)了集團總部與控股子公司之間的兩層母子公司管理體制，對原有6 家專業(yè)投資公司劃轉(zhuǎn)的主營業(yè)務(wù)進行優(yōu)化，清理低效資產(chǎn)，突出電力、交通等主業(yè)，并于2001年成立資產(chǎn)管理公司。

2002-2012年是第二階段改革。國投集團在綜合考量國內(nèi)外發(fā)展形勢的基礎(chǔ)上，調(diào)整集團業(yè)務(wù)布局，將原來劃轉(zhuǎn)并入的業(yè)務(wù)逐漸分離、整合，形成三足鼎立的業(yè)務(wù)框架，包括實業(yè)、金融和資產(chǎn)經(jīng)營，逐漸打開金融市場，涉及基金管理、信托業(yè)務(wù)和財務(wù)性投資等主要領(lǐng)域。

2013年至今是國投集團第三次大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，國投集團在保持高速發(fā)展的同時也實現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，構(gòu)建了四大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點提高前瞻性新型產(chǎn)業(yè)的比重，降低傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比例。2014年，“四項改革”試點確定將國投集團改組為國有資本投資公司。這一期間，國投集團積極優(yōu)化資源配置，調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，通過落實功能定位、改革資本運營模式和完善管理體制機制，實施“六個轉(zhuǎn)變”戰(zhàn)略，形成了具有自身特點的“四試一加強”改革戰(zhàn)略，明確了國投集團改革的發(fā)展定位和方向。國投集團積極推動改革協(xié)同效應(yīng)，將國有資本投資公司改革與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、混合所有制改革、激勵機制改革、分類授權(quán)改革等相結(jié)合，使國有資本在不斷的循環(huán)流動中得到保值增值。截止2018年末，資產(chǎn)總額達5 823 億元，集團完成合并收入1 358 億元，利潤193 億元。2013-2018年間，國投集團總資產(chǎn)增長67.27%，所有者權(quán)益增長83.94%，自2013年起即突破千億。國投集團通過其獨特的“資產(chǎn)經(jīng)營與資本經(jīng)營相結(jié)合”運營模式，以股權(quán)運作為主要手段，實現(xiàn)企業(yè)價值和收益的雙重提升，為國資管理體制改革和國企改革提供創(chuàng)新性的協(xié)同改革借鑒經(jīng)驗。

三、國有資本投資公司改革對國投集團的績效影響評估

由于國投集團2014年中期開始試點改革，短期內(nèi)的改革成果難以在財務(wù)數(shù)據(jù)上有明顯反映。因此本文將2015年作為改革前后分割時間點，選取2013-2018年共6年的數(shù)據(jù)，運用杜邦分析法探究改革試點是否提升了國投集團的績效?？紤]到企業(yè)績效受行業(yè)發(fā)展趨勢影響，增加對行業(yè)績效的分析以排除其趨勢影響。在國投集團的四大戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)中，電力行業(yè)和金融服務(wù)業(yè)的營業(yè)收入和利潤占比最高，因此采用這兩個行業(yè)上市公司績效指標的平均值來代表行業(yè)水平，數(shù)據(jù)來源于國泰安數(shù)據(jù)庫，國投集團的績效數(shù)據(jù)來源于歷年合并財務(wù)報表和社會責任報告。

（一）凈資產(chǎn)收益率分析

凈資產(chǎn)收益率（ROE）代表股東權(quán)益和國有資本運營效率的高低和質(zhì)量的好壞。2013-2015年間國投集團ROE 沒有顯著變化，趨于穩(wěn)定，其總體水平是電力行業(yè)的1.51 倍，是金融服務(wù)業(yè)的1.79 倍。圖2的趨勢線可以看出，在行業(yè)平均水平上升的情況下，國投集團的ROE 基本趨于平緩，2015年低于行業(yè)平均水平。2015年行業(yè)ROE 水平達到最高峰，電力行業(yè)和金融服務(wù)業(yè)分別是國投集團的1.14 倍和1.96 倍。之后行業(yè)進入下行階段，但國投集團的ROE 并未呈現(xiàn)出明顯下降趨勢。這說明國投集團在國有資本投資公司改革之前ROE 水平明顯低于行業(yè)發(fā)展水平，而改革之后能夠抗衡行業(yè)下滑趨勢，保持穩(wěn)定，且在2016年略有上升，平均水平趕超兩個行業(yè)，故認為國有資本投資公司改革提升了國投集團的企業(yè)整體績效和運營效率。

圖2 國投集團2013-2018年凈資產(chǎn)收益率對比

（二）總資產(chǎn)凈利率和權(quán)益乘數(shù)分析

根據(jù)杜邦分析的第二層，凈資產(chǎn)收益率受權(quán)益乘數(shù)與總資產(chǎn)凈利率（ROA）的共同影響。圖3-4中，改革之前國投集團的權(quán)益乘數(shù)明顯高于兩大行業(yè)；2015-2018年，金融服務(wù)業(yè)的權(quán)益乘數(shù)有所上升，電力行業(yè)的權(quán)益乘數(shù)有所下降，上升與下降的互補效應(yīng)使得國投集團的權(quán)益乘數(shù)趨于平緩，基本處于兩大行業(yè)中間，與改革前相比略有下降但整體變化不大。就ROA 而言，電力行業(yè)和金融服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)明顯下降趨勢，下降幅度分別達到37.45%、78.04%，但國投集團仍然能夠保持持續(xù)增長趨勢，增長幅度達11.31%。改革試點執(zhí)行一年后，國投集團ROA 在行業(yè)水平整體下降的情況下呈現(xiàn)良好態(tài)勢，穩(wěn)步增長且高于改革前的增長速度。2017年國投集團ROA 趕超電力和金融行業(yè)，整體表現(xiàn)優(yōu)于行業(yè)水平?？傮w來看，國投集團的ROA 整體變動趨勢與ROE 相似，這說明ROE 的良好態(tài)勢并不是以高杠桿為代價，而是主要受ROA 驅(qū)動影響，反映出國有資本投資公司改革后國投集團的盈利能力得到改善。

圖3 國投集團2013-2018年營業(yè)凈利率對比

圖4 國投集團2013-2018年總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率對比

（三）總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率和營業(yè)凈利率分析

根據(jù)杜邦分析的第三層，ROA 的提升得益于營業(yè)凈利率和總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率的驅(qū)動。2013-2015年間，國泰安數(shù)據(jù)庫中缺乏金融服務(wù)行業(yè)2013-2014年的營業(yè)凈利率和總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率數(shù)據(jù)，因此趨勢分析時只與電力行業(yè)相比。如圖5和圖6所示，在此期間國投集團與電力行業(yè)的營業(yè)凈利率均呈現(xiàn)上漲趨勢，且國投集團的變動幅度是電力行業(yè)變動幅度的41.61%，相對而言更為穩(wěn)定。同時期電力行業(yè)和國投集團的總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率均呈現(xiàn)下降趨勢，國投集團的變動幅度是行業(yè)水平的1.84 倍。2015-2018年間，兩大行業(yè)的營業(yè)凈利率和總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率均呈現(xiàn)下降趨勢。國投集團的總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率與行業(yè)變動基本平行，周轉(zhuǎn)速度仍主要受行業(yè)影響；集團的營業(yè)凈利率呈現(xiàn)出明顯上漲趨勢，雖然2018年受金融服務(wù)業(yè)影響略有下降，但下降幅度僅為金融服務(wù)業(yè)的35.83%。綜上可得，國有資本投資公司改革在一定程度上使國投集團的資產(chǎn)周轉(zhuǎn)能力有所提高；改革后的行業(yè)下降期并沒有拉低國投集團營業(yè)凈利率平均水平，相反呈現(xiàn)出上漲趨勢，其相對變化趨勢與ROA 一致，所以認為國有資本投資公司改革通過提高國投集團營業(yè)凈利率來驅(qū)動ROA 的改善。

圖5 國投集團2013-2018年權(quán)益乘數(shù)對比

圖6 國投集團2013-2018年總資產(chǎn)凈利率對比

四、國有資本投資公司改革對國投集團績效影響的機理分析

（一）落實功能定位

1.服務(wù)國家戰(zhàn)略目標國有資本投資公司要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全。國投集團踐行國有資本應(yīng)該服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標的基本要求，重視環(huán)保和科技投入。在環(huán)境保護方面，由于統(tǒng)計局未發(fā)布2018年全國環(huán)境治理投資比率，因此選取2013-2017年數(shù)據(jù)進行對比分析，衡量以下兩個指標，公式如下所示：

圖7可以看出，2013-2017年國投集團的環(huán)境治理水平顯著高于全國水平。2015-2017年間，在全國水平下降的情況下，國投集團的環(huán)境治理投資比率仍然維持較穩(wěn)定的增長。除此之外，節(jié)能減排與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當前經(jīng)濟發(fā)展的具體目標，國投集團在五年間的萬元產(chǎn)值綜合耗能持續(xù)下降，平均降幅為7.65%，遠高于五年間的全國平均水平4.56%。

圖7 國投集團2013-2017年環(huán)境保護水平

企業(yè)的競爭力主要來自于創(chuàng)新能力，可通過企業(yè)對創(chuàng)新活動的投入在營業(yè)收入中所占比例考察。如圖8所示，全國上市國企的技術(shù)投入比率維持在1-2% 之間，但國投集團的技術(shù)投入比率在2015年之前未突破1%，2015年之后該指標有維持并突破1% 的趨勢。國投集團的技術(shù)投入率與電力行業(yè)相比相對較高，改革前三年平均水平高于電力行業(yè)1 倍，改革后三年平均水平高于電力行業(yè)1.12 倍，由此可以看出，國投集團在創(chuàng)新研發(fā)方面的投入持續(xù)加大，創(chuàng)新能力顯著優(yōu)于國企電力行業(yè)水平。

圖8 國投集團2013-2018年技術(shù)投入比率對比

國投集團環(huán)境和創(chuàng)新表現(xiàn)優(yōu)異的原因主要有以下兩方面：首先，國家相關(guān)政策和改革的推動實施。國家對環(huán)保體制的改革力度不斷加強，以中央環(huán)保巡視組和督查組為手段強化對各地方政府的問責制度。在科技創(chuàng)新方面，國家出臺的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》是激勵企業(yè)強化創(chuàng)新的總規(guī)劃。此后，國務(wù)院相繼出臺政策推動創(chuàng)新力量帶動企業(yè)持續(xù)發(fā)展，逐步建立產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。這一系列政策推動了國投集團的環(huán)境治理和科技創(chuàng)新。其次，注重自身的發(fā)展。在環(huán)境保護方面，國投集團加強對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改革，逐漸剝離基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中耗能大、污染大的煤炭產(chǎn)業(yè)，對電力行業(yè)進行產(chǎn)業(yè)調(diào)整，逐漸轉(zhuǎn)向光能、風能發(fā)電，不斷降低污染水平。在創(chuàng)新能力方面，國投集團不斷加強國家級創(chuàng)新平臺和省部級創(chuàng)新平臺建設(shè)，加強公司生物能源研發(fā)等方面的技術(shù)研究，為促進企業(yè)發(fā)展注入推動力。

2.發(fā)展集團戰(zhàn)略目標

以國家戰(zhàn)略目標為導(dǎo)向，結(jié)合國有資本投資公司加大產(chǎn)業(yè)培育、開展投融資的功能定位，國投集團制定了以改善原有產(chǎn)業(yè)推進轉(zhuǎn)型升級、引導(dǎo)培育新興產(chǎn)業(yè)為主的戰(zhàn)略定位。國投集團對業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，由原有三大支柱產(chǎn)業(yè)逐漸形成現(xiàn)在的四大戰(zhàn)略主業(yè)。

（1）國投集團推動電力板塊結(jié)構(gòu)優(yōu)化。集團的發(fā)電能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化以促進光潔產(chǎn)能的輸出，加強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動供給側(cè)改革，降低火電比例，風電、水電裝機量成倍增長，結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。

（2）對煤炭業(yè)務(wù)進行整合分離。隨著新能源的興起，國投集團在經(jīng)歷煤炭市場黃金十年后，開始對煤炭業(yè)務(wù)整合轉(zhuǎn)出。2014年，國投電力將其持有的旗下兩個煤炭公司51%的股份轉(zhuǎn)讓給國投煤炭投資（北京）有限公司。2016年國投集團將煤炭板塊所涉及的全部資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)交中煤集團和國源煤炭資產(chǎn)管理公司。截至2019年3月，國投集團完全退出煤炭業(yè)務(wù)。

（3）著重發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。國投集團自2014年以來進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，著重開發(fā)更具有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)來逐漸分擔基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展先進制造業(yè)、大健康、城市環(huán)保、生物質(zhì)能源等產(chǎn)業(yè)。2015年設(shè)立國投高新產(chǎn)業(yè)投資有限公司（國投高新）作為前瞻性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)投資平臺。2016年將股權(quán)投資基金作為進入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的有效途徑，成為管理基金規(guī)模最大的中央企業(yè)之一。2017年國投集團可引導(dǎo)5 000 億左右的社會資本，2018年基金板塊已實現(xiàn)利潤3.99 億，前瞻性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)調(diào)整已現(xiàn)成效。

（二）加強財務(wù)風險管控

綜合考慮多種風險因素，采用多變量綜合分析法，通過Z 計分模型對國投集團整體財務(wù)風險的相對趨勢進行更準確的衡量、評價與分析。Altman（1995）以非上市企業(yè)為樣本修正了Z 計分模型系數(shù)，具體模型和因子計算公式為：

Z=0.717X1+0.847X2+3.107X3+0.42X4+0.998X5

采用邢精平修正的Z 值分割點來進行評價分類（見表2），使之更適用于我國企業(yè)的財務(wù)風險分析。

表1 Z 計分模型計算公式

表2 Z 計分模型修改后的評價分類

選取國投集團2013-2018年數(shù)據(jù)，計算 6年的風險因子數(shù)值及Z 值（見表3），對比改革前后財務(wù)風險變化走勢，判斷國有資本投資公司改革對國投集團財務(wù)風險的影響。

表3 國投集團2013-2018年風險因子及Z 值

由圖9可以看出，國投集團2013-2018年的Z值介于0.5-1.2 之間，財務(wù)風險不高，處于中間水平。2013-2015年國投集團Z 值持續(xù)降低，三年平均Z 值為0.5801，下降幅度達到10.46%，風險有所升高。Z值降低主要受風險因子X1和X5影響，表明國投集團風險升高的主要原因是主業(yè)收益和資產(chǎn)流動性下降。2015年之后，Z 值不斷升高，平均Z 值為0.5804，上升幅度達到7.74%。該階段風險降低主要受益于X1、X4和X5風險因子數(shù)值增加，其中X1由負轉(zhuǎn)正，表明營運資金在波動中逐漸增加，X4說明企業(yè)的良好前景帶動投資價值提高，X5則代表主業(yè)收益升高。

圖9 國投集團2013-2018年Z 值及風險因子

國投集團風險因子變動的可能原因是：首先，國投集團通過不斷開發(fā)、收購新項目來擴展業(yè)務(wù)范圍，從而導(dǎo)致短期內(nèi)流動性有所降低，風險上升。國投集團在2013年投產(chǎn)建成雅礱江流域水電開發(fā)集團，并通過國投資本這一旗下子公司完成對安信證券的收購。其次，2015年后，國投集團注重四大主業(yè)發(fā)展，前期投入的大型項目，如2014年開發(fā)的雅礱江水電和重慶頁巖氣等開始進入運作機制，逐步走入正軌，盈利能力增強。除此之外，集團組建的前瞻性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)平臺逐步完善，資金規(guī)模不斷擴大，收益增加。因此，國投集團資產(chǎn)流動能力得到改善，主業(yè)盈利能力不斷提高，發(fā)展前景更為廣闊。

（三）建立科學(xué)治理機構(gòu)

國投集團逐漸建立更加科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，形成日趨完善的三層管控體系。總部、子公司和出資企業(yè)之間以產(chǎn)權(quán)為紐帶、資本為媒介，將資本管理上升總部，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營責任下放到二、三層級，集團管控模式逐漸完善。國投集團主要采用“股權(quán)投資—股權(quán)管理—股權(quán)經(jīng)營”的運作模式，通過投資控股和戰(zhàn)略把控對集團四大戰(zhàn)略業(yè)務(wù)板塊進行管理，主要由其控股子公司承擔具體的業(yè)務(wù)經(jīng)營與資本運作。

1.“小總部，大產(chǎn)業(yè)”的運作結(jié)構(gòu)

（1）精簡總部機構(gòu)

國投集團明確了自身經(jīng)營重心下沉、重塑總部職能以激發(fā)集團活力的改革思路和目標，理順總部與子公司、被投資企業(yè)之間的權(quán)責邊界，對總部職能重新定位?？偛繉ψ庸镜墓芾硪怨蓹?quán)持有為聯(lián)系，以股東身份對控股（參股）公司行使相關(guān)權(quán)責，通過完善公司治理機制不斷將資本經(jīng)營責任真正落實到子公司。在此基礎(chǔ)上，國投集團開始精簡總部并對總部職能部分下放（見表4），對交叉職能進行整合，確保職能部門不缺位不重復(fù)，加強核心職能。

表4 國投集團總部職能部門及管理人員精簡

（2）分類授權(quán)子公司坐實“大產(chǎn)業(yè)”

國投集團強化內(nèi)部分類授權(quán)評價機制，擴大授權(quán)范圍，將總部壓縮的職能下放二級授權(quán)企業(yè)，提高集團總部與子公司和被投資企業(yè)之間的溝通效率，在授權(quán)的同時加強縱向戰(zhàn)略管控，完善溝通機制，降低成本，使整體運作結(jié)構(gòu)更加高效合理?？紤]到子公司數(shù)量多，涉及業(yè)務(wù)、市場化程度、管理要素和發(fā)展?jié)摿Σ煌?，國投集團根據(jù)自身特點建立了包含4 個維度14 個具體指標的全方位測評體系，對各子公司從外部條件、人才隊伍、公司治理和企業(yè)競爭四個方面進行評價打分，具體見圖10。自2015年開始，國投集團對國投電力、國投高新開展充分授權(quán)試點改革，下放70 多項權(quán)力，隨后對國投礦業(yè)、國投資本等10 多家子公司實行分類授權(quán)，逐漸形成更加完善的授權(quán)機制。

圖10 國投集團“小總部，大產(chǎn)業(yè)”的運作結(jié)構(gòu)

2.治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化

（1）規(guī)范的總部董事會結(jié)構(gòu)

在授權(quán)經(jīng)營體制下，國投集團不設(shè)股東會，由國資委行使出資人職責，將部分股東權(quán)責賦予集團董事會，由董事會制定公司戰(zhàn)略發(fā)展方向、決策投融資事項和董事派出事宜并對經(jīng)理層的選任、薪酬考核負責。如表5所示，國投集團的董事會結(jié)構(gòu)自2011年運作就比較符合規(guī)范，外部董事人數(shù)始終≥50%。外部董事有利于加強董事會獨立性，提高董事會決策效率和質(zhì)量。董事會內(nèi)部構(gòu)成科學(xué)合理，相輔助的專門委員會也逐漸到位。通過戰(zhàn)略委員會、戰(zhàn)略開發(fā)委員會的協(xié)助，更加專業(yè)有效地解決公司方針上的重大問題；在提名委員會、薪酬管理委員會協(xié)助下，更貼合企業(yè)實際地決定管理層的任用、辭退及資源選擇，提高公司重大決策準確性。2013-2015年間，董事會下設(shè)的專門委員會相繼投入運作，提高董事會執(zhí)行力度；2016年為了使董事會履職效率提高，資本運作更加高效，在董事長辦公會下設(shè)戰(zhàn)略開發(fā)委員會、金融基金及資本運作委員會等，在董事會授權(quán)范圍內(nèi)開展相關(guān)工作，協(xié)助董事會履行職責（見圖11）。

圖11 國投集團組織架構(gòu)

表5 國投集團2011-2018年董事會構(gòu)成

（2）優(yōu)化子公司治理結(jié)構(gòu)

國投集團董事會的重塑精簡優(yōu)化戰(zhàn)略，必然要求規(guī)范被授權(quán)企業(yè)的董事會構(gòu)成，保證二級子公司能勝任總部的授權(quán)事項并充分發(fā)揮其主要功能。因此，國投集團為明確子公司董事任職資格、工作職責、履職程序和考核辦法等內(nèi)容，制定了《子公司董事管理暫行辦法》和《董事庫建設(shè)方案》，優(yōu)化下級子公司法人治理結(jié)構(gòu)，重點加強董事會建設(shè)，切實履行分類授權(quán)，使其成為獨立的決策主體，減少總部決策事項。

國投集團開展職業(yè)經(jīng)理人改革試點，先后制定了《子公司推行職業(yè)經(jīng)理人制度指導(dǎo)意見(試行)》、《薪酬管理辦法》和《業(yè)績考核管理辦法》，對經(jīng)理人的選任、薪酬管理和業(yè)績考核等做出明確規(guī)范，以市場化方式對經(jīng)理人的薪酬水平和激勵機制進行優(yōu)化，薪酬分位直接與市場分位掛鉤。職業(yè)經(jīng)理人制度進一步厘清了董事會與經(jīng)理層之間的關(guān)系，消除部分行政色彩，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，通過契約化、市場化和專業(yè)化運作，提高集團各產(chǎn)業(yè)板塊競爭力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（四）健全監(jiān)督約束機制

國投集團建立大監(jiān)督體系，創(chuàng)新監(jiān)督工作機制和方式方法，運用信息化手段查核問題，實現(xiàn)監(jiān)督信息共享（見圖12），有效解決各監(jiān)督部門之間由于配合不到位而產(chǎn)生的權(quán)限交叉和監(jiān)督真空等問題。

圖12 國投集團的大監(jiān)督體系

1.審計監(jiān)督權(quán)上收總部，子公司不設(shè)審計機構(gòu)。由集團總部對審計進行集中改革，以審計部為牽頭單位，審計部和審計中心作為大監(jiān)督體系核心來整合各監(jiān)督力量。如果子公司必須設(shè)立審計機構(gòu)，則其相關(guān)業(yè)務(wù)須服從總部，由總部考察推薦審計機構(gòu)負責人。

2.由審計部和督察辦體系執(zhí)行相關(guān)審計事務(wù)。審計部負責制定監(jiān)督工作總計劃并督促其高效執(zhí)行，匯總各監(jiān)督力量在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題并及時對問題進行分類審核，最終將問題轉(zhuǎn)交督察辦體系，對發(fā)現(xiàn)的問題整改并將執(zhí)行情況反饋集團總部，形成審計閉環(huán)。在此體系中，專業(yè)監(jiān)督和職能監(jiān)督被整合在一起，全面融入企業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)。

3.加大整改和問責力度。設(shè)立稽查辦公室，針對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的財務(wù)、黨政和管理方面的問題，直接向董事會負責。逐漸推行內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度，充分發(fā)揮監(jiān)事會事中、事后監(jiān)督功能，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，使監(jiān)督管理、作業(yè)和成果共享在監(jiān)督工作平臺，實現(xiàn)運用一體化和系統(tǒng)化。通過積累、挖掘不同層面和角度的數(shù)據(jù)使監(jiān)督體系更加密切，監(jiān)督力量更加高效健全。

（五）提升資本運作能力

1.優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)

資產(chǎn)負債率是體現(xiàn)企業(yè)資本結(jié)構(gòu)和風險的指標。圖13中，2013-2015年國投集團資產(chǎn)負債率呈現(xiàn)上漲趨勢，2014年最高達到0.7409，增長率為4.16%。而2015年后，資產(chǎn)負債率連年降低，2017年首次降到0.7 以下，2017 和2018 兩年已經(jīng)穩(wěn)定在0.68 左右，與改革前相比下降幅度達到8%以上。

圖13 國投集團2013-2018年度的資產(chǎn)負債率

國投集團資本優(yōu)化主要分為兩步：第一步即處理低效無效資產(chǎn)、退出相關(guān)項目。自2014年改革試點開始，國投集團堅持有進有退，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，退出落后產(chǎn)業(yè)（見表6），累計收回資金已超過155 億元。除此之外，國投集團推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和虧損治理，截至2018年已完成壓減法人114 戶，壓減比例達到35%。第二步就是推動資本重組和創(chuàng)新發(fā)展，將資本投向更具發(fā)展?jié)摿Φ那罢靶詰?zhàn)略產(chǎn)業(yè)。2014年航運業(yè)務(wù)與中海集團完成重組，貿(mào)易業(yè)務(wù)在中成集團和國投貿(mào)易間完成內(nèi)部整合，煤炭業(yè)務(wù)完成合并；2015年中方投資完成資產(chǎn)重組，安信證券和中投保上市成功，國投電力首次完成兼并收購；2016年國投集團搭建完成前瞻性戰(zhàn)略平臺，將回收資金投入先進制造業(yè)、大健康產(chǎn)業(yè)、信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，資本的優(yōu)化整理大大降低了國投集團的經(jīng)營風險。

表6 國投集團2014-2018年度整合退出項目及資金

2.提升資本運作能力

資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化使國投集團資金運作能力不斷提高，可通過成本利潤率和管理費用率予以反映。成本利潤率是反映企業(yè)競爭力的重要指標。如圖14所示，國投集團三年平均成本利潤率在29.97% 左右，高于同期上市國企平均水平，且在2015年之后差距迅速拉大。2016-2018年三年間平均增長率達到18.98%。管理費用率反映企業(yè)的運行效率和資產(chǎn)配置效率，成功的資本整合能夠降低企業(yè)的管理費用率。圖15中國投集團的管理費用率在2013-2014年呈現(xiàn)出上升趨勢，而在2015-2018年三年間的增長率持續(xù)為負且趨于平穩(wěn)，2018年管理費用率已經(jīng)下降到4%。整體上看，改革前后差異明顯，成本利潤率大幅度提高，管理費用率不斷降低并趨于平穩(wěn)。

圖14 國投集團2013-2018年成本利潤率對比

圖15 國投集團2013-2018年管理費用率對比

不難看出，改革實施后國投集團的成本管控能力加強，資本運作能力提升。原因在于：第一，加強項目成本和費用預(yù)算管理。國投集團按照其退出和開發(fā)項目所處產(chǎn)業(yè)板塊，強化下屬企業(yè)的項目預(yù)算管理，要求各子公司專業(yè)化處理相關(guān)合同，有序安排相應(yīng)崗位和人員，根據(jù)行業(yè)行情確定成本和相關(guān)費用邊界，做好項目成本和期間費用編制，將預(yù)算落實到執(zhí)行部門和企業(yè)。第二，明確部門管理責任，加強成本和費用過程管理。通過完善績效考評和激勵機制來降低人工成本，通過規(guī)范設(shè)備使用流程降低生產(chǎn)成本和維修成本，通過對子公司和投資企業(yè)的管理評估來加強其運作積極性，建立人才晉升通道鼓勵員工創(chuàng)新，進而提升企業(yè)收益。第三，加強監(jiān)督管理。通過優(yōu)化監(jiān)督體系和內(nèi)部財務(wù)審計，加大項目監(jiān)督力度，建立層層成本監(jiān)督報告制度，做好相關(guān)成本實際發(fā)生額和預(yù)算額的對比，分析差異影響程度，找出問題根源，從而對資金來源和去向進行監(jiān)督。

五、國有資本投資公司優(yōu)化建設(shè)對策

（一）明確功能作用發(fā)揮范圍和方式

第一，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮協(xié)作優(yōu)勢，以企業(yè)改制、重整組合、資產(chǎn)盤活、產(chǎn)品創(chuàng)新等方式推動國有資本有序流動，提高存量資源配置效率和質(zhì)量，擴大優(yōu)質(zhì)國有資本供給，推動社會資本的集中。第二，加快資本接收、資本運作和資本產(chǎn)出的循環(huán)。對資本流入環(huán)節(jié)加強監(jiān)督和管理，保證流入資本數(shù)量和質(zhì)量安全；通過資本的盤活、重整、再配置和科學(xué)管理實現(xiàn)資本高質(zhì)量運作；以股權(quán)運作、基金管理等方式實現(xiàn)資本輸出。第三，強化市場化運作方式，采用市場慣用的手段和方式，例如委托、租賃、作價入股等方式，充分發(fā)掘市場專業(yè)化運營資源和人力資源，利用社會優(yōu)質(zhì)資源，推動國有資本運營效率的提高。

（二）提高資金運作能力，降低財務(wù)風險

第一，根據(jù)行業(yè)運營規(guī)律、資金運作和集團管控的集權(quán)程度選擇不同的資金管控方式。在實際管理中，可以從財務(wù)公司模式、資金結(jié)算中心模式、統(tǒng)收統(tǒng)支模式和預(yù)算驅(qū)動撥款模式等選取兩種及以上模式配合管控。第二，實施全面預(yù)算管理來協(xié)調(diào)激勵、控制、評價過程，將全面預(yù)算管理與薪酬計劃和預(yù)算考評相銜接，建立統(tǒng)一的考核機制對子公司、部門和員工進行評價，并與量化的公司總體目標相結(jié)合。第三，確定科學(xué)償債計劃，提高償債能力。公司財務(wù)部門結(jié)合自身債務(wù)、盈利水平、經(jīng)營狀況和行業(yè)發(fā)展，將償債計劃、資金活動和生產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合，理順債務(wù)與資金的對應(yīng)關(guān)系；根據(jù)償債計劃和自身發(fā)展戰(zhàn)略，采取多元化的舉債方式如市場拆借、發(fā)行債券等來降低風險。

（三）優(yōu)化公司治理機制，建立職業(yè)經(jīng)理人制度

第一，完善董事會結(jié)構(gòu)，優(yōu)化董事會職能。董事會一般由7-9 名董事組成，其中包括1 名職工董事。董事會中外部董事占多數(shù)，成立專門委員會為董事會決策提供咨詢。通過公司章程明確董事會與管理層的權(quán)責邊界來保證管理層的獨立決策，董事會在國資監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán)范圍內(nèi)決定公司發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營計劃，并對所出資企業(yè)的股權(quán)處置和投資進行決策，對經(jīng)理層的選任、薪酬考核負責。第二，建立職業(yè)經(jīng)理人制度。根據(jù)自身需求和發(fā)展階段，設(shè)置職業(yè)經(jīng)理人準入資格，以品行聲譽、專業(yè)知識、職業(yè)資質(zhì)和從業(yè)經(jīng)驗等為指標進行第一階段篩選。第二階段主要考察經(jīng)理人價值創(chuàng)造水平，可以選取專業(yè)知識運用能力、戰(zhàn)略規(guī)劃能力、科學(xué)決策能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、創(chuàng)新能力和組織協(xié)調(diào)能力等具體指標，科學(xué)設(shè)置權(quán)重來進行評價。第三階段以考核結(jié)果為標準對經(jīng)理人實施績效薪酬、股權(quán)激勵、薪酬延期和離任審計等激勵約束，評價指標可包括任期內(nèi)經(jīng)營業(yè)績、產(chǎn)品生產(chǎn)和工作流程創(chuàng)新、工作行為規(guī)范程度、下屬反饋意見、團隊領(lǐng)導(dǎo)力和凝聚力及企業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。

（四）整合監(jiān)督力量，構(gòu)建大監(jiān)督體系

第一，將零散的內(nèi)部監(jiān)督力量上收總部監(jiān)督機構(gòu)，人員的選取需要平衡紀檢、審計、內(nèi)控、財務(wù)、監(jiān)事會等不同業(yè)務(wù)與監(jiān)督部門的配備比例，注重監(jiān)督工作的協(xié)同性，最大限度發(fā)揮監(jiān)督職能，提高監(jiān)督效率。第二，黨組織作為大監(jiān)督體系工作機制的領(lǐng)導(dǎo)核心，對一切監(jiān)督工作負責。監(jiān)督工作具體由總部監(jiān)督機構(gòu)負責，并由其定期向黨組織匯報工作，由黨組織研究決定企業(yè)監(jiān)督工作涉及的重大事項和戰(zhàn)略工作部署。第三，設(shè)立獨立的檢查評價獎懲機制，通過定期考核，對監(jiān)督工作認真執(zhí)行、嚴格貫徹，及時發(fā)現(xiàn)并整改重大問題的單位和個人給予表彰激勵；對總部監(jiān)督機構(gòu)相關(guān)部門及人員監(jiān)督不力、失職瀆職造成嚴重不良影響的情況，依規(guī)追責。