周江

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下稱《海洋法公約》）確立了人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，并將其作為支配國(guó)際海底區(qū)域（以下稱 “區(qū)域” ）制度的基本原則。為使這一原則得以有效實(shí)施，《海洋法公約》設(shè)立國(guó)際海底管理局（以下稱 “管理局” ）作為組織、管理 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)的獨(dú)立的國(guó)際組織。

檢視《海洋法公約》及成立后的管理局不難發(fā)現(xiàn)，立約者和管理局自身對(duì)其功能和角色的定位一直處在不斷調(diào)適的過程中，對(duì)這一現(xiàn)象的分析將豐富國(guó)際組織法中對(duì)國(guó)際組織微觀運(yùn)轉(zhuǎn)的研究。并且，在《 “區(qū)域” 內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》（以下稱《開發(fā)規(guī)章草案》）討論與修改之際梳理管理局的角色定位，亦可更好地評(píng)價(jià)管理局的既有工作，并預(yù)判管理局未來在 “區(qū)域” 資源開發(fā)時(shí)代的工作重心。

基于上述考慮，筆者擬在國(guó)際組織法的視角下，按時(shí)間線索分析管理局歷次角色轉(zhuǎn)換，并探討其在今后 “區(qū)域” 資源開發(fā)機(jī)制中的定位。

一、理想的全能者——《海洋法公約》中的定位

國(guó)際組織并非天然的國(guó)際法主體，它的權(quán)力由成員國(guó)所賦予，并服務(wù)于成員國(guó)創(chuàng)建該組織的共同目的。①參見梁西：《梁著國(guó)際組織法》，楊澤偉修訂，武漢大學(xué)出版社2011年版，第6頁(yè)。這些目的往往形成于成員國(guó)廣泛而深入的討論過程中，并會(huì)清晰地載于成員國(guó)之間締結(jié)的公約或條約，但國(guó)際組織的權(quán)力邊界與角色定位有時(shí)并不能夠被這些目的準(zhǔn)確地反映出來，而是更多地體現(xiàn)在公約或條約為國(guó)際組織規(guī)定的職責(zé)、主要機(jī)關(guān)權(quán)力配置上。對(duì)管理局而言，這一點(diǎn)尤為顯著。

《海洋法公約》第十一部分國(guó)際海底制度的基礎(chǔ)是 “區(qū)域” 及其資源是 “人類共同繼承財(cái)產(chǎn)” ?！逗Ｑ蠓üs》在明確 “區(qū)域” 內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類的同時(shí)，將代表全人類行使權(quán)利的使命交給了管理局，要求管理局按照《海洋法公約》及管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序安排（organize）、進(jìn)行（carry out）和控制（control） “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)。②參見《海洋法公約》第137條第2款、第153條第1款。

但是， “安排、進(jìn)行和控制‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)” 這一表述并沒有給管理局一個(gè)十分清晰的定位，《海洋法公約》的規(guī)定也沒有說明管理局在這方面該如何行事。③See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 110（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.具體而言，管理局之于 “區(qū)域” 內(nèi)的活動(dòng)，究竟是管理控制者，還是監(jiān)督協(xié)調(diào)者，《海洋法公約》并未直面這一問題。然而，從國(guó)際海底制度成形的過程來看，管理局的職能和角色定位并非一開始就被忽視，相反，該問題曾是海底委員會(huì)和第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議熱烈討論的內(nèi)容。

在國(guó)際海底制度的談判過程中，發(fā)展中國(guó)家主張成立一個(gè)有完全的國(guó)際法律人格和廣泛職能權(quán)力的管理局，它們認(rèn)為一個(gè)軟弱的國(guó)際機(jī)構(gòu)不足以防止發(fā)達(dá)國(guó)家瓜分海底。但發(fā)達(dá)國(guó)家反對(duì)管理局擁有廣泛的權(quán)力，反對(duì)管理局直接進(jìn)行開發(fā)和控制活動(dòng)，主張管理局的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)頒發(fā)執(zhí)照等行政事務(wù)，或者只是協(xié)調(diào)或監(jiān)督有關(guān)海底資源的活動(dòng)。④參見高之國(guó)：《論國(guó)際海底制度的幾個(gè)問題》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》1984年第1期，第75頁(yè)。例如，在海底委員會(huì)1971 年會(huì)議上，拉丁美洲十三國(guó)的一項(xiàng)提案提出， “應(yīng)該使依照《海洋法公約》規(guī)定所建立之管理局代表全人類行使對(duì)‘區(qū)域’的專屬管轄權(quán)，以及對(duì)‘區(qū)域’之資源的管理權(quán)” 。⑤A/AC138/49,Article 3.依此提案，管理局將擁有對(duì) “區(qū)域” 的 “專屬管轄權(quán)” 以及對(duì)其資源的管理權(quán)。由蘇聯(lián)提交的一項(xiàng)提案則提出了一種不同的看法： “國(guó)際海底資源機(jī)構(gòu)” （即管理局）對(duì)海底既沒有管轄權(quán)，也沒有 “考慮其擁有、占有、利用或處置海底及海底資源的權(quán)利或法律依據(jù)” ，而締約國(guó)將負(fù)責(zé)確保所有活動(dòng)將按照 “區(qū)域” 的制度進(jìn)行，國(guó)際海底資源機(jī)構(gòu)將提供行政監(jiān)督、協(xié)調(diào)以及其他技術(shù)服務(wù)。①A/AC.138/43,Articles 5 and 26.

在爭(zhēng)論的過程中，發(fā)展中國(guó)家的意見逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位，然而，問題并未得到根本的解決。在海底委員會(huì)1977 年第六期會(huì)議上，第一委員會(huì)主席報(bào)告說： “正在出現(xiàn)的一個(gè)普遍一致的意見是‘區(qū)域’活動(dòng)必須在管理局的組織和控制之下。這代表了向前邁進(jìn)的重要一步。但是，關(guān)于管理局在活動(dòng)進(jìn)行中的作用范圍，它是否應(yīng)起到支配的、充分有效的作用，還是協(xié)調(diào)和全面監(jiān)督的作用，仍然沒有達(dá)成可以確認(rèn)的意見?！雹赟ee Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 168（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.

1982年， “安排、進(jìn)行和控制” 作為管理局對(duì)待 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)的方式被寫入《海洋法公約》正式文本。同時(shí)，《海洋法公約》將管理局運(yùn)轉(zhuǎn)的目的確定為組織和控制 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)，特別是管理 “區(qū)域” 資源。③參見《海洋法公約》第157條第1款。表面上看，似乎是發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)持的意見占了上風(fēng)，但細(xì)究《海洋法公約》中關(guān)于管理局職責(zé)、主要機(jī)關(guān)權(quán)力配置的規(guī)定，會(huì)發(fā)現(xiàn)管理局并沒有被明確定位為一個(gè)管理控制者或一個(gè)監(jiān)督協(xié)調(diào)者，而是以一種全能者的角色貫穿《海洋法公約》 “區(qū)域” 制度的各個(gè)部分。

《海洋法公約》就管理局對(duì) “區(qū)域” 及其資源的責(zé)任規(guī)定如下：第一，制定規(guī)則。締約國(guó)進(jìn)行 “區(qū)域” 內(nèi)資源的勘探開發(fā)活動(dòng)時(shí)，除了要遵守《海洋法公約》第十一部分的規(guī)定外，還要按照管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序行事。④《海洋法公約》第137 條第2 款規(guī)定：對(duì) “區(qū)域” 內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類，由管理局代表全人類行使。這種資源不得讓渡。但從 “區(qū)域” 內(nèi)回收的礦物，只可按照本部分和管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序予以讓渡。國(guó)際海底制度初步建立之時(shí)，國(guó)際社會(huì)雖然無法預(yù)知將來 “區(qū)域” 內(nèi)相關(guān)問題的狀況，但可以確信的是，一旦 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)的勘探和開發(fā)階段，必然會(huì)出現(xiàn)諸多始料未及的情形，《海洋法公約》提前將應(yīng)對(duì)這些情況的任務(wù)交給了管理局，使其能夠通過制定規(guī)則的方式建立《海洋法公約》中基礎(chǔ)政策的實(shí)施機(jī)制。這里的制定規(guī)則還包括管理局可以根據(jù)需要建立自己的機(jī)構(gòu)，例如，《海洋法公約》第140 條第2 款為管理局規(guī)定了對(duì)從 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)所得之各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)利益予以公平分配的義務(wù)，而用于利益分配的 “適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)” 可由管理局自行決定。管理局可以建立自己的利益分配機(jī)構(gòu)，也可利用如聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、世界銀行等現(xiàn)有的地區(qū)性或全球性機(jī)構(gòu)。⑤See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary 143（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.這在《海洋法公約》對(duì)國(guó)際海底制度缺少具體詳細(xì)規(guī)定的情況下，實(shí)際上給了管理局安排、進(jìn)行和控制 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)的極大的空間和彈性。

第二，參與生產(chǎn)分配?！逗Ｑ蠓üs》在第十一部分第三節(jié) “區(qū)域” 內(nèi)資源開發(fā)制度中，第150 條關(guān)于 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)的政策明確管理局分享收益，而從第151 條的具體生產(chǎn)政策來看，管理局對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)的參與也是深入而廣泛的，這容易導(dǎo)致管理局在參與生產(chǎn)分配活動(dòng)時(shí)難以分清主次。

第三，促進(jìn) “區(qū)域” 內(nèi)的海洋科學(xué)研究?！逗Ｑ蠓üs》第143 條規(guī)定，對(duì)于 “區(qū)域” 及其資源的海洋科學(xué)研究、協(xié)調(diào)和研究或分析結(jié)果的傳播，管理局應(yīng)促進(jìn)和鼓勵(lì)。為履行這一職責(zé)，管理局可進(jìn)行有關(guān) “區(qū)域” 及其資源的海洋科學(xué)研究，并可為此目的訂立合同。①參見《海洋法公約》第143條第2款。這里使用許可性的語(yǔ)言而不是義務(wù)性的語(yǔ)言，給予了管理局更大的靈活性。管理局亦得自行組織海洋科學(xué)研究，可以與締約國(guó)及國(guó)際組織合作進(jìn)行海洋科學(xué)研究，還可以鼓勵(lì)締約國(guó)及其人員進(jìn)行海洋科學(xué)研究，無論通過何種方式，管理局都必須盡到協(xié)調(diào)和傳播研究結(jié)果的義務(wù)。

第四，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓。相比管理局可以通過靈活的方式促進(jìn) “區(qū)域” 內(nèi)海洋科學(xué)研究，促進(jìn) “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓有更多硬性的程序和規(guī)則。尤其體現(xiàn)在《海洋法公約》附件三第5 條的規(guī)定上。技術(shù)轉(zhuǎn)讓曾是《海洋法公約》第十一部分的中心問題。為了使管理局促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的活動(dòng)可行，企業(yè)部需要獲得海底采礦技術(shù)和有效利用該技術(shù)的必要技能。而這些技術(shù)主要是由在自由市場(chǎng)原則下運(yùn)作的私營(yíng)公司所開發(fā)，強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓將產(chǎn)生不切實(shí)際的期望并對(duì)承包者和技術(shù)的所有者施加難以履行的義務(wù)，因此工業(yè)化國(guó)家不同意要求強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓的任何制度。在技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題上（主要是在附件三第5 條）所產(chǎn)生的僵局，是第十一部分未被美國(guó)和其他國(guó)家接受的主要原因。②See Satya N. Nandan et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary,176-177（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.而附件三第5 條也的確因后來的《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（以下稱《執(zhí)行協(xié)定》）而不予適用。由于第144 條措辭比附件三第5 條更加籠統(tǒng)概括，因此就較少有爭(zhēng)議。但如果僅依照第144 條行事，管理局則又成了理想的全能者：一方面，管理局需要獲取技術(shù)和科學(xué)知識(shí)，又要促進(jìn)和鼓勵(lì)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)讓這些技術(shù)和科學(xué)知識(shí)；另一方面，管理局需要保證企業(yè)部和發(fā)展中國(guó)家在取得相關(guān)技術(shù)和知識(shí)的過程中，遵守 “公平合理的條款和條件” ，且可以保證所有締約國(guó)可以在其中獲益。也就是說，管理局所要做的，是在 “區(qū)域” 內(nèi)技術(shù)強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓的過程中，使所有參與方得到利益且滿意，這種要求和定位看起來可能太過苛刻。

第五，保護(hù)海洋環(huán)境。管理局要為 “區(qū)域” 內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探與開發(fā)順利進(jìn)行制定規(guī)則；不僅如此，為了防范海洋環(huán)境因 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)而遭受不利的影響，管理局同樣也需要制定適當(dāng)?shù)囊?guī)則、規(guī)章和程序。海洋環(huán)境保護(hù)問題在《海洋法公約》的序言中就被提出并在整部公約中反復(fù)出現(xiàn)，保護(hù)海洋環(huán)境當(dāng)然不是管理局一己之任，事實(shí)上《執(zhí)行協(xié)定》以及管理局此后制定的勘探規(guī)章都相當(dāng)詳細(xì)地闡明了承包者、擔(dān)保國(guó)和管理局就海洋環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。但如果僅從《海洋法公約》的規(guī)定來看，管理局應(yīng)當(dāng)對(duì)采取措施保護(hù)海洋環(huán)境承擔(dān)主要責(zé)任。

管理局履行上述職責(zé)的起點(diǎn)是 “代表全人類行使權(quán)利” ，所指向的終點(diǎn)是 “公平分享” 。

關(guān)于管理局在履行上述職責(zé)時(shí)應(yīng)秉持的原則，《海洋法公約》的規(guī)定看上去似乎有些矛盾。第十一部分第157 條規(guī)定了管理局的性質(zhì)，一方面，其第2 款強(qiáng)調(diào)管理局應(yīng)具有《海洋法公約》明確賦予其的權(quán)力和職務(wù)；另一方面又允許管理局擁有一些附帶權(quán)力。①《海洋法公約》第157 條第2 款規(guī)定：管理局應(yīng)具有本公約明示授予的權(quán)力和職務(wù)。管理局應(yīng)有為行使 “關(guān)于區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)的權(quán)力和職務(wù)所包含的和必要的并符合本公約的各項(xiàng)附帶權(quán)力。這在一定程度上表明，《海洋法公約》并不打算劃出管理局的權(quán)力邊界?？紤]到《海洋法公約》通過時(shí)受各種條件限制無法預(yù)估國(guó)際海底未來的景象，這一點(diǎn)倒是可以理解。此外，涉及管理局行事原則的規(guī)定還有 “無歧視”②《海洋法公約》第140 條第2 款規(guī)定：管理局應(yīng)按照第160 第2 款規(guī)定，通過任何適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)，在無歧視的基礎(chǔ)上公平分配從 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)取得的財(cái)政及其他經(jīng)濟(jì)利益?！逗Ｑ蠓üs》第152 條第1款規(guī)定：管理局在行使其權(quán)力和職務(wù),包括給予進(jìn)行 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)的機(jī)會(huì)時(shí)，應(yīng)避免歧視。和 “為發(fā)展中國(guó)家作特別考慮”③《海洋法公約》第152 條第2 款規(guī)定：但本部分具體規(guī)定的為發(fā)展中國(guó)家所作的特別考慮，包括為其中的內(nèi)陸國(guó)和地理不利國(guó)所作的特別考慮，應(yīng)予準(zhǔn)許。。無歧視原本意在重申在海底采礦問題上各國(guó)平等，并確保所有締約國(guó)有平等的機(jī)會(huì)開展 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)。這一初衷并無不妥之處，但若考慮到 “公平分享” 并涉及實(shí)施層面的問題，便會(huì)不可避免地出現(xiàn)各種復(fù)雜的狀況，第152 條第2 款的但書就展示了作為無歧視例外的一種情況，即管理局因經(jīng)濟(jì)、地理、技術(shù)等原因?qū)Πl(fā)展中國(guó)家的特別考慮。如果說為發(fā)展中國(guó)家作特別考慮呼應(yīng)了發(fā)展中國(guó)家對(duì)建立管理局的期待，無歧視就會(huì)對(duì)管理局在具體行事過程中提出更高的要求。這自然也是折中發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家訴求的結(jié)果，但如此便使得管理局看起來應(yīng)無所不能：既能夠確保 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)合理有序地進(jìn)行，尤其是協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的利益，充分公平地分享財(cái)政及其他經(jīng)濟(jì)利益，又能尊重平等的國(guó)家主權(quán)，避免歧視。

管理局主要機(jī)關(guān)的權(quán)力配置，也曾經(jīng)是其成員國(guó)、尤其是發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間爭(zhēng)論不休的問題。發(fā)展中國(guó)家極力主張強(qiáng)化大會(huì)的職權(quán)，而發(fā)達(dá)國(guó)家則試圖削弱大會(huì)的職權(quán)，強(qiáng)化理事會(huì)權(quán)限。協(xié)商的結(jié)果是，《海洋法公約》一方面規(guī)定了大會(huì)是管理局的權(quán)力機(jī)關(guān)，各機(jī)關(guān)都要對(duì)它負(fù)責(zé)；另一方面，賦予了作為行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的理事會(huì)相當(dāng)重要且廣泛的諸如制定具體政策等權(quán)力。這樣看上去十分理想，卻極易在管理局的運(yùn)作中產(chǎn)生機(jī)關(guān)職能的重疊以及效率低下等問題。

《海洋法公約》作為一攬子計(jì)劃的成果，本身就處處體現(xiàn)了妥協(xié)與折中，第十一部分如此，有關(guān)管理局的規(guī)定也不例外，但是，作為《海洋法公約》中最能夠轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的部分的國(guó)際海底制度，由一個(gè)看上去全能的、理想化的國(guó)際組織去推動(dòng)實(shí)施，實(shí)際的結(jié)果很有可能是管理局機(jī)構(gòu)越發(fā)煩冗并因缺乏方向與執(zhí)行力而使得爭(zhēng)議頗多。所幸，《執(zhí)行協(xié)定》打破了《海洋法公約》對(duì)管理局的全能幻想，并使管理局在 “區(qū)域” 資源開發(fā)機(jī)制中的角色有所改變。

二、打破全能幻想——《執(zhí)行協(xié)定》的修正

各種國(guó)際組織固然是國(guó)際合作的重要形式，同時(shí)也是各方政治力量博弈的場(chǎng)所。博弈的成果最初會(huì)表現(xiàn)在國(guó)際組織據(jù)以成立的公約或條約中，上文所述《海洋法公約》的妥協(xié)與折中，就是典型的例證。作為具有專門職能的國(guó)際組織，管理局所受政治影響可能少于綜合性的國(guó)際組織，但是，當(dāng)國(guó)際組織賴以存在的法律基礎(chǔ)——政府間的協(xié)議發(fā)生改變時(shí)，仍然不可避免地在角色定位上發(fā)生改變。

為了促進(jìn)《海洋法公約》的普遍化進(jìn)程，《執(zhí)行協(xié)定》對(duì) “區(qū)域” 制度進(jìn)行了大幅修改，包括與管理局相關(guān)的諸多規(guī)定。《執(zhí)行協(xié)定》雖然沒有動(dòng)搖支配 “區(qū)域” 原則及管理局的基本性質(zhì)，但從根本上改變了《海洋法公約》第十一部分創(chuàng)建的原始 “區(qū)域” 管理體系，相應(yīng)地，管理局在 “區(qū)域” 內(nèi)資源開發(fā)機(jī)制中的角色定位也發(fā)生了變化。筆者將繼續(xù)基于《執(zhí)行協(xié)定》中有關(guān)管理局職責(zé)、主要機(jī)關(guān)權(quán)力配置的規(guī)定來討論這一問題。

《執(zhí)行協(xié)定》中，管理局仍然要履行《海洋法公約》為其設(shè)定的職責(zé)，但是行事方式有諸多改變。第一，制定規(guī)則時(shí)，最顯著的變化在于，若管理局自行決定建立 “適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)” ，則不得不遵從成本效益原則，并且在機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)作方面遵循漸進(jìn)的方法，以便這些機(jī)構(gòu)可以在 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)的各個(gè)發(fā)展階段各行其是、有效運(yùn)作。①參見《執(zhí)行協(xié)定》第一節(jié)第2、3條。② 參見《執(zhí)行協(xié)定》第六節(jié)、第七節(jié)。

第二，在參與生產(chǎn)分配上，管理局得以從復(fù)雜的生產(chǎn)政策中解脫出來，《海洋法公約》第151 條的大部分內(nèi)容因《執(zhí)行協(xié)定》而失效，②取而代之的是符合商業(yè)原則的生產(chǎn)政策和更具可行性的分配政策。如此一來，管理局在具體規(guī)劃對(duì)生產(chǎn)和分配活動(dòng)的參與事業(yè)時(shí)，就能夠盡可能做到收放有度，而不是對(duì)每一環(huán)節(jié)事無巨細(xì)地安排與監(jiān)管。

第三，關(guān)于技術(shù)的轉(zhuǎn)讓，《執(zhí)行協(xié)定》取消了《海洋法公約》中承包者強(qiáng)制將技術(shù)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)部的義務(wù)，代之以更具可行性的規(guī)定：首先，企業(yè)部或發(fā)展中國(guó)家獲取相關(guān)技術(shù)的渠道是公開市場(chǎng)或聯(lián)合企業(yè)安排，并且需要遵循公平合理的商業(yè)條件。其次，管理局可以請(qǐng)所有或任何承包者及其中一個(gè)或多個(gè)擔(dān)保國(guó)提供合作，按照公平合理的商業(yè)條件，在與知識(shí)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)相符的情況下，便利企業(yè)部、聯(lián)合企業(yè)或發(fā)展中國(guó)家獲得這種技術(shù)。①參見《執(zhí)行協(xié)定》第五節(jié)第1條。在《海洋法公約》強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定下，強(qiáng)制向企業(yè)部轉(zhuǎn)讓技術(shù)對(duì)商業(yè)經(jīng)營(yíng)者來說十分困難，特別是當(dāng)它們不是技術(shù)的所有者時(shí)。這很容易使管理局在技術(shù)轉(zhuǎn)讓的過程中舉步維艱，甚至引起爭(zhēng)端。而《執(zhí)行協(xié)定》用更富于激勵(lì)性的語(yǔ)言鼓勵(lì)締約國(guó)同管理局合作，以便使管理局能獲得在海底采礦經(jīng)營(yíng)所必要的技術(shù)。《執(zhí)行協(xié)定》對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則所作的改變?cè)诤艽蟪潭壬鲜构芾砭诌h(yuǎn)離管理控制者的角色。

第四，《海洋法公約》強(qiáng)調(diào)保護(hù)海洋環(huán)境的重要性，并要求管理局制定規(guī)則、規(guī)章和程序以達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境不受 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)可能產(chǎn)生的污染影響。《執(zhí)行協(xié)定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)這一問題，并且細(xì)化了管理局的職責(zé)，比如，要求管理局尤其要監(jiān)測(cè)與保護(hù)海洋環(huán)境有關(guān)的技術(shù)發(fā)展，審查申請(qǐng)工作計(jì)劃的環(huán)境影響評(píng)估。②參見《執(zhí)行協(xié)定》附件第一節(jié)第5條、第7條。其在細(xì)化管理局環(huán)境保護(hù)職責(zé)的同時(shí)，實(shí)際上也加重了承包者和擔(dān)保國(guó)的責(zé)任。

從上述管理局在 “區(qū)域” 資源開發(fā)機(jī)制中職責(zé)的變化可以看出，國(guó)際社會(huì)已不打算單純依靠管理局使 “區(qū)域” 資源開發(fā)順利進(jìn)行，管理局不再像在《海洋法公約》中那樣需要面面俱到。

《海洋法公約》規(guī)定的管理 “區(qū)域” 及其資源的一般原則仍然有效，只是在管理局如何去執(zhí)行這些原則方面，發(fā)生了重大改變。③參見[美]宋恩等：《海洋法精要》，傅崐成等譯，上海交通大學(xué)出版社2014年版，第196頁(yè)。首先，《執(zhí)行協(xié)定》增加了 “成本效益原則” ，該原則一方面要求盡量減少締約國(guó)的成本負(fù)擔(dān)；另一方面，也要求相關(guān)機(jī)關(guān)或附屬機(jī)構(gòu)從經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)成本效益。該項(xiàng)原則在會(huì)議議程、會(huì)議周期等方面同樣得以適用。④參見《執(zhí)行協(xié)定》附件第一節(jié)第2條。為了使管理局機(jī)關(guān)和各附屬機(jī)構(gòu)能夠各行其是，其設(shè)立和運(yùn)作均應(yīng)采取漸進(jìn)的方式。⑤參見《執(zhí)行協(xié)定》附件第一節(jié)第3條。這就為管理局行使其依據(jù)《海洋法公約》所得之職權(quán)，以及行使其職權(quán)所含的必要的其他附帶權(quán)力劃出了部分邊界。其次，在管理局的生產(chǎn)方面，《執(zhí)行協(xié)定》規(guī)定了 “商業(yè)原則” 。⑥即 “區(qū)域” 的資源應(yīng)按照健全的商業(yè)原則進(jìn)行開發(fā)， “區(qū)域” 的活動(dòng)不應(yīng)獲得補(bǔ)貼，從 “區(qū)域” 取得的礦物不應(yīng)有區(qū)別待遇。這在一定程度上與無歧視的規(guī)定相呼應(yīng)，只是更多運(yùn)用在管理局對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)的參與中。另外，雖然《執(zhí)行協(xié)定》并未改變 “為發(fā)展中國(guó)家作特別考慮” 的表述，但附件第七節(jié)的經(jīng)濟(jì)援助制度實(shí)際上使 “為發(fā)展中國(guó)家作特別考慮” 有了更加明確的方向，即重點(diǎn)在分配活動(dòng)中 “為發(fā)展中國(guó)家作特別考慮” 。

在主要機(jī)關(guān)權(quán)力配置方面，《執(zhí)行協(xié)定》對(duì)管理局大會(huì)和理事會(huì)的權(quán)力與職責(zé)進(jìn)行了重新劃分，并且確立了理事會(huì)的決策機(jī)制，使實(shí)際權(quán)力掌握在理事會(huì)手中。《執(zhí)行協(xié)定》附件三第一節(jié)第1 條規(guī)定，一般的政策通常由管理局大會(huì)和管理局理事會(huì)共同制定。但其實(shí)《執(zhí)行協(xié)定》禁止大會(huì)對(duì)同理事會(huì)有沖突矛盾的實(shí)質(zhì)問題做出任何決議。①參見《執(zhí)行協(xié)定》附件三第三節(jié)第4條。虛化大會(huì)權(quán)力，使理事會(huì)成為事實(shí)上的管理局決策者，所帶來最顯著的效果可能是，利益集團(tuán)對(duì)管理局活動(dòng)的參與度更高，使管理局決策的可執(zhí)行性更強(qiáng)。《執(zhí)行協(xié)定》也對(duì)理事會(huì)的決策程序作了重大的修改，使其越來越獨(dú)立?！秷?zhí)行協(xié)定》強(qiáng)調(diào)某一事項(xiàng)在提交理事會(huì)之前應(yīng)當(dāng)竭盡一切努力達(dá)到協(xié)商一致。在該種努力沒有達(dá)成，且相關(guān)問題屬于實(shí)質(zhì)問題時(shí)，《執(zhí)行協(xié)定》規(guī)定了絕對(duì)多數(shù)等表決程序，使之得以妥善解決。②參見《執(zhí)行協(xié)定》第三節(jié)第5條。這樣的安排，可以達(dá)成管理局所希望的讓各個(gè)利益集團(tuán)參與管理局重要機(jī)構(gòu)以獲得保障感的目的。③參見[斐濟(jì)]南丹：《國(guó)際海底委員會(huì)及其對(duì)海洋科學(xué)研究的促進(jìn)》，古俊峰譯，載傅崐成編：《弗吉尼亞大學(xué)海洋法論文三十年精選集1997—2007》，廈門大學(xué)出版社2010年版，第1642頁(yè)。這些規(guī)定與《海洋法公約》的規(guī)定相比，大大簡(jiǎn)化了管理局的決策過程，并且使管理局決策更具執(zhí)行性，有更高的效率，是可喜的改變。

總體上講，相比《海洋法公約》，《執(zhí)行協(xié)定》使管理局成為一個(gè)更加精簡(jiǎn)的組織，看起來沒有從前權(quán)力大、任務(wù)重，對(duì) “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)少了掌控力，更多地向一個(gè)監(jiān)督協(xié)調(diào)者的角色靠攏。但管理局對(duì) “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)仍有一定的管理權(quán)限，又不能簡(jiǎn)單地被定位成僅是監(jiān)督協(xié)調(diào)的角色。這一改變更為重大的意義在于，其從根本上推翻了《海洋法公約》最初對(duì)管理局不切實(shí)際、理想化的定位，使它能夠朝著更加務(wù)實(shí)和專門化的方向行進(jìn)，更能因時(shí)因勢(shì)而變。

三、權(quán)力的探索者——管理局規(guī)章的進(jìn)展

很少有國(guó)際組織被賦予明確的造法權(quán)力，且除了在一些被嚴(yán)格限定的法律領(lǐng)域，只有為數(shù)很少的國(guó)際組織兼具明確的委任造法權(quán)力以及在無須獲得所有成員方特別同意的情況下進(jìn)行造法的權(quán)力。④參見[美]阿爾瓦雷茨：《作為造法者的國(guó)際組織》，蔡從燕譯，法律出版社2011年版，第15頁(yè)。除此之外，尚有國(guó)際組織基本文件隱含的所謂必要的暗含權(quán)力，用以實(shí)現(xiàn)組織的宗旨、職能。⑤參見饒戈平、蔡文海：《國(guó)際組織暗含權(quán)力問題初探》，《中國(guó)法學(xué)》1993 年第4 期，第96-105頁(yè)。在行使這些權(quán)力的時(shí)候，國(guó)際組織作為行使自己權(quán)力的政治角色，能夠取得一定程度的自主權(quán)與影響力。⑥參見饒戈平：《國(guó)際組織法》，北京大學(xué)出版社1996年版，第10頁(yè)。這種自主權(quán)與影響力反過來會(huì)重新定位國(guó)際組織的功能，同時(shí)塑造國(guó)際組織的新角色。

《海洋法公約》明確賦予管理局為 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)制定規(guī)則、規(guī)章的權(quán)力。管理局自成立以來，制定了一系列規(guī)制 “區(qū)域” 內(nèi)探礦、勘探等實(shí)踐活動(dòng)的勘探規(guī)章。①相關(guān)規(guī)章包括：2000 年《 “區(qū)域” 內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》（以下稱《結(jié)核規(guī)章》）、2010 年《 “區(qū)域” 內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》（以下稱《硫化物規(guī)章》）以及2012 年《 “區(qū)域” 內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》（以下稱《結(jié)殼規(guī)章》）。隨著管理局第一批為期15 年的結(jié)核勘探合同到期，管理局的工作重心也逐步向礦產(chǎn)資源開發(fā)轉(zhuǎn)移，并著手制定開發(fā)規(guī)章。2019 年3 月，管理局審議并公布了最新的《開發(fā)規(guī)章草案》。管理局的規(guī)章制定工作卓有成效，在這一過程中，管理局不斷對(duì)《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》中概括性的規(guī)定進(jìn)行實(shí)踐，探索權(quán)力的邊界。

《結(jié)核規(guī)章》《硫化物規(guī)章》和《結(jié)殼規(guī)章》僅適用于礦產(chǎn)勘探活動(dòng)，而不適用于開發(fā)活動(dòng)。從這三個(gè)規(guī)章條款規(guī)定的內(nèi)容來看，一方面，它們是對(duì)《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》在專門領(lǐng)域的落實(shí)，實(shí)用且符合規(guī)定；另一方面，它們?cè)诤侠淼姆秶鷥?nèi)填補(bǔ)了《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》的一些空白。以《結(jié)核規(guī)章》中有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)定為例，《結(jié)核規(guī)章》將海洋環(huán)境保護(hù)的要求細(xì)化在了探礦和勘探活動(dòng)從申請(qǐng)到進(jìn)行的大部分內(nèi)容中，同時(shí)明確了管理局、承包者以及擔(dān)保國(guó)各自的義務(wù)。

就探礦而言，首先，探礦者應(yīng)當(dāng)在其提交的探礦通知中承諾對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和保全，并在具備可行性和可操作性的前提下，盡量向管理局提供相關(guān)數(shù)據(jù)。②參見《結(jié)核規(guī)章》第3條第4款。其次，在探礦過程中，各探礦者應(yīng)采用預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法，即在具備可行性、可操作性等條件下采取必要的措施以預(yù)防或抑制探礦活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的危害，并與管理局一同制定并實(shí)施保護(hù)海洋環(huán)境的方案，對(duì)相關(guān)活動(dòng)的影響進(jìn)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)。③參見《結(jié)核規(guī)章》第5條。最后，在探礦者的年度報(bào)告中，應(yīng)對(duì)其相關(guān)承諾的踐行情況進(jìn)行明確記載，其中所涉及的數(shù)據(jù)和資料，尤其是來源于環(huán)境檢測(cè)的，不會(huì)被認(rèn)定為探礦者的機(jī)密。④參見《結(jié)核規(guī)章》第6、7條。

就勘探而言，首先，申請(qǐng)者應(yīng)向管理局提供相關(guān)行為可能給海洋環(huán)境帶來的威脅或危害的初步評(píng)估報(bào)告，并對(duì)其所欲采取的污染防治措施進(jìn)行說明。⑤參見《結(jié)核規(guī)章》第18條。同時(shí)，《結(jié)核規(guī)章》要求申請(qǐng)者提交其在應(yīng)對(duì)資源勘探中潛在的嚴(yán)重海洋環(huán)境損害事件時(shí)，妥善處理相關(guān)問題所具備的財(cái)政和技術(shù)能力情況的說明。⑥參見《結(jié)核規(guī)章》第12條第10款(c)項(xiàng)。申請(qǐng)書將交由管理局法律和技術(shù)委員會(huì)核準(zhǔn)。法律和技術(shù)委員會(huì)在對(duì)申請(qǐng)書中的勘探工作計(jì)劃進(jìn)行核準(zhǔn)時(shí)，需要確定該計(jì)劃中的應(yīng)對(duì)手段是否可以切實(shí)有效地對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，如果存在相關(guān)實(shí)質(zhì)證據(jù)證明工作計(jì)劃所涉區(qū)域會(huì)因勘探活動(dòng)而致使海洋環(huán)境遭受嚴(yán)重?fù)p害的，該工作計(jì)劃將不會(huì)得到通過。①參見《結(jié)核規(guī)章》第21條。其次，若勘探工作計(jì)劃得到核準(zhǔn)，管理局應(yīng)與申請(qǐng)者確定環(huán)境基線，為相關(guān)活動(dòng)的影響提供對(duì)比評(píng)價(jià)依據(jù)。承包者在這一過程中不僅需要收集環(huán)境基線的相關(guān)數(shù)據(jù)，還需要針對(duì)勘探活動(dòng)可能產(chǎn)生的影響制定監(jiān)測(cè)和報(bào)告的方案，并且每年需要向管理局報(bào)告相關(guān)方案的執(zhí)行情況，相關(guān)報(bào)告須經(jīng)審議。②參見《結(jié)核規(guī)章》第32條。對(duì)于勘探過程中已經(jīng)發(fā)生的嚴(yán)重?fù)p害，或面臨嚴(yán)重?fù)p害持續(xù)狀態(tài)及可能的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，管理局應(yīng)綜合考慮法律和技術(shù)委員會(huì)的建議，以及承包者提供的材料，并可適時(shí)發(fā)布緊急命令。③參見《結(jié)核規(guī)章》第33條。

從上述規(guī)定可以很明顯地看出，進(jìn)行 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)的環(huán)境保護(hù)要求在《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》的基礎(chǔ)上被一再細(xì)化，可操作性和保障性都有所增強(qiáng)，不僅管理局在保護(hù)海洋環(huán)境中的責(zé)任相對(duì)承包者和擔(dān)保國(guó)有了更加明確的規(guī)定，管理局內(nèi)部的理事會(huì)、秘書長(zhǎng)及法律和技術(shù)委員會(huì)在與海洋環(huán)境相關(guān)事項(xiàng)上也有了具體的分工。

《結(jié)核規(guī)章》《硫化物規(guī)章》和《結(jié)殼規(guī)章》在基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上大體保持了一致，它們較為顯著的差異在于，《硫化物規(guī)章》和《結(jié)殼規(guī)章》中引入了聯(lián)合企業(yè)安排的相關(guān)規(guī)定，這是《結(jié)核規(guī)章》中沒有的。因此，下面再以《硫化物規(guī)章》中的聯(lián)合企業(yè)安排為例進(jìn)行分析。

聯(lián)合企業(yè)安排是《海洋法公約》中聯(lián)合安排的一種形式，《海洋法公約》在勘探和開發(fā)制度中對(duì)聯(lián)合安排規(guī)定得十分籠統(tǒng)，④《海洋法公約》第153 條第3 款規(guī)定： “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)應(yīng)按照管理局核準(zhǔn)的正式書面工作計(jì)劃進(jìn)行，在承包者按照管理局的許可進(jìn)行 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)時(shí)，這種工作計(jì)劃應(yīng)采取合同形式，這種合同可規(guī)定承包者同企業(yè)部代表的管理局之間采用聯(lián)合企業(yè)或分享產(chǎn)品的形式，或任何其他形式的聯(lián)合安排?！逗Ｑ蠓üs》附件三第11 條規(guī)定：同企業(yè)部組成的聯(lián)合企業(yè)的合伙者，應(yīng)按照其在聯(lián)合企業(yè)中的份額負(fù)責(zé)繳付附件三第13條所規(guī)定的款項(xiàng)，但須接受該條規(guī)定的財(cái)政鼓勵(lì)的限制。但附件三第13 條的大部分規(guī)定因《執(zhí)行協(xié)定》而不再適用。由此可見，《海洋法公約》對(duì)聯(lián)合企業(yè)安排還停留在 “一個(gè)可能的制度” 的層面，沒有操作性可言。這一制度被管理局在《硫化物規(guī)章》中予以落實(shí)。⑤根據(jù)《硫化物規(guī)章》第16 條和19 條的規(guī)定，勘探活動(dòng)的申請(qǐng)者在申請(qǐng)書中應(yīng)選擇提供一個(gè)保留區(qū)或聯(lián)合企業(yè)安排中的股份；申請(qǐng)者如果選擇提供聯(lián)合企業(yè)安排中的股份，則聯(lián)合企業(yè)安排在申請(qǐng)者簽訂開采合同之時(shí)生效，其中應(yīng)規(guī)定企業(yè)部在聯(lián)合企業(yè)安排中應(yīng)獲得至少20%的參股，參股所得的一半股份應(yīng)無償獲得，無須向申請(qǐng)者做出任何直接或間接支付，并在一切方面同申請(qǐng)者所持股份享有平等待遇；參股所得余下部分在一切方面同申請(qǐng)者所持股份享有平等待遇，但在申請(qǐng)者收回其對(duì)聯(lián)合企業(yè)安排投入的全部股本之前，企業(yè)部不得就這部分分享任何利潤(rùn)。同時(shí)，申請(qǐng)者應(yīng)向企業(yè)部提供機(jī)會(huì)，使其可以在同申請(qǐng)者享有平等待遇的基礎(chǔ)上增加股份參與，增購(gòu)30%聯(lián)合企業(yè)安排的股份，或企業(yè)部可能選擇的較小份額。另外，除申請(qǐng)者和企業(yè)部的協(xié)定另有具體規(guī)定外，企業(yè)部不因參股而有責(zé)任為聯(lián)合企業(yè)安排或代表聯(lián)合企業(yè)安排提供資金或信貸，或做出擔(dān)保或承擔(dān)任何財(cái)務(wù)責(zé)任，也不得要求企業(yè)部增購(gòu)股份，以維持企業(yè)部在聯(lián)合企業(yè)安排中的參股比例。將聯(lián)合企業(yè)安排納入《硫化物規(guī)章》本身就體現(xiàn)了管理局試圖最大限度行使權(quán)力，將《海洋法公約》中的抽象制度轉(zhuǎn)化為實(shí)踐；而從《硫化物規(guī)章》對(duì)聯(lián)合企業(yè)安排的規(guī)定來看，管理局為自身參與勘探活動(dòng)規(guī)劃了明確的路徑，這有利于為其在之后的惠益分享環(huán)節(jié)發(fā)揮作用提供便利。

《結(jié)核規(guī)章》《硫化物規(guī)章》和《結(jié)殼規(guī)章》是管理局履行職責(zé)的重大成果。三個(gè)勘探規(guī)章充分回應(yīng)了《海洋法公約》賦予管理局的權(quán)力，是對(duì)《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》內(nèi)容進(jìn)行的合理化落實(shí)。在這一過程中，管理局并未有絲毫逾越，只是盡量將模糊的權(quán)力落到實(shí)處，同時(shí)不斷加強(qiáng)對(duì)勘探合同的監(jiān)督力度。但到了《開發(fā)規(guī)章草案》，這一情況似乎有所改變，管理局已經(jīng)開始挖掘其可能的暗含權(quán)力。與三個(gè)勘探規(guī)章相比，《開發(fā)規(guī)章草案》規(guī)定了一些新的制度，如環(huán)境補(bǔ)償基金，開發(fā)合同抵押，開發(fā)合同權(quán)利和義務(wù)的轉(zhuǎn)讓，承包者購(gòu)買保險(xiǎn)，檢查、遵守和強(qiáng)制執(zhí)行制度等。這些制度是否符合《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》還有待討論，亦可能對(duì)管理局在 “區(qū)域” 資源開發(fā)機(jī)制中的作用有實(shí)質(zhì)性的影響，因此目前尚存有不少爭(zhēng)議。

以檢查、遵守和強(qiáng)制執(zhí)行制度為例，該制度被規(guī)定在《開發(fā)規(guī)章草案》第十一部分，爭(zhēng)議較大的是檢查、強(qiáng)制執(zhí)行和處罰的相關(guān)規(guī)定。檢查實(shí)質(zhì)上是督促各方遵守管理局規(guī)則和開發(fā)合同條款的制度。檢查是強(qiáng)制的，承包者必須為檢查員的工作提供便利，包括允許檢查員對(duì)任何相關(guān)文件、物品、人員、設(shè)備設(shè)施進(jìn)行檢查，容忍檢查員進(jìn)入任何設(shè)施、辦公場(chǎng)所等。同時(shí)，檢查員在檢查過程中也擁有極大的權(quán)力，甚至可以要求任何人披露任何相關(guān)密碼，或要求任何人在任何地點(diǎn)出示相關(guān)文件等。①參見《開發(fā)規(guī)章草案》第96、98、99、100條。強(qiáng)制執(zhí)行和處罰適用的情況是，如果秘書長(zhǎng)有合理理由認(rèn)定承包者在執(zhí)行開發(fā)合同和工作計(jì)劃的過程中違反了合同的條款或者條件，則可以向其發(fā)出遵循通知，并且要求承包者按照遵循通知中的相關(guān)內(nèi)容糾正其違約、違規(guī)行為，或采取其規(guī)定的行動(dòng)；而遵循通知發(fā)出后，承包者仍然不糾正其違約、違規(guī)行為，或者未按照遵循通知的規(guī)定采取相關(guān)措施的，管理局可以根據(jù)合同的規(guī)定，以書面形式通知承包者暫?；蚪K止合同。同時(shí)，若承包者拒不遵照遵循通知，管理局可以以防止或減輕承包者行為不利影響為目的，采取其認(rèn)為合理且必要的措施，或者開展任何補(bǔ)救工作。②參見《開發(fā)規(guī)章草案》第103、104條。

檢查、遵守和強(qiáng)制執(zhí)行這一制度最大的問題在于，它賦予了管理局《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》中不曾存在的對(duì) “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)帶有強(qiáng)制色彩的管控權(quán)力，使管理局相對(duì)承包者處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位。開發(fā)合同由秘書長(zhǎng)代表管理局與承包者簽訂，以管理局在《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》中確立的 “安排、進(jìn)行和控制‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)” 的職責(zé)來看，似乎無法指望開發(fā)合同雙方完全平等，但出于健全商業(yè)原則及合同性質(zhì)的考慮，至少要維持作為開發(fā)合同一方的管理局和承包者最大限度的平等，而檢查制度給承包者施加了近乎苛刻的義務(wù)，同時(shí)也給予檢查員過于巨大的權(quán)力，明顯打破了這種平等。同樣地，雖然《開發(fā)規(guī)章草案》在管理局執(zhí)行罰款或關(guān)于暫停、終止合同前，給予了承包者合理機(jī)會(huì)以充分地尋求司法救濟(jì)，①參見《開發(fā)規(guī)章草案》第103條第7款。但合理機(jī)會(huì)在整個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行和處罰制度中顯得太過模糊，缺少明確的期限和適用場(chǎng)景，在操作層面存在困難。這使得管理局在面臨爭(zhēng)端時(shí)享有充分的主動(dòng)權(quán)，承包者作為 “被管理者” 的身份被強(qiáng)化了，管理局的權(quán)力也隨之?dāng)U大，超出了《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》為其劃定的權(quán)力邊界。

如果說《結(jié)核規(guī)章》《硫化物規(guī)章》《結(jié)殼規(guī)章》的制定是管理局在《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》為其搭建的框架內(nèi)縱向地探索權(quán)力，那么努力使其權(quán)力具象化，是符合國(guó)際社會(huì)的期望的?！堕_發(fā)規(guī)章草案》反映出來的則是管理局正在橫向探索權(quán)力，追求權(quán)力的擴(kuò)大而不是加深，這可能會(huì)使管理局、締約國(guó)、承包者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生質(zhì)變，使管理局的角色偏離它在 “區(qū)域” 資源開發(fā)機(jī)制中該有的定位，是值得警惕的。

四、有執(zhí)行力的分享者——開發(fā)時(shí)代到來之際的重新定位

國(guó)際組織的功能與角色不會(huì)一成不變，尤其是專門性的國(guó)際組織，除了依循公約或條約以外，還應(yīng)將其基本文件中生發(fā)出的理念與精神結(jié)合其專門領(lǐng)域的新發(fā)展予以發(fā)揚(yáng)，進(jìn)而準(zhǔn)確定位其符合時(shí)代背景的功能與角色。

“區(qū)域” 及其資源是 “人類共同繼承財(cái)產(chǎn)” ，《海洋法公約》第十一部分本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)了國(guó)際社會(huì)全體在 “區(qū)域” 內(nèi)的利益分享。但是《海洋法公約》并未規(guī)定該利益如何分配，僅概括性地規(guī)定應(yīng)公平地予以分配，至于其詳細(xì)規(guī)則將由管理局進(jìn)一步規(guī)定。管理局不僅要分配國(guó)際海底利益，還要管制生產(chǎn)活動(dòng)，以一種理想化的全能者形象示人?！秷?zhí)行協(xié)定》考慮了各個(gè)利益集團(tuán)的不同利益要求，尤其照顧了主要發(fā)達(dá)國(guó)家和潛在 “區(qū)域” 內(nèi)采礦國(guó)的利益和要求，大幅改變了《海洋法公約》中對(duì)國(guó)際海底制度帶有強(qiáng)烈計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的規(guī)定，強(qiáng)調(diào) “區(qū)域” 的資源應(yīng)按照健全的商業(yè)原則進(jìn)行開發(fā)，同時(shí)打破了《海洋法公約》對(duì)管理局的全能定位，使其更加精簡(jiǎn)，更能夠適應(yīng)環(huán)境變化。管理局自1994 年成立至今，一方面積極收集和傳播有關(guān)深海海床礦產(chǎn)、金屬市場(chǎng)、非專利性海床采礦技術(shù)以及深海環(huán)境的公開信息，②See Report of the Secretary-General of the International Seabed Authority,ISBA/14/A/2(2008).另一方面致力于制定規(guī)范 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)的規(guī)則、規(guī)章和程序，并且都取得了不凡的成績(jī)。從管理局制定規(guī)章的過程以及三個(gè)勘探規(guī)章和《開發(fā)規(guī)章草案》的內(nèi)容來看，管理局一直在隨著情況的變化探索縱向上和橫向上的權(quán)力，尋找其在 “區(qū)域” 資源開發(fā)機(jī)制中的角色定位。那么管理局應(yīng)該有怎樣的角色定位？

國(guó)際組織的實(shí)際作用是與其存在所依托的基本文件密不可分的，因?yàn)檫@些基本文件載明了國(guó)際組織的宗旨和職權(quán)。①參見梁西：《梁著國(guó)際組織法》，楊澤偉修訂，武漢大學(xué)出版社2011年版，第37頁(yè)。雖然有關(guān) “區(qū)域” 的法律制度一直經(jīng)歷著調(diào)整與發(fā)展，但支配 “區(qū)域” 的原則—— “區(qū)域” 及其資源是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)這一原則，卻一直不曾改變；管理局所擔(dān)負(fù)的代表全人類行使其間一切權(quán)利的使命也不曾改變。管理局前秘書長(zhǎng)南丹在就職演說中也提出： “簡(jiǎn)單來說，管理局的職能是為管理作為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的深海底資源提供一套機(jī)制，其目標(biāo)是鼓勵(lì)這些資源的有序開發(fā)以使國(guó)際社會(huì)作為一個(gè)整體能從中受益?！雹趨⒁娊鸾ú诺龋骸秶?guó)際海底管理局十年（1994～2004）》，海軍出版社2005年版，第5頁(yè)。

不論是從《海洋法公約》還是從《執(zhí)行協(xié)定》來看，代表全人類行使權(quán)利、使全人類從共同繼承財(cái)產(chǎn)中受益的核心無外乎 “分享” 二字。因此，管理局無論一開始、現(xiàn)在還是將來，都無疑應(yīng)當(dāng)是一個(gè) “分享者” ?！逗Ｑ蠓üs》雖然無處不在強(qiáng)調(diào)分享，但由于具體惠益分享規(guī)則的缺失，以及給管理局規(guī)定了過分繁重的任務(wù)，致使我們無法看清管理局究竟是以控制為主的分享者還是以協(xié)調(diào)為主的分享者?！秷?zhí)行協(xié)定》刪除了《海洋法公約》中大部分帶有強(qiáng)制性的規(guī)定，在一定程度上將管理局推向一個(gè)以監(jiān)督協(xié)調(diào)為主的分享者的位置。而《開發(fā)規(guī)章草案》中的諸多條款又顯示出管理局在擴(kuò)大管理權(quán)上的趨勢(shì)。可見，一個(gè) “分享者” 的定位不足以明確管理局在 “區(qū)域” 資源開發(fā)機(jī)制中的角色。現(xiàn)在需要考慮的問題是，在 “區(qū)域” 內(nèi)礦產(chǎn)資源的開發(fā)時(shí)代來臨之際，管理局需要成為一個(gè)怎樣的 “分享者” ？

一旦 “區(qū)域” 內(nèi)資源真正被商業(yè)開發(fā)， “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)就會(huì)與實(shí)際的收益掛鉤，而有資本和技術(shù)開采 “區(qū)域” 資源的國(guó)家會(huì)成為利益的直接獲得者；沒有能力進(jìn)行 “區(qū)域” 內(nèi)資源開發(fā)的發(fā)展中國(guó)家，尤其是內(nèi)陸國(guó)和地理不利國(guó)，若期望享有對(duì) “區(qū)域” 內(nèi)資源的權(quán)利，只得依賴于利益再分配。按照《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》對(duì)國(guó)際海底制度的設(shè)計(jì)，管理局有兩種實(shí)現(xiàn)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)再分配的途徑：其一，企業(yè)部可以利用其要求技術(shù)轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，自己從事開發(fā)活動(dòng)，也可以和其他商業(yè)開發(fā)者合資開發(fā)。通過企業(yè)部的開發(fā)活動(dòng)，先進(jìn)技術(shù)和技術(shù)訣竅便可轉(zhuǎn)讓給發(fā)展中國(guó)家，促進(jìn)海底的進(jìn)一步開發(fā)。其二，在所有國(guó)家中，特別是在發(fā)展中國(guó)家中收集和分配管理局企業(yè)部進(jìn)行海底開發(fā)活動(dòng)所獲得的利潤(rùn)。③參見周忠海：《海涓集——國(guó)際海洋法文集》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第280頁(yè)。這兩種途徑，無論哪一種都不容易操作，因此在惠益分享的環(huán)節(jié)，管理局最需要的是執(zhí)行力。聯(lián)合國(guó)前秘書長(zhǎng)加利在管理局成立大會(huì)致辭時(shí)就曾指出： “當(dāng)商業(yè)開采從經(jīng)濟(jì)角度成為可能時(shí)，管理局將逐步發(fā)展壯大。在管理國(guó)際海底資源方面，它將肩負(fù)起更重要的責(zé)任，國(guó)際社會(huì)也將期待管理局行使有效的監(jiān)督和成本效益管理。”①參見金建才等：《國(guó)際海底管理局十年（1994～2004）》，海軍出版社2005年版，第2頁(yè)。執(zhí)行力是管理局發(fā)展壯大的必要條件，也是管理局行使有效監(jiān)督和成本效益管理的前提。

值得注意的是，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力并非意在使管理局能夠支配 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)，事實(shí)上，有效協(xié)調(diào)和監(jiān)督 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)同樣需要執(zhí)行力，只是在 “分享” 成為管理局 “區(qū)域” 資源開發(fā)時(shí)代最關(guān)鍵的任務(wù)時(shí)，執(zhí)行力的重要性變得更不容忽視。如果管理局缺乏執(zhí)行力，很可能出現(xiàn)決策轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的速度慢甚至決策失靈，無法使分享落到實(shí)處。另外，有執(zhí)行力也不意味著管理局可以橫向拓寬權(quán)力，比如，為承包者施加更多義務(wù)以及使自身成為開發(fā)合同的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)方。那么，管理局在 “區(qū)域” 資源開發(fā)時(shí)代作為一個(gè)分享者的執(zhí)行力體現(xiàn)在何處，是一個(gè)亟須探討的問題。筆者認(rèn)為，管理局的執(zhí)行力至少體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

第一，對(duì) “區(qū)域” 資源惠益分享規(guī)則的細(xì)化。制定規(guī)則作為管理局的基礎(chǔ)職責(zé)，是管理局成立至今以及現(xiàn)階段最主要且最為重要的工作內(nèi)容?？碧揭?guī)章和《開發(fā)規(guī)章草案》的制定作為管理局近年來最顯著的工作成果反過來也使管理局自身獲得成長(zhǎng)，但一個(gè)不可忽視的問題是，從《海洋法公約》到《執(zhí)行協(xié)定》再到管理局規(guī)章，具體的惠益分享規(guī)則始終處于缺席狀態(tài)?；菀娣窒頇C(jī)制的具體化至少應(yīng)當(dāng)包括對(duì)繳費(fèi)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)援助、聯(lián)合企業(yè)安排以及海洋環(huán)境保護(hù)等制度的細(xì)化?！堕_發(fā)規(guī)章草案》對(duì)這些問題都有涉及，但仍然不夠清晰，在實(shí)施層面仍有困難。進(jìn)入開發(fā)時(shí)代，開發(fā)規(guī)章事實(shí)上會(huì)成為將人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則具體落實(shí)的決定性規(guī)則，其應(yīng)當(dāng)具有不同于《海洋法公約》帶有呼吁色彩的概括性規(guī)定的具體惠益分享規(guī)則，以供締約國(guó)、承包者和管理局嚴(yán)格操作，這樣的規(guī)則一旦缺失，管理局很可能會(huì)陷入對(duì)模糊規(guī)則無止境的解釋爭(zhēng)端中。因此，可供嚴(yán)密執(zhí)行的規(guī)則，是管理局作為一個(gè)分享者富有執(zhí)行力的根基。既然管理局本身享有制定規(guī)則的權(quán)力，則應(yīng)把細(xì)化惠益分享規(guī)則作為提升執(zhí)行力的首要工作。

第二，對(duì)管理局內(nèi)部機(jī)構(gòu)分工的明確?，F(xiàn)階段，理事會(huì)和秘書長(zhǎng)仍然承擔(dān)著管理局的大部分工作，法律和技術(shù)委員會(huì)、財(cái)務(wù)委員會(huì)并沒有發(fā)揮足夠的作用。就管理局的規(guī)則制定活動(dòng)而言，根據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，管理局制定的規(guī)章先由法律和技術(shù)委員會(huì)起草，可以認(rèn)為，法律和技術(shù)委員會(huì)行使其職權(quán)是管理局規(guī)章得以成型的前提條件。但在實(shí)踐中，法律和技術(shù)委員會(huì)在管理局規(guī)則制定方面的職能則有待強(qiáng)化，其過于倚重秘書處所提供的草案文本的狀況可能使得理事會(huì)成為事實(shí)上的規(guī)則制定進(jìn)程的控制者和關(guān)鍵內(nèi)容的決定者。②參見項(xiàng)雪平：《組織機(jī)構(gòu)視角下國(guó)際海底管理局造法活動(dòng)研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2016 年第5 期，第17頁(yè)。財(cái)務(wù)委員會(huì)一直以來只是側(cè)重于提出建議，如《執(zhí)行協(xié)定》附件第9 節(jié)第7 條（f）項(xiàng)規(guī)定，對(duì) “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)所得經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行公平分配的相關(guān)規(guī)則、規(guī)章和程序以及決定，大會(huì)和理事會(huì)應(yīng)考慮到財(cái)務(wù)委員會(huì)的建議；又如《開發(fā)規(guī)章草案》第54 條第2 款規(guī)定，環(huán)境補(bǔ)償基金的規(guī)則和程序由理事會(huì)根據(jù)財(cái)務(wù)委員會(huì)的建議制定。隨著開發(fā)時(shí)代的到來，無論是在管理局的規(guī)則制定活動(dòng)中還是在承包者從申請(qǐng)到實(shí)際開采 “區(qū)域” 資源的過程中，都會(huì)涌現(xiàn)越來越多復(fù)雜和專業(yè)的法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)問題，這需要法律和技術(shù)委員會(huì)以及財(cái)務(wù)委員會(huì)真實(shí)有效地發(fā)揮自身功能，為此目的，管理局亦可對(duì)委員會(huì)的成員構(gòu)成加以把控，保證專業(yè)人才所占比重。除此之外，一個(gè)更為顯著的問題是企業(yè)部的獨(dú)立運(yùn)作。依照《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》的規(guī)定，企業(yè)部是直接進(jìn)行 “區(qū)域” 內(nèi)活動(dòng)以及相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理局機(jī)關(guān)，是平行開發(fā)制的重要機(jī)構(gòu)，也是發(fā)展中國(guó)家參與 “區(qū)域” 資源開發(fā)的重要渠道。企業(yè)部的獨(dú)立運(yùn)作會(huì)在很大程度上改變管理局目前的分工體系，在開發(fā)時(shí)代會(huì)對(duì) “區(qū)域” 資源共享格局產(chǎn)生重要影響，但遺憾的是，《開發(fā)規(guī)章草案》并未詳細(xì)規(guī)定企業(yè)部的職權(quán)職責(zé)等問題，其獨(dú)立運(yùn)作仍未被真正提上議程。